Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социалистическая законность и ее юридические гарантии в советском государстве 19
1. Специфические особенности социалистической законности как руководящего принципа организации и деятельности советского государственного аппарата в период советского государства и права 19
2. Юридические гарантии обеспечения законности в работе органов государственной власти и управления СССР 35
Глава 2. Правовые основы организации и деятельности советской прокуратуры В 20 - 30-е годы XX века 59
1. Создание советской прокуратуры: ее правовой статус, организационно-правовая структура и функции (1922 - 1924 гг.) 59
2. Эволюция организационной структуры и правового статуса советской прокуратуры на основе конституций СССР 1924 и 1936 гг 85
3. Деятельность прокурорских органов по осуществлению общего надзора за законностью в функционировании государственного аппарата 119
4. Основные направления деятельности советской прокуратуры по надзору за законностью в работе органов государственной власти и управления 137
Заключение 162
Литература 169
Приложения 182
- Специфические особенности социалистической законности как руководящего принципа организации и деятельности советского государственного аппарата в период советского государства и права
- Юридические гарантии обеспечения законности в работе органов государственной власти и управления СССР
- Создание советской прокуратуры: ее правовой статус, организационно-правовая структура и функции (1922 - 1924 гг.)
- Эволюция организационной структуры и правового статуса советской прокуратуры на основе конституций СССР 1924 и 1936 гг
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Движение России по пути реформ сопровождается отказом от тоталитарных методов в идеологии, политике, экономике и праве. Формируется иная правовая система, призванная защищать права человека и гражданина. В данных условиях очень важно сохранить положительный опыт, накопленный в советский период, не повторять ошибок прошлого, не придавать забвению достижения советской правовой школы.
Одной из наиболее важных и актуальных задач, стоящих перед современной Россией, является проблема обеспечения законности в работе государственного аппарата. Глубокая деформация системы судебных органов и прокуратуры в ходе демократических реформ привела к кризисному состоянию государства.
Становится очевидным, что для успешного решения стоящих перед государством задач необходим поиск новых идей, опора на историческое прошлое России, извлечение определенных уроков, полученных в разные периоды существования страны.
В этой связи тема организации прокурорского надзора за законностью в работе органов государственного управления СССР в 20 - 40 годы XX века представляется весьма актуальной. Ее актуальность также определяется:
малоэффективными мерами, направленными на установление законности в современной России;
деформацией системы органов прокуратуры в ходе демократического реформирования государственного аппарата, а также явным бессилием данного института перед напором коррупции, перед произволом и некомпетентностью чиновничьего аппарата;
необходимостью применения в современной России накопленного исторического опыта, который позволит избежать ошибок в осуществлении должного прокурорского надзора. Без использования государственно-правовых
4 традиций и исторического багажа нельзя создать современную модель государственного аппарата;
- недостаточностью исследований проблемы организации прокурорского надзора за законностью в системе органов государственного управления в СССР в период 1922 - 1940 гг.
Степень научной разработанности проблемы. Историография советской прокуратуры включает в себя четыре этапа.
Первый этап связан со становлением советского законодательства и института прокуратуры. Его условно можно определить хронологическими рамками 1922 - 1926 гг. В эти годы складывались организационные формы, определялась проблематика, накапливалась источниковая база, зарождалась советская историко-правовая наука. Основные принципы организации и деятельности советской прокуратуры были раскрыты в известном письме В.И. Ленина «О "двойном" подчинении и законности»1, а общие направления ее работы находили отражение в статьях и выступлениях И.В. Сталина и М.И. Калинина. В трудах А.Я. Вышинского, Н.В. Крыленко и Д.И. Курского была сделана первая попытка анализа функций прокуратуры2.
В начальные годы функционирования органов прокуратуры проблемы ее организационной структуры и деятельности в основном осуществлялось практическими работниками. Среди первых исследовательских экспериментов можно назвать небольшую работу В. Карпова и С. Григорьева, в которой они попытались проанализировать деятельность сотрудников прокуратуры в условиях новой экономической политики3.
1 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 45. С. 197-201.
2 См.: Калинин М.И. К расширению законодательной деятельности
ВЦИК. М., 1922; Он же. Речь на торжественном заседании 3 июля 1932 г. по
поводу 10-летия советской прокуратуры. М., 1932; Вышинский А.Я. Революци
онная законность на современном этапе. М., 1932; Он же. К положению на
фронте правовой теории. М., 1937; Он же. Судоустройство в СССР. М., 1940;
Крыленко Н.В. Суд и право в СССР. М., 1927 и др. .
3 См.: Карпов В., Григорьев С. Советская прокуратура и революционная
законность на местах. М., 1925.
Второй этап в историографии советской прокуратуры связан с возрастанием роли государства в экономической, социальной, политической и других сферах общественной жизни. Хронологически его следует обозначать рамками второй половины 20-х - середины 50-х годов. На этом этапе можно выделить два периода.
Первый период включал всего три года, с 1926 до 1929 гг. Это время ознаменовалось выходом статей, которые можно назвать дискуссионными. Авторы пытались оценить существовавшую юридическую практику, высказывали критические пожелания в адрес конкретных работников, отзывались о деятельности прокуратуры на местах.
Во второй период (1930 - 1953 гг.) безраздельно господствовали публикации, в которых всячески поддерживалась генеральная линия партии и лично И.В. Сталина. Превозносилась его политика и правоприменительная практика. Такие труды выходили в свет довольно часто. Ряд авторов, в том числе В.А. Власов, К.П. Горшенин, А.Е. Лунев, Ц.А. Ямпольская и др.1, посвятили свои работы советской социалистической законности и путям ее достижения. Заслугой этих исследователей явилось развитие положений о социалистической законности, обозначенных в трудах В.И. Ленина, И.В. Сталина, М.И. Калинина и А.Я. Вышинского, а основным недостатком - отсутствие критических размышлений.
В конце 20-х - начале 30-х годов XX в. предпринимаются шаги по написанию работ аналитического характера. Так, например, в учебнике С.А. Голу-бинского и Д.С. Карева содержался богатый фактический материал о судоустройстве в СССР, здесь же имелись некоторые сведения об участии в судопроизводстве органов прокуратуры2. М.Д. Шаргородский исследовал резуль-
1 См.: Власов В.А. Социалистическая законность. М., 1948; Горшенин К.П.
Социалистическая законность на современном этапе. М., 1948; Лунев А.Е. Со
циалистическая законность в советском государственном управлении. М., 1948;
Ямпольская Ц.Я. О соотношении понятий законности и государственной дис
циплины // Труды ВЮА. 1948. № 7 и др.
2 См.: Голубинский С.А., Карев Д.С. Учебник по судоустройству. М.,
1936.
таты перестройки прокуратуры в свете Конституции СССР 1936 г. Имелись также труды, обобщавшие практическую работу прокуроров, в том числе с населением и со своим внештатным активом2. Однако никто из названных авторов общей картины функционирования прокуратуры не представил.
В послевоенное десятилетие были написаны первые очерки об истории советской прокуратуры. В числе первопроходцев следует назвать докторов юридических наук М.В. Кожевникова и B.C. Тадевосяна, исследователей К.П. Горшенина, Д.С. Карева, Н.И. Савицкого и др.
В их работах основное внимание уделялось исследованиям прокурорской деятельности по осуществлению общего надзора. Вместе с тем, часть материалов посвящалось анализу роли В.И. Ленина как создателя советской прокуратуры.
Историография прокуратуры в 50-е годы формировалась в традициях советской правовой школы. Большинство известных диссертанту работ были чрезмерно политизированными и идеологизированными4.
Третий этап в историографии прокуратуры наступил после смерти И.В. Сталина и продолжался до начала 90-х годов XX века. Его можно охарактеризовать как эпоху, связанную с преодолением в научной литературе сталинских идей о советском государстве и роли прокуратуры в политической системе общества. Особенностью этого этапа можно считать то, что существовавшая
1 См.: Шаргородский М.Д. Суд и прокуратура в свете новой Конституции. М., 1937.
См.: Ефимочкин В.П. Группы содействия прокуратуре. М., 1933; Материалы социалистического соревнования на лучшую группу содействия прокуратуре и лучшего активиста. М., 1933 и др.
3 См.: Кожевников М.П. Пути развития советской прокуратуры // Ученые
записки МГУ. Кн. 5. М., 1950; Тадевосян B.C. Прокурорский надзор в СССР.
М., 1956; Горшенин К.П. Советская прокуратура. М., 1947; Карев Д.С, Савиц
кий Н.И. Очерки по истории советской военной прокуратуры. М., 1948 и др.
4 См.: Лебединский В.Г. Образцы основных прокурорско-следственных
органов. М., 1954; Вопросы общего надзора в практике советской прокуратуры.
М., 1956; Березовская С.Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой. М.,
1964; Жогин Н.В. Прокурорский надзор за предварительным расследованием
уголовных дел. М., 1968.
7 юридическая литература целиком и полностью находилась под влиянием марксистско-ленинской идеологии. Необходимо также подчеркнуть, что в 60-е годы общая идеологическая тенденция в юридической литературе не изменилась1. Проблема прокурорского надзора активно обсуждалась в научных кругах, по названной тематике периодически выходили научные сборники2.
В 70-х - начале 80-х годов появились фундаментальные труды об организации и деятельности прокуратуры. Особенно можно отметить книгу «Советская прокуратура. История и современность» . Названная работа вышла в 1977 г. Это наиболее полное издание, написанное об органах прокуратуры за весь период ее существования. В нем помимо исторического обзора этапов становления и развития органов прокуратуры имеются и материалы о персоналиях.
Во второй половине 80-х годов в историографии прокуратуры наметился перелом. Появились материалы аналитического характера, в которых освещались вопросы надзорной деятельности прокуратуры, раскрывались принципы ее организации и кадровой политики4. Среди публикаций можно выделить статью А.С. Панкратова «Кадры советской прокуратуры»5.
Определенный интерес представляют работы по истории становления советской прокуратуры. Достойна внимания книга М.П. Молярова и К.С. Павли-
1 См.: Организация суда и прокуратуры в СССР: Учебник. М, 1967; Рив-
лин А.Л. Организация суда и прокуратуры в СССР: Учебник. Харьков, 1968.
2 См.: Вопросы прокурорского надзора // Сборник научных трудов. М.,
1972; Вопросы теории и практики прокурорского надзора // Межвузовский на
учный сборник. Саратов, 1974 и др.
3 Советская прокуратура. История и современность. М., 1977.
4 См.: Маляров М.П. Прокурорский надзор в СССР. М., 1973; Басков В.И.
Деятельность прокурора по рассмотрению уголовных дел в порядке надзора.
М., 1975; Новиков С.Г. Прокурорская система в СССР. М., 1977; Бурмистров К.Д.
Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической законности. М.,
1979; Басков В.И. Прокурорский надзор при рассмотрении судами уголовных
дел. М., 1980; Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Рос
тов н/Д, 1987.
5 Панкратова А.С. Кадры советской прокуратуры // На страже советских
законов. М., 1972.
8 щева «На страже закона и законности»1. Авторы раскрыли сущность прокурорского надзора, отразили основные проблемы в деятельности прокуратуры.
Четвертый этап связан с переменами в стране в начале 90-х годов и продолжается до сегодняшнего дня. Значительным вкладом в историографию явилось исследование «Прокурорский надзор в России: историко-теоретическии очерк». В работе рассмотрены теоретические проблемы, содержание функций и места прокуратуры в механизме государства. Материал работы скомпонован таким образом, что одна его часть, именно историческая, намного слабее по сравнению с теоретической частью2. В целом же работа кажется незавершенной.
Таким образом, несмотря на значительное количество изданных трудов, касавшихся проблем организации и деятельности прокуратуры, работ, затрагивающих вопросы общего надзора прокуратуры за соблюдением законности в деятельности государственного аппарата в период с 1922 г. по 1940 г., практически не было.
Не устранен этот пробел и в диссертационных исследованиях, посвященных становлению и развитию советской прокуратуры (см. докторскую диссертацию Л.А. Николаева, кандидатские диссертации К.Д. Бурмистрова3 и С.Г. Новикова)4.
Отдельно можно выделить кандидатскую диссертацию Л.А. Ерошкина на тему «Общий надзор прокуратуры по обеспечению законности в системе совет-
1 См.: Моляров М.П., Павлищев К.С. На страже закона и законности. М.,
1978.
2 См.: Маляров М.П., Павлищев К.С. Указ. соч. С. 101-181.
3 Николаев Н.А. Теоретические и практические проблемы обеспечения
законности в советском государственном управлении органами прокуратуры и
суда: Дис. ... докт. юрид. наук. Л., 1973; Бурмистров К.Д. Прокурорский надзор
как форма советской государственной деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук.
Л., 1973.
4 Новиков С.Г. Прокурорская система в СССР: Дис. ... канд. юрид. наук.
М., 1974.
9 ского государственного аппарата»1. Достоинством этой диссертации является то, что в ней рассматривались теоретические аспекты деятельности советской прокуратуры. Однако исторического экскурса сделано не было. Разумеется, отсутствует в диссертации и критический анализ самого периода. Не устранила этот недостаток и диссертация доктора юридических наук B.C. Татевосяна2.
Актуальность проблемы, а также ее недостаточная научная разработанность определили выбор темы исследования.
Объектом исследования является институт советской прокуратуры как специфический надзорный орган за соблюдением законности.
Предметом исследования выступают нормативно-правовое обеспечение, формы и методы осуществления прокурорского надзора за законностью в работе государственного аппарата.
Хронологические рамки исследования - 1922 - 1940 гг. определены объективно: с момента официального создания прокуратуры РСФСР до принятия Конституции СССР 1936 г. и последующих реорганизаций органов прокуратуры на основе актов 1939 и 1940 гг. По внутренней логике этот период подразделяется на три самостоятельных этапа:
1922 - 1924 гг. - нахождение прокуратуры РСФСР в составе Наркомюста;
1924 - 1933 гг. - функционирование прокуратуры СССР в структуре Верховного Суда СССР;
1933 - 1940 гг. - этап развития прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа, подчиненного только ЦИК (ас 1936 г. - Верховному Совету СССР).
Таким образом, обозначенные хронологические рамки периода позволяют последовательно раскрыть всю совокупность обозначенных в диссертации проблем.
1 Ерошкин Л.А. Общий надзор прокуратуры за обеспечением законности
в системе советского государственного аппарата: Дис. ... канд. юрид. наук. Л.,
1951.
2 Татевосян B.C. Прокурорский надзор в СССР: Дис. ... докт. юрид. наук.
М, 1958.
Источниковой базой исследования являются массивы различных документов. Все они условно разделены автором на шесть групп.
Первую представляют работы В.И. Ленина по вопросам организации и деятельности прокуратуры и принятые по ним решения высших партийных и советских органов. Наиболее важным с юридической точки зрения является постановление XTV партконференции «О революционной законности» (1925 г.) и ряд других документов.
Вторая группа - это опубликованные нормативно-правовые акты. Сюда относятся советские конституции 1918, 1924 и 1936 гг., декреты и постановления съездов Советов, ВНИК и его Президиума, ЦИК СССР, Совнаркома и других руководящих органов власти и управления. Наиболее важные из принятых в 1917 - 1921 гг. юридических актов помещены в 12-томный сборник «Декреты советской власти», изданный в 1957 - 1986 гг. Часть документов вошла в фундаментальное издание «Свод законов СССР», опубликованное в 1980 - 1986 гг. и состоящее из 11 томов. Остальные важные материалы публиковались в периодических изданиях (Собрание узаконений, вестники, бюллетени и др.). Определенный интерес в этом плане представляют также специальные сборники документов: «Практика прокурорского надзора при рассмотрении судами уголовных дел» и др.1
Третья группа - ведомственные постановления, сборники приказов, циркуляров и разъяснений прокуратуры СССР и союзных республик. Эти документы регулярно публиковались в ведомственных изданиях, включая сборники узаконений, резолюции и иные документы Коллегии Наркомата юстиции и Пленума Верховного Суда. Они позволяют проследить процесс практической работы по созданию органов прокуратуры и организации их деятельности по общему надзору.
1 Практика прокурорского надзора при рассмотрении судами уголовных дел:. Сборник документов. М., 1987; Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда СССР. 1924 - 1986. М., 1987; Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации (СССР, РСФСР) по уголовным делам. М., 2000 и др.
Четвертая группа включает произведения видных деятелей советского государства. Это упомянутые ранее работы И.В. Сталина, М.И. Калинина, Н.В. Крыленко, Д.И. Курского, А.Я. Вышинского и др. Названные авторы представляли обобщающий материал и давали политическую оценку событий того времени. Помимо несомненной ценности, эта группа источников обладает и существенным недостатком - субъективной оценкой анализируемых фактов и явлений.
Пятая - материалы периодической печати, публиковавшие статьи работников юстиции, дискуссии по проблемам права, хроники с мест, обзоры прокурорской деятельности. При написании диссертации автор использовал материалы примерно сорока центральных и местных изданий.
Шестую группу представляют архивные материалы. В фондах архивов сохранились протоколы всероссийских и местных съездов работников советской юстиции, материалы Пленумов Верховного Суда СССР и РСФСР, обоснования прокурорских протестов в центральные и высшие органы власти, приказы по прокуратуре СССР, другие документы. Изложенные в них факты отличаются высокой степенью точности и достоверности.
Основная масса архивных документов по исследуемой проблеме получена автором в Российском центре хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ): в фондах 5 - секретариат председателя СЕК и СТО В.И. Ленина; 17 - ЦК КПСС; 130 - Совнаркома; 558 - И.В. Сталина; 1235 - ВЦИК РСФСР. Кроме этого, огромный пласт документов по проблеме.взят из государственного архива Российской Федерации (ГАРФ): фонды 353 - Наркомата юстиции РСФСР, 4390 - Наркомата госконтроля, 8131 - Прокуратуры СССР, 9374 - Верховного Суда СССР. Также были задействованы архивы Московской, Ленинградской и Астраханской областей.
Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является выявление особенностей осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности в системе органов государственного управления от момента зарождения прокуратуры в 1922 г. и до 1940 г.
12 Исходя из этого, диссертант определил следующие исследовательские задачи:
раскрыть понятие социалистической законности и ее юридических гарантий в советской историко-правовой науке, показать специфические особенности социалистической законности как руководящего принципа в организации государственного аппарата в рассматриваемый исторический период;
выявить объективную необходимость создания и закрепления правового статуса советской прокуратуры первоначально в составе Наркомата юстиции РСФСР, а затем как самостоятельного государственного органа;
исследовать правовое положение, организационно-правовую структуру, функции прокуратуры на основе Конституции СССР 1924 г. и 1936 г., а также нормативных актов, регламентировавших деятельность органов прокурорского надзора;
показать эволюцию организационной структуры и правового статуса советской прокуратуры в соответствии с конституционными положениями исследуемого периода;
выявить специфику практической деятельности органов прокуратуры по надзору за законностью в работе государственного аппарата;
исследовать основные направления деятельности прокуратуры по осуществлению надзора за законностью в работе органов государственной власти и управления;
сформулировать общие выводы и практические рекомендации по использованию исторического опыта в современном реформировании органов прокуратуры и их деятельности по надзору за законностью в функционировании органов государственного управления.
Методологическая база исследования. Диссертационное исследование строится на общих методологических принципах историзма и 'научной объективности, системного и диалектического подхода, предлагающих рассмотрение проблемы на основе имеющейся совокупности фактов с учетом конкретной исторической обстановки. Кроме того, в исследовании применялись формальнологический метод, статистический, системный.
13 В соответствии с принципом историзма все события и явления в истории органов прокуратуры рассматриваются исходя из критерия соблюдения последовательной смены этапов развития советского общества. Этот же принцип позволил анализировать исторические факты такими, какими они были в действительности, во всем многообразии их проявлений.
В процессе подготовки диссертации автор использовал структурно-функциональный подход, формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический, логический, системный и некоторые другие методы.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена самой постановкой проблемы, а также тем, что цель и задачи, определенные в работе, по своему содержанию, предмету и методам исследования не решались в отечественной историко-правовой науке. В диссертации раскрыто понятие социалистической законности и ее юридических гарантий в советской историко-правовой науке, показаны специфические особенности социалистической законности как руководящего принципа в организации государственного аппарата; выявлена объективная необходимость создания и закрепления правового статуса советской прокуратуры первоначально в составе Наркомата юстиции РСФСР, а затем как самостоятельного государственного органа; исследованы правовое положение, организационно-правовая структура, функции прокуратуры на основе Конституции СССР 1924 г. и 1936 г., а также нормативные акты, регламентировавшие деятельность органов прокурорского надзора; показана эволюция организационной структуры и правового статуса советской прокуратуры в соответствии с конституционными положениями исследуемого периода; выявлена специфика практической деятельности органов прокуратуры по надзору за законностью в работе государственного аппарата; сформулированы общие выводы и практические рекомендации по использованию исторического опыта в современном реформировании органов прокуратуры и их деятельности по надзору за законностью в функционировании органов государственного управления.
14 Основные положения, выносимые на защиту. Исследователь считает возможным определить следующие важные положения работы и вынести их на обсуждение и защиту:
1. Содержание законности в исследуемый период определялось задачами социалистического строительства и теми революционными преобразованиями, которые обеспечивали построение социализма в СССР. Социалистическая законность в исследуемые годы имела свои особенности. Ведущее место в деятельности органов советского государства занимали не правовая законность, а революционная законность и революционная целесообразность. Отсюда социалистическая законность представляла собой некую аморфную среду, без четко определенного правового поля, которое при необходимости могло предельно расширяться или сокращаться по усмотрению или в соответствии с революционной целесообразностью.
В дальнейшем социалистическая законность трансформировалась в чрезвычайную законность. Создавая чрезвычайные органы (ВЧК, ГПУ, революционные трибуналы, «тройки», «особое совещание» и др.), государство придерживалось правил соединения закона и беззакония, вследствие чего они обрели форму легитимного беззакония. Согласие на существование данных органов давало государство, оно же определяло нормативно-правовые условия их функционирования. Суд, прокуратура и милиция выполняли заказ, который, как правило, определялся программной линией компартии.
2. Идеология чрезвычайных мер сводилась к стремлению узаконить те деяния, которые в данный период были выгодны и соответствовали представлениям правящей элиты о социалистической законности и правопорядке. Чрезвычайное законотворчество отличалось особой упрощенной процедурой. Практически все декреты и иные акты появлялись на свет после обсуждения в ЦК партии. Длительность жизни таких актов определялась политической конъюнктурой или задачами текущего момента. Противоречия между действовавшими законами и чрезвычайными актами разрешались в пользу последних.
15 Юридическая практика периода Гражданской войны (1918-1922 гг.) упрощала до предела все процедуры не только в отдельных ведомствах, но и в правоохранительной системе в целом. Следственным органам совершенно не требовалось закрепляющей доказательственной базы, достаточно было сослаться на показания свидетелей, а то и вовсе обходились без них. Важно констатировать тот факт, что законотворческая деятельность и правоприменительная практика в исследуемый период носили административно-командный характер. 3. По окончании Гражданской войны и перехода советского государства к мирному строительству произошло значительное расширение рамок правового регулирования, а это, в свою очередь, потребовало укрепления принципа законности в деятельности государственного аппарата. Охрана законности и обеспечение ее единства становилось одной из важнейших задач советского государства. Назрела необходимость в коренной реформе действовавших к тому времени органов контроля и надзора за исполнением законов.
Поиски вариантов юридических гарантий обеспечения социалистической законности в работе государственного аппарата сводились к следующим четырем направлениям: 1) попытке создания специальной административной юстиции; 2) развитию института административной жалобы; 3) организации административного контроля за законностью (в том числе путем организации специальных контролирующих наркоматов); 4) созданию органов прокуратуры. Первые три направления работы по юридическому гарантированию законности в деятельности государственного аппарата были реализованы с октября 1917 г., и лишь прокуратура как наиболее приемлемый вариант надзорно-контрольного органа была возрождена только в 1922 г.
4. С переходом к новой экономической политике изменились подходы к созданию органов власти и управления, в том числе правоохранительной системы. В процессе поисков эффективных моделей контрольных и надзорных органов пришли к выводу о целесообразности восстановления государственного института прокуратуры. Это, с одной стороны, определялось недостаточной эффективностью деятельности существовавших структур, обеспечивающих
контроль над. государственным аппаратом. С другой стороны - потребностью формирования единой общегосударственной службы надзора за законностью, подчиненной центральной государственной власти, независимой от поднадзорных и контролирующих учреждений и местных властей. По функциям прокуратура превзошла все существовавшие в этот период правоохранительные органы: прокурорские работники сосредоточили в своих руках надзорно-контрольные, следственные функции, а также государственного обвинения в судах.
5. Недостатки организационного строительства органов прокуратуры во
многом определили ее проблемы по осуществлению общего надзора за закон
ностью в деятельности советского государственного аппарата. В рассматривае
мый период работники прокуратуры были перегружены несвойственными
функциями, часто отрывались от своих служебных обязанностей, исполняя
роль уполномоченных областных и краевых исполкомов советов, участвуя в
многообразных политических кампаниях или в различного рода заседаниях
общественных комиссий, а также выступая в качестве инспектирующих при
обследовании школ, больниц, ветеринарных пунктов, объектов потребкоопера
ции и т.п. Все это отвлекало в значительной степени сотрудников прокуратуры
от выполнения главной функции - надзора за законностью в деятельности го
сударственного аппарата.
Органы прокурорского надзора в период функционирования административно-командной системы управления, для которой характерными чертами были регулярные кадровые чистки, массовые репрессии в отношении крестьянства в ходе коллективизации сельского хозяйства страны, расправы с политической оппозицией и любым инакомыслием и т.п., объективно не смогли занять принципиальных позиций в плане обеспечения строгого соблюдения принципа законности во всех областях государственной и общественной жизни.
Сравнение статуса советской прокуратуры в исследуемый исторический период со статусом прокуратуры современной России позволяет утверждать, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (1992 г.)
17 выводит из-под сферы надзора не только Федеральное Собрание, но и Президента, и даже Правительство России. Такое освобождение органов исполнительной власти из-под надзора прокуратуры вряд ли оправдано. В этой связи требуется значительное повышение правового статуса Генпрокуратуры, чтобы она действительно являлась высшим надзирающим органом, а ее руководитель назначался Советом Федерации и освобождался Советом Федерации без всякого представления Президентом РФ.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что диссертация является определенным вкладом в углубление научных знаний об организационно-правовом становлении и развитии института прокуратуры в советской России, основных направлениях его деятельности по осуществлению надзора за законностью в. практике функционирования органов государственного управления. Выводы и положения диссертационного исследования, впервые вводимые в Научный оборот архивные материалы в определенной мере способствуют развитию историко-правовой науки изучаемого периода, т.к. передают подлинную картину создания и функционирования органов прокурорского надзора российского государства. Кроме этого, проведенное исследование вносит определенный вклад в развитие истории отечественного государства и права, истории органов прокуратуры России как науки и учебной дисциплины.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его материалы, выводы и рекомендации могут быть использованы практическими работниками при осуществлении надзорно-контрольных функций органов прокуратуры Российской Федерации, а также при подготовке рекомендаций по вхождению в должность молодых сотрудников прокуратуры.
Апробация диссертационного исследования. Материалы диссертационного исследования используются при чтении лекций в Международном юридическом институте при Министерстве юстиции Российской Федерации по курсам: «История правоохранительных органов советского государства», «Основы защиты прав человека», «Прокурорский надзор», а также при проведении
18 учебных занятий по Истории отечественного государства и права в Ростовском юридическом институте МВД России. Теоретические выводы и положения диссертационной работы обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Международного юридического института при Министерстве юстиции РФ, кафедры теории и истории государства и права Ростовского юридического института МВД России.
Основные положения диссертации изложены автором в трех научных публикациях общим объемом 1,2 п.л;
Структура диссертации обусловлена целью и логикой исследования и включает в себя введение, 2 главы, объединяющих б параграфов, заключение, список литературы, а также приложения.
Специфические особенности социалистической законности как руководящего принципа организации и деятельности советского государственного аппарата в период советского государства и права
Законность заключается в неуклонном исполнении законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными объединениями. Содержание социалистической законности в исследуемый период определялось задачами социалистического строительства и теми революционными преобразованиями, которые обеспечивали построение социализма в СССР. Социалистическая законность была подчинена задаче реализации модели коммунистического общества. Данная теоретическая концепция излагалась в произведениях основоположников марксизма К. Маркса и Ф. Энгельса, теоретических трудах и практических установках В.И. Ленина и И.В. Сталина, других руководителей советского государства.
В 1934 г. центральный орган ВКП(б) газета «Правда», определяя сущность социалистической законности, писала: «Советский закон - не мертвая догма - он живое и оперативное выражение воли партии и правительства, проникнутое духом борьбы за социализм. Оппортунистические разговорчики о том, что "мы не формалисты", "левацкое" пренебрежение формальными требованиями советского закона являются замаскированными попытками подорвать основы революционной законности... Советские законы чужды консервативности, наше правительство изменяет законодательство в соответствии с потребностями социалистического строительства».
По определению прокурора СССР А.Я. Вышинского, советская законность отличается от буржуазной тем, что она классовая, в ней сконцентрирована воля пролетариата. Она не только освещает пути развития общества, подобно маякам, освещающим путь мореплавателям, но и служит зеркалом этого развития1.
Диктатура пролетариата, как неоднократно указывал В.И. Ленин, означает неограниченную, опирающуюся на силу и на закон власть. Она беспощадно разрушила старое государство и право и провозгласила, что любые действия, одобренные советами, «являются законом и должны, безусловно и немедленно проводиться в жизнь».
Полемизируя со своими оппонентами, А.Я. Вышинский доказывал, что диктатура пролетариата стоит выше даже советских законов: «По Зиновьеву и его контрреволюционной теории выходило, что социалистическая законность ограничивает и подчиняет себе пролетарскую диктатуру, а не наоборот. Между тем, марксистско-ленинская формула гласит, что «пролетарская диктатура -высший закон, определяющий собой конкретное содержание всех и всяких законов. Поэтому не может быть никакого противостояния диктатуры пролетариата и законности»3. Таким образом, законность в советской России подчинялась задачам революции и социалистического строительства.
Это положение не раз подтверждалось советскими нормативно-правовыми актами. Так, постановление VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов рабочих и крестьянских депутатов от 8 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов» предусматривало, что в исключительных случаях разрешалось отступать от законов РСФСР или выходить за их пределы, если это диктовалось «экстренными условиями гражданской войны и борьбы с контрреволюцией» .
В то же время диктатура пролетариата в советской России на различных этапах своего существования решала различные задачи. На первой фазе социалистического строительства преобладающей функцией государства была насильственная. Она заключалась в подавлении свергнутых классов и организации обороны государства от нападения извне и внутренней контрреволюции. В эти годы, подчеркивал И.В. Сталин, определяющей была «насильственная сторона диктатуры»1.
В первой половине 30-х годов XX в. официально было объявлено о построении социализма в СССР и ликвидации антагонистических классов. В этих условиях насильственная сторона диктатуры пролетариата отодвинулась на второй план, и в качестве первой и главной функции диктатуры пролетариата выступила «мирная хозяйственно-организационная и культурно-воспитательная функция». Конкретные подходы к пониманию социалистической законности на различных этапах рассматриваемого периода выражались в следующем.
В первый год существования советской власти главная задача диктатуры пролетариата состояла в национализации основных средств производства. Поэтому были изданы декреты о национализации железных дорог, торгового флота, крупных предприятий промышленности и транспорта.
Декрет СНК РСФСР от 8 ноября 1917 г. «О переходе власти и средств производства в руки трудящихся» призывал к подавлению всех попыток сопротивления проводившейся национализации. «Вводите строжайший контроль над производством и учетом продуктов. Арестовывайте и предавайте революционному суду всякого, кто посмеет вредить народному делу, ... делу передачи земли крестьянам, делу обеспечения рабочего контроля над производством и распределением продуктов»
Юридические гарантии обеспечения законности в работе органов государственной власти и управления СССР
Всякое демократическое государство формирует свою систему так, чтобы реализовать защиту прав граждан на базе нескольких основных направлений: правотворчества, конституционного контроля, правосудия, прокурорского надзора, выявления и расследования преступлений, правовой защиты и другой юридической помощи населению. В советском государстве в период его становления предпринимались попытки различных экспериментов, целью которых было сломать прежнюю государственную машину и взамен построить нечто новое, свободное от бюрократической волокиты и издержек самодержавия. Поэтому многие госорганы были уничтожены, а иные, вновь создаваемые, получали уродливое воплощение. Стремление передать всю власть народу материализовалось в надуманные структуры, которые зачастую дублировали деятельность друг друга. Наиболее ярким примером такой деятельности может служить попытка создания специальной административной юстиции.
С первых дней существования советской власти встал вопрос об обеспечении законности работы ее государственного аппарата. Это по справедливости считалось одним из рычагов решения задач строительства нового общественно-политического строя - социализма.
Как мы ранее отмечали, В.И. Ленин высоко оценивал роль законности в осуществлении государственной власти. Без немедленного законодательного закрепления основных принципов пролетарской власти невозможно было ее развитие и упрочение. II Всероссийский съезд советов, провозгласивший советскую власть, принял Декрет о мире, Декрет о земле, создал, по выражению Ленина, «два закона мировой важности», положивших начало новому законодательству России.
Основным орудием проведения в жизнь советских законов являлся государственный аппарат, ведущее место в котором отводилось советам различных уровней. В работе «О демократизме и социалистическом характере советской власти» В.И. Лениным отмечалось, что «Советы сосредотачивают в своих руках не только законодательную власть и контроль над исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов через всех членов советов, в целях постепенного перехода к выполнению функций законодательства и управления государством поголовно всем трудящимся населением»1. В «Инструкции о правах и обязанностях Советов», принятой в конце 1917 г., указывалось, что «Советы проводят в жизнь все декреты и постановления центральной власти, принимают меры к самому широкому оповещению населения об этих постановле-ниях» . Подобные положения действовали и в других республиках. Впоследствии они были закреплены в ст. 62 Конституции РСФСР 1918 г. и в конституциях других республик.
Переход советского государства к мирному строительству после окончания Гражданской войны вызвал значительное расширение рамок правового регулирования, а это, в свою очередь, потребовало укрепления законности. Охрана законности и обеспечение ее единства становились одной из важнейших задач советского государства. Назрела необходимость в коренной реформе действовавших к тому времени органов контроля и надзора за исполнением законов. Многие работники, особенно низовых советских структур, с трудом отвыкали от прежних методов государственного управления, носившего преимущественно военно-административный характер. М.И. Калинин говорил, что Гражданская война создала слой работников, «у которых единственным законом является целесообразное распоряжение властью. Управлять - для них значит распоряжаться вполне самостоятельно, не подчиняясь регламентирующим статьям законов»3.
Возникла настоятельная необходимость создать специальный, качественно новый орган, который действовал бы от имени центральной верховной власти независимо от местной. По своей структуре и полномочиям он должен был отвечать задаче внедрения единой законности во всех областях жизни советского государства, способствовать повышению уровня борьбы с правонарушениями в работе государственного аппарата.
Следует отметить, что поиски вариантов юридических гарантий обеспечения законности работы государственного аппарата сводились к следующим четырем направлениям: попытке создания специальной административной юстиции, развитию института административной жалобы, административному контролю над законностью и созданию прокуратуры. Все три направления работы по юридическому гарантированию законности деятельности государственного аппарата начались с октября 1917 г., и лишь о прокуратуре как наиболее приемлемом варианте надзорно-контрольного органа заговорили только в 1922 г.
В этом параграфе мы предлагаем рассмотреть несколько моделей юридических гарантий обеспечения законности в работе государственного аппарата. Начиная от создания специальной административной юстиции до формирования органов прокуратуры.
В данном случае речь пойдет о специальной юстиции, занятой проверкой работы исполнительных органов власти, т.е. деятельности, основанной на исковом порядке, которая выражалась в организации так называемого публично-правового состязательного процесса. По замыслу авторов идеи, в случае обнаружения серьезных изъянов в работе государственного аппарата дело могло быть передано в уголовный или гражданский суд.
Создание советской прокуратуры: ее правовой статус, организационно-правовая структура и функции (1922 - 1924 гг.)
В предыдущей главе нами уже отмечалось, что после прихода к власти большевистское правительство начало процесс решительного слома государственного аппарата старой России. Декретом о суде (№ 1) от 22 ноября 1917 г. были упразднены все судебные органы, а также «доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно и институты присяжной и частной адвокатуры». Задача обвинения по декрету о суде № 1 возлагалась на граждан.
Декрет о суде № 2, принятый ВЦИК в марте 1918 г., поручал выдвижение государственного обвинения в суде назначаемой местными советами коллегии правозаступников1. Такое положение сохранялось до конца Гражданской войны. После ее завершения, в 1921 г. ВЦИК утвердил Положение о губернских отделах юстиции, которым на эти подразделения Наркомата возлагалась обязанность принятия мер «против незаконных действий местных органов совет-ской власти» , т.е. фактически осуществление функции общего надзора за соблюдением законности в стране. Кроме этого, как известно из первой главы данной диссертации, общий надзор непосредственно осуществлялся рядом других органов власти и управления, в том числе ВЦИК, СНК, Народным комиссариатом юстиции, структурами Государственного контроля, Рабкрина и местными советами. Однако в условиях завершения Гражданской войны и перехода к новой экономической политике эта громоздкая система надзора за законностью оказалась неэффективной и несостоятельной.
Таким образом, первое пятилетие пребывания у власти большевистского правительства показало ошибочность их отказа от органов прокуратуры. Причины этого отказа заключались в следующем:
1. Наивная вера в положение марксизма о том, что победившему пролетариату государство не нужно и необходима его скорейшая замена на коммунистическое общественное самоуправление с самым активным привлечением к управлению страной трудящихся масс, в том числе через предоставление им права осуществлять обвинение в суде. Этой веры неуклонно придерживался В.И. Ленин, призывая к революционному творчеству масс. Отвергая идею профессиональной государственной службы, В.И. Ленин всерьез настаивал на том, что каждая кухарка может управлять государством и призывал «разбить старый, нелепый, дикий, гнусный и мерзкий предрассудок о том, будто управлять государством, будто ведать организационным строительством социалистического общества могут только так называемые "высшие классы"» . Развивая идею «кухаркиных детей», он призывал рабочих и крестьян «научиться власти на опыте, на своих ошибках»2.
2. Вызванная декретами советской власти децентрализация государственного управления достигла к концу 1921 г. такого размаха, что превратилась в анархию, в массовые случаи неподчинения центральным органам власти, в угрозу реального распада государства. Возникло противоречие между методами диктатуры пролетариата, и декларациями о свободе и всевластии советов, пропагандирующими право местных властей оспаривать распоряжения центральных органов управления.
Для преодоления хаоса в государстве был издан специальный декрет ВЦИК, он содержал требование, чтобы «деятельность всех органов советской власти и должностных лиц была строго согласована с действующими законоположениями, чтобы советскими органами и всем населением было ясно усвоено, что проведение в жизнь начал революционной законности является одной из самых насущных потребностей Советской республики»1.
Таким образом, условия жизни заставили советскую власть на пятом году ее существования отойти от своего первоначального принципа о приоритете революционного творчества народных масс и потребовать строгого и неукоснительного соблюдения законов и предписаний центральных органов власти и управления. По существу, речь шла о восстановлении отмененной в 1917 г. системы прокурорских органов, но на новой, социалистической основе. Начавшаяся вскоре острая дискуссия по данной проблеме велась не вокруг вопроса «нужна или не нужна прокуратура», а вокруг принципов ее организационного построения, еще точнее - о ее взаимоотношениях с местными органами советской власти.
Подготовленный по распоряжению В.И. Ленина в Наркомюсте проект положения о прокуратуре предусматривал, что прокуратура должна быть: а) единым органом, призванным осуществлять борьбу с преступностью в стране и надзирать над соблюдением законности; б) независимой от местных органов власти; в) предназначенной для выполнения следующих основных функций: - надзора от имени государства за законностью действий как народных комиссариатов и центральных учреждений, так и местных советов, организаций и частных лиц; - опротестования нарушающих закон постановлений; - уголовного преследования виновных в совершении преступлений.
Эволюция организационной структуры и правового статуса советской прокуратуры на основе конституций СССР 1924 и 1936 гг
Как ранее отмечалось, 30 декабря 1922 г. был образован Союз Советских Социалистических Республик. На основе Договора об образовании Союза ССР и Декларации об образовании Советского Союза началась разработка Конституции нового союзного государства. Предварительное принятие Конституции СССР произошло на второй сессии ЦИК Союза ССР первого созыва. Там же был избран Председатель Совета Народных Комиссаров СССР, его заместители и народные комиссары Союза ССР. После обсуждения проекта Конституции сессия постановила:
1. Основной закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик утвердить и немедленно ввести его в действие.
2. Принятый настоящей сессией ЦИКа Союза ССР текст основного закона (Конституции) Союза ССР внести на окончательное утверждение II съезда Советов Союза ССР1. Таким образом, с 6 июля 1923 г. до 31 января 1924 г. сложилась ситуация, когда новая Конституция советского государства вступила в силу, но еще не была окончательно принята. Это, в свою очередь, повлияло на строительство органов прокуратуры СССР, когда общее направление формирования названного института было определено, но окончательно не утверждалось.
Конституцией (гл. VII) предусматривалось создание при ЦИК СССР Верховного Суда Советского Союза. Статья 43 «б» относила к компетенции Верховного Суда «рассмотрение и опротестование перед Центральным Исполнительным Комитетом Союза Советских Социалистических Республик по представлению Прокурора Верховного Суда Союза Советских Социалистических Республик постановлений, решений и приговоров верховных судов союзных республик, по соображениям противоречия таковых общесоюзному законодательству, или поскольку ими затрагиваются интересы других республик».
Статья 46 Конституции определяла, что Прокурор Верховного Суда и его заместители назначаются Президиумом ЦИК СССР. В обязанности Прокурора входили: «дача заключений по всем вопросам, подлежащим разрешению Верховным Судом Союза Советских Социалистических Республик, поддержание обвинения в заседании, в случае несогласия с решениями пленарного заседания Верховного Суда Союза Советских Социалистических Республик, опротестование его в Президиуме Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик»1. Другими статьями Конституции СССР определялись обязанности Верховного Суда СССР и его Прокурора: давать заключения по требованию ЦИК о законности постановлений союзных республик с точки зрения союзной Конституции; разрешение судебных споров республик; рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц СССР в должностных преступлениях.
Таким образом, если заключенный 30 декабря 1922 г. Договор об образовании СССР вообще не упоминал об общесоюзном Прокуроре, то в Конститу ции СССР не только упоминалась эта должность, но и в общих чертах определялись ее полномочия.
Конституционные положения о Прокуроре Верховного Суда были дополнены четырьмя законодательными актами, разработанными в период с июля 1923 г. по январь 1924 г. Эти акты следующие: Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик, утвержденное ЦИК СССР1; Наказ Верховному Суду СССР, принятому Центральным Исполнительным Комитетом2; Основы судоустройства СССР и союзных республик3; Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных респуб 4 ЛИК . Так, например, утвержденное 23 ноября 1923 г. Положение о Верховном Суде СССР в ст. 2 к его компетенции в области общего надзора по наблюдению за законностью относило: дачу Верховным судом союзных республик руководящих разъяснений и толкований общесоюзного законодательства; дачу заключений по требованию Президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР о законности, с точки зрения Конституции Союза ССР, тех или иных постановлений центральных исполнительных комитетов и советов народных комиссаров союзных республик, а также Совета Народных Комиссаров Союза ССР;
