Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и виды форм осуществления государственных функций 8
1.1. Понятие й классификация функций государства 8
1.2. Формы осуществления функций государства 31
Глава 2. Виды государственной деятельности как правовые формы осуществления государственных функций 49
2.1. Законодательная деятельность 49
2.2. Управленческая или исполнительная деятельность 66
2.3. Судебная деятельность 80
2.4. Контрольно-надзорная деятельность 95
Глава 3. Однородная деятельность государственных органов, влекущая юридические последствия 121
3.1. Правотворческая деятельность 121
3.2. Правоприменительная деятельность: оперативно-исполнительная и правоохранительная 138
Заключение 159
Библиографический список 160
- Понятие й классификация функций государства
- Формы осуществления функций государства
- Законодательная деятельность
- Правотворческая деятельность
Введение к работе
Актуальность и степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Построение демократического, социального правового государства, основанного на рыночной экономике и многообразии форм собственности, сопровождается изменением приоритетов в правовом регулировании. При этом по мере развития государства все большее внимание исследователей привлекает проблема анализа его функций, в которых раскрывается сущность и социальное назначение государства. Одновременно с этим, возрастает научное и практическое значение изучения форм, особенно правовых форм, осуществления этих функций.
Между тем, тогда как по проблеме функций государства опубликовано немало работ и защищен ряд как кандидатских, так и докторских диссертаций, проблема правовых форм реализации этих функций продолжает оставаться недостаточно разработанной.
Так, отдельные аспекты проблемы правовой формы специально рассматривались в кандидатских диссертациях З.М. Кардашенко «Формы правотворческой деятельности Советского государства» (1953), И.С. Самощенко «Правоохранительная деятельность Советского государства - важнейшее средство обеспечения социалистической законности» (1955) и Т.А. Калентьевой «Правовые формы реализации экономической функции российского государства в условиях перехода к рыночным отношениям» (2000). Однако указанные работы освещают либо отдельные виды правовых форм, либо правовые формы, используемые при реализации какой-либо отдельной функции государства. Проблема же в целом, до сих пор так и не получила должного освещения.
Известный резонанс получила статья И.С. Самощенко (О правовых формах осуществления функций Советского государства // Советское государство и право. 1956. № 3.). После этого исследование проблемы было продолжено в ряде работ М.И. Байтина, опубликованных в 1969-1970-х годах. Данный вопрос затрагивался также, походя, Л.И. Загайновым, B.C. Петровым
и некоторыми другими авторами, но, как было отмечено выше, исследование правовых форм осуществления государственных функций носило несколько фрагментарный характер, и до последнего времени, эта тема не исследовалась комплексно на уровне общетеоретической монографии.
Между тем, за прошедшие более чем полвека, накопился огромный материал, нуждающийся в анализе и обобщении, что связано с закономерным возрастанием значения и роли правовых форм осуществления функций государства. Однако, несмотря на назревшую необходимость исследования данной проблемы, правовым формам осуществления государственных функций не было уделено должного внимания в специальной литературе, данная крупная и сложная тема не подвергалась специальному исследованию на монографическом и диссертационном уровне.
Из изложенного выше очевидна актуальность и научно-практическая значимость проблемы, выбранной в качестве темы настоящего диссертационного исследования.
Объект данного диссертационного* исследования составляет реализация разносторонних функций современного государства.
Предметом исследования являются правовые формы осуществления государственных функций.
Цель диссертационного исследования состоит в раскрытии понятия и основных видов форм осуществления государственных функций.
Методологическую базу исследования составляют такие общенаучные методы познания как диалектико-материалистический, исторический, логический, анализ и синтез, в сочетании с частно-научными методами: системно-структурным, конкретных социологических исследований, сравнительным, статистическим методом моделирования и др.
Теоретическую и нормативную основу исследования составили труды отечественных ученых, затрагивающие различные аспекты рассматриваемой проблемы, а также связанные с ней другие вопросы общей теории права и государства.
В процессе работы над диссертацией автор опиралась на труды Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.П. Беляева, М.А. Бухте-ревой, Л.И. Загайнова, З.М. Кардашенко, Л.И. Каска, Г.Н. Манова, Л.А. Морозовой, Л.В. Николаевой, B.C. Петрова, Г.И. Петрова, А.С. Пиголкина, М.И. Пискотина, Т.Н. Радько, И.С. Самощенко, Н.П. Фарберова, Н.В. Черно-головкина и других ученых правоведов.
Наряду с литературой по общей теории права и государства использовалась относящаяся к проблеме литература по отдельным отраслям правовой науки, истории, философии, экономики.
Значительное место в процессе исследования было уделено анализу Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, в числе которых несколько кодифицированных (Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ.об административных правонарушениях, Гражданский процессуальный и Уголовно-процессуальный кодексы РФ), указов Президента РФ и иных подзаконных нормативных актов, а также изучению и обобщению соответствующей юридической практики.
Научная новизна исследования заключается в том, что с учетом накопленного опыта и современного уровня развития правовой науки анализируются и систематизируются понятия и виды правовых форм реализации государственных функций, а также в самой постановке проблемы как недостаточно комплексно изученной в современной теории государства и права. Диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование понятия и разновидностей правовых форм осуществления государственных функций.
Сообразно этому, на защиту выносятся следующие пронизанные новизной научно-практические положения:
1. О понятии правовой формы осуществления функций государства и ее разновидностях.
Правовая форма осуществления государственных функций как вид государственной деятельности (законодательная, исполнительная, судебная, контрольно-надзорная). ^
Правовая форма реализации функций государства как однородная деятельность государственных органов, влекущая юридические последствия (правотворческая и правоприменительная, подразделяемая на оперативно-исполнительную и правоохранительную).
Анализ правотворчества как правовой формы осуществления функций государства посредством принятия (или санкционирования) государственными органами и иными уполномоченными ими субъектами правовых норм, их изменений и отмены, различных видов, форм и способов правотворчества.
Анализ оперативно-исполнительной деятельности как правовой формы реализации функций государства посредством организации выполнения предписаний правовых норм государственными органами и представляющими их должностными лицами в установленном процессуальном порядке, путем создания, изменения или прекращения правоотношений, позитивного регулирования с помощью индивидуальных, персонифицированных юридических актов.
Анализ правоохранительной деятельности как формы реализации функций государства, осуществляемой уполномоченными государственными органами по охране конституционного строя Российской Федерации, прав человека и гражданина, всех форм собственности и общественного порядка от преступных посягательств и иных правонарушений, а также предупреждению (профилактике) преступлений и правонарушений присущими государственным органам способами, формами и методами, адекватными целям и задачам правоохранительной деятельности, с использованием соответствующих юридических мер воздействия в отношении нарушителей в строгом соответствии с законом и нормативно предусмотренной процедурой.
Научная и практическая значимость работы заключается в том, что проведенное исследование, содержащиеся в нем обобщения и выводы способствуют дальнейшему развитию теории правового государства в современном аспекте, повышению эффективности осуществления государственных функций. Теоретическое содержание работы последовательно нацелено на юридическую практику, на связь с жизнью, решение назревших задач правовой реформы.
Теоретические выводы и практические рекомендации, обоснованные в работе, могут быть использованы при преподавании курса теории государства и права в юридических вузах в лекционных курсах и на семинарских занятиях, а также при написании студентами курсовых и дипломных работ.
Материалы выполненного исследования могут быть использованы также для последующих научных изысканий в этой области, для дальнейшего углубленного и более развернутого исследования проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и выполнена на кафедре теории государства и права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», где произошло ее рецензирование и обсуждение.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя восемь параграфов, краткого заключения и библиографии.
Понятие й классификация функций государства
Приступая к рассмотрению вопроса о классификации функций государства необходимо, хотя бы кратко, охарактеризовать само понятие «функция государства». С точки зрения методологии под функциями понимаются внешние проявления свойств какого-либо объекта в определенной системе отношений. Данный подход к определению понятия «функция» в целом можно считать общепризнанным.
«Функция», как и многие другие обществоведческие понятия, не является собственно юридическим и политическим понятием. Этот термин впервые был введен в научный оборот представителями физико-математических наук Г.В. Лейбницем и И. Бернулли. В математике и физике понятие «функция» выражает зависимость одной переменной от другой, то есть ту зависимость, когда при изменении одной величины другая тоже изменяется определенным образом1. В биологии, социологии, этнографии, антропологии, и других социальных науках термин «функция» отождествляется с ролью, которую выполняют различные процессы и структуры по поддержанию целостности и устойчивости систем, частями которых они являются2. В философии интерес к понятию «функция», как к одной из фундаментальных категорий, возрастает по мере распространения в различных областях науки функциональных методов исследования.
В переводе с латинского языка термин «функция» (functio) означает исцолнение, осуществление, т.е. деятельность, работу. Следует отметить, что в энциклопедической литературе обнаруживается четкая тенденция к расширительному толкованию этого термина. В частности, «функция» раскрывается как «деятельность, обязанность, работа; внешнее проявление какого-либо объекта в данной системе отношений; роль; назначение» ; «отправление, деятельность: 1) обязанность, круг деятельности, 2) назначение, роль»2 и т.д.
«Функция» в социологии означает роль, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому.
Следует отметить, что «функция» - это категория системного подхода, и она применима к характеристике любых систем: социальных, технических, биологических и др. Назначение данной категории во всех случаях состоит в том, чтобы дать эталон деятельности системы, дать описание той деятельности, осуществление которой требуется системе для достижения ее цели. Функция представляет собой своего рода образец работы системы. Поэтому функцию следует отличать, с одной стороны, от целей и задач, стоящих перед системой, а с другой, - от ее реальной, фактической деятельности, то есть от той деятельности, которую система производит «на деле». В жизни, на практике системы по тем или иным причинам зачастую отклоняются от своих функций.
Функции какого-либо объекта - это внешнее проявление его свойств, способ его поведения в определенной системе отношений. В соответствии с этим, познание функций государства является предпосылкой познания главного и определяющего в государстве, его сущности.
- Те общие определения функции, которые предлагались в философской литературе, в основном заимствованы из естественных наук и их не всегда можно экстраполировать на функциональный анализ общественных явлений, в том числе государства. Свойство юридического языка - заимствовать чужие понятия и наполнять их своим специальным, особенным смыслом, причем таким, который понятендюрой лишь специалистам в этой области и который подчас почти полностью утрачивает связь с первоначальным смыслом.
С понятием «функция», когда оно включается в юридический понятийный аппарат, происходит этот же процесс." Функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции государства, правительства, министерства, других государственных органов.
В современной юридической науке проблема функций едва ли не наиболее емкая по содержанию и обилию материала. Какой бы аспект теории и практики государственно-правового бытия мы ни взяли, он непременно обнаружит свою связь - большую или меньшую - с вопросом о функциях государства1 . Для теории государства и права категория «функции государства» -одна из проблем, представляющих наибольший интерес и порождающая множество дискуссионных вопросов.
Отражая сущность, назначение и деятельность государства «функции государства» представляют большой практический и научный интерес. Очевидно, что необходимость в дальнейшей разработке проблемы функций государства сохраняется, тем более в условиях переоценки некоторых фундаментальных положений о его роли, социальном назначении и сущности.
Однако в юридической науке нет единства мнений относительно определения категории «функции государства» что обуславливается, как отмечает Л.И. Каск, своеобразным и вполне объяснимым некоторым видоизменением сущности понятия «функции» при использовании его в связке с такой сложной и многогранной правовой категорией, как «государство». Существует множество подходов к пониманию категории «функции государства», данная тема очень обширна, поэтому приведем лишь некоторые из наиболее характерных.
Формы осуществления функций государства
Содержание любого явления не может существовать вне соответствующей формы. Это присуще и функциям государства. Воздействие государства на конкретные виды и группы однородных общественных .отношений осуществляется в соответствующих формах.
Вопросы форм осуществления функций государства весьма важны. Л.И. Каск справедливо замечал, что эти вопросы имеют для науки большее значение, нежели им принято придавать1. Развитие и совершенствование функций государства, как уже отмечалось, получает конкретное выражение не только в их содержании, но и в формах и методах их реализации. «Изменение в содержании внутренних и внешних функций государства, - писал В.М. Чхиквадзе, - находит последовательное отражение в формах их осуществления»".
Правильный выбор форм осуществления конкретных функций может, как стабилизировать условия развития общества, оказывать созидательное воздействие, так и усиливать его кризисное состояние. В этой связи особое значение приобретает вопрос о соотношении государства и права. Рассматривая его, А.А. Кененов пишет: «В праве государство находит для себя наиболее рациональную и эффективную форму осуществления своих функций. Для права же государство является непосредственно «производящим» право и обеспечивающим реализацию его органами» .
Формы осуществления функций государства нельзя рассматривать в отрыве от содержания его деятельности и от сущности государства, которые их определяют. Будучи категориями подвижными, эти формы развиваются и изменяются вместе с государственной жизнью, экономическими, социальными, политическими, идеологическими и иными отношениями в обществе.
В отечественной литературе сложилось понятие форм осуществления государственных функций, как внешнего выражения функционирования государства, способов и средств осуществления конкретной практической деятельности государства, направленной на реализацию целей государства и решение стоящих перед ним задач. При этом основное внимание уделялось выделению и анализу правовых форм осуществления государственных функций, т.еГсвязанных с использованием права и влекущих правовые последствия.
Вопрос о классификации форм осуществления государственных функций стал предметом научных дискуссий еще в 50-60-х годах прошлого столетия. Однако при относительном единстве в понимании этих форм как видов государственной деятельности в юридической литературе отсутствует единая их классификация. В то же время просматривается тенденция к увеличению в более поздних работах числа форм осуществления государственных функций, порою смешению этих форм с самими функциями, и соответственно усложнению их классификации. Эта тенденция не является случайной. Она — прямой результат развития государственности, в частности, усложнения государственной деятельности по масштабности и содержанию задач и функций, развертывания демократии, возрастания роли всех звеньев государственного механизма и т.д.
При этом в юридической литературе в качестве специфических признаков правовых форм осуществления функций государства, как видов деятельности его механизма, назывались: 1) назначение или цель определенного вида государственной деятельности; 2) организация органов, выполняющих эту деятельность; 3) способы ее проведения1.
Г.И. Петров специфическими признаками формы государственной деятельности считает: специфичность цели деятельности; специфичность организации органа, ее осуществляющего; специфичность способов деятельности этих органов. Под видами, или формами государственной деятельности, указывает он, понимаются «части единой деятельности по осуществлению функ-ций государства, различающиеся своим конкретным назначением, а, следовательно, организацией их осуществляющих органов и специфическими способами осуществления»1.
Н.А. Волков, намечая основные линии отграничения одной формы государственной деятельности от другой, относил к их числу назначение органа, характер осуществления и объем государственно-властных прав, роль данной формы в деятельности государства как единого целого".
В отечественной теории государства и права между понятиями функций государства и форм их реализации обычно проводится четкое разграничение. В правовой литературе под формами осуществления функций государства понимаются, во-первых, деятельность основных звеньев механизма государства, специфика видов государственной деятельности в отличие от деятельности негосударственных организаций; во-вторых, однородная по своим внешним признакам деятельность всех, многих или нескольких органов государства, посредством которой осуществляются его функции3.
Законодательная деятельность
Законодательная деятельность, как уже упоминалось выше, - одна из основных форм реализации функций государства, которая заключается в издании специально на то уполномоченными органами законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, общественными объединениями и гражданами. В юридической литературе законодательная деятельность определяется как высший вид правотворческой деятельности. Это во многом определяется тем, что согласно Конституции РФ, правом издавать федеральные законы наделен высший представительный орган Российской Федерации Федеральное Собрание - парламент России (ст. 94, 95 и 105 Конституции РФ). На региональном уровне правомочиями правотворчества обладают законодательные (представительные) органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Результатом законодательной деятельности является закон, обладающий высшей юридической силой. Посредством законодательной деятельности государство утверждает отправные начала всей другой правотворческой деятельности, которая осуществляется на основе и во исполнение законов. По мнению СВ. Полениной: «верховенство законов - одно из необходимых условий существования правового государства»1, необходимо для существования согласованной системы права в правовом государстве. Особенностью создания законов О.А. Пучков видит ограниченный круг субъектов законодательной инициативы, строгую процедуру прохождения проекта в парламенте, последовательную смену стадий процесса и некоторое иное2. В России особенностью принятия закона субъектами законотворчества является разделение деятельности на - принятие закона одним органом, одобрение вторым, утверждение третьим (Государственная Дума, Совет Федерации, Президент).
Законодательная деятельность осуществляется в соответствии с процедурой, установленной нормативными актами (в частности Конституцией РФ). Принятое научным большинством теоретическое понимание процедуры включает несколько этапов, «которые, в свою очередь, распадаются на ряд стадий»1. Среди этапов выделяют два: предпроектный и проектный. Первый -подготовка проекта нормативного юридического акта, второй - возведение воли народа в закон. Проектный этап состоит из нескольких стадий. К стади-ям относят четыре: инициатива, обсуждение, принятие, обнародование .
Предпроектный этап заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы..., второй этап... осуществляется непосредственно в самом законодательном органе..., происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта. Предпроектный этап, помимо выявления потребности правового регулирования, включает в себя также различные предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. Необходимо отметить, считает СВ. Поле-нина, что «существенное различие между этапами правотворчества состоит в том, что для первого из них характерно наличие множества предварительных вариантов..., хотя ни одно из них не имеет окончательного, нормоустанавли-вающего значения».
Законотворческий процесс состоит из нескольких основных стадий. К стадиям осуществления законотворчества относятся: инициатива, обсуждение, принятие, обнародование. Такое деление процедуры обусловлено индивидуальным статусом, относительной самостоятельностью и спецификой каждой стадии.
Совокупность же стадий образует единый процессуальный порядок, отражающий и закрепляющий логику прохождения проекта закона с момента его зарождения до вступления в юридическую силу. Соблюдение стадий законодательной процедуры обеспечивает не только появление закона в узкоформальном смысле, но и способствует образованию высококачественного содержания законопроекта, согласуется с демократическим регулированием процесса; способствует системности, плановости и скоординированности законотворческого процесса.
Законодательная инициатива, являясь частью правотворческой инициативы, имеет особые, присущие ей характерные черты. Прежде всего, она реализуется в сфере законодательной деятельности (законотворчества), как особой правовой форме осуществления государственных функций, направленной на создание законов - актов высшего представительного законодательного органа. Законодательная инициатива становится первоначальным этапом в осуществлении законодательной процедуры. Отличительная черта заключается в том, что она имеет правовую форму - содержит правомочие соответствующего субъекта. Данной стадии может предшествовать подготовка первоначального текста проекта в виде деятельности различных органов, организаций, должностных лиц, и других специалистов.
Правотворческая деятельность
Правотворческая деятельность (правотворчество), представляет собой форму осуществления функций государства, выражающуюся в разработке и принятии (или санкционировании) юридических норм. Правотворчество является формой реализации правомочий соответствующих уполномоченных государственных органов и должностных лиц на издание в установленном порядке определенных нормативно-правовых актов. Неразрывная связь государства и права определяют природу и назначение правотворческой деятельности.
Правотворческая деятельность — это постоянный процесс по изменению, обновлению действующего права. В каждом государстве она обладает своими особенностями, но везде направлена на создание и совершенствование единой, непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих сложившиеся в обществе самые разнообразные отношения. Смысл в упорядочении поведения людей в основных сферах, направлениях и отношениях их общественной и государственной жизни. Такая деятельность должна учитывать широкий спектр субъективных и объективных факторов развития государства, воздействовать на общее и частное в общественных отношениях. Право и государство выступают формами признания и осуществления притязаний людей. Суть правотворчества в придании определенным правилам поведения общеобязательного характера, повышении технического совершенства принимаемых актов, санкционировании норм, государством, юридическом оформлении в нормативно-правовых актах, государственном выражении воли, предвидении реальной обеспеченности права.
Правотворческая деятельность по-разному понимается среди, различных ученых. Однако можно провести деление позиций на три группы. По мнению первой группы ученых, правотворчество представляет собой деятельность государства по созданию новых правовых норм, замене и отмене действующих; «одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности»1/ «форму (и направление) государственной деятельности, связанную с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права»2; «вид государственной деятельности... осуществляется государством независимо от его задач, типа, форм осуществления и организации власти»3. В приведенных цитатах наглядно прослеживается акцент на деятельность государства.
По мнению второй группы ученых, в том числе А.В. Малько, правотворчество — это деятельность, прежде всего, государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. А.Б. Венгеров - «организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся, действующих в обществе правил поведения»4. В данной точке зрения выделяется акцент на деятельности органов государства.
К представителям третьей группы ученых стоит отнести мнение А.С. Пиголкина: «По своей сущности правотворчество есть возведение государственной воли в закон...»5 - пишет он, но здесь же отмечает «Правотвор-чество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм...» не акцентируясь на деятельности государственных органов или деятельности государства.
Заслуживает внимания также мнение И.Н. Сенякина: «Несмотря на различие в подходах к пониманию правотворчества, это всегда деятельность управомоченных органов по разработке, переработке и изданию определенных нормативных актов» .
Правотворческая деятельность является не столько правом, сколько обязанностью, обусловленной сущностью и предназначением формирующегося правового государства. К особенностям правотворческой деятельности можно отнести то, что ее формы, процедуры, субъекты и их правомочия непременно урегулированы правом и совершенствуются с эволюцией правовой и политической культуры общества. Едиными признаками деятельности формирующегося правового государства, по мнению А.И. Коваленко, является то, что деятельность: «основывается на международных актах по правам человека», воле «гражданского общества»; соответствует и связана с «правами и свободами граждан», осуществляется в «строгом соответствии с действующим законодательством», реализуется «в соответст-вующих формах» .
Как видим, правотворчество относится к тем сложным понятиям, определение которого можно найти лишь на пути рассмотрения всех его характеристик в реалиях сегодняшнего времени. В том аспекте, когда правотворчество характеризуется в сопоставлении и взаимосвязи с общим правовым регулированием, на первый план выдвигается его значение, как технологии по созданию нормативного правового акта или другого официального юридического источника, который как результат правотворческой деятельности и выступает в качестве предпосылки воздействия права на общественные отношения3. Результат правотворческой деятельности связан с изменением существующих способов и средств правового регулирования общественных отношений, их развитием на основе имеющегося опыта правоприменения с учетом экономических, политических социальных и иных условий и потребностей, сложившихся в обществе и государстве. Этим определяется главное предназначение правотворческой деятельности - способствовать преобразованию, развитию средств и способов правового регулирования общественных отношений. Результатом правотворческой деятельности является создание новой правовой нормы, регулирующей те или иные общественные отношения. В этом смысле правотворчество выступает как основное направление социальной деятельности, обеспечивающее условия для существования и воспроизводства самого общества1. Правотворчество - главный способ воздействия государственной власти на социальную жизнь через механизм правового регулирования и в связи с этим - главный способ придания нормам юридической силы, значения критерия правомерности поведения. Неслучайно как особый тип юридической деятельности правотворчество охарактеризовано учеными-правоведами в качестве продуктивно-моделирующей деятельности компетентных органов, связанной с разработкой, изданием и совершенствованием (изменением или отменой) нормативно-правовых актов. С ее помощью идет формирование позитивного права, установление и изменение сферы правового регулирования, правовой основы государственной и общественной жизни, общеобязательных программ государственного управления.
