Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и необходимость экологической функции как одной из основных внутренних функций современного Российского государства 9
Глава 2. Развитие экологической функции Российского государства в современных условиях 29
1. Содержание экологической функции современного Российского государства 29
2. Роль механизма государства в осуществлении экологической функции. Органы государства, непосредственно выполняющие экологическую функцию 45
3. Экологическая безопасность как межгосударственная проблема современного развития цивилизации: прогнозы, перспективы 61
Глава 3. Правовые формы осуществления экологической функции Российского государства 93
1. Понятие и виды правовых форм осуществления функций w Российского государства 93
2. Правотворческая форма осуществления экологической функции 101
3. Правоисполнительная форма осуществления экологической функции 120
4. Правоохранительная форма осуществления экологической функции и ответственность за экологические правонарушения 132
і Библиографический список
- Понятие и необходимость экологической функции как одной из основных внутренних функций современного Российского государства
- Содержание экологической функции современного Российского государства
- Роль механизма государства в осуществлении экологической функции. Органы государства, непосредственно выполняющие экологическую функцию
- Правотворческая форма осуществления экологической функции
Введение к работе
На современном этапе развития Российского государства острота экологических проблем стала объективной реальностью.
В связи с этим в ряду актуальных общетеоретических проблем, имеющих важное научно-практическое значение, существенное место принадлежит экологической функции государства, направленной на охрану природы и обеспечение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения. Между тем, экологическая функция государства долгое время не была предметом специального исследования. Проблемы природоохраны и природопользования ставились и рассматривались (причем весьма разносторонне и содержательно) в основном представителями природоресурсо-вого, сельскохозяйственного и других отраслей права, непосредственно связанных с охраной окружающей природной среды, при этом, как правило, не связывались с анализом соответствующей функции государства. В теории же государства и права государственная деятельность по охране природы не привлекала к себе должного внимания, не признавалась основной функцией государства и затрагивалась лишь в связи с исследованием хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной функций Советского государства в качестве их составной части. Только с начала 70-х годов экологическая функция государства подвергается специальному исследованию и начинает рассматриваться в обще теоретической и отраслевой юридической литературе как самостоятельная основная функция государства (М.И. Байтин, О.С. Колбасов, Ю.Б. Кравченко, Н.С. Макаревич, Н.В. Черноголовкин и другие).
Такая эволюция в развитии данной проблемы связана с тем, что вовлечение природных ресурсов в хозяйственный оборот в период со второй половины 60-х до середины 80-х годов вызвало потребность принятия государственных мер системного характера в отношении природоохранных мероприятий в рамках всего народного хозяйства страны. В этот момент происходит развитие системы природоохранительных государственных органов, общественных органи-
заций, соответствующего законодательства, а данное направление деятельности государства складывается как одна из его основных функций.
Таким образом, природоохранительная деятельность государства сбрасывает «... с себя тесную одежду хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной функций»1. Признание самостоятельности функции охраны и воспроизводства окружающей среды способствует организации и совершенствованию государственного и правового механизма регулирования общественных отношений, связанных с воздействием на природу.
Однако, и после этого, несмотря на важность и актуальность, данная проблема остается недостаточно изученной. По ней до последнего времени нет ни одной опубликованной монографии. В 1990 году Б.А. Мухамеджановым была защищена кандидатская диссертация на тему «Экологическая функция Советского государства», в которой на базе обобщенного автором материала, преимущественно по бывшей Казахской ССР, внимание сосредотачивалось в основном на задачах обеспечения экологической безопасности. Несколько позднее A.M. Архипов в кандидатской диссертации «Экологическая функция Российского государства» (Нижний Новгород, 1997 г.) уделяет основное внимание соотношению природоохранительной и правоохранительной деятельности государства, формам деятельности правоохранительных органов в области охраны окружающей среды, обеспечению экологической безопасности и экологического правопорядка.
Как видно из направленности указанных работ, при всем их положительном значении они не могли, да и не ставили задачей исчерпать исследование рассматриваемой большой и многосложной проблемы экологической функции, не говоря о том, что данная функция Российского государства в работе Б.А. Му-хамеджанова вообще не затрагивалась.
Особенно недостаточно разработанными остаются многие существенные вопросы, относящиеся к экологической функции современного Российского государства. Практически не исследованы такие стороны данной проблемы, как
1 См.: Макаревич Н.С. Социалистическое государство и охрана окружающей среды. Саратов, 1982. С. 40.
механизм осуществления этой функции, система государственных органов, несущих первоочередную и непосредственную ответственность за выполнение данной функции, и, особенно, правовые формы реализации экологической функции. Нельзя не учитывать так же необходимость ответить на многие, вызванные потребностями науки и практики, остающиеся полемическими вопросы по данной проблеме. Все это и обусловило выбор темы представленной к защите диссертации.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном раскрытии содержания, развития и значения экологической функции современного Российского государства и правовых форм ее реализации.
Указанным целям соответствуют следующие основные задачи исследования:
рассмотреть вопрос о понятии, содержании и необходимости экологической функции в качестве одной из основных внутренних функций современного Российского государства;
проанализировать роль механизма государства осуществления экологической функции, показать его тесную связь и соотношение с этапами развития данной функции;
рассмотреть деятельность государственных органов общей компетенции по осуществлению экологической функции и, особенно, систему, место и роль специальных органов в области экологии;
исследовать законодательство, регулирующее отношения в сфере взаимодействия общества и природы;
проанализировать правотворческую, правоисполнительную и правоохранительную формы осуществления экологической функции современного Российского государства и обосновать конкретные предложения по их совершенствованию;
рассмотреть экологическую безопасность как межгосударственную проблему современного развития цивилизации, и под этим углом зрения проанализировать соотношение внутреннего и международного аспектов в содержании
экологической функции Российского государства.
Методологическую основу диссертации составляет сочетание общенаучных методов исследования — диалектического, исторического, логического и других с такими частно-научными методами как конкретно-социологический, статистический, сравнительный, функциональный.
В качестве теоретической основы диссертации была использована общая научная литература по теории государства и права, конституционному, административному, гражданскому, экологическому, земельному, уголовному и другим отраслям права, а также относящиеся к предмету исследования работы по истории, философии и экологии.
В частности, при написании диссертации автор непосредственно опирался на труды ученых-правоведов в области общей теории государства и права (М.И. Байтин, В.М. Баранов, Л.И. Загайнов, Л.И. Каск, Н.С. Макаревич, Л.А. Морозова, Л.В. Николаева, И.С. Самощенко, Н.В. Черноголовкин и другие) и экологическому праву (М.М. Бринчук, М.М. Васильева, А.К. Голичен-ков, Н.А. Гладков, В.В. Глухов, О.Л. Дубовик, Н.Д. Казанцев, О.С. Колбасов, А.И. Корнеева, В.В. Петров, Ю.И. Тютекин и другие).
Кроме того, в диссертации получили отражение многие современные труды иностранных авторов: Д.Р. Вайнера (Уинера), А. Кисса, Д. Шелтона, Г. Хенди, А.П. Спрингера, Г. Хефлинга и других, посвященные исследуемой проблеме.
Нормативную основу работы составили Конституция РФ, законодательные и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, относящиеся к предмету диссертации.
Особое внимание диссертантом было уделено обобщению и использованию обширной юридической практики.
Научная новизна диссертации состоит в самом подходе к выбору и решении основных вопросов, составивших предмет исследования, и, особенно, в том, что она является по сути первой работой, в которой предпринята попытка
комплексного монографического анализа правовых форм осуществления экологической функции современного Российского государства, раскрытия роли права в реализации данной функции.
Новизна выдвинутых научных положений заключается в следующем:
критически осмысливается вопрос о понятии и содержании экологической функции в качестве основной функции Российского государства, дополнительно обосновывается ее значение и необходимость;
исследованы роль и значение механизма государства в осуществлении экологической функции;
показана деятельность государственных органов общей компетенции и специально уполномоченных органов в области охраны окружающей природной среды по осуществлению экологической функции Российского государства;
исследованы законодательные и иные нормативно-правовые акты, направленные на рациональное использование и охрану природных ресурсов. Раскрыт природоохранительный смысл правовой нормы, связанной с защитой окружающей природной среды;
рассмотрены специфика и место в системе государства тех государственных органов, которые исполняют природоохранительные нормы, а также вопрос о государственном управлении в области охраны окружающей природной среды;
исследована система правоохранительных органов государства, а также их полномочия при осуществлении экологической функции Российского государства, в частности, по непосредственному привлечению нарушителей природоохранительного законодательства к юридической ответственности;
рассмотрено понятие и содержание экологической безопасности в качестве международной проблемы развития цивилизации, проанализировано влияние данной проблемы на содержание и развитие экологической функции, осуществляемой Российской Федерацией;
разработаны обоснованные предложения и рекомендации по дальней-
шему совершенствованию и повышению эффективности правовых форм реализации экологической функции.
Научное и практическое значение диссертации определяется содержащимися в работе теоретическими выводами и практическими предложениями, которые могут быть использованы для дальнейшей разработки проблемы развития экологической функции современного Российского государства и правовых форм ее осуществления; в учебном процессе при написании курсовых и дипломных работ по указанной тематике, при чтении лекций по «Теории государства и права» и «Экологическому праву», а, возможно, и при разработке нового спецкурса по данным дисциплинам.
Результаты исследования прошли необходимую апробацию.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории государства и права Саратовской государственной академии права. Теоретические выводы и положения диссертационного исследования отражены в опубликованных автором работах, изложены в сообщении на международной научно-практической конференции «Права человека: пути их реализации», состоявшейся в Саратове в октябре 1998 года.
По своей структуре выполненная работа состоит из введения, трех глав, семи параграфов и библиографии.
Понятие и необходимость экологической функции как одной из основных внутренних функций современного Российского государства
Анализ литературы показывает, что существуют значительные разногласия во взглядах на количество основных функций государства и на систему функций государства в целом1.
Л.И. Загайнов справедливо отметил, что «дискуссия о количестве функций переходит здесь в спор о «качестве» государства и имеет поэтому не схоластиче-ский (как это иногда считается), а принципиальный теоретический характер» .
Можно предположить, что путь решения проблем классификации государственных функций лежит в обращении к методологическим основам классификации отдельных явлений.
В рамках марксистско-ленинского подхода к государству выделялись классовая сущность государства, общесоциальное и классовое назначение государства.
Утверждалось, что поскольку и направление, и предмет, и содержание деятельности государства и обеспечивающая их система структурных образований изменяется в зависимости от изменения классовой сущности и форм государства, постольку для определения этой зависимости вполне уместным является понятие функции.
«Классификация государственных функций выражает одновременно и классово-сущностную характеристику государства, его функционирования, и результат логической операции», — отмечает М.И. Байтин3.
Понятию «классификация» очень часто придается двоякий смысл: и процесса, и результата логической операции. В последнем значении классификация функций государства приближается к понятию системы функций.
Возникает необходимость их четкого разграничения. Под системой функций понимается «совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство»1. Если можно «построить» классификацию функций, то нельзя построить их систему, как и все то, «что существует как объективная реальность» .
Система функций государства на конкретном этапе развития может быть только одной, так как сущность государства одного и того же этапа развития однотипна.
Так как функции государства — непосредственное выражение его сущности, — однотипна и система государственных функций.
Сохраняется принципиальная возможность множественности классификаций функций государства.
В качестве оснований классификаций государственных функций выделяются цели3, задачи4, объекты воздействия и сферы государственной деятельности5, территориальный масштаб6, время осуществления функций7.
В теории функций государства дискутируется вопрос о классификации функций на основные и не основные. Особое внимание обращается на следующие черты основных функций: в основных функциях наиболее ярко проявляются классовая сущность и социальное назначение государства; основная функция осуществляется всем государственным механизмом в целом; основная функция имеет системный характер .
Субординация государственных функций не означает выделение основных функций по степени их важности, исключительности. Каждая функция государства представляет собой объективно необходимое направление и сторону его деятельности. «Употребление данного термина правомерно и полезно лишь постольку, поскольку оно помогает выделить из огромного числа различных государственных функций более широкие по объему и общие по содержанию основные функции ... государства1».
Нет никаких оснований для отказа от классификаций государственных функций на основные и не основные.
Предложенная классификация способствует уяснению роли и значения отдельных функций в общей системе функций государства.
Понятие функции государства включает в себя характеристику того, что и как государство «делает».
Функция означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Из вышесказанного можно сделать вывод, что функция государства — это рассматриваемые в комплексе предмет и содержание деятельности государства и обеспечивающие ее средства и способы.
Функции государства устанавливаются в зависимости от основных задач, стоящих перед государством на том или ином этапе его развития, и представляют собой средство реализации этих задач.
Содержание задач государства, в свою очередь, определяется внутренними и внешними факторами.
В зависимости от сферы общественной жизни, в которой осуществляются те или иные функции государства, а также разрешению каких задач они служат, различают внутренние и внешние функции государства.
В последнее время в разряд основных внутренних функций государства включается экологическая функция.
В настоящее время можно считать доказанным, что наши древнейшие предки были, как и животные, неотъемлемой частью, звеном природных комплексов, с тонко отрегулированным «экологическим поведением». Именно это и обеспечивало им стабильное существование в природе.
Появление орудий труда дало человеку преимущество в конкурентной борьбе с животными, но не порвало окончательно прежние экологические связи. Охота, простейшее собирательство — так и медведь живет! Даже став разумным, человек продолжает заниматься, как и животные, трудом по добыванию пищи, созданию жилищ, выращиванию потомства, обеспечению своей безопасности1.
Принципиальная разница между человеком и животным, определившая в конечном счете всю дальнейшую историю, заключалась в том, что человек в борьбе за существование не только совершенствовал свои естественные органы жизнедеятельности (это и животные делают), но и действовал осмысленно, создавал и совершенствовал искусственные предметы — орудия труда.
Содержание экологической функции современного Российского государства
В 1989-1990 гг. в России начала формироваться новая экологическая политика, ориентируемая на развитие экономических методов регулирования природопользования и децентрализацию управления охраной окружающей среды, на расширение прав и полномочий органов местного управления. Каково же содержание экологической функции в современных условиях?
Несмотря на многолетнюю практику применения экономических (рыночных) инструментов регулирования природопользования и охраны окружающей среды в развитых капиталистических странах, среди зарубежных ученых нет единства мнений в оценке эффективности проводимых мер.
Большинство специалистов рассматривают экономические рычаги как дополнение к прямому регулированию природопользования. В ряде стран достигнуты определенные результаты эффективного функционирования отдельных элементов экономического регулирования. Но они пока не дают оснований для выработки оптимальной системы, пригодной для большинства государств. Практически каждая страна ищет свой путь в этой области, что приводит к большому разнообразию отдельных используемых элементов и их сочетаний.
За рубежом в качестве основного достоинства рыночных инструментов управления в данной сфере рассматривается обеспечение наиболее экономически эффективного решения природоохранных проблем на основе реализации инициативы и заинтересованности предпринимателей. В условиях нашей страны эти инструменты могут выполнять и дополнительные функции: стимулировать проведение инвентаризации источников загрязнения1.
Если мы хотим улучшить экологическую ситуацию на отдельных производствах, лучше выбрать целевой объект, подлежащий реконструкции, и субсидировать его. Но подобное субсидирование имеет предел.
Не следует забывать, что крупные государственные ассигнования в те сферы экономики, где непосредственно не производятся блага, которые затем могут быть реализованы на рынке, приводят к росту инфляции. Именно таким свойством обладают чисто природоохранные издержки. Другое дело, если будет создана новая «зеленая» отрасль народного хозяйства, которая станет мощным контрагентом на рынке. Тогда вместо инфляционного давления будет действовать фактор роста экономики.
В условиях нынешнего кризиса введение жестких экологических ограничений может отрицательно сказаться на экономике страны. Но отказываться от них тоже нельзя. Немедленное снижение уровня выбросов до желаемого результата не представляется возможным. Поэтому, видимо, некоторое время уровень выбросов все равно будет превышать экономический оптимум.
Платежи за выбросы в переходной экономике — результат компромисса. Возможны отступления от теоретической схемы, построенной для идеальной рыночной экономики.
Формирование отношений собственности на ассимиляционный потенциал и система властно-хозяйственных отношений по поводу его использования снижают актуальность вопроса об измерении экономического ущерба от загрязнения окружающей среды. Сама категория ущерба зависит от отношений собственности и утрачивает самостоятельный смысл.
Федеральный закон от 20 июля 1995 года «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федера-ции» определил общие нормативные требования к прогнозированию экологической обстановки и программированию в сфере природопользования на современном этапе развития Российского государства.
Государственное прогнозирование социально-экономического развития — это система научно обоснованных направлений социально-экономического развития России, которые основаны на законах рыночного хозяйствования.
Программа социально-экономического развития — это система целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных целей.
Государственные прогнозы разрабатываются Правительством России на основе анализа важнейших факторов, таких, как состояние природных ресурсов, демографическая ситуация, социальная структура.
Государственные прогнозы разрабатываются, как правило, на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу.
Прогнозы на долгосрочную перспективу разрабатываются один раз в пять лет на десятилетний период. При разработке конкретизуются возможные цели социально-экономического развития, а также пути и средства их достижения.
Прогноз на среднесрочную перспективу развития разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. Президент России в своем обращении к Федеральному собранию после вступления в должность, посвящает специальный раздел концепции социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. На основании этого послания Правительство РФ разрабатывает программу социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу.
Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно.
В соответствии с законодательством одновременно с преставлением проекта федерального бюджета Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе, помимо прочих, перечень федеральных целевых программ, направленных на охрану окружающей природной среды, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета.
Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов устанавливаются в соответствующих природоресурсных актах. Например, Водный Кодекс РФ содержит положение относительно схем комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 76) и государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов (ст. 77).1 Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов, данные государственного водного кадастра служат основой разработки государственных целевых программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов. Федеральные программы разрабатываются и реализуются специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда с участием органов исполнительной власти субъектов РФ и с учетом предложений специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды. Территориальные программы разрабатываются и утверждаются органами. государственной власти субъектов РФ. Финансирование государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов осуществляется в соответствии с Законодательством РФ. Постановлением Правительства РФ от 24 апреля 1998 года утверждена Федеральная целевая программа «Оздоровление экологической обстановки на реке Волга и ее притоках, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов Волжского бассейна на период до 2010 года» (программа «Возрождение Волги») .
Роль механизма государства в осуществлении экологической функции. Органы государства, непосредственно выполняющие экологическую функцию
Государство осуществляет свое назначение посредством приведения в действие своего механизма, так как только функционирование специальной системы органов позволяет реализовать задачи и функции государства.
Формы и методы воздействия государства на общественные отношения по охране окружающей среды столь же многообразны, как и формы осуществления других основных функций государства. Пути совершенствования государственного механизма в природоохранительной сфере, перспективы развития законодательства в области охраны окружающей среды, соотношение экономических и административных методов регулирования природоохранительных отношений требуют обстоятельного научного анализа.
Хотя постепенно к решению проблемы охраны окружающей природной среды подключаются в той или иной мере все государственные органы, расширяется круг общественных объединений, участвующих в решении природоохранных вопросов, центр тяжести в этой сфере деятельности приходится на систему природоохранительных органов нашего государства, которая сложилась еще не полностью.
Основываясь на изложенном, можно сделать вывод, что исследование проблемы государственного управления в Российской Федерации в сфере природопользования является весьма актуальным.
Полномочия по охране окружающей среды распределены между многими хозяйственными министерствами и ведомствами. В составе последних имеются структурные подразделения, назначение которых — охрана отдельных природных объектов, либо полномочия по охране природы составляют часть их компетенции.
Большинство контрольных органов либо совмещают эксплуатационные и контрольные функции, либо входят в состав органов, занимающихся хозяйственной деятельностью, а поэтому нередко решают вопросы в ущерб контролю за соблюдением природоохранительных требований.
Система органов государства в области охраны окружающей природной среды всегда определялась формой охраны окружающей природной среды, преобладающей в природоохранительной деятельности.
Когда проблема охраны природной среды решалась путем организации рационального использования природных ресурсов, управление и контроль осуществлялись множественной системой органов.
В 70-80-е годы в СССР управлением и охраной окружающей природной среды занимались 16-18 министерств и ведомств. Отдельные природные объекты (вода, воздух) находились в ведении не одного, а нескольких ведомств одновременно. Функции контроля, которыми наделялось соответствующее министерство или ведомство, совмещались с эксплуатацией подконтрольного объекта природы. Получалось, что министерство или ведомство от имени государства контролировало само себя. Но не было органа, объединяющего всю природоохранительную деятельность в одно целое.
В 1988 году в масштабе бывшего Союза ССР был создан Государственный комитет охраны природы. Аналогичные комитеты были созданы в России и других республиках бывшего Союза ССР.
Имелось ввиду, что комитеты, в пределах своей компетенции, станут координаторами всей природоохранительной деятельности, едиными центрами комплексного управления природопользованием взамен многочисленных ведомственных структур. Однако эта задача до конца выполнена не была.
В 1991 году было учреждено Министерство экологии и природных ресурсов. Однако, и этот эксперимент не был удачным.
В 1992 году Минэкологии переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. А в 1993 году природоресурсные органы, на базе которых создавался Государственный комитет по экологии и природопользованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятельными государственными структурами. В 1996 году при очередном изменении структуры органов федеральной исполнительной власти Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов было упразднено1. Вместо него создан Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология). Также на базе упраздненной Минприроды, Комитета РФ по водному хозяйству и Комитета РФ по геологии и использованию недр было образовано Министерство природных ресурсов РФ.
В настоящее время происходит формирование законодательства Российской Федерации и ее субъектов, определяющего полномочия государственных органов, действующих в данной сфере, а следовательно, формируется и практика его применения.
Государственные органы власти в зависимости от предоставленных им полномочий в сфере управления природопользованием подразделяются на органы общей и специальной компетенции.
К государственным органам общей компетенции относятся: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации. Эти органы ведают охраной окружающей природной среды наряду с другими вопросами, входящими в круг их компетенции. Одновременно с ними в этом направлении функционируют также муниципальные органы.
Органы специальной компетенции можно определить, используя федеральные нормативные акты, устанавливающие органы управления в сфере использования и охраны природных объектов на уровне Российской Федерации и ее субъектов и положения о них.
Правотворческая форма осуществления экологической функции
Правотворческая деятельность — это форма осуществления функций государства посредством издания или санкционирования его органами новых правовых норм, а также изменения или отмены действующих норм права. Особое место в правотворчестве государства в рассматриваемой, как и в других сферах, занимает деятельность представительного и законодательного органа Российской Федерации — Федерального Собрания РФ. На основе и во исполнении издаваемых им законов, обладающих высшей юридической силой, складывается правотворческая деятельность всех остальных управомоченных на то органов государственной власти.
Экологическая ситуация в России требует принятия неотлагательных мер. В основе этих мер должна лежать развитая система экологического законодательства.
В данных условиях неизмеримо возрастает роль и значение законов, регулирующих экологические отношения. Применительно к экологическому праву эта проблема еще должным образом не изучалась в юридической литературе.
Необходимость исследования источников экологического права, в частно сти, закона как основного юридического источника правовых норм обусловлена преобладающей ролью закона в системе нормативно-правовых актов, регулирующих экологические отношения.
В 1992 г. вступил в силу Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», в котором заложены принципы обеспечения долгосрочных экологических интересов населения, хозяйствующих субъектов и частично предусмотрен механизм контроля за соблюдением природоохранительного законодательства.
Необходимость принятия данного закона была вызвана, во-первых, сложившейся острой социально-экономической ситуацией, выразившейся в наступлении экологического кризиса вследствие пренебрежения экологической безопасностью общества и экономического спада1. Во-вторых, были и юридические причины принятия Закона РСФСР «Об охране окружающей среды»: существовавшие пробелы в экологическом законодательстве, в отсутствии комплексных законодательных актов, регулирующих охрану окружающей природной среды.
Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» явился первым комплексным законодательным актом прямого действия.
Предметом его регулирования служат экологические (природоохранительные) отношения. В регулировании этих отношений Закон ставит следующие задачи: 1) сохранение природной среды; 2) предупреждение и устранение вредного влияния хозяйственной деятельности на природу и здоровье человека; 3) оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды.
Данный закон возглавляет систему экологического законодательства. Нормы других законов в вопросах охраны окружающей природной среды не должны противоречить данному законодательному акту.
Указанный закон является актом прямого действия, т.е. его нормы действуют безотносительно от каких-либо дополнительных актов (постановлений, инструкций, положений), конкретизирующих его нормы. Основная, генеральная линия этого закона состоит в обеспечении научно-обоснованного сочетания экологических и экономических интересов с учетом приоритета охраны здоровья человека и естественных прав человека на здоровую, чистую окружающую природную среду.
Научная обоснованность сочетания экологии и экономики определяется мерой такого сочетания. В качестве этой меры выступают предельно допустимые нормы воздействия хозяйственной деятельности на природную среду. Превышение этих норм создает опасность причинения вреда природной среде, здоровью человека и является экологическим правонарушением.
В отличие от отраслевых законов, нормы охраны окружающей среды, предусмотренные в рассматриваемом базовом законе, обращены прежде всего к природным объектам. В них формулируются экологические требования к источникам вредного воздействия на природную среду и здоровье человека, т.е. они направлены на регулирование деятельности предприятий, учреждений, организаций, оказывающих вредное воздействие на природную среду.
Основная, центральная тема анализируемого Закона — человек, охрана его жизни, здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды. Человек в Законе об охране окружающей природной среды рассматривается как субъект воздействия на окружающую природную среду, несущий ответственность за последствия своей деятельности, с одной стороны, а с другой, — как объект такого воздействия, наделенный соответствующими правами и гарантиями на возмещение причиненного вреда.
Механизм исполнения указанного Закона состоит из системы, включающей экономическое стимулирование хозяйствующего субъекта в охране окружающей природной среды в сочетании с мерами административно-правового воздействия на нарушителей эколого-правовых предписаний. Закон закрепляет экономический механизм охраны окружающей природной среды как меру экономического стимулирования, обязательность государственной экологической экспертизы, меры государственного экологического контроля, его правомочия по ограничению, приостановлению, прекращению деятельности экологически вредных объектов, меры административной, уголовной ответственности за экологические правонарушения и преступления, возмещение вреда природной среде и здоровью человека, экологическое воспитание и образование.
Закрепленный в нормах Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» механизм реализации его положений должен «работать», что зависит от уровня организационной деятельности специально уполномоченных органов по охране окружающей природной среды, от материально-технического и финансового обеспечения природоохранительных мероприятий, от исполнительской дисциплины субъектов правоотношений и состояния экологической культуры в обществе. Природоохранительные нормы рассматриваемого Закона действуют в комплексе с нормами других отраслей права — административного, гражданского, уголовного, международного.
