Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Граждане и органы милиция (полиции) как субъекты системного взаимодействия в обеспечении правопорядка
1.1. Эволюция теоретико-правовых и социальных представлений о взаимосвязи институтов общественного и государственно-полицейского контроля в обеспечении охраны правопорядка 17
1.2. Приоритеты институционально-правового взаимодействия общественного контроля и органов милиции Российской Федерации 49
Глава 2. Оптимизация механизмов правового мониторинга в системе общественного взаимодействия и контроля деятельности органов милиции
2.1. Эволюция профессиональной деятельности органов полиции, милиции и института общественного контроля в российских историко-правовых и теоретико-правовых исследованиях 69
2.2. Мониторинг как метод публично-правового контроля правопорядка и деятельности органов милиции 100
Заключение 129
Литература 148
- Эволюция теоретико-правовых и социальных представлений о взаимосвязи институтов общественного и государственно-полицейского контроля в обеспечении охраны правопорядка
- Приоритеты институционально-правового взаимодействия общественного контроля и органов милиции Российской Федерации
- Эволюция профессиональной деятельности органов полиции, милиции и института общественного контроля в российских историко-правовых и теоретико-правовых исследованиях
- Мониторинг как метод публично-правового контроля правопорядка и деятельности органов милиции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современные процессы мировой глобализации, модернизации и трансформации традиционных укладов жизни провоцируют конфликт социальных моделей поведения и согласования индивидуальных, коллективных и иных интересов различных общностей. В первую очередь это касается состояния правовой сферы и производных от нее подсистем общественной безопасности, правопорядка, обеспечивающих согласованность, законность, правовое регулирование хозяйственно-экономических, политико-правовых, культурных и иных интересов, ценностей, запросов членов социума в соответствии с нормативно-правовыми реалиями общественных отношений.
Устоявшиеся представления связывают прерогативы профессиональной и социальной ответственности в охране правопорядка с деятельностью правоохранительных органов, и прежде всего полиции (милиции). Существовавшая на протяжении всего времени эволюции общественного развития система доминирования государственно-властной ответственности за состояние общественного спокойствия, правопорядка, безопасности сформировала т.н. охранно-полицейский тип функционирования механизмов противодействия правонарушениям и криминальным явлениям в социуме. Характерные для него фискально-надзорные и репрессивные функции обеспечения правопорядка в публичных отношениях с одной стороны перегружали бюрократические возможности управление процессами противодействия правонарушениям, с другой — создавали реальную угрозу для произвола власти.
При этом участие граждан в обеспечении общественной безопасности и правопорядка носило либо принудительно привлекаемый характер (в различных типах структур смотрителей мест общественного присутствия в Древней Греции, военизированных формирований милиции из легионеров в Древнем Риме, магистратов средневековых городов и иных форм
4 государственно-кадрового набора на полицейскую службу в последующее время), либо сопровождалось самоизоляцией граждан от сотрудничества с силовыми властно-бюрократическими структурами.
Повышение гражданского самосознания, расширение участия самых широких слоев общества в управлении, в отстаивании своих интересов, ценностей, прав и свобод, с пересмотром инерции отстраненности, приводило к изменениям сложившихся подходов и институтов обеспечения социальной стабильности и правопорядка. Массовые протестные выступления 50-х-70-х гг. XX в., прокатившиеся волной по странам Европы и Америки с требованиями уравнения в правах национальных меньшинств, борьбы с бедностью, расизмом, предоставления доступности социальных услуг для граждан вне зависимости от их социального статуса, цвета кожи, имущественного положения и т.д. стали стимулом развития доктрины правового государства. Ее основу составили принципы верховенства права, законности, публичной открытости, общественной подконтрольности властно-управленческих действий, выражения интересов гражданского общества в целом.
Переход к ориентированной на удовлетворение запросов и приоритетов гражданского сообщества в правоохранительной деятельности полицейских (милицейских) органов с их переориентацией на оказание сервисно-правовой помощи в защите прав, свобод, законных интересов граждан вместе с развитием институтов общественной самоорганизации и контроля расширяет эффективность мер по предупреждению и пресечению противоправных действий. Составной частью построения такой оптимизированной системы стимулирования прямых и обратных связей правоохранительных органов и населения выступает организация юридического мониторинга состояния охраны общественного правопорядка и безопасности на основе сравнительного анализа данных ведомственного учета, диагностики общественного мнения и экспертных оценок. Ее осуществление позволяет вести постоянное системно-организационное наблюдение за состоянием
5 правовой и антикриминальной защищенности субъектов публичных отношений, эффективностью реального и прогнозируемого противодействия правонарушениям в сравнительной оценке эффективности общественно-государственного контроля.
Степень научной разработанности темы исследования обусловлена необходимостью теоретического обобщения и совершенствования подходов правоохранительной деятельности в целом и обеспечения охраны правопорядка в координации сотрудничества органов милиции (полиции) и граждан как субъектов системы социально-правового взаимодействия, партнерства и общественно-государственного контроля за отражением противоправных посягательств на права, свободы и законные интересы членов социума.
Исследование проблем обеспечения правопорядка в правосознании граждан и органов милиции имеет комплексный и многоуровневый характер взаимосвязи различных сторон общественных явлений, составляющих структуру правомерного и противоправного типов социальных действий, способов влияния на поощрение нормативно-правовых и нейтрализацию социально деструктивных явлений, выработки согласованных представлений об оптимальном урегулировании общественно-государственных форм контроля механизмов социально-правовой защищенности интересов, свобод, ценностей граждан, общества и государства.
Теоретико-правовые основы анализа общественных представлений о сущности социально-правомерного поведения, взаимодействия граждан и власти как основы социального благополучия и сбалансированного общественного правопорядка заложили работы Аристотеля, Платона, Д.Юма, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ч. Беккариа, Ш.Л. Монтескье, Г.В.Ф. Гегеля, И. Бентама, русских правоведов И.Е. Андреевского, П.П.Гуляева, В.Ф. Дерюжинского, В.В.Ивановского, И.А.Покровского, И.Т. Тарасова и др.
Большое значение в раскрытии основ мониторинга имеют значение наблюдения, положенные в основу правового мониторинга,
6 осуществлявшиеся известными русскими адвокатами, которым по роду своей деятельности приходилось проводить соответствующие обобщения и предлагать власти конкретные механизмы общественно контроля над полицией. Среди корифеев российской адвокатуры, наибольшее значение имеют работы и архивы Д.В. Стасова, В.Д. Спасовича, А.И. Урусова, Ф.Н. Плевако, Н.П. Карабчевского, В.Н. Герард, П.А. Александрова. Подобные наработки имелись также в опубликованных архивных документах Г.В. Бардовского, Л.А. Куперника, А.С. Зарудного, О.О. Грузенберг, Н.К. Муравьева. Сведения о подобных исследованиях К.К. Арсентьева, В.И. Танеева, Л.Н. Андронникова, Е.И. Утина и др. недостаточны систематизированы, но общая характеристика их адвокатской практики показывает, что они вынуждены были акцентировать внимание на проблематике не только государственного контроля полицейского ведомства, но и ответственности органов внутренних дел перед общественностью.
Деятельности органов российской полиции и милиции на разных этапах их становления и взаимодействия с гражданскими институтами контроля посвящены работы А.В. Быкова, М.И. Еропкина, В.В. Макеева, Р.С. Мулукаева, В.П. Рассказова, Д.И. Шинджикашвили и др.
Актуальные вопросы охраны правопорядка и безопасности как социально-правового института рассмотрены в работах Ю.Е. Аврутина, П.П.Баранова, А.В.Быкова, СВ. Векленко, А.Ф. Галузина, И.А.Жукова, А.С. Квитчука, В.Я. Кикоть, Г.С. Працко, О.П. Сауляка, Р.А. Сахиевой, И.Н. Сыдорука, Н.С. Фатхуллина, Р.Г. Халиуллина и др.
Проблемам социальной значимости правонарушений и преступлений как деструктивных явлений и угроз безопасности и правопорядку в социуме посвящены работы Д.Н. Бахраха, А.Н. Игнатова, В.Н. Кудрявцева, Ю.А. Красикова, Н.Ф. Кузнецовой, Ю.И. Ляпунова, Ю.А. Лунеева, Д.А. Лупарева, А.В., B.C. Наумова, B.C. Нерсесянца П.Н Нестерова., Н.Д. Эриашвили и др.
В исследованиях А.С. Дугенца, А.Б. Канцева, Л.К. Кииковой, А.А. Мухортова и др. выделялся историко-правовой аспект развития и
7 сотрудничества государственно-административных, полицейских и общественных институтов правопорядка. На поиск гармонизации социально-правовых отношений, правопорядка и механизмов организационного содействия или совместной правоохранительной деятельности населения и органов милиции, полиции направлены исследования А.Н.Гончаровой, B.C. Грачева, Н.Д. Нечевина, Л.И. Овчинниковой, Н.Ф. Поповой, Р.А. Ромашова, В.Г. Румянцевой, К.Н. Серова и др.
Перспективы международного опыта взаимодействия общественности и полиции по обеспечению общественного правопорядка для трансформации использования в российском социально-правовом контексте представлен в работах О.В.Ведерниковой, А.В. Лысовой, В.Д. Малкова, А.Ф. Токарева и др.
Исследования и практические разработки Т.О. Алексеева, И.П. Антонова, К.С. Вельского, СИ. Гирько, А.В. Губанова, А.С. Дугенца, Ю.В Степаненко и др. внесли существенный вклад в повышение эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности и правопорядка с учетом международных стандартов оптимизации и унификации полицейской деятельности.
Выработке механизмов построения прямых и обратных связей' населения и властно-административных структур, в т.ч. органов милиции, полиции с использованием процедур мониторинга диагностики социально-правового поля, оценки криминальной ситуации и результативности правоохранительной деятельности, посвящены исследования научных коллективов и организаций ВЦИОМ, ФОМ, Левада-Центр, ИСПИ РАН и др., ведущих экспертов С.А. Айвазяна, И.В. Бестужева-Лады, Ф.М. Бородкина, М.А. Горшкова, В.П. Горяинова, Б.А.Грушина, П.В. Десятых, Р. Жубрина, Т.Н. Заславской, Ю.А. Левады, П.В., С.Ш. Цагикяна и др.
Классики российской истории права, начиная с М.Ф. Владимирского-Буданова, И.Д. Беляева, М.М. Ковалевского и др., хотя и осознавали значимость практики контроля над полицией, не уделяли ему значения, исходя, хотя бы, из предмета своих исследований. Больше материалов можно
8 найти в опубликованных речах русских судебных ораторов на судебных заседаниях по известным уголовным процессам XIX в., а также в работах А.Ф. Кони, и у других выдающихся юристов позапрошлого столетия.
Вместе с тем, состояние проблемы взаимосвязи правосознании граждан
и органов милиции в процессах обеспечения правопорядка в данной
комплексной постановке вопроса не рассматривалась, ограничиваясь
обращениями исследователей к преимущественно обособленным,
фрагментарным направлениям анализа отдельных аспектов
правоохранительной деятельности с участием государства, общественности и граждан. Внимание данного исследования направлено на формирование оптимизированной модели организационно-аналитической диагностики и совершенствования охраны правопорядка средствами согласованного государственно-общественного контроля за противодействием процессам социальных правонарушений и криминальных и посягательств.
Цель диссертационного исследования заключается в осуществлении теоретико-правового анализа взаимосвязи правоохранительной деятельности милиции (полиции) и института общественного контроля, в т.ч. посредством социально-правового мониторинга сферы обеспечения охраны общественного правопорядка.
В соответствии с указанной целью определялись задачи исследования в рамках предложенного плана диссертационного исследования:
раскрыть существо и тенденции социальных и теоретико-правовых представлений о правопорядке, взаимодействии институтов общественного и властно-государственного, полицейского контроля по его обеспечению;
определить нормативно-правовые основания, содержание и согласованность приоритетов институционально-правового взаимодействия общественного контроля и органов милиции Российской Федерации;
проследить реализацию функций деятельности органов российской полиции и милиции и форм общественного (гражданско-правового, публично-информационного и др.) контроля за обеспечением охраны правопорядка в осмыслении отечественных историко-правовых и теоретико-правовых исследований;
структурировать и оптимизировать механизмы мониторинга социально-правовой защищенности граждан, формирования гражданского правосознания как институциональных компонентов системы общественного контроля за эффективностью деятельности органов милиции по обеспечению правоохранительной деятельности и охраны правопорядка.
Объект диссертационного исследования — феномен правового мониторинга (наблюдения) как системы публично-информационного контроля в обеспечении охраны правопорядка, осуществляемого во взаимодействии правоохранительной деятельности органов милиции (полиции) и общественности.
Предмет диссертационного исследования — процессы социально-правовой диагностики, публично-информационного влияния на стимулы правомерного и барьеры противоправного типов поведения в социуме согласованной деятельностью правоохранительных органов и гражданско-правового сотрудничества, взаимодействия и контроля процессов обеспечения охраны общественного правопорядка.
Теоретико-методологическую основу исследования составили современные методы гносеологии познания, включающие подходы общенаучного анализа (диалектический, системно-сравнительный структурно-функциональный) и специально-отраслевого исследования (историко-юридический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, формально-юридический).
Данное сочетание методологий проблемного исследования позволило установить преемственность и согласованность обеспечения правоохранительной деятельности и охраны общественного правопорядка
10 как стратегии интеграционного партнерства институтов гражданского общества и правового государства.
Научная новизна исследования определяется комплексностью рассмотрения институциональных аспектов взаимодействия государственно-полицейского и общественного контроля в обеспечении правоохранительной деятельности, ее мониторинговой диагностики и оптимизации социально-правовых оснований системы принятия эффективных управленческих решений.
В данном исследовании осуществлены:
сравнительный анализ социальных воззрений и историко-правовых обобщений содержания правопорядка и разграничения институтов властно-государственного регулирования и общественного контроля; предложено определение понятия общественного правопорядка, согласующее базовые нормативно-правовые и исследовательско-методологические позиции его оценки;
определение содержания нормативно-правового статуса органов милиции, регламентации структурно-функциональных направлений ее правоохранительной деятельности, актуальности и приоритетов гражданско-правового взаимодействия, сотрудничества и контроля (в т.ч. при осуществлении социально-правового мониторинга результативности работы милиции и ее эффективности в обеспечении и совершенствовании охраны правопорядка);
обобщение практического опыта и научно-теоретического осмысления правоохранительной деятельности органов полиции и милиции в анализе и рекомендациях отечественных историко-правовых и современных научно-практических исследований с выделением актуальности развития механизмов общественного сотрудничества и контроля властно-государственного обеспечения охраны правопорядка;
- предложено научно-методологическое содержание и перспективы трансформации правового мониторинга в развитии системы прямых и обратных связей с общественностью органов милиции; рекомендации направлены на организацию структурных форм правового мониторинга в оценке состояния и совершенствования охраны правопорядка, стимулирования организационно-правового участия и публично-информационного влияния общественности на обеспечение законности, прав, свобод, интересов граждан, общества, государства. Основные положения, выносимые на защиту:
1. Развитие репрессивных механизмов государственного контроля и охраны общественных интересов посредством нормативно-правовых и властно-административных институтов регулирования никогда не отделялась от той почвы общественных умонастроений, которые формировали не только основания нормативно-одобряемого и преследуемого противоправного поведения, но и условия их социального одобрения или же противодействия. Главным вектором развития теории и практики государственно-правовых систем было движение от тотального государственно-полицейского надзора за правопорядком к ценностным ориентациям правосознания гражданского общества и общественного самоконтроля противоправных явлений. Формирование концептуальных воззрений о правопорядке общества и способах его обеспечения претерпело длительную эволюцию развития с характерным доминированием на протяжении большего времени государственной ответственности за порядок в обществе, поддерживаемый полицейским контролем, с пересмотром его роли при переходе к современности на примат права, законности, гражданской солидарности и взаимодействия с институтами правового государства. В этом отношении сближение представлений о сущности правопорядка, очевидно, должно исходить из необходимости коллективной солидарности нормативно-правовых ограничений противоправного и стимулов правомерного поведения
12 членов социума, обеспечивающих его целостность и сочетание личностно-общественных интересов. В настоящем исследовании предлагается базовое определение правопорядка, основанное на комплексном анализе его нормативно-правовой сущности и согласовании различных позиций его интерпретации. Под правопорядком социума следует понимать состояние структурной оптимизации социальной системы, соответствующее нормативно-правовому консенсусу свобод и ограничений деятельности субъектов гражданского сообщества, государственных и иных институтов, гарантирующее соблюдение прав, ценностей и законных интересов граждан, общества, государства.
2. Развитие общественных представлений о гражданско-правовой и властно-институциональной ответственности за обеспечение правопорядка, ориентиров его нормативно-правового состояния и поддержания претерпело смену различных подходов и моделей осуществления в мировой и отечественной истории. Среди всего их многообразия явственно выделялась устойчивость общественного согласия с властно-государственной прерогативой обеспечения общественной безопасности и правопорядка с их силовым ограждением карательно-репрессивными мерами воздействия. Эти тенденции возобладали как в европейской полицеистике, так и российской государственном праве, ориентировавшемся на заимствование и трансформацию зарубежного опыта в период внутренних реформ XVIII-XIX в. В советский период курс на строительство социалистического общества с решающей ролью государства в программных задачах искоренения преступности и условий для ее проявлений обеспечивался провозглашенным единством народной милиции и ее массовой общественной поддержки, направляемых идеологическими приоритетами высшего партийно-государственного руководства страны. С переходом к новой общественно-формационной модели либерализации развития российского общества в 1990-е гг. стал вопрос о переориентации инерционных подходов монополии государственного контроля правопорядка и репрессивно-карательных
13 полномочий органов милиции к системе многостороннего сотрудничества с институтами гражданского общества. Переход к качественно другой, инновационной системе социального партнерства, ориентации на совместное гражданско-правовое участие в правоохранительной деятельности, оказание необходимой оперативной помощи и административно-сервисных услуг для населения стало возможным с усилением гражданского самосознания, самостоятельности, влиятельности института общественного контроля за работой профессиональных служб охраны правопорядка. Одним из условий его развития стал подъем общественного правосознания, протестной борьбы широких масс населения в странах Европы и США и др. за равноправие и влияние на представительство и защиту гражданских интересов, прав и свобод. С другой стороны, возникновение условий для общественной открытости принимаемых решений органов государственной власти, публично-информационного влияния на их корректировку (через прессу, парламентские слушания, выявления и обсуждения данных систематических наблюдений (мониторинг) за работой официальных структур) и др. факторы способствовали гармонизации и оптимизации тандема институтов гражданского общества и правового государства. Эти тенденции эффективной, опирающейся на широкую общественную поддержку и участие деятельности правоохранительных, в т.ч. полицейских, органов по защите правопорядка выступают ориентиром для оптимизации задач и приоритетов совершенствования работы отечественных органов милиции.
3. Основная направленность развития полицейско-милицейских органов охраны правопорядка и его общественного контроля в российских историко-правовых исследованиях характеризовалась в той или иной степени ограниченными, но специфичными для каждого периода возможностями комплексной оценки данной деятельности. В дореволюционный период суть организации полицейских органов почти исключала возможность соединения кадрово-профессиональных сил охраны правопорядка с привлечением гражданского участия в данной работе. Отдельные формы общественной
14 представительности в полицейских органах или приданных им структурах (в составе городских управ благочиния, процедурах выбора нижних полицейских чинов из сельских обществ в помощь уездным исправникам, содействие земских учреждений и т.п.) носили локальный, непоследовательный, постоянно реорганизуемый и обрывистый характер со стороны российской верховной власти. В условиях отсутствия институтов суверенной парламентской власти, автономии местного самоуправления, свободы реального выражения и гарантий соблюдения гражданских прав и свобод возможности общественного контроля за деятельностью полиции были нивелированы. Развитие органов советской милиции сопровождалось двумя противоположными тенденциями вовлечения в ее работу широких слоев населения и декларирования общественной подотчетности при одновременном усилении партийно-бюрократического управления ее деятельностью и возложением политико-идеологических прерогатив борьбы с т.н. антисоветскими элементами. Вместе с тем, пристального внимания заслуживает осмысление опыта нормативно-правового, административно-организационного, пропагандистского и иного реально массового привлечения в советский период граждан к участию в оперативном отражении и предупреждении криминальных угроз, уличной преступности, грабежей, краж, хулиганства, а также наркомании, беспризорности и др. Недооценка перспективы использования зарекомендовавшего себя отечественного опыта, соотносимого с мировой практикой организации эффективного гражданско-полицейского сотрудничества и совместного государственно-общественного контроля правоохранительной деятельности и охраны правопорядка негативно отражается на устойчивости критики и недоверия общественности в отношении профессиональной репутации, морально-этических стандартов работы сотрудников российской милиции.
4. Формирование механизмов многоуровневого социально-правового сотрудничества и контроля, включая взаимное наблюдение за состоянием правоохранительной деятельности со стороны субъектов гражданского общества и
15 органов милиции, направлено на снижение масштабов правонарушений и переход от репрессивно-карательного уклона в восстановлении законности и правопорядка к общественной поддержки профилактики и пресечения противоправных посягательств. Используемые в практике процедуры правового наблюдения (мониторинга) сохраняют характер локальной административно-ведомственной разрозненности, фрагментарности и несогласованности в унификации общих параметров состояния угроз противоправных посягательств и возможностей их отражения для решения отдельных управленческих задач. Однако современные требования к высокотехнологичному, комплексному, системному анализу состояния социально-правовых отношений, выявлению и отражению угроз противоправных посягательств требуют осуществления согласованного постоянного мониторинга правоохранительной деятельности во взаимном учете данных ведомственной статистики, экспертных оценок и оценок общественного мнения. Действенная, заинтересованная поддержка граждан работы милиции и иных правоохранительных органов по противодействию угрозам и факторам дезорганизации социально-приемлемого правомерного поведения во многом обусловлена комплексным информированным наблюдением и реакцией общественности на состояние обеспечение общественной безопасности охраны правопорядка. Этот подход наряду с повышением требовательности к выполнению программно-целевых задач государственной власти расширяет спектр сотрудничества и доверия к ней населения, а значит и общий уровень необходимой правовой ответственности и гражданского правосознания.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационной работы определяется необходимостью развития исследований социально-правовой и информационной связи властно-государственных и гражданско-общественных институтов в обеспечении охраны правопорядка. Полученные результаты направлены на расширение теории и практики общественного контроля и диагностики правоохранительной деятельности, налаживание сотрудничества граждан, общественных объединений и органов милиции в выработке согласованных мер по предотвращению противоправных посягательств. Обобщенные результаты данной работы могут быть рекомендованы для использования в правотворческой и правоприменительной деятельности органов
государственной власти на федеральном, региональном (в субъектах РФ) уровнях
их реализации, а также в деятельности органов местного самоуправления.
Рекомендуемые выводы диссертационного исследования перспективны для
дальнейшей разработки социально-коммуникативных технологий оптимизации
правоохранительной деятельности, координации социально-правовой
обоснованности управленческих решений в сфере охраны правопорядка, стимулирования общественного правосознания. Материалы исследования могут использоваться в учебном процессе: в преподавании истории государства и права, административного права, социологии права, теории государства и права и других юридических дисциплин.
Апробация результатов исследования. Актуальные вопросы диссертационного исследования разрабатывались в выступлениях автора на семинарах и научно-практических конференциях различного уровня. По теме диссертации в 2008-2010 гг. вышло 8 публикаций в научной периодике объемом 3,5 п.л.
Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка литературы.
Эволюция теоретико-правовых и социальных представлений о взаимосвязи институтов общественного и государственно-полицейского контроля в обеспечении охраны правопорядка
Эволюция представлений об обеспечении социально-правомерного поведения и правопорядка в историко-правовой традиции. Обеспечение охраны общественного правопорядка как комплексная проблема оптимизации функционирования правосознания гражданского общества и уполномоченных институтов его государственно-правовой защиты и безопасности, связанных с оказанием оперативной помощи в противодействии криминальным посягательствам — органов полиции (милиции), укоренена в развитие социально-правовой системы общества.
Эволюция репрессивных механизмов контроля и охраны общественных интересов посредством нормативно-правовых и властно-административных институтов регулирования никогда не отделялась от той почвы общественных умонастроений, которые формировали не только основания нормативно-одобряемого и преследуемого противоправного поведения, но и также условий социального согласия.
Становление и доктринальное оформление институтов государственно-правовой защиты гражданского общества, связанное, прежде всего, с развитием демократии античного полиса, традиций и механизмов общественного самоуправления, безусловно, включало и развитие институтов охраны общественного порядка, степени солидарности или противодействия им общественным мнением.
Сущность блага государственного управления, опирающегося на народное согласие и обеспечивающее общественный порядок, емко выразил Аристотель. Один из его центральных тезисов состоял в том, что «только те государственные устройства, которые имеют ввиду общую пользу, являются, согласно со строгой справедливостью, правильными; имеющие же ввиду только благо правящих — все ошибочны и представляют собой отклонения от правильных: они основаны на началах господства, а государство есть общение свободных людей»1. При этом наилучшим поведением или добродетелью в государстве выступает нравственный идеал умеренности, а в правовом отношении — законопослушность граждан. Умеренность предполагает воздержание от крайностей влечений как равновесие поведения человека, имеющего «сознательно избираемый склад [души], состоящий в обладании серединой по отношению к нам, причем определенной таким суждением, каким определит ее рассудительный человек» . Правовой же эталон, являясь выражением взвешенного выбора, указывает на мерило т.н. правосудное3, когда преступающий закон, своекорыстный и несправедливый индивид становится «неправосудным», т.е. правонарушителем, а правомерно поступающий — признается законопослушным и справедливым гражданином.
Для ограждения отклоняющихся от должных добродетелей типов гражданского поведения необходимы не только развитие нравственных идеалов, справедливых законов, их должного исполнения и справедливого управления, но и защита прав членов социума от посягательств на их интересы. Прежде всего, это касалось сферы публичных отношений в античном полисе в т.н. агора - поведению в присутственных местах общественных собраний, а в обыденное время — к торговым площадям, где за порядком следили представители охранно-полицейского (институт астиномии) и судебного (агорономии) контроля4.
Эта линия интеллектуального осмысления общественно и государственно-правового контроля развивается через гармонию сочетания публичного и личностного порядка в диалектике Сократа - Платона. В ней усвоение ценностей закона и законности понимается как слаженность души, поскольку «через них становятся люди почтительны к законам и порядочны, а это и есть справедливость и воздержанность»1. При этом высшее состояние личностной добродетели, как позднее и у Аристотеля, состояло в соразмеренном удалении от неблагих искушений. Поэтому категория порядка или слаженности как эталонная законченность вещи присуща и достойному человеку, чья умеренная душа означает ее воздержанность, справедливость, благочестие". Но добродетель порядка нуждается и в ее внешней защите, поскольку «людям несправедливым и неблагочестивым в словах и поступках лучше всего не позволять искусно злоупотреблять своей злокозненностью»3.
Рационализация представления о порядке как основе общественного блага, гражданского согласия и государственного управления получила дальнейшее развитие в античном Риме. Даже в философии стоицизма-терпимости к ударам судьбы и житейским утратам не оспаривались опасности разрушения гражданской солидарности и поддержания правопорядка. Уклонение от этих добродетелей сравнивалось с теми, кто как отрубленная ветка, «отщепленный от одного человека, отпал уже от всей общности, ...если ненавидит и отвращается», и тем «заодно и от всей гражданственности себя отрезал»4. Разрыв обыденных асоциальных отклонений в вертепе столичной жизни, где «наслаждение течет вечным грязным потоком и размывает все улицы»5 сравнивался с нормативным идеалом городского порядка, «обитаемого блаженными гражданами» . В таком образцовом граде добропорядочные граждане следуют не порокам, грабежам, насилию, обману, а законности, равенству, свободе7.
Приоритеты институционально-правового взаимодействия общественного контроля и органов милиции Российской Федерации
Нормативно-правовой статус органов милиции в обеспечении правоохранительной деятельности. Отсутствие в Российской Федерации четко кодифицированной формализации понятия правоохранительных органов обуславливает разночтения по составу и общности относимых к ним органов. Отмечая неопределенность в законодательных и подзаконных актах идентичности правоохранительных органов, специалисты обращают внимание на то, что при частоте их упоминания в деловом обороте «как это ни парадоксально, общее понятие правоохранительных органов отсутствует и не определены их виды»1.
Это дает основание рассматривать их чаще всего в качестве собирательного термина, который объединяет несколько групп государственных органов, «которые по характеру установленных законом полномочий в осуществлении правоохранительной деятельности являются специализированными по охране прав и законных интересов личности, общества, государства либо выполняют правоохранительную функцию наряду с другими функциями»2.
Тем не менее, большинство авторов солидарны с включением в систему правоохранительных органов Российской Федерации тех из них, которые выполняют основные функции правоохранительной деятельности по обеспечению: конституционного контроля, правосудия, организации деятельности судов, прокурорского надзора, выявления и расследования преступлений, оказания юридической помощи3.
При этом предлагаются различные группы составов- различных уполномоченных органов по основаниям общности регулирования ими подсистем правоохранительной деятельности, объединяющих: те или иные аспекты социально-правовой повседневности, содержание правотворчества или сферы отраслевого административно-правового управления (В.М. Фокин), типы разграничения компетенции собственно правоохранительных органов (органы государственной власти) и вспомогательных структур (институты частной практики типа адвокатских коллегий, нотариусов и т.п.) (Э.П. Григонис) и др. Однако в целом они опираются на солидарное мнение в отношении содержания правоохранительной деятельности, осуществляемой «с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка»1.
Безусловно, что в спектре правоохранительных органов неизменно ведущие позиции всегда сохраняли за собой органы внутренних дел или милиции. Их значение всегда связывалось с передовым барьером противодействия противоправным явлениям, затрагивающим права, свободы и законные интересы граждан, государства и социума в целом, полагающихся на оперативную помощь милицейских силовых структур.
Содержание понятия милиции как правоохранительного органа обеспечения правопорядка и безопасности дано в Законе РФ «О милиции»,-N 1026-1 от 18 апреля 1991 года (далее - Закон) . Ст. 1 Закона определено, что «милиция в Российской Федерации — система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами». Из данного определения следует, что милиция,. входящая в систему Министерства внутренних дел РФ (ст. 1 и 7), в отличие от иных органов российской правоохранительной системы, наделена полномочиями защиты прав, свобод и законных интересов граждан, общества, государства в режиме оперативного реагирования, расследования и пресечения противоправных посягательств в соответствии с действующим законодательством.
Исходя из обозначенной прерогативы милиции, к ее задачам отнесены (ст. 2 Закона) следующие направления деятельности: обеспечение безопасности личности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных настоящим Законом.
Таким образом, милиция выступает органом государственной исполнительной власти, ориентированным на безотлагательные действия по предотвращению нарушений правопорядка и восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов субъектов правоотношений, ставших жертвой преступных и иных противоправных посягательств.
Правовые основания деятельности милиции регламентированы (ст. 4 Закона) Конституцией Российской Федерации, Законом РФ «О милиции», федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий.
Взаимоотношения милиции и граждан в правовом поле регулируется нормами ст. 5 «Деятельность милиции и права граждан» Закона: В ней рассматриваются условия выполнения милицией ее профессиональных обязанностей и допустимых ограничений прав и свобод граждан, вызванных необходимостью осуществления полномочий по охране общественного правопорядки и безопасности.
Вместе с тем, направленность данной статьи предполагает не только формулирование принципов процессуальных взаимоотношений милиции и граждан по различным аспектам противодействия противоправным действиям, но и возможность обеспечения права граждан на осуществление общественного контроля за результатами деятельности милиции, в т.ч. средствами социально-правового мониторинга.
Эволюция профессиональной деятельности органов полиции, милиции и института общественного контроля в российских историко-правовых и теоретико-правовых исследованиях
Исследование состояния общественного мнения как института социального контроля деятельности органов полиции в дореволюционный период в России отличается крайне скупыми, фрагментарными свидетельствами относительно возможности его проявления в условиях жестко бюрократической организации царской полиции с одной стороны, а с другой - отсутствия каких-либо серьезных обобщающих работ по данной проблематике историко-правовой наукой того периода.
Это обусловлено сравнительно поздним изучением истории полиции в целом в досоветской России, получившей развитие лишь с начала XIX в. Историко-правовая классификация источников о профессиональной деятельности полиции на публицистические сведения (заметки, некрологи, статьи) и специальные исследования позволяет адресоваться к некоторым видам опосредованного воздействия социальных настроений, выражавших не только оценку ее работы, но и косвенно влиявших на корректировку публичной репутации. В условиях цензурных ограничений российской прессы в прогрессивной и либеральной печати, тем не менее, рассматривались весьма распространенные случаи злоупотреблений сотрудников полиции, указывавшие на превышение полномочий, коррупции, вымогательствах, должностных злоупотреблениях и др. Заметную роль в формировании критических оценок общественного мнения сыграли выступления герценского издания «Колокол» накануне назревших реформ Александра П.1 Естественно, нельзя не упомянуть о роли нелегальных изданий оппозиционных партий, прежде всего социал-демократической ориентации, в особенности их радикального крыла — российской социал-демократической рабочей партии большевиков (РСДРП (б)). Ее политическая программа курса на социалистическую революцию приходило в неизбежную конфронтацию с действующей властью, политико-правовыми институтами Российской Империи, яркое олицетворение которых представлял обличаемый полицейский произвол. Для работ и выступлений В.И. Ленина в партийной прессе, ориентированной на стимулирование протестной волны общественного мнения, было типичным использование эпитетов полицейского беззакония системы правления в России. Для него было несомненным, что русский рабочий класс «связывает по рукам и по ногам полиция, затыкая ему рот, преследуя всякую попытку отстоять права народа» (1899г.) , а российское «самодержавие есть ...самовластие чиновников и полиции и бесправие народа» (1899г.) , «царское самодержавие есть самодержавие полиции» (1903г.)4 и т.д.
Стремление к обличению полиции, вытекавшее из открытых и подспудных течений либеральной и радикально-революционной общественной мысли, опиралось на определенную почву ее репрессивного уклона. Тем более, что понятия российской полиции и «царской охранки» (подразделения политической полиции) в общественном сознании мало различались, давая повод для критики, в т.ч. иностранных наблюдателей, в ее политической предвзятости, пристрастности, ангажированности, склонности скорее выполнять правительственную волю, чем осуществление правоохранительной деятельности в интересах всего населения. Даже попытки разделения государственно-идеологических и оперативно-полицейских задач, возлагаемых на структуры т.н. «полиции безопасности» (борьба с преступностью и охрана правопорядка) и «полиции благосостояния» (осуществление хозяйственно-распорядительных полномочий), оставалось декларативными. В частности, обособление направлений деятельности общеуголовного и политического сыска по закону от 6 июля 1908 г. не подкреплялось минимально необходимым ресурсным обеспечением работы губернско-уездных подразделений уголовного розыска при отсутствии таких проблем в сфере политического сыска1.
Естественно, что российская верховная власть при всей монополии своего политико-государственного влияния не пренебрегала возможностями формирования благожелательного взгляда на деятельность полицейских органов. Попытка развернутого рассмотрения строительства системы полицейских органов была предложена Е. Анучиным в представляемой им позиции Министерства внутренних дел, где он работал чиновником особых поручений. При всем ведомственном характере отражаемого содержания в отношении различных реорганизаций полиции от Екатерины II и до преобразований 60-х гг. XIX в. включительно, ценным значением данной работы стало не только рассмотрение многочисленных проектов реформирования полиции и фактически реализованного порядка ее действия, но и включение автором экспертных оценок со стороны руководящего корпуса властно-административных учреждений по ряду актуальных проблем. Так, общее впечатление восприятия реформы полиции 1862 г. подкреплялось представленным автором содержанием оценок губернаторов ее характера и перспективы реализации, состояния работы сельской и городской полиции.
Несмотря на обозначенную в период реформ I860 — начала 70-х гг. ориентацию деятельности полиции на «охранение безопасности личности и имущества» , значительно более распространенной оценкой ее места в системы государственного управления было признание1, с одной стороны,, перегруженности полиции административными полномочиями (в т.ч. по обеспечению фискального надзора, налоговых поступлений, принуждения к повинностям сельского населения и др.), с другой — ее политизации в качестве проводника интересов верховной власти и привилегированных имущественных классов. В последующее время тенденция огосударствления и обременения функций полиции несвойственными ей задачами администрирования и силовой инстанции решения оперативных задач управления только усиливалась, когда ей приходилось «одновременно заниматься вопросами местного хозяйства, здравоохранения, общественного призрения, осуществляла надзорные функции за печатью, организацией мер предупреждения пожаров и борьбой с ними» .
Призывы3 к сбалансированию функций полиции, построению ее работы с учетом местных интересов, прежде всего, нахождению консенсуса между крестьянской общиной, земством и полицией в согласовании выполнения задач управленческой и правоохранительной деятельности не находили отражение в изменении прерогатив полицейских органов. В значительной степени это было связано с той оппозицией государственно-административного и местного самоуправления, которая поддерживалась правительственным взглядом на роль земства и отсутствие необходимого равноправия в обеспечении государственных полномочий, следствием которого становилось обособление вышестоящих прерогатив губернской и уездной администраций, как и полицейского управления, от земских учреждений, интересов местных сообществ.
Мониторинг как метод публично-правового контроля правопорядка и деятельности органов милиции
Формирование публичных институтов общественного контроля правопорядка и деятельности правоохранительных органов, связанных с процессами самопознания обществом своих потребностей, способов консолидации индивидуально-коллективных интересов, закрепленных в нормативно-правовых установлениях, определялось развитием информационного обмена, открытости и подотчетности органов государственной власти приоритетам гражданского общества. Движение в направлении выстраивании механизмов информационно-правового сотрудничества российских граждан, общества, государства, соразмерное процессам интенсификации системного анализа и учета общественных интересов в государственном управлении стран, ориентированных на мировые стандарты правового государства, получило заметное, самостоятельное звучание в целом по сути с демонополизаций однопартийного влияния, пореформенной либерализацией общественной жизни, трансформацией идеологических ценностей, принципов организации государственной власти в целом. В тоже время было бы слишком оптимистично полагать, что гипертрофированная роль государства в регулировании, прежде всего, социально правовых отношений, пассивность гражданского самосознания, стагнация институтов общественного самоуправления и др. особенности нашего исторического развития вовсе исчезли из нынешних реалий.
Это видно из тенденций обособления, а часто и подавления активного гражданско-правового участия в государственном управлении, формировании норм права, законности, правопорядка характеризовавших дореволюционный, советский и в определенном смысле современный период развития российского общества.
Усилия российской интеллектуальной мысли пореформенного и предреволюционного времени (2-ой пол. XIX - нач. XX вв.) во многом ориентировались на адекватное выражение общественных потребностей, которые бы отражали реальные запросы коллективно-индивидуальных интересов членов социума и могли быть доступны для представления, осознанного рассмотрения, осмысления и предложения опирающейся на народное доверие государственной власти и принимаемым нормативно-правовым установлениям законности и правопорядка, имеющих наиболее полное общественному признание, уважение и исполнение.
Доминантой русской интеллектуально-творческой жизни российского общества, многочисленных публичных выступлений и работ известных представителей русской юриспруденции, общественных деятелей, выдающихся писателей и публицистов выступала необходимость реалистического воспроизведения тенденций общественной жизни, которые бы отвечали актуальным социальным запросам и стали бы предметом внимания верховной власти и государства для устранения диспропорций законности и правопорядка. При этом, однако, воссоздание реального положения дел во всем спектре общественных преставлений различных социальных групп, сословий, территориальных и иных общностей российского населения отличалось крайними трудностями целостного,-адекватного показа в объективном ракурсе анализа. Даже для более свободных обобщений и иносказательных контекстов, понятных, однако, самой широкой аудитории произведений выдающихся мэтров русской литературы выделяемые ими аспекты общественной жизни вовсе не были свободны от одностороннего и инертного воспроизведения многообразной картины наблюдаемой действительности. Знаменитый русский философ Вл. Соловьев сравнивал, например, различие взглядов на нее у И. Гончарова, Л. Толстого, И. Тургенева, воспроизводящих «русское общество, выработанное веками (помещиков, чиновников, иногда крестьян), в его бытовых, давно существующих, а частью отживших или отживающих формах», и Ф. Достоевского, чье «осуждение относилось к низменному пониманию общественной правды, к ложному общественному идеалу»1.
Вместе с тем, стесненность условий для развития свободы самовыражения доминирующих общественных умонастроений ввиду реального или возможного их противоречия официальной доктрине российской государственности, провозглашавшей ценности «самодержавия, православия, народности», ущемлялись различными видами властно-правового ограничения (цензуры, запретами политической деятельности отдельных партий, организаций, широкими полномочиями административно-полицейского контроля и т.п.). В этих условиях интеллигенция, хотя и понимала необходимость восприимчивости насущных общественных интересов, присущих не только ей, но и всем социальным слоям, в значительной мере приобретала черты изолированного от общественных нужд интеллектуального сообщества, на которые она проецировала свои воззрения на государственное устройство, институты представительной демократии, социальные чаяния, законность, правопорядок.
Об этом гибельном пути самонадеянного мессианства русской интеллигенции предупреждал в период все более ожесточавшегося революционного кризиса П.И. Новгородцев. Отмечая уклон «идейных источников утопического сознания русской интеллигенции...за пределами русской действительности», он связывал ограниченность ее рационального анализа действительности с тем, что «она оторвана от народа, от его подлинного труда и от его подлинной нужды» . Однако говоря о переживаемом глубоком общественном расколе, «великой смуте наших дней», утрате единства государства, «рассеянии и обособлении народа», он понимал, что нельзя мириться не только с замкнутыми от общественной связи суждениями интеллектуалов, но и с угождениями массовым настроениям и искажениям общественного правосознания. Он полагал, что «работа просвещенного сознания необходима... забота о народе обязательны и священна, но лишь при том условии, что она не создает из народа кумира и что она связывает эту заботу с тем Божьим делом, которому одинаково должны служить и народ и интеллигенция» .
