Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие и общая характеристика референдума: историко-сравнительный анализ законодательства . С. 12
ГЛАВА 2. Институт референдума в условиях построения российского правового государства . С. 63
ГЛАВА 3. Виды референдумов в Российской Федерации и практика их проведения . С. 81
ГЛАВА 4. Акты референдумов - особая разновидность правотворчества . С. 103
ГЛАВА 5. Гарантии осуществления права российских граждан на участие в референдуме. С. 124
ГЛАВА 6. Проблемы ответственности за нарушение прав граждан на участие в референдуме. С. 143
Библиография. С. 167
- Понятие и общая характеристика референдума: историко-сравнительный анализ законодательства
- Институт референдума в условиях построения российского правового государства
- Виды референдумов в Российской Федерации и практика их проведения
- Акты референдумов - особая разновидность правотворчества
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российское общество переживает сложный этап экономических, социальных и политических преобразований. Данный период характеризуется двумя основными тенденциями: с одной стороны, утверждаются новые демократические принципы государственного строя, происходит постепенная трансформация нашего государства в правовое, с другой - идет поиск более совершенной модели организационной деятельности государственной власти, построения свободного плюралистического общества. В ходе преобразования политико-правовой системы Российской Федерации важная роль отводится механизму привлечения граждан к институтам прямого народовластия. Современный этап развития различных форм непосредственной демократии в России является составной неотъемлемой частью общей государственной политики по совершенствованию избирательного законодательства и законодательства
0 референдумах с учетом как отечественных традиций и опыта, так и
международных стандартов. Результатом этого явилось принятие нового
федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года «О
референдуме Российской Федерации»1.
Изучение и более широкое применение различных форм народовластия, в том числе референдума, играет важную роль в деле повышения эффективности управления современным Российским государством.
За время использования института референдума в Российской Федерации накоплен определенный опыт правового регулирования вопросов его подготовки и проведения. Этот факт актуализирует необходимость обобщения и дальнейшего развития как теории моделирования референдума, так и практики его осуществления на основе более совершенной нормативной базы, соответствующей требованиям современной Российской государственности. Тем более, что анализ содержания нормативно-правовых
1 Собрание Законодательства РФ. 2004.№27.Ст.2710.
4 актов, регламентирующих процесс подготовки и проведения референдума, показывает несовершенство целого ряда положений, нерешенность в них некоторых организационно-правовых моментов, недостаточную разработку механизма исполнения его решений, ответственности за их неисполнение.
В нынешних условиях институт референдума нашел свое непосредственное закрепление в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, которая прямо указывает, что «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме».
Право на участие в референдуме предоставляет гражданам возможность непосредственного участия в решении вопросов общественной и государственной жизни, позволяет оказывать влияние на политическую стратегию развития общества и государства.
Применение института референдума сегодня характеризуется смещением на региональный и местный уровень. Положительно оценивая эту тенденцию, обращается внимание на необходимость строгого соответствия регионального и местного законодательства, регулирующего референдум, общим принципам его подготовки и проведения, закрепленным в федеральном законодательстве. При этом, региональное референдумное законодательство должно учитывать специфические особенности местных условий1. Новая модель федеративного устройства России требует более совершенных форм и методов осуществления народовластия как в целом, так и на местах.
Вот почему исследование института референдума имеет не только важное теоретическое значение, но и реально расширяет практические возможности народовластия, укрепляет публичную власть, способствует повышению ее эффективности, что весьма важно для становления и
См.: Аванесян А. А. Референдум как конституционно-правовой институт в современной России // Автореф. дис. канд. юрид. наук. Волгоград. 2004. С.4.
5 дальнейшего развития современной российской федеративной государственности. Все изложенное и обусловило выбор темы диссертации.
Степень разработанности темы. Институт референдума на монографическом и диссертационном уровне в общей теории государства и права специально не рассматривался. Его исследование, как правило, осуществлялось в рамках отраслевых юридических дисциплин.
Примечательно, что в юридической литературе вопросы прямого народовластия являлись предметом изучения ученых еще дореволюционной России. К исследованию института референдума обращались К. Каутский, Б. А. Кистяковский, Н. М. Коркунов, К. М. Тахтарев, Б. Н. Чичерин и другие.
Более активное исследование института референдума пришлось на советский период истории нашего государства. Среди ученых, занимавшихся данной проблемой в эти годы, особо следует отметить профессора В. Ф. Котока, а также работы Г. В. Барабашева, Л. А. Григоряна, В. Т. Кабышева, Р. А. Сафарова, Г. X. Шахназарова, К. Ф. Шеремета и др.
В своем исследовании диссертант обращался к работам российских ученых, посвященных анализу зарубежного опыта изучения теории и практики референдума: В. В. Маклакова, М. Н. Марченко, СВ. Троицкого и
ДР-
В современной литературе анализ различных аспектов народовластия и, в частности, института референдума, получили широкое освещение в трудах С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, Н. С. Бондаря, А. А. Вешнякова, Н. В. Витрука, К. Д. Коркмасовой, О. Е. Кутафина, В. О. Лучина, Ф. М. Рудинского, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чиркина и ряда других авторов.
Значительный вклад в разработку отдельных вопросов, касающихся данной области теоретических знаний, внесли С. С. Алексеев, М. И. Байтин, В. М. Баранов, Н. Н. Вопленко, Д. А. Керимов, А. В. Малько, Н. И. Матузов, А. С. Пиголкин, П. М. Рабинович, И. С. Самощенко, И. Н. Сенякин, Ю. А. Тихомиров, Р. О. Халфина, А. Ф. Шебанов, Г. Ф. Шершеневич, А. И. Экимов, Л. С. Явич и другие.
Исследованию института референдума посвящены также труды С. Ю. Амбарного, который рассматривал проблемы законодательства о референдуме; Ю. А. Дмитриева, В. В. Комаровой, исследующих вопросы соотношения института референдума с другими формами непосредственного народовластия; В. В. Игнатенко и В. О. Лучина, посвятивших свои работы вопросам общественного контроля за соблюдением законодательства на выборах и референдуме и ответственности за его нарушение.
В процессе освещения темы автор опирался на указанные работы, а также нормативные источники, регулирующие институты непосредственного народовластия, в том числе референдум.
Объектом исследования выступает референдум как важнейший институт российской демократии и правового государства.
Предметом исследования являются теоретические аспекты референдума, отражающие его характерные признаки и виды, юридическую природу, место и роль в правовом государстве, а также проблемы ответственности за нарушение прав граждан на участие в референдуме.
Цель данной работы заключается в комплексном общетеоретическом анализе сущности референдума, его роли и назначения в условиях становления и развития демократических начал российской государственности.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи исследования:
- обобщить исторические этапы развития института референдума;
- провести отраслевой анализ действующего законодательства РФ по
вопросам правового регулирования референдума;
- сформулировать и определить основные признаки и сущность
референдума как правового института;
определить место и роль института референдума в условиях построения российского правового государства;
дать видовую характеристику референдума;
определить место и роль актов референдума в механизме правового регулирования;
проанализировать гарантии осуществления права граждан на участие в референдуме;
- определить проблемы ответственности за нарушение норм о
референдуме;
- рассмотреть особенности и предпосылки возникновения референдумных
правоотношений.
Методологическая и теоретическая основы исследования.
Методологическую базу составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов исторического и логического анализа. Применялся также ряд специальных методов, в том числе сравнительно-правовой, статистический, конкретно-социологический, системный и структурно-функциональный методы.
Теоретическую базу исследования составили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории государства и права, конституционному праву, уголовному праву, истории, философии —в той мере, в какой они способствовали разрешению поставленных задач.
Эмпирическую базу исследования составили:
Конституция СССР 1936 года;
Конституция РСФСР 1937 года;
Конституция СССР 1977 года;
Конституция РСФСР 1978 года;
Конституция Российской Федерации 1993 года;
Федеральное конституционное законодательство;
Федеральное законодательство;
Общефедеральные подзаконные нормативно-правовые акты;
Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации; 10.Законы субъектов Российской Федерации.
Научная новизна работы обусловлена поставленными целями и задачами и заключается в том, что диссертация представляет собой одно из первых монографических исследований референдума на уровне общей теории государства и права
На основе отраслевого анализа предпринята попытка разработать основные положения теории референдума.
Новизна диссертации находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положениях:
Референдум представляет собой основанную на нормах действующего законодательства форму прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни, направленную на нормативное закрепление принятых решений.
Институт референдума является важнейшим условием построения российского правового государства, потому что:
- на референдуме народ выступает как верховный законодатель;
референдум является одной из важнейших форм выражения и развития общественного мнения;
референдумы способствуют наиболее полному осуществлению социальной функции народа - общественного контроля за деятельностью органов власти, повышению ответственности депутатов перед избирателями;
референдум содействует развитию интереса народа к государственным и общественным делам;
- референдумы способствуют развитию правосознания российского
народа.
3. Акты референдума представляют собой принятые в особом порядке,
большинством населения государства нормативно-правовые
документы, обладающие высшей юридической силой,
выполняющие особый набор функций в механизме правового
9 регулирования, непосредственно выражающие волю народа, характеризующие степень согласия в обществе, направленные на урегулирование наиболее важных общественных отношений.
4. На основании приведенного анализа предлагается следующая
классификация актов референдума:
по юридической силе акты референдума делятся на: Конституцию РФ, Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, Законы субъектов РФ, Акты органов местного самоуправления;
в зависимости от предмета и метода правового регулирования: государственно-правовые, гражданско-правовые, уголовно-правовые, административные, финансовые и т. д;
по степени общественной значимости выделяют: конституционные (Конституции, Уставы и т.п.); иные акты (законы, положения);
по сфере действия: федеральные, региональные, местные;
- по предметам ведения: конституционные акты референдума,
содержащие в себе либо проект новой конституции, либо
конституционную реформу и поправки к конституции;
законодательные акты референдума, предметом которых является либо
проект закона, либо уже вступивший в силу закон;
- в зависимости от цели принятия: обязательные акты референдума;
факультативные акты референдума;
- особой разновидностью актов референдума являются акты
плебисцитов, принимающиеся населением по вопросу о политической
судьбе территории, на которой оно проживает;
- решающие акты референдума: утверждающие акты; отвергающие
акты референдума.
5. Акты референдума, являясь одной из разновидностей нормативных
актов, осуществляют функции, которые можно разделить на две
группы: общие и специальные. К общим функциям относятся:
воспитательная, идеологическая, познавательная, информационная.
10 К специальным относятся: регулятивная, охранительная, консенсуальная.
В результате исследования были определены гарантии осуществления права граждан на участие в референдуме, дана их классификация и характерные особенности.
Практическая реализация института референдума осуществляется посредством референдумных правоотношений, которые представляют собой общественные отношения, урегулированные особыми правовыми нормами, связанные с подготовкой и проведением референдума, направленные на закрепление принятых решений, имеющие целью удовлетворение прав и законных интересов граждан и государства. Именно в рамках правоотношений проявляется социальная ценность данного института.
Центральным звеном референдумных правоотношений являются особые нормы, регулирующие данные отношения. Они представляют собой общеобязательные, формально определенные юридические предписания, отражающие специфику общественных отношений, связанную с подготовкой и проведением референдума, и охраняемые от нарушения мерами государственного принуждения.
За нарушение законодательства в области референдума, предусмотрено наступление конституционной, административной, уголовной ответственности в зависимости от степени содеянного.
Разработаны научно-практические рекомендации по дальнейшему совершенствованию законодательства о референдуме.
Научное и практическое значение работы. Теоретический анализ проблемы, составляющий предмет диссертации, проведен во взаимосвязи с практикой социально-экономических, политических, правовых преобразований в обществе, процесса правотворчества и правореализации.
Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы призваны способствовать дальнейшему усовершенствованию механизма применения института референдума во взаимоотношениях личности, общества и государства. Сформулированные в работе положения и выводы дополняют и развивают соответствующие разделы общей теории права и государства.
Кроме того, общетеоретическое исследование института референдума должно послужить отправной точкой для более детального научного анализа данного явления отраслевыми юридического науками.
Результаты работы можно использовать в учебном процессе при преподавании курса теории государства и права, в частности при подготовке лекций, проведении семинарских занятий, написания научных работ по данной проблематике.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседании кафедры теории государства и права ГОУ ВПО «Саратовской государственной академии права», отражены в опубликованных статьях.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования и включает в себя введение, шесть глав и библиографию.
Понятие и общая характеристика референдума: историко-сравнительный анализ законодательства
Среди задач, стоящих перед нашей страной в современных условиях, первостепенное значение принадлежит вопросам образования новых федеративных отношений, создания рыночной экономики, формирования единого правового государства. Требуют определенной модернизации и демократические институты власти.
В этой связи Конституция РФ прямо закрепляет, что единственным источником власти и носителем суверенитета в Российской Федерации является народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Одним из наиболее значимых способов непосредственного выражения власти народа является референдум.
В переводе с латинского (referendym - сообщаю, докладываю) - форма прямой демократии.
Проблемы его становления и развития рассматривались и рассматриваются в большинстве случаев представителями конституционного права (А.А.Аванесян, В.Т.Кабышев, В.Ф.Коток, Т.Матвеева, В.В.Маклаков, Р.А.Сафаров, Б.Н.Топорнин и др.). В области же теории государства и права этой теме, к сожалению, не уделялось должного внимания, хотя некоторые вопросы данной проблемы нуждаются в теоретико-правовом исследовании: юридическая природа и сущность референдума (сравнительный анализ законодательства); акты референдума как особая разновидность правотворчества; гарантии осуществления права граждан на участие в референдуме; ответственность государства и его органов за организацию и проведение референдума и т.д.
Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ст. 3 Конституции РФ).
Референдум, как форма непосредственной демократии - явление сравнительно новое. Он стал активно применяться во многих странах в период демократизации избирательного права в 20-х и 30-х годах XX века. В нашей стране в течение многих десятилетий референдумы не проводились, ни на федеральном, ни на местном уровнях. Первое упоминание о референдуме в СССР и Российской Федерации содержалось в Конституции СССР 1936 года и в Конституции РСФСР 1937 года. В Конституции СССР 1977 года и в Конституции РСФСР 1978 года было установлено, что «наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всеобщее обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)».
Широкое распространение получили местные референдумы в конце 80-х годов - в начале 90-х годов по различным вопросам местного значения. В 1995-1996 годах они активно использовались для принятия уставов муниципальных образований.
Родиной референдумов принято считать Швейцарию. На протяжении длительного времени высшим органом власти Швейцарской конфедерации оставались народные собрания. Несколько раз в год собирался выборный парламент конфедерации, но решения его депутатов не имели окончательного характера - они принимались ad referendym, то есть для сообщения народным собраниям, и только после их одобрения вступали в силу.
Принятая 29 мая 1874 года, при активном участии народа Швейцарии, Конституция Швейцарской Конфедерации четко определила место и роль референдумов в политической системе страны. Она закрепила конкретные случаи, в которых требуется народное голосование. Соответственно референдумы были подразделены на обязательные и факультативные.
Необходимо подчеркнуть, что народ Швейцарии положительно воспринимает предоставленное ему конституцией право участвовать в управлении государством и весьма активен в обсуждении выдвигаемых на референдумы вопросов: о парламентской реформе и экономической политике, о пенсиях по старости и таможенных тарифах, о контроле за ценами и обязательном страховании безработных и многих других. Опыт Швейцарии убеждает в том, что механизм прямой демократии при разумном применении может быть весьма эффективен и способствовать прогрессивному развитию демократического общества1.
Неоднозначность и противоречивость в понимании референдума российскими учеными объясняется небольшой практикой использования данного института в истории нашего государства. Необходимым условием его широкого применения в практике построения демократического, правового государства России, является глубокое теоретическое осмысление и развитие института референдума, конкретизация его теоретических основ и положений.
В первые годы Советской власти широко применялись местные референдумы, как правило, для решения национально-территориальных вопросов. Опыт проведения этих референдумов весьма поучителен в том смысле, что они характеризовались новыми чертами, такими как народная инициатива, предварительное обсуждение выносимых вопросов и так далее.
Способом проведения местного референдума был созыв общего собрания граждан. Но необходимо отметить, что из списка участников голосования исключались так называемые остатки эксплуататорских элементов, что определялось условиями классовой борьбы. Конечно, в строгом смысле трудно данные опросы именовать референдумами. Также нужно отметить, что практика проведения этих референдумов имела неоднозначную оценку. В частности, способ проведения референдума - созыв общего собрания граждан, на который не допускались некоторые группы населения (эксплуататорские элементы), и решение обсуждаемых вопросов открытым голосованием
Институт референдума в условиях построения российского правового государства
Коренные преобразования нашего общества на современном этапе породили множество сложных и противоречивых процессов в сферах социально-экономического, политического, национально-государственного и правового развития. Среди них первостепенное значение имеют вопросы становления российского правового государства, строжайшего соблюдения законности и правопорядка в стране, последовательного обеспечения конституционных прав и свобод граждан, их гарантированности, взаимной ответственности между государством и личностью.
В обыденном сознании россиян в качестве правового принято понимать государство, власть которого основана на законе, им ограничивается и через него реализуется. Такое представление, хотя и верное по сути, но не достаточное для адекватного понимания феномена правового государства, представляющего собой сложную, многофакторную систему.
Столь же не точно представление о правовом государстве, в котором существует режим законности.
Законность - один из непреложных принципов такого государства. Всякое правовое государство - государство законности, но не всякое государство, где есть законность - правовое.
Правовое государство - это не просто государство законности, или даже улучшенный его вариант, а сложившаяся в процессе исторического развития особая, наиболее совершенная модель современного демократического цивилизованного государства.
В идее правового государства можно выделить два главных элемента: 1) выдвижение на первый план личности, ее прав и свобод, их гарантированности; 2) ограничение правом пределов государственной власти, правовая легитимация и регламентация механизма ее формирования и деятельности.
В условиях правового государства личность и властвующий субъект (как представитель государства) должны выступать в качестве равноправных партнеров, заключивших своеобразное соглашение о взаимном сотрудничестве и взаимной ответственности.
Идея правового государства есть идея взаимоуправления гражданского общества и государства, предполагающая разрушение монополии государства на власть с одновременным изменением соотношения свободы государства и общества в пользу последнего и отдельной личности.
Идея правового государства в некотором роде носит универсальный характер в том смысле, что она практически присуща политической и правовой идеологии всех народов, участвующих в мировом историческом процессе.
Если говорить о России, то в части 1 статьи 1 Конституции РФ закреплено, что «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». И хотя в данной норме прямо указывается, что правовое государство у нас уже есть, думается, что это пока лишь цель, к которой необходимо стремиться.
Процесс становления правовой государственности занимает длительное историческое время. Он совершенствуется вместе с формированием гражданского общества и требует целенаправленных усилий. Правовое государство не вводится единовременным актом (даже если этот акт является Конституцией) и не может стать результатом «чистого» законодательства. Весь данный процесс должен быть органически пережит обществом, если оно для этого созрело .
Проблема здесь не только юридическая, хотя создание совершенной законодательной системы, способной «связать» государство, к формированию которой мы лишь приступили, - задача первостепенной важности.
Связанность государства, его органов, должностных лиц с законами -важное, но не основное условие правового государства. Главное в нем заключается, что само государство, как организация политической власти, должно быть сформировано обществом на подлинно демократической основе. Если государственная власть не подотчетна обществу, не формируется им, то она создает или может создавать не всегда правовые законы.
Самое главное в правовом государстве - это демократичность, т. е. подлинная народность государственной власти. Поэтому вряд ли можно согласиться с широко встречающимся в литературе утверждением о том, что основным признаком правового государства является верховенство закона. Верховенство закона - это не сущностная характеристика правового государства, а его внешний признак.
Характерными чертами, определяющими сущность правового государства являются: подлинное народовластие; разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную; верховенство в обществе легитимного закона; правовая культура власти; взаимная ответственность государства и личности; эффективная правозащитная деятельность и т. д.
В современном российском обществе осуществляются демократические преобразования, формируются рыночные отношения, совершенствуется духовная сфера. В стране происходит процесс становления гражданского общества и новой государственности, основывающейся на приоритете прав и свобод человека. Становится необходимым определение основных принципов демократического правового государства, путей его построения, определение перспектив развития в этом направлении и др.
Виды референдумов в Российской Федерации и практика их проведения
Референдум, являясь государственно-правовым институтом, имеет свою видовую классификацию.
По характеру юридической силы решения, принятого на референдуме, в отечественной литературе различают консультативный и императивный референдумы. Различие между ними состоит в том, что их решения обладают неодинаковой юридической силой.
Консультативный референдум проводится для выяснения мнения населения по каким-либо вопросам, окончательное решение по которым принимает орган, инициирующий проведение референдума. Решение же принятое на консультативном референдуме, не имеет обязательной силы. Напротив, решения императивного референдума обязательны для исполнения всеми органами и лицами на территории, в рамках которой они были приняты. Такие решения не нуждаются в дополнительном утверждении и могут быть изменены или отменены только путем референдума.
«Закон, принятый императивным референдумом, имеет высшую юридическую силу и не нуждается в санкционировании. Консультативный же референдум предполагает выявление мнения народа по тому или иному законопроекту, вынесенному для всенародного обсуждения».
Приведенное В.Т. Кабышевым определение, характеризующее понимание императивного и консультативного референдумов, не потеряло своей значимости и в современной российской науке.
Необходимо сравнить консультативный референдум со всенародным обсуждением. Думается, что нелогично отождествлять данные понятия. Потому что всенародные обсуждения, да и обсуждения вообще, предполагают обмен мнениями, внесение поправок, дополнений, изменений в законопроект или вынесенный на обсуждение вопрос с обязательно выработанным механизмом учета поправок, изменений и дополнений. А консультирование, по сути, не предполагает обязательного учета высказанного мнения. Основным моментом, выражающим суть обсуждения, характеризующим его, является обмен мнениями, возможность внесения поправок и дополнений, при условии выработанного механизма учета этих поправок и дополнений.
Консультирование более сходно с таким институтом народовластия, как опрос, потому что именно опрос является выявлением мнения и может иметь окончательное решение только тогда, когда его одобрят (или не одобрят) представительные органы или народ на референдуме, руководствуясь результатами опроса, учитывая их.
В зависимости от предмета референдума, то есть вынесенного на него вопроса, выделяются конституционный и законодательный референдумы. Предметом конституционного референдума является внесение изменений в Конституцию либо принятие новой Конституции. Предметом законодательного референдума является принятие (непринятие) законопроекта, внесение изменений или отмена действующих законов.
На конституционном референдуме решается вопрос о принятии новой Конституции, проведении конституционной реформы, внесение поправок в Конституцию.
Законодательные референдумы организуются для принятия обыкновенного закона, затрагивающего существенные интересы населения, или для внесения поправок в закон, ранее утвержденный народным голосованием.
Большой юридический словарь также определяет конституционные и законодательные референдумы через предмет вынесенных на них вопросов. При этом конституционные - это те, «предметом которых является либо проект новой конституции, либо конституционная реформа и поправки к конституции. Предметом законодательного референдума может быть либо проект закона, либо уже вступивший в силу закон»1.
Подобной классификации референдумов придерживается и В. А. Сивов2.
Самым наглядным примером конституционного референдума может служить референдум по вопросу принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. Перед его проведением вносились различные предложения по способу принятия Конституции Российской Федерации. В частности, предлагалось созвать для разработки и принятия Конституции РФ Учредительное Собрание; подготовить проект конституционной комиссией, чтобы впоследствии принять этот проект Съездом народных депутатов РФ; посредством референдума по проекту Конституции Российской Федерации.
В условиях современного Российского государства использование конституционного референдума необходимо, потому, что в нем выражается высшая форма легитимности принятого решения. А для большей эффективности и демократизации самого процесса принятия Конституции нужно обязательное, законодательно закрепленное использование института всенародного обсуждения. При этом необходимо чтобы были разработаны и законодательно закреплены способы реализации предложений и замечаний, поступивших во время обсуждения Конституции, конституционного закона или любого выносимого на обсуждение и референдум законопроекта.
Акты референдумов - особая разновидность правотворчества
Вопрос о понятии, признаках, юридической природе актов референдума тесно связан с юридической сущностью референдума вообще.
Акт референдума является результатом прямого волеизъявления граждан, он аккумулирует в себе сущность данного института.
Акт (от лат. actus -действие; actum - документ) означает во-первых, какую-либо деятельность, во-вторых - юридический документ.
Таким образом, под актом референдума может пониматься определенная деятельность, интеллектуально-волевой процесс, направленный на нормативное закрепление наиболее важных общественных отношений, путем свободного волеизъявление граждан, реализацию принципа непосредственной демократии, и в тоже время результат этой деятельности, выраженный во вне в виде какого-либо юридического документа.
Акт референдума как определенный процесс, деятельность граждан имеет своим содержанием способы и приемы осуществления этой деятельности, с помощью которых происходит реализация правовых норм регулирующих правоотношения возникающие в ходе референдума, в то время как акты референдума в значении документа представляют собой внешний вид, форму в которой воплощен результат этой деятельности.
Характеристика основных признаков и свойств актов референдума зависит от особенностей, присущих референдуму как государственно-правовому институту вообще.
Для определения места и роли актов референдума в системе правовых актов современной Российской Федерации остановимся коротко на общетеоретическом анализе последних.
В настоящее время, в современной юридической литературе существует несколько определений категории «правовой акт». Например, Р.Ф. Васильев понимает правовой акт, как «волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результаты которых в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фиксируются в документарной форме (акте-документе)».
С.С. Алексеев считает, что «Правовой акт - это надлежащим образом (словесно-документально) оформленное, внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содержательных элементов правовой системы - юридических норм, правоположении практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц»2.
По мнению Ю.А. Тихомирова, «правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений»3.
Наиболее полно определение правового акта дано Д. Милковой, которая считает, что юридические акты - «это своеобразное бытие правовой нормативности (общей, индивидуальной), по своей сущности они представляют собой объективированную надлежащим способом (чаще всего особенным, словесно документальным) государственную волю (респективная и индивидуально-правовая воля в индивидуальных актах), направленную на достижение определенного юридического эффекта посредством конституирования и закрепления в данных актах основных содержательных элементов правовой системы» .
Все приведенные выше определения раскрывают так или иначе основные признаки правовых актов, которые составляют его качественную характеристику. Каждый отдельный правовой акт определенного вида несет общие черты, хотя признаки, присущие отдельным юридическим актам, богаче и разнообразнее признаков юридического акта как общего.
Правовые акты обладают следующими признаками:
1. В данном исследовании основное внимание уделено правовым актам-документам, в связи с этим главным признаком является то, что они выражаются в словесно-документальном виде, являются юридическим документом (т.е. объективированным, фактически обособленным письменным материалом). Правовой акт должен быть оформлен согласно правилам юридической техники, куда входит: формулирование правил поведения длительного или разового характера; нормативный язык; использование специфических юридических понятий и терминов; соблюдение обязательных реквизитов свойственных каждому акту.
Юридические источники права воплощаются в актах-документах. «Это вполне закономерно: именно при помощи актов-документов, в том числе прецедентных, санкционирующих, происходит конституирование права в виде специфического институционного нормативного образования. Через акты-документы раскрывается и только благодаря им может существовать одно из важнейших, ключевых первичных свойств права - его формальная определенность. Именно это обстоятельство объясняет единство в одном явлении юридического источника и внешней формы права»2.
