Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Национальная правовая система Российской Федерации открыта для восприятия международно-правовых ценностей, выработанных сообществом национальных государств в процессе общения и мирного сотрудничества. Конституция Российской Федерации включает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в правовую систему Российской Федерации (ст. 15, 46 Конституции). Конституция Российской Федерации гарантирует право обращаться за защитой прав и свобод, в том числе в межгосударственные органы, как на основании внутреннего законодательства, так и в соответствии с международными договорами. По состоянию на 1 января 2003 года в мире насчитывалось около 425 межправительственных организаций и 2073 неправительственных организаций, а также более 50 межпарламентских организаций. Наша страна является участником значительного числа акций международных органов, организаций, в частности с 1996 года – Совета Европы, а также многочисленных международных соглашений, в числе которых Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод. В результате их ратификации на граждан, организации РФ распространилась юрисдикция международных органов и организаций, например, Европейского суда по правам человека. Количество международных органов и организаций увеличивается, они динамично развиваются, расширяются сферы их деятельности, проводится активная работа по разработке новых соглашений в рамках международных организаций, направленная, в том числе, на единообразное решение проблем в рамках того или иного международного органа. Отсюда становится чрезвычайно актуальным совершенствование национальной правовой системы на предмет надлежащей реализации в ней правовых актов, поступающих извне, достижения согласованности последних с внутренними актами.
Решения международных органов различны по форме и юридической силе; они могут быть обязательны для государства и его органов и в случае их неисполнения к государству могут быть применены санкции. Вместе с тем каждое государство суверенно и суверенитет предполагает самостоятельное решение государством вопросов установления механизма реализации решений международных органов. Это обстоятельство обусловливает необходимость общетеоретического осмысления и возможностей национальной правовой системы и реальных процессов реализации международно-правовых актов в том или ином ее звене.
Суверенитет государства – один из его основополагающих признаков – всегда был в центре внимания теоретиков государства и права. Сегодня для общей теории становится актуальным осмыслить суверенитет в аспекте таких процессов, как глобализация, делегирование полномочий от государств международным организациям, юрисдикцию которых государство признает, увеличение роли международных институтов, объективный рост взаимозависимости государств, усиление контроля за выполнением государствами решений международных органов.
Участвуя в деятельности международных организаций и органов, национальное государство часто инициирует их решения во исполнение своих внутренних функций. Тем самым появляются акты органов, не входящих в механизм национального государства, но служащих решению национальных задач. В результате решения международного органа в значительной степени могут становиться решениями государства, учитываются или в иной форме реализуются в её правовой системе. Интеграция внутренних и внешних механизмов осуществления власти – один из актуальных исследовательских аспектов с позиций теории государства и права.
В настоящей работе исследуются общетеоретические вопросы реализации национальными органами решений европейских международных органов в национальной правовой системе на примере реализации решений представительных и исполнительных органов Совета Европы, а также Европейского Суда по правам человека. Тем самым актуализируются новые вопросы осуществления функций государства через осуществление решений органов, не входящих в механизм национального государства. Как того требует общая теория государства и права, в диссертации используются материалы, относящиеся к внутренней деятельности разных государств. Однако основные теоретические обобщения, практические выводы и рекомендации автор делает преимущественно на опыте Российской Федерации.
Успешное решение исследовательских задач, выяснение характера международно-правовых актов и их места в национальной правовой системе, возможно только на основе конкретного анализа природы и компетенции тех органов, которые издают соответствующие акты. Данные обстоятельства предопределяют структуру диссертации и актуальность таких общетеоретических вопросов как юридическая сила, природа, характер решений конкретных международных органов, классификация этих решений, что служит в свою очередь определению их места в национальной правовой системе, выработке форм реализации в национальной правовой системе в соответствии с принципом государственного суверенитета. До настоящего времени такие формы реализации права, как соблюдение, исполнение и использование права теоретиками исследовались без учета особенностей реализации актов международных органов.
Актуальным для теоретико – правового исследования представляется системное изложение материала, всестороннее использование накопленной информации, включая как собственно теоретические работы, так и разработки представителей науки международного права и конституционного права зарубежных стран.
Степень научной разработанности темы.
В современной научной литературе нет специальных работ, посвященных реализации решений европейских международных органов и, в частности, органов Совета Европы, в национальной правовой системе. Ученые - специалисты в области теории государства и права не устанавливали юридическую силу актов ПАСЕ или Комитета министров, а в отношении юридической силы решений ЕСПЧ до настоящего времени продолжаются дискуссии.
В большей мере направлениями в исследованиях отечественных ученых пока явились: соотношение международного и национального права – Игнатенко Г.В., Афоничкина Н.В. и др., международной и национальной правовых систем – Тихомиров Ю.А., Усенко Е.Т., Гаврилов В.В. и др., конституционно-правовые проблемы сотрудничества в области прав человека, сотрудничества России и Совета Европы (Глотов С.А. и др.), действие норм международного права в правовой системе РФ (Марочкин С.Ю. и др.), право и межгосударственные объединения (Вишняков В.Г. и др.), российская правовая система и европейские стандарты – (Берестнев Ю.Ю. и др). Такие исследования проводились преимущественно юристами – международниками. Отдельные аспекты соотношения глобализации и функций современного государства, международной интеграции и государственного суверенитета затрагиваются в статьях Л.А. Морозовой, А.А. Моисеева, Н.Б. Пастуховой и др.
Многие общетеоретические вопросы, с которыми тесно связана тема диссертации (они упоминались ранее, это - государственный суверенитет, функции государства, реализация права, правовая система и т.д.) давно являются предметом исследования ученых, но продолжают оставаться дискуссионными. Вместе с тем, происходящие значительные изменения в общественных отношениях, требуют не просто отражения, но и дальнейшей общетеоретической разработки их с позиций теории государства и права, дающей целостное представление об общих закономерностях функционирования и развития государственно – правовых явлений.
Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, конституционного права, международного права и других отраслей права.
Фундаментальное значение для написания диссертации имели труды таких известных российских ученых как А.Х. Абашидзе, С.С. Алексеев, Н.В. Афоничкина, М.И. Байтин, В.М. Баранов, С.В. Бахин, Ю.Ю. Берестнев, В.Г. Буткевич, А.М. Васильев, В.Г. Вишняков, В.В. Гаврилов, В.Г. Графский, С.А. Глотов, В.Д. Зорькин, Г.В. Игнатенко, В.А. Канашевский, С.Ю. Кашкин, В.Н. Карташов, Д.А. Керимов, А.И. Ковлер, Ю.М. Колосов, Э.Л. Кузьмин, А.Я. Курбатов, В.В. Лазарев, Е.А. Лукашева, И.И. Лукашук, С.Ю. Марочкин, М.Н. Марченко, А.А. Моисеев, Л.А. Морозова, Р.А. Мюллерсон, В.С. Нерсесянц, Т.Н. Нешатаева, Ф.М. Раянов, А.Х. Саидов, В.М. Сырых, А.Н. Талалаев, О.И. Тиунов, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Е.Т. Усенко, Т.Я. Хабриева, М.Л. Энтин и др.
В работе над диссертацией использовались отдельные работы зарубежных авторов (Р.Давид, Р. Гиди, С. Грир, М. де Сальвиа, К. Экономидес и др.).
Правовую и эмпирическую основу диссертации составляют Конституция Российской Федерации и конституции ряда иностранных государств; международные соглашения; законодательство Российской Федерации; решения, постановления, рекомендации, декларации, заключения международных и национальных органов, а также практика национальных органов и учреждений, обеспечивающих реализацию международных обязательств и решений международных органов.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является определение общетеоретической природы решений европейских международных органов, уяснение их места в национальной правовой системе, анализ проблем реализации этих решений в национальной правовой системе.
Для достижения этой цели ставятся следующие задачи:
- обобщить теоретические положения о правовой системе, ее отличительных признаках, выявить возможности и пути восприятия ею внешних правовых актов, решений международных органов;
- изучить механизм, способы и формы реализации решений европейских международных органов в национальной правовой системе, обозначить проблемы такой реализации;
- сопоставить формы реализации права с формами реализации решений органов Совета Европы и ЕСПЧ;
- рассмотреть правовой статус, структуру, функции органов Совета Европы, объем их полномочий;
- проанализировать содержание, форму решений органов СЕ и ЕСПЧ, их юридическую силу в отношении национального государства и его органов;
- определить место решений органов Совета Европы в национальной правовой системе Российской Федерации;
- изучить роль реализации решений европейских международных органов в совершенствовании национального законодательства и правоприменительной практики.
Объектом исследования является национальная (преимущественно Российская) правовая система в части ее соотношения с системой международного права.
В предмет исследования входит выяснение общетеоретических вопросов правовой системы, установление природы решений представительных, исполнительных и судебных международных европейских органов в той части, в какой она обусловливает установление механизма их реализации в национальной правовой системе и деятельности органов государственной власти национального государства, в издаваемых ими правовых актах, в судебной и административной практике.
Методологическая основа исследования
Методологической основой диссертационного исследования являются современные методы познания общественных процессов. Наряду с общенаучным диалектическим методом познания природы и места решений европейских международных органов в национальной правовой системе применялись логический, системный, структурно-функциональный методы. Автор использовал сравнительный метод, специально-юридический анализ. Комплексное использование современной научной методологии позволило исследовать процесс реализации решений европейских международных органов в национальной правовой системе, выявить его особенности.
Научная новизна диссертационного исследования.
В работе впервые проанализирована реализация решений органов СЕ и ЕСПЧ в национальной правовой системе, сопоставлены формы реализации права и решений европейских международных органов. Приведена классификация и характеристика указанных решений.
До настоящего времени нет ни одной диссертационной или иной монографической работы, которая посвящена данному вопросу.
О научной новизне работы свидетельствуют положения, выносимые на защиту.
Положения и выводы, выносимые автором на защиту:
1. Национальная правовая система Российской Федерации не только в части её правовой идеологии, но и в части системы права, деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов открыта для восприятия международно-правовых ценностей, выработанных сообществом национальных государств в процессе общения и мирного сотрудничества.
2. Решения международных европейских органов характеризуются наличием обязательных и рекомендательных норм со значительным преобладанием последних; отсутствием ответственности международных органов за принятые решения, а также письменно закрепленного механизма их реализации. Они являются средством сближения правовых систем и распространения успешного внутригосударственного опыта, а также элементом как национальной, так и международной правовых систем. Характер решений, их вид и положение субъекта нормотворчества обусловливают их реализацию в национальной правовой системе.
3. Рассмотрение порядка образования, внутренней структуры, внешних связей, функций такого органа, как ПАСЕ, анализ форм реализации ее решений позволяет утверждать, что решения этого органа могут реализовываться в правотворческой деятельности национального законодательного органа и в этом качестве войти в национальную правовую систему. Обязательную силу для национального парламента и правительства после выражения воли государства на вступление в СЕ могут иметь только заключения ПАСЕ относительно приема в Совет Европы.
4. Решения Комитета Министров СЕ всегда предмет внимания национального государства, но они не входят в систему права, а входят в такие элементы правовой системы государства, как правовая культура, правосознание. Исключение составляют конвенции Совета Европы, которые после их ратификации или соблюдения иного конституционного порядка, могут войти в систему права национального государства. Рекомендации КМ СЕ рассматриваются компетентными органами заинтересованных стран на предмет их одобрения и, в конечном счете, являются волеизъявлением государств, в форме, которую нельзя признать имплементацией.
5. Особое место в системе европейских международных органов занимает ЕСПЧ. Непосредственным адресатом решений ЕСПЧ является государство – сторона по делу и его органы, которые обязаны привести такое решение в исполнение. Остальные государства – участники Конвенции также являются адресатами решений ЕСПЧ и призываются к их изучению и учету, в силу того, что ЕСПЧ рассматривает все ранее вынесенные им постановления как прецеденты.
При всей дискуссионности вопроса о прецедентном характере решений ЕСПЧ, в России они входят в национальную правовую систему и учитываются органами государственной власти (в особенности при вынесении правоприменительных актов по аналогичным делам). При этом части решений Суда имеют разное значение: мотивировочная часть не является обязательной и может восприниматься или не восприниматься (соответственно – реализовываться в форме использования), а резолютивная обязательна для выполнения (реализуется в форме исполнения) государством – стороной по делу. Тем самым не нивелируются особенности систем национального и международного права, а, напротив, идет поиск их оптимального взаимодействия в национальном механизме правового регулирования.
6. Реализация решений европейских международных органов в национальной правовой системе осуществляется в следующих формах:
приведение национальных норм в соответствие с международными стандартами;
исполнение решений органов СЕ, имеющих обязательную силу, а также выполнение принятых обязательств;
применение международных норм, принципов и решений международных органов государственными органами, в т.ч. в судебной практике;
учет в деятельности национальных органов власти;
восприятие решений (особая форма, когда имеет место фактическое соблюдение без ссылки на реализуемое решение).
7. Не теряя специфики, решения международных органов действуют в согласии с целями и принципами национальной правовой системы, будучи инкорпорированными в эту систему. Соответствующие предписания и рекомендации занимают обособленное положение в нормативном правовом массиве национальной правовой системы, но коль скоро они функционируют наряду с российским правом, то они должны толковаться и применяться не только в свете целей и принципов международного права, но и с позиции внутреннего права. Даже, когда решениям международных организаций придается обязательная сила, они не могут иметь прямое (непосредственное) действие в национальных правовых системах.
8. Предлагается уточнение понятия национальная правовая система. Во – первых диссертант присоединяется к точке зрения, что национальная правовая система включает в себя национальную систему права, но этим не ограничивается. Во – вторых, впервые в понятие национальной правовой системы включаются (с оговорками) решения европейских международных органов.
Научно-практическая значимость исследования.
Теоретические положения и рекомендации, содержащиеся в работе, призваны способствовать:
- обогащению традиционных для теории государства и права вопросов о формах реализации права, классификации правовых актов по их юридической силе и, соответственно, - соподчиненности актов;
- накоплению теоретического материала, обобщению знаний о месте решений международных европейских органов в национальной правовой системе, их взаимосвязи с функциями государства;
- совершенствованию работы государственных органов, в функции которых входит реализация решений международных европейских органов, в частности Межведомственной комиссии по делам Совета Европы для обеспечения эффективности ее работы, выполнения принципа транспарентности.
Идеи и предложения диссертационного исследования могут быть использованы в научных и практических целях оптимизации российской правовой системы, в процессе деятельности по разработке и совершенствованию законодательства Российской Федерации, в преподавании курса теории государства и права, в деятельности органов СЕ, при подготовке учебной и учебно-методической литературы.
Проведенная работа позволяет оценивать юридические аспекты и последствия принятых решений европейских международных органов, что приобретает в последнее время особую остроту, как с теоретической, так и с практической точки зрения.
Апробация результатов исследования -
Диссертация выполнена и обсуждена в отделе теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Основные положения и выводы диссертационного исследования апробированы на научно – практических Конференциях молодых ученых, аспирантов и соискателей Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2005 и 2006г.г., международной школе – практикуме молодых ученых – юристов «Влияние международного права на национальное законодательство» 24-26 мая 2007г., в опубликованных статьях в Журнале Российского права.
Материалы диссертационного исследования были использованы автором для разработки и чтения курса по теории государства и права в 2006г. в Московской финансово – промышленной академии (МФПА).
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографии.
