Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Развитие законодательства по местному самоуправлению в 1785- 1870 гг 14
1.1. Анализ дореформенного законодательства по городскому самоуправлению 14
2.1. Законодательство по земскому самоуправлению 29
3.1. История разработки и анализ Городового положения 1870 г 44
Глава II. Развитие пореформенного законодательства по городскому самоуправлению и принятие Городового положения 1892 г . 99
2.1. Изменения в законодательстве по городскому самоуправлению в 70-80-е гг. XIX в 99
2.2. История разработки и анализ нового Городового положения 1892г 136
Заключение 172
Библиографический список 178
- Анализ дореформенного законодательства по городскому самоуправлению
- Законодательство по земскому самоуправлению
- Изменения в законодательстве по городскому самоуправлению в 70-80-е гг. XIX в
- История разработки и анализ нового Городового положения 1892г
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сравнение современной законодательной практики в сфере местного самоуправления с преобразованиями более чем столетней давности оправдано наблюдаемой общей закономерностью: стремясь создать условия для эффективного функционирования местного самоуправления, законодатель от первоначального предоставления широкого круга полномочий постепенно приходит к необходимости строгой регламентации деятельности органов самоуправления и усилению государственного контроля над нею.
Проводимая сейчас реформа местного самоуправления одной из своих задач ставит оптимизацию взаимодействия государственной и муниципальной власти, суть которой заключается в расширении контролирующих полномочий первой над последней. Государственной Думой 16 сентября 2003 г. был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступит в силу в полном объеме с 1 января 2009 г. Этот закон должен заменить ранее действовавший Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 28 августа 1995 г.
Подобная корректировка законоположений, регламентирующих взаимодействие государственных и местных органов, уже осуществлялась в истории нашей страны, когда в результате так называемых «контрреформ» Александра III Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. и Городовое положение 1870 г. были заменены соответственно Положениями 1890 г. и 1892 г.
Однако, на наш взгляд, наибольший интерес для современного законодателя и правоприменителя должен представлять именно опыт городского самоуправления XIX в., поскольку в современном сверхурбанизированном обществе проблема местного самоуправления - это,
4 прежде всего, проблема управления городскими поселениями.
Степень научной разработанности темы. Обзор историографии по городскому самоуправлению второй половины XIX в. показывает, что научное исследование проблемы правового регулирования деятельности городских общественных учреждений этого периода времени недостаточно, оно не включает в себя комплексное изучение всех источников городского права и ограничивается в основном юридическим анализом двух базовых документов - Городовых положений 1870 и 1892 гг. В научной литературе не в полной мере изучены проблемы правового статуса городских общественных учреждений и характер его реформирования.
Среди дореволюционных правоведов городским самоуправлением занимались И.И. Дитятин, Г.А. Джаншиев, Г.И. Шрейдер, М.И. Свешников, Н. Ренненкампф, В.М. Гессен, Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, К.А. Пажитнов, А.Д. Градовскии. Городской общественной жизни посвящено немало публицистических работ, авторами которых часто выступали сами городские головы и гласные, а также общественные деятели и историки. Среди них А. А. Кизеветтер, Д.Д. Семенов, А.А. Головачев, М.П. Щепкин, СМ. Василевский, А.Г. Михайловский, А.А. Корнилов, И.О. Фесенко, А.И. Новиков, А.Ф. Немировский. Основная задача данных работ -продемонстрировать положительные результаты деятельности городских общественных учреждений, выявить положения законов, препятствующие дальнейшему развитию городов, и призвать к продолжению преобразовательных мер в сфере городского самоуправления. Таким образом, исследования дореволюционного периода, посвященные нормативному регулированию городского самоуправления носили в основном политико-правовой характер и ставили целью сформировать общественное мнение в русле необходимости расширения полномочий городского самоуправления.
В советский период при функционировании совершенно новой партийно-советской системы управления на местах опыт правового
5 регулирования местного (в том числе и городского) самоуправления, основанный на буржуазных принципах разделения властей, финансово-экономической самостоятельности и т.д., перестал представлять интерес для правоведов. В то же время учеными-историками был собран богатый статистический и архивный материал, который, однако, был проанализирован с позиций марксистко-ленинского понимания государства и права. Первым шагом к новой оценке правительственной политики в отношении городского самоуправления во второй половине XIX в. стали исследования В.А. Нардовой1. Ее фундаментальные работы создали методологическую основу для всесторонних исследований деятельности городских общественных учреждений, в том числе и правовой базы.
Интерес к изучению указанной нами проблемы значительно возрос и в связи с постепенным переходом российского государства к правовому, закреплением демократических основ государственности, в том числе и начала местного самоуправления посредством принятия закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»2 от 9 апреля 1990 г., а в его рамках - закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»3 от 6 июля 1991 г. С учетом новых представлений о сущности государства и права стали проводиться новые исторические исследования городского самоуправления второй половины XIX в., в которых особое внимание было уделено исследованию специфики деятельности городских общественных учреждений в различных регионах России4.
Нардова, В. А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX в. Правительственная политика. - Л., 1984.; Она же. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX в. - СПб., 1994.
2 Свод законов СССР. Т. I. -1990 г. - С. 267.
3 Ведомости СНД и ВС РСФСР. -18.07.1991. -№ 29. - Ст. 1010.
4 Галлямова, 3. В. Городское самоуправление второй половины XIX - начала XX вв: По материалам г.
Вятки: лис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Киров, 2005; Кустова, Е.В. Органы самоуправления в структуре
провинциального города дореволюционной России: На материалах деятельности Вятской городской думы
1793-1870 гг.: дне. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Киров, 2004; Ефимова, В.В. Петрозаводское городское
самоуправление (1870-1918 гг.). - Петрозаводск, 2004; Семенов, A.K, Всесословное городское
самоуправление в уездных городах Орловской, Рязанской и Тамбовской губерний в последней трети XIX -
начале XX века. - Липецк, 2004; Тюрин, В.А. Губернская администрация и городское общественное
управление в провинциальной России конца XIX - XX века (Пензенская, Самарская, Симбирская губернии):
дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Самара, 2004; Тригуб, Г.Я. Формирование системы местного
самоуправления на Дальнем Востоке России и взаимоотношения ее органов с государственной властью
Юридическая наука также обратилась к исследованию дореволюционного опыта законодательного регулирования местного (в том числе и городского) самоуправления1. Оно приобрело особую значимость с внесением в 2000 г. изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и последовавшим далее принятием нового Федерального закона о местном самоуправлении от 16 сентября 2003 г., поскольку данные изменения имеют характер, схожий с характером преобразований, проведенных царским правительством во второй половине XIX в.
Среди последних научно-исследовательских работ правоведов, посвященных нормативно-правовому регулированию деятельности
(вторая половина XIX - первая четверть XX в.): дис. ...канд. ист. наук: 07.00.02. - Владивосток, 2004; Сельское и городское самоуправление на Урале в XVIII - начале XX. - М., 2003; Емалетдипова, Г.Э. Городское самоуправление на Южном Урале во второй половине XIX - начале XX вв. -Уфа, 2003; Толочко, Л.П. Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие. - Омск, 2003; Кузьмин, А.А. Городское самоуправление Самары 1851-1892 гг.: дис. ...канд. ист. наук: 07.00.02. - М., 2003; Блудов, A.M. Городское самоуправление в России на рубеже XIX - XX вв.: на материалах Тамбовской губернии: дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Тамбов, 2003; Зигангирова, Г.Р. Система органов местного самоуправления Казанской губернии в сер. XIX - нач. XX вв. (организация и место в обществен но-политической жизни): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Казань, 2003; Минин, СИ, Городское самоуправление Владимирской губернии в 1870-1914 гг,; дис. ...канд. ист. наук: 07.00.02. -Владимир, 2003; Лонина, С.Л. Становление и развитие городского самоуправления в Восточной Сибири в 1870-1917 гг.: дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Красноярск, 2002; Заманова, Г.Р. Городское самоуправление в Казани, 1870-1904 гг.: дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Казань, 2002; Сметанникова, H.K. Деятельность и взаимодействие органов местного управления и самоуправления Южного Урала (во второй половине XIX- начале XX вв.).: дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - М., 2002; Иманаева, И.С. Городское самоуправление на Северном Кавказе во второй половине XIX - начале XX века: дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Ставрополь, 2002; Литягина, А.В. Городское самоуправление Западной Сибири в кон. XIX - начале XX веков. - Бийск, 2001; Мартюшева, М.Н. Городское самоуправление в Архангельской губернии в 60-90 годах XIX века: дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Архангельск, 2000; Даноян, В.Л. Организация и развитие городского самоуправления в Нижнем Новгороде в 70-х - начале 90-х годов XIX века: дис. ... канд. ист. наук; 07.00.02. - Н.Новгород, 2000; Лен, K.B. Подготовка и проведение городской реформы 1870 г. в Западной Сибири: на материалах Томской губернии: дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Барнаул, 2000; Турсунова, Р.Ю. Городское самоуправление в Туркестане: 1877-1918 гг.: дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Ташкент, 2000; Апкаримова, Е. Ю. Городское самоуправление на Среднем Урале в последней трети XIX - начале XX в.: дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Екатеринбург, 1999; Писарькова, Л.Ф. Московская городская дума, 1863-1917. - М., 1998; Мясников, СВ. Самоуправление уездных городов Вятской губернии в 70-х-нач. 90-х годов XIX в: дис.... канд. ист. наук: 07.00.02. - Казань, 1997; Гусева, Н.Б. Городское самоуправление Самаро-Саратовского Поволжье в 1892-1917 гг.: дис.... канд. ист. наук: 07.00.02. - Самара, 1996; Бурдина, Г.Ю. Городские органы самоуправления в Среднем Поволжье в пореформенный период: дис.... канд. ист. наук: 07.00.02. - Самара, 1993.
1 Циткилов, П. Я. Городское общественное управление в России во второй половине XIX века: особенности реформирования // Ученые записки Донского юридического института. Т. 16. - Ростов-н/Д, 2001. - С. 307-317; Ясюнас, В. А. Историю-право вой и сравнительно-правовой анализ функционирования местного самоуправления в дореволюционной России и в других государствах // Актуальные проблемы государственно-правовых дисциплин: сб. науч. ст. ГУУ. - М., 2000. - С. 27-44; Лаптева, Л.Е., Шутов, А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. M., 1999; Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. - М., 1996; Постовой, Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М., 1995; Институты самоуправления: историко-правовое исследование. - М., 1995. 1 Собрание законодательства РФ. - 07.08.2000. - № 32. - Ст. 3330.
7 пореформенных городских общественных учреждений, можно указать работы И.В. Дойникова, В.Д. Гончарова, И.А. Чичеровой, Н.А. Синькевича, В.А. Малхозова, СВ. Щербакова, Р.Ф. Асанова1. Однако необходимо отметить, что исчерпывающему формально-юридическому анализу законодательства о городском самоуправлении второй половины XIX в. в указанных работах воспрепятствовало либо обращение к политической оценке функционирования городских общественных учреждений пореформенной России2, либо широкие хронологические рамки исследования, либо уклонение в специфику деятельности городского самоуправления конкретного региона.
Объектом диссертационного исследования является нормативно-правовая база городского общественного управления в России во второй половине XIX в.
Предметом исследования является эволюция правовой регламентации городского самоуправления в России во второй половине XIX в.
Цель исследования - раскрыть особенности эволюции правовой регламентации городского самоуправления в пореформенной России.
Реализация цели потребовала решения следующих задач:
выявить основные тенденции развития законодательства по городскому самоуправлению и городского права в целом во второй половине XIX в.;
рассмотреть процесс разработки проектов Городовых положений 1870 г. и 1892 г.;
Дойников, И.В. Городская реформа 1870 г. и становление городского самоуправления в России: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. - М., 1991; Гончаров, В.Д. Отношения государственной власти и городского самоуправления в дореволюционной России: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.01. - М., 1995; Чичерова, И.А. Земское и городское самоуправление в России второй половины XIX в.; дис.... канд. юрид. наук: 12.00.01. -М., 1995; Синькевич, Н.А. Городское самоуправление Петербурга во второй половине XIX века: Ист.-правовой аспект: дис. ... канд. юрид, наук: 12.00.01. - СПб, 1997; Малхозов, В.А. Норматив но-право вое регулирование деятельности городских органов местного самоуправления: историко-правовой аспект: На основе реформ 1870, 1892 и 1990-х гг.: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. - Ставрополь, 2001; Щербаков, СВ. Воронежское самоуправление по Городовому положению 1870 года: (историко-правовой аспект): дис. ...канд. юрид. наук: 12.00.01. - Саратов, 2001; Асанов, Р.Ф. Городское самоуправление в пореформенный период: По материалам Н. Новгорода: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.01. - Н. Новгород, 2004. 1 Дойников, И.В. Указ. соч. - С. 6.
8 изучить позиции участников законотворческого процесса относительно концепции законов 1870 г. и 1892 г.;
провести формально-юридический анализ Городовых положений 1870 г. и 1892 г.;
дать характеристику изменениям, внесенным в юридический статус городских общественных учреждений правовыми актами, принятыми в период между изданием Городового положения 1870 г. и Городового положения 1892 г.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектико-материалистический подход к познанию историко-правовой действительности, а также основанные на нем общенаучные (исторический, логический, системно-структурный, функциональный) и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, анализ документов) методы.
Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных ученых, специалистов в области философии, политологии, теории и истории государства и права.
Нормативная и эмпирическая база исследования включает в себяу в первую очередь, Городовые положения 1870 и 1892 гг. и принятые в промежутке между ними законодательные акты, определяющие правовой статус городских общественных учреждений, а также их взаимоотношения с правительственными, земскими и сословными учреждениями и содержащиеся в Полном собрании законов и Своде законов Российской Империи.
Для уяснения позиции законодателя, мотивов принятия данной редакции законов нами используются комментарии к Городовым положениям 1870 и 1892 гг. Они были изданы Хозяйственным департаментом Министерства внутренних дел, явившимся главным
9 разработчиком законопроектов о городском самоуправлении1. Комментарии содержат мотивировочную часть решений, принятых большинством членов Государственного Совета Российской Империи по представленным на его рассмотрение законопроектам, а также доводы, приводимые в обоснование своей позиции теми его членами, которые оказались в меньшинстве и чья позиция не нашла отражение в положениях закона.
Изучение темы диссертационного исследования привело нас к анализу также и городского законодательства дореформенного периода, начиная с Грамоты на права и выгоды городам Российской империи, изданной 21 апреля 1785 г.
Кроме того, источниковая база исследования включает в себя подзаконные нормативные акты. Особый интерес представляют циркуляры Министерства внутренних дел по вопросам городского самоуправления. Осуществляя руководство действиями начальников губерний в отношении городских общественных учреждений, циркуляры МВД в то же время оказывали косвенное регулирующее воздействие и на городское самоуправление. Поэтому циркулярные предписания МВД рассматриваются нами в составе городского законодательства в широком смысле, как подзаконные нормативные акты, регулирующие отношения, связанные с осуществлением административного надзора над городским самоуправлением.
Необходимым источником для изучения проблематики исследования стали указы и определения Правительствующего Сената, который путем нормативного толкования компенсировал пробелы в Городовом положении 1870 г. и изменял содержание его норм, а также создавал, в качестве высшего органа административной юстиции, практику разрешения дел, порожденных конфликтами между городскими общественными учреждениями и губернской администрацией. Данные акты Сената рассматриваются нами в
1 Городовос положение с объяснениями / Хозяйственный Департамент МВД. - СПб., 1870. Разъяснения, сделанные Министерством внутренних дел относительно применения некоторых статей Городового положения 1892 г.-СПб., 1894.
10 качестве источника городского права1.
Для раскрытия выбранной нами темы помимо изучения источников права чрезвычайно важно исследование материалов официального делопроизводства, содержащихся в фондах Российского Государственного Исторического Архива. В диссертационном исследовании нами используются фонды Департамента законов Государственного совета (ф. 1160); Департамента Общих дел МВД (ф. 1284); Хозяйственного департамента МВД (ф. 1287); Министерства юстиции (ф. 1405). Хранящиеся в данных фондах документы отражают процесс разработки и принятия Городовых положений 1870 и 1892 гг., а также процесс разрешения правовых коллизий и устранения пробелов, выявившиеся в ходе приведения законов в действие.
Часть этих документов была официально опубликована Министерством внутренних дел2. Они составляют отдельную группу, особенность которой заключается в том, что именно с этими документами власть сочла нужным ознакомить городских обывателей и всех лиц, интересующихся проблемами городского законодательства, с целью показать обоснованность правовой политики государства в сфере городского самоуправления.
Интересными и немаловажными для нашего исследования являются также оценки законодательства по городскому самоуправлению, данные юристами и общественными деятелями во второй половине XIX в. в научных и публицистических трудах, в том числе на страницах периодической печати. Эти работы позволяют нам увидеть проблемы городского законодательства глазами представителей той эпохи, сопоставить, насколько характер преобразований, проведенных правительством в этой сфере, отвечал
1 См. о судебной практике как источнике права: Марченко, М.Н. Источники права: учеб. пособие. - М., 2006.
-С. 356-374.
2 Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах Империи, В б т. СПб., 1877-1884;
Журналы Высочайше утвержденной Особой комиссии под председательством статс-секретаря Каханова для
составления проектов местного управления. - СПб.,1885. - № 8 (26 января); 1885. - № 18 (4 и 11 апреля);
Обзор трудов Высочайше утвержденной под председательством статс-секретаря Каханова Особой
комиссии. Ч. I / сост. М.В. Иславин. - СПб., 1908.
ожиданиям и представлениям современников реформ.
Научные труды правоведов XIX столетия, отражающих теоретические представления о местном самоуправлении в России и Европе того времени, составляют часть теоретической базы диссертационного исследования и дают нам возможность сделать выводы о том, что послужило научным обоснованием концепции законов 1870 и 1892 гг.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем прослеживается эволюция каждого из нормативных правил, призванных регулировать деятельность городских общественных учреждений, начиная с разработки законопроектов, далее в принятом законе о городском самоуправлении 1870 г., и впоследствии в правовых актах, вносящих изменения и дополнения в этот закон и его толкование вплоть до формирования их окончательной редакции в новом Городовом положении 1892 г. Таким образом, в диссертационном исследовании показано развитие правовой политики правительства и выявлены тенденции законотворческой деятельности в области городского самоуправления. Автором проводится комплексный анализ всех источников городского права: не только системы нормативно-правовых актов, включающей законы Российской Империи и циркуляры Министерства внутренних дел по городским делам, но и актов нормативного толкования, даваемого Правительствующим Сенатом, а также судебной практики Сената, в качестве высшего органа административной юстиции, по городским делам. Кроме того, впервые вводятся в научный оборот некоторые архивные материалы, а также дается новая интерпретация известных документов, что способствует развитию историко-правовой науки.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Пробелы и противоречия правил Городового положения 1870 г., выявившиеся в ходе его реализации на практике, поставили правительство перед необходимостью корректировать статус городских общественных учреждений с помощью последующих законов, подзаконных актов, а также актов нормативного толкования и сенатской практики по городским делам.
Правовая политика высших государственных органов, осуществлявших нормативное регулирование городского самоуправления, в период между принятием законов 1870 и 1892 гг. не имела единого направления, ведущего к полному лишению городских общественных учреждений самостоятельности и включению их в административную иерархию или, напротив, к полному обособлению городского самоуправления от государственных учреждений и административного надзора; шел поиск оптимальных форм взаимодействия городских общественных и правительственных учреждений по решению вопросов местного значения.
Цель создать эффективное городское самоуправление была общей для разработчиков обеих городских реформ, но они пытались ее достичь, расходясь в вопросе о допустимой степени контроля со стороны государства, при этом как в 1870 г., так и в 1892 г. основные положения принятых законов (о представительстве, объеме прав городского самоуправления, рамках административного надзора над ним) были подчинены главной задаче - обеспечить качественное решение вопросов местного значения.
Городовое положение 1892 г. имело задачу, сохранив преемственность, согласовать закрепленные в Положении 1870 г. либеральные принципы городского самоуправления с правовой системой и государственным строем самодержавного государства, каковым являлась Россия во второй половине XIX в., создать гарантии соблюдения как местных, так и государственных интересов при помощи, с одной стороны, более четкой регламентации деятельности городских общественных учреждений и усиления государственного контроля над ними, а с другой -установления четких границ этого контроля.
Теоретическая значимость исследования. Исследование проблемы представляет научный интерес, поскольку восполняет известный пробел в историко-правовой науке, а также расширяет и углубляет существующие
13 представления о правовом регулировании и правовой политике в области городского самоуправления второй половины XIX в.
Практическая значимость исследования. Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы для дальнейшей научно-исследовательской деятельности в области истории российского городского законодательства, а также в процессе преподавания истории отечественного государства и права и соответствующих спецкурсов. Кроме того, можно найти практическое применение материалам данной диссертации при развитии правовых основ местного самоуправления в ходе проведения его настоящей реформы.
Апробация результатов исследования. Данное исследование рецензировалось на кафедре теории государства и права Института (филиала) Московской государственной юридической академии в городе Кирове и на кафедре отечественной истории Вятского государственного гуманитарного университета. Диссертация обсуждалась на кафедре государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета. Различные аспекты исследования получили развитие в виде отдельных научных работ.
Структура диссертации определяется целью и задачами данного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, библиографического списка.
Анализ дореформенного законодательства по городскому самоуправлению
Вплоть до городской реформы 1870 г. самоуправление большинства городов осуществлялось на основании изданной 21 апреля 1785 г. «Грамоты на права и выгоды городам Российской Империи» (далее - Грамота)1. Этот закон давал понятие всесословного «общества градского», как политической единицы, пользующейся определенными правами. Городские учреждения и должности получали свою власть именно в силу избрания городским обществом, которое делегировало им свои полномочия2. Следовательно, с этого времени они были уже не сословными органами, ведавшими делами определенных категорий городского населения, а первыми в России органами городского самоуправления3.
К осуществлению самоуправления были привлечены все «городовые обыватели», заинтересованные в общественных делах (ст. 77). В то же время Грамота разделила их на 6 разрядов, закрепленных в обывательской книге (ст. 53, 62-68, 132): «настоящие городовые обыватели»; гильдейское купечество; цеховые ремесленники; иногородние и иностранные гости; «именитые граждане»; «посадские». Не все разряды закрепляли сословную организацию городского общества. Выделение внесословного разряда «настоящих городовых обывателей» означало, что законодатель признавал особую заинтересованность в городском самоуправлении владельцев недвижимости; разряд «именитых граждан» также объединял лиц, интерес которых в городских делах не был связан с сословной принадлежностью.
Одной из главных форм проявления самоуправления являлось выборное начало . Для пользования избирательным правом устанавливался возрастной (25 лет) и имущественный ценз (капитал, дающий проценты не менее 50 руб.) (ст. 49). Это был значительный для того времени капитал, и массе городов грозило остаться без выборного городского управления2.
Выборы осуществлялись как собранием всего городского общества, так и разрядами городовых обывателей. Любопытно, что в то время как выборы не только общегородских должностей (городского головы и депутатов для составления городовой обывательской книги) но и судебно-сословных должностей (бургомистров, ратманов, старост, заседателей губернского магистрата и совестного суда, судей словесного суда) Грамота предоставляла всесословному собранию, выборы гласных общей думы осуществлялись по разрядам, причем в различной пропорции (ст. 156-163). Впрочем, количественное соотношение не имело серьезного значения, поскольку в ходе голосования в думе каждый разряд имел только один голос (ст. 157).
Собрание «градского общества» (ст. 29) помимо производства выборов также принимало решения по следующим вопросам: представление губернатору соображений об общественных «пользах и нуждах» (ст. 8, 36), а также составление ответов на предложения губернатора (ст. 30, 38), что доказывало наделение губернатора лишь правом инициативы, а не правом давать указания городскому самоуправлению. Исключительные полномочия собрания выдворять гражданина из городского общества (ст. 52) и проверять правильность составления городовой обывательской книги, на основании которой подтверждалось право участвовать в городских собраниях и городских выборах (ст. 74), означали, что за составом избирателей осуществлялся лишь общественный контроль.
Полномочия же общей думы, как считал дореволюционный юрист И.И. Дитятин, исчерпывались избиранием из своей среды шестигласной думы1. Дело в том, что в Грамоте не был проведен принцип разделения властей: ведению шестигласной думы подлежал тот же круг дел, что и для общей думы (ст. 167, 173). Но первая собиралась регулярно, а последняя, собравшись один раз для избрания шестигласной думы (по одному гласному от разряда), в течение последующих трех лет собиралась лишь для рассмотрения сложных вопросов, характер которых не был обозначен в законе (ст. 164-166, 172, 174-175). Отсутствие же и указания, кто обладал правом созыва заседаний, лишь подтверждало точку зрения И.И. Дитятина.
Кроме того, закон не устанавливал принципов взаимодействия городских учреждений между собой- Председательство городского головы в обеих думах (ст. 157, 165) связывало их только внешне, поскольку компетенция головы, в соответствии с правилами Грамоты, носила организационно-правовой характер . Он следил за порядком на собраниях городских обществ, председательствовал на выборах, производимых собранием4, представлял избранных лиц к утверждению, приводил их к присяге, осуществлял введение в должности5, проверял полномочия гласных, избранных разрядами городских избирателей (ст. 158-163), а также составлял вместе с депутатами обывательскую книгу (ст. 61, 75).
Рядом с городскими общественными учреждениями продолжала действовать управа благочиния, созданная в городах Уставом благочиния от 8 апреля 1782 г.6. Она включала в себя как представителей государственной власти (городничий и приставы), так и двух избранных городским собранием ратманов и выполняла целый ряд задач, переданных Грамотой в ведение городской думы.
Законодательство по земскому самоуправлению
Городской реформе в России предшествовала земская реформа, которая оказала влияние на разработку первой, поскольку ознаменовала собой новый этап в истории становления российского местного самоуправления. Цель законодателя однако не ограничивалась развитием начал местного самоуправления. Перед государством стоял комплекс задач. В первую очередь, задача организационного характера, вызванная включением бывших крепостных крестьян в гражданскую жизнь страны1. Решение этой задачи требовало нового устройства органов местного управления. До 1861 г. делами крестьян ведало дворянство, являясь также «легальным представителем губернии в противоположность губернатору, как представителю государства» . В новых условиях управлять свободными крестьянами через бывших крепостников не представлялось возможным. К тому же интересы губернии уже не могло представлять одно дворянское сословие. Второй задачей являлось улучшение управления пришедшим в упадок местным хозяйством. Таким образом, принятие в 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях было вызвано политической и административно-хозяйственной необходимостью3.
По словам объяснительной записки к проекту, внесенному на рассмотрение в Государственный Совет (далее - Госсовет), земским учреждениям предоставлялась «действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного хозяйства»4 с теми лишь ограничениями, которые вызываются «общими условиями государственного устройства»1.
В принятом законе к предметам ведения земств относились лишь местные хозяйственные дела (ст. 1). Земства не должны были касаться дел, входящих в компетенцию правительственных властей (ст. 7). В то же время, в круг обязанностей местной полиции продолжали входить и некоторые предметы, относящиеся к хозяйственно-распорядительному управлению, что приводило земства к постоянным столкновениям с ней.
В систему земских учреждений входили губернские и уездные собрания и управы (ст. 12, 13, 50).
Положение указывало, что в рамках предметов своего ведения земство действует самостоятельно (ст. 6) и имеет следующие полномочия.
Во-первых, обсуждать, определять и приводить в исполнение законные (по существу и процедуре принятия) меры (ст. 4). В то же время земские учреждения не имели принудительной власти и должны были обращаться к содействию правительственных полицейских органов (ст. 36, 43 Временных правил). Коркунов Н.М. заявлял, что при таком порядке вещей «самоуправления в собственном смысле слова не существует»3, хотя это было естественным последствием признания земского управления собственно хозяйственным управлением, подчиняющимся закону наравне с частными лицами4. «Противоположение» каких-то особых земских дел делам государственным не раз неблагоприятно отражалось на земских интересах5. В случае бездействия полиции земство могло жаловаться губернскому начальству, но ответственность полиции редко имела «приложение на деле»
Губернские земские собрания могли издавать обязательные распоряжения лишь для своих подведомственных мест. Обязательные распоряжения должны были соответствовать закону и не выходить из круга предметов, входящих в компетенцию земств (ст. 66). Общеобязательные постановления земства начали издавать только после наделения этим правом городов и сначала лишь по отдельным вопросам .
Во-вторых, земство имело право приносить Сенату, по Первому Департаменту, жалобы на относящиеся к нему распоряжения начальников губернии и высших административных властей (ст. 11). Сроком для принесения жалоб полагалось время, назначенное для созыва первого после сообщения правительственного распоряжения земского собрания, до которого относилось дело. Постановление земского собрания о принесении на распоряжения губернатора жалобы Сенату не могло быть им приостановлено2.
В-третьих, земство в лице собраний имело право и обязанность представлять правительству через губернское начальство сведения, заключения и ходатайства по предметам, касающимся хозяйственных польз и нужд губернии или уезда (ст. 2 п. XII). Ходатайства направлялись в соответствующие министерства, которые принимали по ним решения. Заключение об отклонении ходатайства представлялось на утверждение Комитета Министров, за исключением дел о поступлении денег в казну или денежных из нее выдач, решение которых зависело от министра финансов . Заключения земств, по толкованию юристов того времени, имели только «моральную силу»: правительственные места могли «не принимать их в соображение».
Изменения в законодательстве по городскому самоуправлению в 70-80-е гг. XIX в
После принятия Городового положения 1870 г. было издано немало нормативно-правовых актов, имеющих предметом регулирования деятельность городских общественных учреждений. В совокупности с базовым законом они составляли систему городского законодательства в широком смысле слова. Их появление было неизбежно, так как опыта в области принятия либерального законодательства по местному самоуправлению у самодержавного правительства на момент проведения городской реформы 1870 г. были незначительны. Это понимали и сами разработчики реформы, поэтому при обсуждении закона 1870 г. рассмотрели вопрос о том, каким образом будут впоследствии восполняться выявленные при реализации закона пробелы.
Министерство внутренних дел (далее - МВД) стремилось сохранить за собой право издавать особые правила относительно приведения в действие и исполнения положений закона 1870 г. (ст. 3 Проекта Положения о городском хозяйстве 1864 г.). Однако Второе Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии (далее - Второе Отделение) высказало возражение. Согласно его заключению, МВД было вправе руководить лишь подчиненными лицами, но не городскими общественными учреждениями, становящимися после проведения реформы самостоятельными исполнителями закона, в котором и должны были быть определены все обязательные для соблюдения правила.
В то же время Городовое положение ставило городские учреждения под надзор губернатора, находящегося в непосредственном подчинении МВД. Министерство руководило действиями начальников губерний с помощью циркуляров, которые указывали, что при осуществлении надзора они должны считать законным в действиях городских учреждений и должностных лиц, развивая положения закона 1870 г, и оказывая косвенное регулирующее воздействие на деятельность городского самоуправления. Поэтому циркулярные предписания МВД рассматриваются нами в составе системы городского законодательства как подзаконные нормативные акты, регулирующие отношения, связанные с осуществлением административного надзора над городским самоуправлением.
По мысли разработчиков городской реформы, Правительствующий Сенат, охраняющий общий смысл и единообразное применение закона, должен был давать юридическое толкование норм Городового положения2. Толкование закона, данное Сенатом, признавалось решающим, окончательным и обязательным3. Общие указы Сената, утвержденные императором, приобретали силу закона. И хотя судебная практика по конкретным делам не была на тот момент официально признана в России источником права: статья 47 Основных государственных законов гласила, что Российская империя «управляется на твердых основаниях положительных законов»4. Но после судебной реформы, согласно выводам современных ученых, в законодательстве и судебной системе страны произошли изменения, которые послужили основанием для признания судебной практики в академической юридической среде в качестве одного из источников права5. Поэтому при разрешении Сенатом в качестве высшего учреждения административной юстиции дел по представленным на его рассмотрение жалобам и протестам на незаконные постановления городского самоуправления закон не только разъяснялся, но и дополнялся .
Таким образом, источником городского права во второй половине XIX в., помимо нормативно-правовых актов, нами признается нормативное толкование Городового положения, даваемое Первым (Административным) Департаментом Правительствующего Сената в своих определениях, а также сенатская практика по городским делам.
Итак, законодательные поправки были внесены в сферу компетенции городского самоуправления. Например, в вопросе народного образования принятые впоследствии законы предоставили общественному управлению города полномочия, выходящие за рамки хозяйственного попечения, изначально установленные Городовым положением (ст. 2 п. «г»). На основании принятого 30 июля 1871 г. Устава гимназий и прогимназий ведомства Министерства народного просвещения , города, предоставляющие гимназиям и прогимназиям, либо состоящим при них пансионам содержание или ежегодное пособие в размере, признанном Министерством народного просвещения достаточным, получили право избирать от себя почетного попечителя ( 11).
История разработки и анализ нового Городового положения 1892г
Отношение к Городовому положению 1892 г., как к одной из контрреформ царствования Александра III, подтверждающей реакционность его общего внутриполитического курса, утвердилось в дореволюционной и советской научной мысли. Иной взгляд на Городовое положение 1892 г. сразу после его издания был обозначен в консервативной газете «Новости»: «Старое и существующее не разрушается, а видоизменяется, обеспечивая тем и дальнейший ход правильного развития»
Проект МВД, внесенный на обсуждение Госсовета, был ориентирован в первую очередь на то, чтобы поставить исполнительные органы городского управления в более тесную непосредственную связь с правительством и предоставить правительству действительный надзор за деятельностью городского управления во всем его объеме .
При разработке проекта МВД использовало материалы Кахановской комиссии, проанализировало отзывы и мнения, представленные губернаторами. По мнению Высочайше учрежденной 5 сентября 1881 г. под председательством статс-секретаря Каханова Особой комиссии и выделенного из нее в 1882 г. Совещания (состоявшего под председательством Каханова из сенаторов, производивших ревизию губерний, некоторых членов комиссии и особо приглашенных лиц) преобразования, сохраняя, по возможности, дарованные уже права и привычные населению формы3, должны были «определенною постановкою местных органов управления, уничтожить вредную односторонность взглядов местных деятелей на свои обязанности и поставить их в необходимость действовать как в интересах Правительства, так и в законных интересах местного населения, сливающихся в общих государственных интересах»
Согласно заключению Министерства, Положение 1870 г. хотя и предоставляло МВД и губернаторам надзор за законностью действий городского самоуправления, но не давало им достаточно средств к восстановлению нарушенного городским управлением порядка в тех случаях, когда распоряжения думы или управы, удовлетворяя с внешней стороны требованиям закона, по существу не отвечали общей пользе или явно нарушали интересы городских жителей.
Госсовет согласился с тем, что один из крупнейших недостатков заключался именно в «отсутствии надлежащего правительственного контроля», признавая, что задачи, возлагаемые на городское самоуправление, имели, помимо местного, и важное общегосударственное значение. Следовательно, административные органы нуждались в таких полномочиях, которые давали бы им известную долю влияния на ход городских дел, насколько это требуется интересами государственной или общественной пользы.
Вместе с тем, представленный МВД проект, предусматривавший лишение городских учреждений самостоятельности, был в такой степени скорректирован Госсоветом, что в принятом законе оказались сохранены лишь меры, необходимые для повышения эффективности работы городского общественного управления.
Так, Госсоветом было признано, что «в делах общественного управления излишняя правительственная опека представляется столь же вредною, как и недостаток надзора», так как в таких условиях органы городского самоуправления «утратили бы значение ответственных органов общественного управления, и весь центр тяжести сего управления перешел бы в руки губернской администрации» . Вследствие этого Госсовет отверг проект МВД в той части, в которой губернатору предоставлялось, помимо надзора за действиями городского общественного управления, направлять их согласно государственной пользе и нуждам местного населения .
Не получила отражения в новом законе и разработанная Кахановской комиссией отчетность, согласно которой городские управления уездных и безуездных городов должны доставлять ежегодно отчеты уездным присутствиям, которые, проверив, включали их в общий по уездному управлению отчет и представляли в присутствие губернского управления. Губернские города доставляли бы свои отчеты непосредственно в губернские присутствия, которые, составив общий по губернии отчет, представляли бы его со своим заключением в Комитет Министров, а также в копиях Сенату, Министерствам и Главным управлениям .
Но в то же время губернатору было предоставлено полномочие осуществлять надзор не только за законностью, но и за «правильностью» действий городских общественных учреждений и должностных лиц (ст. 1 1, 83). Вместе с тем при осуществлении надзора должны были соблюдаться гарантии самостоятельности.
Наиболее существенными министр внутренних дел считал изменения своих прав и прав губернаторов по отношению к постановлениям городской думы . Для осуществления надзора над думой губернатор по-прежнему наделялся правом утверждения ее постановлений, связанным с правом отказа в утверждении, а также правом просмотра, сопряженным с правом протеста и приостановления исполнения, для чего городской голова был обязан предоставлять губернатору копии всех постановлений городской думы с приложениями (ст. 76).
