Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Теоретические и правовые основы института местного самоуправления
1 Понятие и теории местного самоуправления; 17
2 Сравнительно-правовой анализ современных моделей местного самоуправления и формы государственного контроля за деятельностью местных органов власти . 29
Глава 2. Становление и развитие местного самоуправления в Великобритании до проведения реформ 1990-х гг .
1 Возникновение и развитие муниципальной системы в Англии до буржуазной революции XVII века 45
2 Местное самоуправление в Великобритании с конца XVII века до конца XX века . 52
Глава 3. Современная муниципальная система Великобритании: реформы местного самоуправления в конце XX - начале XXI веков, сопоставление британской и российской муниципальных моделей современности
1 Структурно-организационные изменения органов местного самоуправления; 72
2 Региональная реформа Великобритании 81
3 Институт омбудсмена в Великобритании 93
4 Привлечение частного сектора к социальному обслуживанию населения на местах; 107
5 Реформирование финансовой системы местного самоуправления;
6 Сравнительно-правовой анализ современных российской и английской моделей местного самоуправления.
Заключение. 137
Библиография. 140
- Сравнительно-правовой анализ современных моделей местного самоуправления и формы государственного контроля за деятельностью местных органов власти
- Возникновение и развитие муниципальной системы в Англии до буржуазной революции XVII века
- Местное самоуправление в Великобритании с конца XVII века до конца XX века
- Региональная реформа Великобритании
Введение к работе
Актуальность темы. Исследование реформ местного самоуправления, осуществленных в Великобритании в конце XX - начале XXI веков, представляется необходимым по целому ряду причин.
Одной из основных задач любого государства является обеспечение нужд его рядовых граждан, при этом непосредственная реализация данной задачи осуществляется органами местного самоуправления, как наиболее приближенными к населению, в масштабах небольших территорий. Таким образом, именно от эффективности функционирования муниципальных органов зависит благосостояние и процветание каждого конкретного индивида и государства в целом.
Однако институт местного самоуправления относится к числу наиболее дискуссионных с теоретико-научной точки зрения и, соответственно, весьма проблематичных с практической стороны. Несмотря на значительное количество теорий и моделей местного самоуправления, правоведы всего мира так и не пришли к единому знаменателю - идеальной модели местного самоуправления. Данный процесс осложняется также тем фактором, что каждая страна имеет свои традиционные, исторические и иные особенности, осложняющие выработку каких-то универсальных постулатов.
В данном ключе исследование становления, эволюции, а также последнего опыта реформирования муниципальной системы в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии представляется весьма полезным в силу того, что исследуемый институт зародился в данном государстве в одном из первых и подлежал постоянному реформированию вплоть до настоящего времени включительно.
На рубеже XX - XXI веков в Соединенном Королевстве были осуществлены структурно-организационная, региональная, финансовая, экономическая реформы местного самоуправления, а также реформа института уполномоченного по правам человека, вобравшие в себя весь исторический опыт постоянных попыток совершенствования английской
5 муниципальной системы. Данные новейшие реформы, составляющие предмет настоящей работы, были направлены на адаптацию существующей в Великобритании системы местного самоуправления к меняющимся реалиям современности.
Таким образом, исследование богатого опыта реформирования муниципальной системы Великобритании с целью выяснения возможности восприятия достижений и недопущения ошибок применительно к любому другому государству, в том числе и Российской Федерации, представляется весьма актуальным и полезным.
Объектом диссертационного исследования являются формы правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления и законодательная их регламентация во взаимоотношении с формами практической реализации мер юридической политики.
Предметом исследования выступают закономерности и особенности реформирования муниципальной системы в Великобритании в конце XX -начале XXI веков. По мнению диссертанта, новейшие реформы местного самоуправления, осуществленные в Северной Ирландии и Лондоне, в силу их самобытности должны подлежать отдельному всестороннему анализу.
Самобытность Северной Ирландии определяется, в первую очередь,
историческим своеобразием взаимоотношений Северной Ирландии и
центральной власти, а также расколом внутри северно-ирландского
общества, до сих пор выливающимся в религиозные и политические
конфликты. Реформы местного самоуправления в данном регионе носили
характер яростных дискуссий имеющих подтекст религиозного
противостояния. Особые споры между протестантскими и католическими
католиками вызывало собственно структурно-организационное
реформирование. Сформировавшиеся в настоящий момент в Северной Ирландии 26 советов не являют собой некоего окончательного варианта и подлежат дальнейшему уменьшению до 11 к 2011 году согласно Акту о
местном самоуправлении Северной Ирландии 2008 года.1 Помимо этого, муниципальные органы Северной Ирландии наделены такими полномочиями, свойственными муниципалитетам остальных британских регионов, как управление в области образования, строительства дорог и домов. Сами муниципальные округа Северной Ирландии значительно меньше населены нежели муниципальные образования в остальной части Королевства, что опять же накладывает дополнительную специфику на ирландское местное самоуправление.
Особый статус Лондона определяется, в первую очередь, наличием Лондонского Сити, официально объявленного «исторической аномалией» еще в решениях Королевской комиссии 1837 г. . Лондонское Сити представляет собой часть городской территории, где никто не проживает, однако расположены офисы крупнейших мировых банков и иных компаний, самоуправление в данном образовании осуществляется особым органом, существующим уже более 500 лет - Корпорацией Лондонского Сити. Помимо обычных функций лондонских районных советов, к числу специфических видов деятельности Корпорации Лондонского Сити относится исторически сложившееся исполнение функций посредника по урегулированию споров между компаниями, расположенными в Сити. Помимо Лондонского Сити Большой Лондон состоит из 32 муниципальных единиц, самоуправление в которых осуществляется районными советами. Специфика лондонского местного самоуправления также состоит в выделении некоторых видов городской деятельности в самостоятельные сферы, управляемые выборными органами, не входящими в районные советы, как-то: комиссариат полиции, столичное водное управление и другие.
1 См.: Local Government (Boundaries) Act (Northern Ireland) 2008. - www. 2 См.: Burne T. Local government in Britain. London, 1994. P. 19.
На основании вышеизложенного автор ввел некоторые предметные ограничения: осуществил исследование последних муниципальных реформ в строго определенных регионах Великобритании - Англии, Шотландии и Уэльсе.
Цели и задачи исследования. Цель данной диссертационной работы составляет осуществление всестороннего исследования новейшего опыта реформирования муниципальной системы Великобритании в конце XX -начале XXI веков и установление существующих закономерностей развития одной из наиболее передовых муниципальных систем в мире.
Для достижения вышеуказанных целей поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
1) исследовать теоретические основы института местного
самоуправления;
определить роль местного самоуправления в системе институтов публичной власти и исследовать особенности взаимоотношений центральной и местной властей Великобритании;
осуществить историко-правовой анализ развития муниципальной системы в Соединенном Королевстве от самого начала ее становления вплоть до настоящего времени;
комплексно изучить особенности осуществления новейших реформ местного самоуправления в Великобритании в конце XX - начал XXI веков;
исследовать основные положения новейшего законодательства Великобритании, регламентирующего муниципальное реформирование;
осуществить анализ реформы уникальной трехуровневой системы английских уполномоченных по правам человека, в том числе местных омбудсменов;
исследовать теоретические и практические положения финансовой муниципальной реформы в Великобритании, включая структурные
8 изменения источников доходов органов местного самоуправления, причины и последствия указанных изменений;
8) осуществить анализ изменения роли и функций органов местного
самоуправления Великобритании в сфере социального
обслуживания местного населения за счет привлечения частных
организаций;
9) установить возможность применения достижений реформ
Великобритании к российской муниципальной системе.
Степень разработанности темы и теоретические основы исследования. Специфика темы диссертационного исследования обусловила привлечение материалов по общей теории государства и права, муниципальному праву, истории и теории местного самоуправления Великобритании.
В диссертационном исследовании использованы фундаментальные труды по теории и истории государства и права выдающихся ученых Алексеева С.С., Еллинека Г., Мамута Л.С, Марченко М.Н., Хропанюка В.Н., Нерсесянца B.C., Графского В.Г., Крашенинниковой Н.А.
В отечественной науке предмет настоящего диссертационного исследования - новейшие английские реформы местного самоуправления -был исследован лишь некоторыми российскими учеными.
СИ. Коданева осуществила анализ региональной реформы Великобритании конца 1990-х гг. в диссертационной работе на тему «Политическая регионализация в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии (конституционная реформа)» (Москва, 2003), однако данное исследование носит одноаспектный характер в связи с тем, что затронуло лишь одну составную часть реформирования английского местного самоуправления.
В диссертационном исследовании на тему «Местное самоуправление
в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии»
(Москва, 2005) Ежевским Д.О. была предпринята попытка комплексно
9 исследовать все аспекты новейших муниципальных реформ, проведенных в Великобритании на рубеже тысячелетий. Однако в рамках указанной работы не были проанализированы финансовая реформа местного самоуправления, реформа института омбудсменов Великобритании и ряд других аспектов, которые, по мнению диссертанта, являются неотъемлемыми составляющими всего комплекса новейших английских реформ. Отдельные положения вышеуказанных диссертационных работ были использованы в настоящем исследовании.
Новейшие английские реформы были также исследованы в рамках диссертационной работы Лапшиной И.Е. «Местное управление в механизме публичной власти Великобритании» (Москва, 2007). Однако основной задачей данного научного труда вышеуказанный автор поставила исследование изменения роли и места местного управления в механизме публичной власти Великобритании. Таким образом, предметом исследования являются не муниципальные реформы, призванные выработать некую идеальную модель местного самоуправления и направленные на эффективное удовлетворение нужд местного населения, как таковые, а взаимоотношения, складывающиеся между центральными и местными органами власти Великобритании. Очевидно, что Лапшина И.Е. руководствовалась в своем исследовании подходом к изучению реформ местного самоуправления Великобритании не комплексным, а более узким, направленным на исследование британской реформаторской деятельности только с точки зрения ее влияния на взаимоотношения центра и муниципалитетов, сквозь так называемую «призму публичности». Так, к примеру, перераспределение социальных функций английских муниципальных органов в пользу частных организаций оценивается Лапшиной И.Е. в качестве фактора, усиливающего организационную фрагментацию муниципального управления, в то время как диссертант в настоящей работе рассматривает данную реформу с точки зрения эффективности решения вопросов местного значения. Именно определение
10 эффективности новейших муниципальных реформ Великобритании обуславливает анализ данных преобразований, осуществленный в настоящей диссертации, его комплексность и высокую степень детализации.
Значительное количество трудов отечественных ученых посвящено исследованиям британской муниципальной системы до новейших реформ конца XX - начала XXI вв.
В. А Баранчиков в своих работах «Муниципальные органы Великобритании» (Москва, 1990), «Правовое регулирование организации деятельности муниципальных органов Великобритании. Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы» (Москва, 1994) и «Муниципальное право» (Москва, 2000) подробно исследовал историю становления и основные черты англосаксонской модели местного самоуправления. Под редакцией Л.С. Мамута был издан научный труд «Институты самоуправления: историко-правовое исследование» (Москва, 1995) содержащий достаточно подробное исследование становления и развития института местного самоуправления в Великобритании, также не охватывающее период современных английских реформ, но способствующее выявлению причин проведения последних.
Особо также следует отметить статьи Чиркина В.Е. «Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт» (Москва, 1997) и «Современные модели местного управления» (Москва, 1996), а также учебник его авторства «Конституционное право зарубежных стран» (Москва, 2002), в рамках которых были сформулированы основные положения теорий и моделей местного самоуправления, а также проанализированы их положительные и отрицательные черты.
Труды зарубежных авторов достаточно многочисленны в области исследования последних реформ местного самоуправления в Великобритании и представлены работами таких авторов, как Откинсон X. и Уилкс-Хиг С, которые достаточно детально исследовали теории местного самоуправления, а также финансовую, структурно-организационную и
11 экономическую реформы с 1979 по 2000 годы в работе «Local government from Thatcher to Blair: the politics of creative autonomy» («Местное самоуправление от Тэтчер до Блэра: политика креативной автономии», Кембридж, 2000), Гейм С. и Уилсон Д., которые в своем труде «Local Government in the United Kingdom» («Местное самоуправление в Соединенном Королевстве», Лондон, 2002) изучили новейшую экономическую реформу Великобритании, а также особенности взаимоотношения английского центрального правительства и муниципалитетов и др. Однако исследования зарубежных ученых носят некомплексный, одноаспектный характер.
На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что исследования отечественных ученых не охватывают период новейших английских муниципальных реформ за некоторыми исключениями, не содержащими комплексного подхода. В то же время предмет настоящего диссертационного исследования не раз подвергался анализу зарубежных правоведов, но в узком одноаспектном ключе. Таким образом, степень научной разработанности темы данной работы представляется достаточно незначительной.
К нормативным актам, изученным в рамках диссертационного исследования, в том числе относятся Local Government (Scotland) Act, 1994 и Local Government (Wales) Act 1994, определяющие новую структуру органов местного самоуправления в отдельных регионах Великобритании, Government of Wales Act 1998 и Scotland Act 1998, устанавливающие структуру, компетенцию и порядок формирования парламентов Уэльса и Шотландии, Referendums (Scotland and Wales) Act 1997, формулирующий основы проведения референдумов в Шотландии и Уэльсе по вопросу учреждения региональных парламентов, Акт об Административном омбудсмене Уэльса 2005 г., регламентирующий статус и порядок деятельности Административного омбудсмена Уэльса.
В целях всестороннего изучения поставленной проблемы, включая осуществление историко-правового анализа эволюции английского местного самоуправления, законодательную основу данной работы составляют также Local Government Act 1966, Local Government Act 1972, Local Government Act 1974, Mines and Quarries (Tips) Act 1969, Police Act, 1964, General Rate Act 1967, Housing Act, 1974, устанавливающие основы муниципальной системы Великобритании в период, предшествующий реформам, составляющим предмет настоящего исследования.
Согласно поставленной задаче по выявлению возможности применения достижений Великобритании в сфере реформирования местного самоуправления к российской муниципальной системе изучены также нормативно-правовые акты РФ и субъектов РФ, содержащие основы российского муниципального права: Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., ФКЗ от 25 декабря 1996г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Федеральный закон от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе, утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, Закон Кемеровской области «Об Уполномоченном по правам человека в Кемеровской области» от 28 декабря 2000 г. № 2 108-03, Закон Московской области «Об Уполномоченном по правам человека в Московской области» от 12 января 2001 г. № 4/2001-03.
Методологическая основа исследования. В процессе исследования диссертантом в целях достижения оптимального результата широко применялась целая совокупность научных методов, используемых как в российской, так и в зарубежной юридических науках.
К числу примененных в работе методов научного исследования относятся логический, системный, формально-юридический методы, при
13 этом особо следует отметить именно метод сравнительного правоведения, а также исторический научный метод.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
В рамках сравнительно-правового анализа теорий и моделей местного самоуправления были сформулированы положения новой комплексной теории местного самоуправления, наиболее соответствующей современным реалиям.
Впервые автором был осуществлен всесторонний комплексный анализ новейших муниципальных реформ, осуществленных в Великобритании в конце XX - начале XXI веков.
Отличительными чертами вышеуказанного анализа,
обуславливающими его комплексность и системность, являются:
систематизация развития института местного самоуправления в Великобритании от самого начала его становления и вплоть до настоящего времени, охватывающая новейший период;
исследование уникальной трехуровневой системы омбудсменов Великобритании, ранее не включенное правоведами ни в одну из работ на предмет настоящего исследования. В рамках данного исследования диссертантом был установлен ряд несоответствий английской модели уполномоченных по правам человека так называемой «идеальной» модели омбудсменов;
3) установление изменения роли и функций английских
муниципальных органов в сфере социального обслуживании
населения в пользу частного сектора, обоснование позитивности
введения конкурентного начала в данную сферу на примере опыта
Великобритании, а также
4) анализ последней финансовой муниципальной реформы как
неотъемлемой части новейшего английского реформирования,
включающий в себя исследование структурных изменений
14 источников доходов органов местного самоуправления, причин и последствий указанных изменений. Положения, выносимые на защиту:
1. Институт местного самоуправления не может отвечать признакам, обозначаемым только одной из двух теорий местного самоуправления - общественной либо государственной. В связи с этим представляется целесообразным говорить о необходимости существования некой комплексной теории местного самоуправления, вбирающей в себя достижения каждой из теорий местного самоуправления, казалось бы, взаимоисключающих друг друга. При этом согласно данной теории государственная власть как власть всего общества имеет приоритет в отношении публичной власти территориального коллектива.
2. В 90-е годы в Великобритании была создана уникальная
трехуровневая система омбудсменов, состоящая из Национального
омбудсмена Великобритании, региональных и местных омбудсменов,
преимущества которой заключаются в возможности осуществления контроля
уполномоченным по правам человека за надлежащим функционированием
государственных органов в локальном, региональном и национальном
масштабах. Однако при адаптации шведской модели института омбудсмена к
правовой системе Великобритании основополагающий принцип
независимости омбудсменов был искажен, поэтому, несмотря на постоянное
реформирование системы омбудсменов и их достаточно интенсивное
функционирование, деятельность английских уполномоченных по правам
человека остается формой парламентского контроля.
3. В ходе экономической муниципальной реформы в конце XX века
центральное правительство Великобритании активно привлекало частные
организации к обслуживанию населения на местах, в результате чего
произошло перераспределение функций органов местного самоуправления, и
муниципалитеты стали в большей степени органами, не предоставляющими
услуги, а разрешающими их предоставление. Проведенная реформа
15 способствовала повышению качества социальных услуг и уменьшению их стоимости. При этом властные полномочия не были переданы частным поставщикам социального обслуживания, а остались у муниципалитетов, с надлежащим финансовым контролем со стороны центральных властей.
4. В результате новейшей финансовой реформы, имевшей весьма
эффективные экономические последствия, была изменена структура
муниципальных доходов. Лейтмотивом указанных изменений являлось
усиление финансового контроля и, соответственно, установление
финансовой зависимости органов местного самоуправления от центра.
Выполнение государственных обязанностей органами местного
самоуправления и единообразие управления государственно-организованным
обществом должно обеспечиваться контролем со стороны органов
государственной власти, при этом именно финансовая форма контроля
соответствует демократическим и экономическим принципам, являясь одним
из наиболее эффективных среди существующих рычагов воздействия.
5. В России существует особая смешанная модель местного
самоуправления1, так как российская муниципальная система может быть
отнесена к европейско-континентальной модели лишь по одному признаку из
шести, а к англосаксонской - по двум. Таким образом, модель местного
самоуправления в РФ занимает промежуточное положение между
европейско-континентальной и англосаксонской моделями, что способствует
достаточно успешному восприятию достижений Великобритании в сфере
местного самоуправления.
Апробация работы. Диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры теории и истории права и государства; истории правовых учений юридического факультета Московского государственного индустриального университета.
См.: Кузнецов А.А. Конституционно-правовые аспекты развития местного самоуправления в Российской Федерации в свете Европейской Хартии местного самоуправления. Дисс... канд.юр.наук. М., 2005. С. 63.
Теоретическая и практическая значимость диссертации
заключаются в том, что в данной работе на основе опыта Великобритании были выработаны теоретические основы нового положения института местного самоуправления в системе институтов публичной власти, разработана комплексная теория местного самоуправления и установлены закономерности современного развития исследуемого института в одном из ведущих государств мира. Данные исследования могут быть применены в учебном процессе при преподавании ряда юридических дисциплин, в том числе конституционного права и муниципального права, восприняты для разработки законодательства, направленного на совершенствование муниципальной системы Российской Федерации и иных государств. Помимо этого, теоретические выводы данной работы послужат предметом для дальнейшего изучения политико-теоретических аспектов института местного самоуправления.
Сравнительно-правовой анализ современных моделей местного самоуправления и формы государственного контроля за деятельностью местных органов власти
Помимо теорий местного самоуправления, характеризованных в первом параграфе настоящей главы и определяющих сущность и предпосылки возникновения данного института, существуют также модели местного самоуправления. При всем разнообразии систем управления на местах и организационных структур местного самоуправления в разных государствах в научной литературе различают несколько основных моделей местного самоуправления: англо-саксонскую (английскую), европейско-континентальную (французскую) и иберийскую.1 Некоторые исследователи в качестве самостоятельной модели местного самоуправления, обладающей рядом отличительных критериев, выделяют также советскую модель.2 Выделение указанных моделей базируется, прежде всего, на тех принципах, которые лежат в основе отношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.3 Европейско-континентальная (романо-германская) модель местного самоуправления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Сенегалом и другими государствами. Указанная модель исторически сложилась во Франции, которой всегда была характерна высокая степень централизации местного самоуправления, существование систем жесткого административного контроля центральной власти над местными органами. Рассматриваемую модель ввиду ее происхождения нередко называют также французской моделью местного самоуправления. Рассматривая опыт организации местной власти в странах континентального права, можно утверждать, что эта модель предполагает определенное ограничение местного самоуправления и обеспечивает большую подконтрольность и централизацию системы управления, «французское местное управление... всегда характеризовалось жесткой иерархией и подчиненностью центральной власти»."
Французская модель местного самоуправления строится на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов. При этой системе параллельно существуют и действуют два вида органов власти на местах: назначаемый из центра представитель государственной власти и избранный населением административно-территориальной единицы совет.3
Таким образом, для европейско-континентальной (французской) модели местного самоуправления характерно наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны представителей центральной власти.
Помимо этого, необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции и иных государств, воспринявших французскую модель местного самоуправления, лежит принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.
К числу несомненных достоинств французской модели местного самоуправления относится обеспечение единства действий государственной власти управления на местах, необходимой степени централизации, способствующей стабильности любого государства. Вместе с тем, указанная модель дает возможность населению в лице непосредственно им избранных представителей самому решать местные дела.1
Однако лицо, контролирующее осуществление местного самоуправления - комиссар, префект, супрефект - назначается «сверху», независимо от воли местного населения. Необходимость согласования такого назначения с местными избранными органами (советом) в законе не прописана." Отсюда всегда возникает возможность приобретения контролем центральной власти за органами местного самоуправления гипертрофированных форм, в том числе ведущих к превращению института местного самоуправления в некоторую формальность.
Англо-саксонская модель местного самоуправления зародилась в Великобритании и была воспринята США, Канадой, Австралией, Новой Зеландией и иными государствами.
Данная модель развивалась в совершенно иных условиях, нежели континентальная система местного самоуправления. Она вырастала из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми. постепенно «выстраивалось» в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся англосаксонским общинам была представлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном правотворчестве.4 Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.5
Англо-саксонская модель местного самоуправления характеризуется тем, что в административно-территориальных единицах любого уровня нет назначенных представителей центра, а существуют только выборные органы, которые «формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует».1
Формальность автономии органов местного самоуправления обусловливается различными рычагами влияния на данные органы власти, которыми располагает правительство: финансовые ревизии (основную долю в финансировании местных расходов составляют, как правило, не местные налоги и доходы, а дотации из государственного бюджета), министерские инспекции (проверки производят уполномоченные министра по делам местного самоуправления) и судебный контроль (центральные органы могут обращаться в суд с исками против органов местного самоуправления)."
Помимо этого, еще одной характерной чертой рассматриваемой модели, обуславливающей формальность автономии органов местного самоуправления, является то, что отношения между центральной и местной властями определяются принципом «inter vires» - «действовать в пределах своих полномочий», т.е. органы местного самоуправления могут совершать. только те действия, которые прямо предписаны законом.3
Данный принцип автоматически следует из принципа верховенства Парламента. Ни один орган власти, кроме Парламента, не может обладать общей компетенцией. Местные органы власти функционируют в строго отведенных рамках и имеют право осуществлять лишь те функции, которые непосредственно разрешены им законом: то, что не разрешено, то запрещено. Это правило позитивного регулирования имеет основополагающее значение: любое действие местных властей, не опирающееся на конкретный акт, его разрешающий, считается совершенным с превышением полномочий - «ultra vires»- и может быть признано судом недействительным.4 Санкции по искам к муниципалитетам могут быть очень жесткими, особенно если дело касается нарушения муниципалитетом и его чиновниками основных прав и свобод граждан. Речь иногда может идти даже об аресте муниципальных советников или чиновников, их тюремном заключении или даже отстранении муниципального совета от власти.1
Таким образом, в отличие от континентально-европейской модели местного самоуправления, которой свойственно сочетание назначаемых центром представителей и выборных органов на местах, действующих по принципу «все, что не запрещено, разрешено», в англо-саксонской модели при, казалось бы, максимальной децентрализации, характеризующейся отсутствие назначенных центром лиц, отсутствие контроля на местах в лице назначенных чиновников с лихвой компенсируется зажатостыо выборных органов местного самоуправления в рамки принципа «все, что не разрешено, запрещено».
Возникновение и развитие муниципальной системы в Англии до буржуазной революции XVII века
После прояснения отдельных теоретических основ института местного самоуправления и до непосредственного исследования новейших муниципальных реформ конца XX - начала XXI веков представляется весьма полезным изучить весь богатый опыт Великобритании по становлению и развитию муниципальной системы в целях выявления существующих закономерностей и традиций, а также причин осуществления реформ, составляющих предмет настоящей диссертационной работы.
Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии имеет устоявшуюся систему местного самоуправления с длительной историей формирования, играющую важную роль в управлении и формировании основных аспектов государственной политики.
Для истории государственного развития Англии характерен процесс расхождения между формой и реальным содержанием государственных учреждений, который может быть объяснен сочетанием двух основных национальных черт английской правовой системы - консерватизма по отношению к унаследованным от предков формам и постоянного наполнения данных традиционных форм новым юридическим содержанием, соответствующим существующим реалиям развивающейся политической и юридической практики.
Исторический анализ развития местного самоуправления Англии следует условно разделить на несколько этапов. Этап 1. До норманнского завоевания Англия состояла из мелких королевств, которые путем постепенного объединения образовали единое англосаксонское государство, по мере формирования которого изменяли свой патриархально-родовой быт государственные учреждения, уступая место территориальным началам.1
По мнению Рудольфа Гнейста, процесс формирования графств в Великобритании, происходил следующим образом. При уже признанном главенстве Эгберта продолжала существовать власть так называемых «подкоролей», возглавлявших объединившиеся королевства. Однако данных «подкоролей» постепенно вытесняют великие таны", пока, наконец, усиливающееся государственное единство ни низвело положение данных правителей просто на степень государственных чиновников. В наиболее крупных королевствах, вошедших в состав единого государства, в. целях удобства управления и достижения прочной государственной организации уже существовало известное административное разделение на округа. Подобным же образом держание великого земского суда и снаряжение 1у народного ополчения стали на тот период уже невозможными при большой территории. Данная- потребность была удовлетворена административным .. делением, известным под именем шир3 (Scire).
Два раза в год в каждом графстве проводились собрания знатных людей — ширгемот, ведавшее большей частью уголовных и гражданских дел. На ширгемотах председательствовали наместники короля в объединенных королевствах и их подразделениях - альдерманы, которые контролировали отправление воинской повинности и являлись «первыми охранителями мира». Однако на практике реальную власть по управлению ширами осуществляли помощники альдерманов - шерифы, также назначаемые короной и ответственные перед ней.1
Графства делились на различные по величине сотни (hundreds), учрежденные первоначально в интересах военного дела. По мере замены родовых начал территориальными сотня превратилась в земельный округ. В сотнях собрания созывались ежемесячно с целью разрешения менее значительных уголовных и гражданских дел, подтверждения договоров.2
Самыми мелкими подразделениями в англосаксонском государстве были поземельный союз (община) и манор (вотчина). Местное самоуправление (охрана мира, вольная и господская порука) в общине осуществлялись старостой, а в вотчине — господином.3
Также в Великобритании в ряде мест под защитой стен собиралось население, различное по социальному положению (свободные, землепашцы, рабы). Образующих его людей называли горожанами (burgenses).1 Во главе города (бурга) стоял бургомистр. Большинство англосаксонских городов приравнивались в отношении суда и управления к сотне.
В силу уже отмеченной исторической приверженности Англии к сохранению традиций на местах данные англосаксонские институты функционировали достаточно длительное время с некоторыми изменениями.
Так, во второй половине XII в. в период правления Генриха I, которые видел, в частности, в реформе местного самоуправления гарант стабильности королевской власти, была введена новая должность королевских эмиссаров-виконтов, называемых «странствующими судьями»,5 занимавшихся судопроизводством, охраной общественного спокойствия, финансами. «Странствующие судьи» объезжали страну, разделенную для этих целей на шесть округов. Посредством введения данной должности была достигнута определенная централизация внутреннего управления, потребность в которой испытывала как государственная администрация, так и администрация графств, страдающая к тому времени от значительных должностных злоупотреблений виконтов, шерифов и др.1
Что касается английских городов в этот период (конец XII — начало XIII вв.), то они существовали достаточно изолировано и обособленно. Если средневековая община на европейском континенте приобретала свои права посредством восстания против сеньоров, то в Англии города преимущественно покупали их.2
Самостоятельность в финансовом отношении влекла за собой независимость в отношении управления хозяйственными делами городов, которые постепенно приобретают права корпорации относительно приобретения, распоряжения и пользования имуществом общин.
Как ни скромна была мера политических прав, приобретенных общественными союзами в городах и графствах, ею был определен один из главнейших принципов будущего политического устройства Англии -подтверждение обычая личного участия местного населения в процессе управления и совместная деятельность государственного чиновничества и общин, правда с преобладанием, в рассматриваемый период, административно-надзорной функции верховной власти.
Этап 2. При Эдуарде III (1327-1377 гг.) в области внутреннего самоуправления Англии произошли важные перемены - деятельность судов и собраний графств постепенно заменяется деятельностью новой формы «охраны мира» - мирового суда, учрежденного Актом 1360 г. в связи с необходимостью ограничения вотчинной юрисдикции, лишь отчасти реализованного на практике деятельностью «странствующих судей», стремительным снижением роли судов графств, неудовлетворенностью деятельностью шерифов.4
Местное самоуправление в Великобритании с конца XVII века до конца XX века
Третьим этапом в развитии местного самоуправления Англии, следующим за двумя описанными выше, стала буржуазная революция. Государственный переворот в Англии в конце XVII - начале XVIII в. и завоевание верховенства парламентом следует характеризовать несколькими моментами, оказавшими решающее воздействие на местное самоуправление Англии.
Во-первых, упраздняется «Звездная палата»1, и устанавливается принцип «король в совете не имеет права творить суд»." Таким образом, была ликвидирована сама возможность развития всякого центрального административного надзора над местным самоуправлением и местной юрисдикцией.
Во-вторых, исключительная юрисдикция по всем правовым вопросам предоставляется Верховному суду «королевской скамьи». Таким образом, единственной контролирующей инстанцией местного самоуправления с этого времени является судебный, а не административный орган.3
В-третьих и в-главных, образуется кабинет, предназначенный для выполнения функций, формально составляющих прерогативу короны. «Парламентское правительство означает прежде всего ответственное правительство, а сущность парламентского строя выражается в том, что король лишен права действовать иначе, как посредством органов, ответственных перед парламентом.»4 Таким образом, установление парламентского правления представляется изменением не в формальном участии короля и парламента в законодательном процессе, а в способах реализации этого участия.
Если в XVI и XVII вв. борьба между королем и парламентом была борьбой за прерогативы короны, то в XVII в. «совершается великий переворот, совсем не отразившийся в законодательстве, т.к. не путем закона, а путем молчаливо признанной практики, путем политических соглашений... не лишая ни короля, ни его государственного совета (Privy Council) каких бы то ни было прав, не предоставляя парламенту новых полномочий, король был лишен всякого правомерного воздействия на законодательство и суд».1
Таким образом, после 1688г. роль английских королей в местном самоуправлении заканчивается. Тем самым был решен вопрос о дальнейшем развитии местного самоуправления, причем решен в пользу принципов, содержащихся в обычном праве." Парламент, принимая «специальное законодательство», не стремился возместить прежнее административное верховенство короны по отношению к местному самоуправлению. В сфере применения законов мировые судьи действовали достаточно автономно. . Высшей и единственной инстанцией над ними стоял лишь суд, в который в целях обжалования действий (бездействия) и решения мировых судей мог .. обратиться любой житель графства или города. Указанная система исключала всякое произвольное расширение административных полномочий . местных органов власти.3
Этап 4. Со второй трети XVIII века начинается стремительный процесс преобразования Великобритании из аграрного государства в одну из ведущих торговых и промышленных стран мира.
Промышленная революция, по мнению Маргарет Боумен и Уильяма Хемптона, способствовала возникновению существенных негативных изменений в социальной среде (перенаселение городских районов, возрастание уровня преступности, катастрофическое увеличение пауперизма), а также самостоятельному развитию новых поселений, свободных от наследия средневековых английских традиций.1
Органичным результатом стало принятие Билля о реформе 1832 г. Новый парламент приступил к реформам местного самоуправления, в первую очередь, направив свои усилия на сферу попечения бедных.
В этот период было уже очевидно, что деятельность мировых судей, осуществляемая без какого-либо фактического контроля за их деятельностью, в области попечения бедных нерезультативна и должна подлежать реформированию.3
Согласно реформе попечения бедных 1832г. попечение бедных в каждом приходе возлагалось на специально образованный для этой цели «Совет попечения о бедных», состоящий из мировых судей, живущих в данном приходе и выполняющих функции попечителей, и выборных членов. Для общего руководства образовывалось центральное правительственное учреждение (Poorlaw Commissiones), которое было вправе руководить деятельностью Советов посредством приказов и распоряжений.
Противники реформы усматривали в устранении мировых судей от активной деятельности по призрению бедных низвержение основ древнего исторического строя английского управления. «Однако финансовый успех реформы был очевиден. Сумма налога по призрению бедных в течение одного года сократилась почти в два раза».
Эта реформа помимо своего непосредственного значения имела также весьма «важное значение с точки зрения исторической и политической. Отныне одна из отраслей местного самоуправления была построена на новом принципе централизации и правительственной регламентации, что представляло полный разрыв с историческим прошлым».6
После реформирования института попечительства о бедных парламент приступил к реформе местного городского самоуправления.1
Необходимость реформы местного городского самоуправления была обусловлена тем, что «старый» парламент учреждал огромное количество специальных комитетов с одинаковыми полномочиями и дублирующей компетенцией."
Согласно реформе, предложенной кабинетом либералов в 1835г., судопроизводство и городское самоуправление были отделены друг от друга. Городское самоуправление отныне осуществлялось учреждаемом в каждом городе выборным Городским советом, члены которого избирались на три года путем прямого голосования всеми плательщиками налогов, проживающими в черте города не менее трех лет.3
В компетенцию Городского совета входило, в первую очередь, заведывание недвижимым и движимым имуществом города. Однако без1; получения специального разрешения со стороны департамента местного управления и государственного казначейства, Городской совет едва ли мог распоряжаться городским имуществом. Таким образом, полномочия данного органа управления в указанной сфере были ограничены центральной властью.
Городскому совету также принадлежало право устанавливать дополнительный городской налог (сбор). Совет был правомочен- назначать чиновников и определять размер их жалованья. Помимо этого, городской совет издавал обязательные постановления, относящиеся к городскому благоустройству.5
В связи с тем, что городское управление осуществлялось Городским советом, деятельность мировых . судей ограничивалась исключительно судопроизводством.
Таким образом, по мнению Горбатюк Е.С., основными чертами реформы городского управления необходимо признать привлечение широких масс налогоплательщиков к управлению, строго выборный характер городской администрации и разделение административных и судебных полномочий.1
Помимо этого, в качестве важного последствия реформы городского управления следует отметить, что после принятия данной реформы на основании развития частного законодательства парламента установилась практика применения административного права в соответствии с конкретными, потребностями. Сначала использовался путь принятия местных-законов (Local Acts), распространявшихся на отдельные административные области, затем на их базе принималось общее законодательство.
Согласно проведенному анализу реформы призрения бедных и реформы государственного управления в результате данных реформ были установлены две новые противоположные друг другу системы местной организации внутреннего управления.3
Региональная реформа Великобритании
Вторым условным этапом реформ местного самоуправления в Великобритании, проводимых в конце XX — начале XXI веков, можно обозначить региональную реформу. В последние десятилетия повсюду в мире отчетливо наблюдается тенденция некоторого ослабления власти существующих государств. С одной стороны, этот процесс выражается в распаде государств (например, Югославия), а с другой — в перераспределении полномочий центральных органов власти в пользу территориальных единиц государств (субъектов федерации, автономных и муниципальных образований).1 Ряд- современных философов и социологов объясняют данную тенденцию стремлением мира к разнообразию в условиях постиндустриального общества. По их мнению, суверенная и многоаспектная власть подавляющего аппарата государства начинает противоречить дальнейшему разнообразному-развитию общества. К примеру, известный современный социолог Э. Тоффлер утверждает, что нация-государство сейчас трещит под давлением снизу и сверху. Одни политические силы стремятся перевести власть с уровня государства-нации на уровень внутринациональных регионов и групп. Другие силы пытаются поднять ее на уровень международных агентств и организаций. А в результате государство-нация все больше и больше теряет свою власть, и формируется многоуровневая мировая игра, участниками которой выступают не только государства, но и иные территориальные корпорации, политические, экономические, этнические и культурные группировки, транснациональные ассоциации и наднациональные организации."
К указанному явлению в юридической и политологической литературе применяется понятие регионализма. По мнению Олеха Л.Г. «регионализм — это постепенное продвижение «заземленной власти» по вертикали вниз. У верховной власти остаются только те полномочия, которые не способны реализовать регионы, и места, выполнение которых требует кооперации усилий».1
Регионализм в Европе приобретает уже не поверхностное, а иное, глубинное наполнение. Как отмечает М. Столяров, свидетельством нового исторического этапа развития европейских регионов стало принятие Ассамблеей регионов Европы 4 декабря 1996 г. Декларации о регионализме в Европе."
Одним из основополагающих принципов Декларации является положение о том, что «статус региона может быть изменен только при согласии и участии самого региона. В целях сохранения своих исторических, политических, социальных и культурных особенностей регионы в одном и том же государстве могут иметь различные статусы». В Декларации также, утверждается, что «регион признается конституцией и законодательством государства, которые гарантируют его автономию, самобытность, полномочия и организационное устройство». Заключительная часть декларации содержит призыв к государствам Европы «насколько это возможно, способствовать передаче полномочий регионам, а также финансовых ресурсов, необходимых для их существования, внося изменения при необходимости в международное законодательство.» (ст. 13).
Волна европейского регионализма охватила в конце XX века и Соединенное Королевство. На протяжении практически всей истории существования государства правительство старалось не замечать национальных проблем составляющих его частей. Такое положение, катализированное обстановкой во всей Европе и реформами местного самоуправления в Великобритании, привело к необходимости территориальной реформы с предоставлением трем национальным частям автономии в конце 90-х гг. Еще в 60-е годы Королевская комиссия рассматривала вопрос об ограниченной автономии, и результаты ее доклада (Доклад Килбрандона) заложили основу для законодательства в 70-е годы. Предложенные тогда изменения не нашли поддержки общества, что и отразилось на результатах референдумов 1979 г. После 1979г. правительство Тэтчер выступило против конституционных изменений, упор в отношениях с регионами делался на «идеологическое понуждение». Но уже в этот период общественное мнение стало склоняться в сторону автономии. В начале 90-х гг. правительство Мейджера сформировало позицию в поддержку конституционных изменений, однако, большинство предложенных им реформ, в сущности, представляли собой просто политические заявления."
В июне 1996г. на общих выборах победу одержали лейбористы, одним из предвыборных обещаний которых было создание Ассамблеи (законодательного органа) Уэльса и Парламента Шотландии.
31 июля 1997г. в Великобритании был принят Акт о референдумах в Шотландии и Уэльсе, который устанавливал даты референдумов, формы бюллетеней, полномочных участников референдума и иные организационные вопросы.3 Основным вопросом указанных референдумов было создание Ассамблеи Уэльса и Парламента Шотландии.4
Уэльский референдум состоялся 18 сентября 1997г. Как отмечает Лаура Макаллистер5, «в современной политической истории редко встречались такие нервирующие и неопределенные избирательные результаты». В трехчасовом выпуске новостей Би-Би-Си было сообщено об отрицательном результате голосования, а час спустя, когда информация поступила из юго-западных областей, стало ясно, что реформа состоится. Несмотря на незначительное преимущество в голосовании за реформу (всего 50.3%), результат свидетельствует о существенном изменении общественного мнения в пользу реформ.
Для сравнения, на референдуме 1979г. аналогичное предложение не было принято с разницей четыре к одному. Таким образом, несмотря на общественную нерешительность и безразличие избирателей, проявившиеся в кампании референдума, его результаты свидетельствуют о значительном изменении в политическом настроении Уэльса.1 Итак, по результатам референдума в 1998 г. в Великобритании был принят Акт о создании Национальной Ассамблеи Уэльса."
В соответствии с Актом в Уэльсе были созданы собственные автономные органы: Национальная Ассамблея Уэльса, Генеральный Аудитор Уэльса и Административный Омбудсмен Уэльса, был реформирован ряд органов, ранее осуществлявших управление данным регионом.
