Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовая сущность и понятие правового регулирования приватизации 12
1. Правопонимание как основа правового регулирования приватизации 12
1.1. Современные подходы к пониманию права в российской правовой науке 12
1.2. Сущность современного нормативного правопонимания 23
2. Характеристика правового регулирования приватизации 32
2.1. Социально-правовые аспекты правового регулирования приватизации 32
2.2. Правовое регулирование приватизации и система отношений собственности 40
2.3. Правовая дефиниция приватизации 55
3. Способы и виды правового регулирования приватизации в современных
зарубежных странах 63
3.1. Общие черты правового регулирования приватизации 63
3.2. Индивидуальные особенности моделей приватизации в различных правовых системах 79
ГЛАВА 2. Правовое регулирование и основные черты российской приватизации 89
1. Правовые основы и основные направления совершенствовании правового регулирования приватизации в Российской Федерации 89
1.1. Соотношение законодательства о приватизации и общего гражданского законодательства 89
1.2. Существующие пробелы в законодательстве о приватизации 96
1.3. Основные направления по совершенствованию существующего законодательства о приватизации 114
2. Правовая характеристика социальных итогов приватизации 123
3. Приватизация и деприватизация собственности -правовые проблемы взаимосвязи и их особенности в правовой системе Российской Федерации 134
Заключение 160
Приложения 163
Библиографический список использованной
Литературы 1645
- Современные подходы к пониманию права в российской правовой науке
- Сущность современного нормативного правопонимания
- Соотношение законодательства о приватизации и общего гражданского законодательства
- Существующие пробелы в законодательстве о приватизации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена рядом обстоятельств теоретического и практического характера, поскольку, несмотря на длительный период, в течение которого осуществляется программа приватизации государственного имущества, проблемы ее правового регулирования в России до настоящего времени не разрешены.
В частности, механизм изменения формы собственности несовершенен, что искусственно заложено в законодательстве. Это приводит к значительным финансовым потерям и издержкам в государственном секторе экономики, распространению коррупции и взяточничества.
Сегодня в России разработка и реализация приватизационной политики и вопросов, связанных с правовым регулированием приватизации, особенно усложняются в силу действия следующих факторов:
- параллельно с процессом выбора глобальных моделей происходит масштабная приватизация на микроуровне, спонтанный перевод государственных предприятий и имущества в иные формы собственности;
- высокий уровень концентрации производства наравне с отсталостью многих секторов российской промышленности препятствует проведению эффективной и социально гибкой структурной перестройки до приватизации и в ходе ее;
- приватизация - та область экономических реформ, где проблемы правового регулирования в максимальной степени испытывают на себе политический и популистский прессинг.
Последнее обстоятельство во многом обусловливает противоречивость и нестабильность законодательной базы о приватизации, что проявляется в отсутствии единого правового подхода; одномоментном действии противоречащих друг другу нормативных актов; частой смене тактических установок и
моделей правового регулирования приватизации; принятии в ряде конкретных случаев актов, дающих той или иной стороне эксклюзивные права вне рамок правового регулирования; возможности отмены уже принятых решений; спонтанности и стихийности приватизации в России без учета опыта приватизации других стран; отсутствии в законодательстве России правовых норм, регулирующих приватизацию вновь создаваемых объектов. В результате в России была проведена реформа, не только отодвинувшая значительную часть населения за черту бедности, но и нарушившая экономику страны1.
Названные обстоятельства являются проблемами правового регулирования приватизации, которое, по мнению автора, представляет собой осуществляемое всей системой юридических средств, организованных наиболее последовательным образом, воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, содействия удовлетворению интересов субъектов права.
Правовое регулирование приватизации является одним из наиболее динамично развивающихся секторов социально-правовой регуляции. Большинство нормативно-правовых актов, содержащих нормы права, регулирующие социальные отношения «первой волны» приватизации, уже утратили силу, однако споры, возникшие в те времена, в ряде случаев имеют правовые последствия, требующие своего правового осмысления и разрешения в настоящее время.
Актуальность выбранной для исследования темы заключается также в том, что на современном этапе в правовой теории не исследован в достаточной степени вопрос о месте приватизации в системе отношений собственности.
Таким образом, вопросы, касающиеся правового регулирования приватизации, актуальны как в научно-теоретическом, так и практическом аспектах.
Степень научной разработанности темы. Труды, касающиеся проблематики настоящего исследования, можно условно разделить на 5 групп.
Первую группу составляют исследования А.В. Аверина, В.К. Бабева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Р.З. Лившица, Г.В. Мальцева, B.C. Нерсесянца, Г.Ф. Шершеневича и др., посвященные общей теории государства и права, проблемам правопонимания, изучению основных существующих подходов к определению сущности права.
Ко второй группе относятся специальные работы, содержащие исследование типов (моделей) приватизации в различных странах, подготовленные Н.А. Ангеловской, В.Д. Гельбрасом, Б.П. Елисеевым, В. Зайффертом, М. Козаком, Я. Корнай, В.П. Круссом, Г. Миллером, А. Шлейфером, М. Ярошем.
В третью группу вошли работы С.Я. Веселовского, В.А. Виноградова, В.А. Дозорцева, К. Радыгина, С.Н. Ревиной, А.Я. Рыженкова, П. Сандевуара, Ю.К. Толстого, А.Е. Черноморца, исследующие вопрос о месте приватизации в системе отношений собственности.
Труды B.C. Белых, О. Никитиной, И.С. Петрова, Н. Платоновой, рассматривающие проблемы нормативно-правового регулирования приватизации, а также существующие недостатки и пробелы в законодательстве о приватизации, составили четвертую группу работ, касающихся проблематики диссертационного исследования.
В последнюю, пятую группу, включены исследования А.Н. Борисова, СР. Гладких, Е.А. Кинзаковой, О.В. Поспелова, С. Радченко, Л. Рябченко, И.А. Сапроновой, СВ. Шанхаева, A.M. Эрделевского, характеризующие возможность деприватизации собственности в Российской Федерации.
Перечисленные выше авторы изучают приватизацию как социальный, правовой и экономический процесс, итоги приватизации и ее влияние на различные сферы жизни населения и государства в целом.
Вместе с тем анализ работ названных авторов дает основания для вывода, что в рамках общей теории права не предпринималось попыток специального исследования, которое бы выявило место и роль правового регулирования приватизации в правовой сфере.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения в области приватизации как социального, политического и экономического явления, связанного с передачей государственного или муниципального имущества в частную собственность.
Предмет исследования - проблемы правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном, всестороннем анализе проблем правового регулирования приватизации в Российской Федерации, его способов и моделей, а также выявлении общих закономерностей и специфики правового регулирования приватизации в России.
В соответствии с поставленной целью в диссертационном исследовании определены следующие задачи:
- охарактеризовать основные подходы к проблеме правопонимания на современном этапе развития российской правовой науки;
- обосновать значимость современного нормативного подхода к право-пониманию как научной основе изучения сущности приватизации и проблем ее правового регулирования;
- определить место и роль приватизации в системе отношений собственности;
- сформулировать определение понятия приватизации;
-охарактеризовать общие и индивидуальные особенности приватизации и проблемы правового регулирования приватизации на примере отдельных стран;
- осветить проблему законодательных пробелов в правовом регулировании приватизации в России;
-проанализировать вопросы правового регулирования деприватизации (реприватизации) собственности в Российской Федерации.
Методологической основой исследования выступает диалектический подход к изучению проблем правового регулирования приватизации с учетом требований принципов историзма, объективности, всесторонности, комплексности и конкретности.
В работе широко используются общенаучные (анализ, синтез, аналогия, сравнение, индукция и дедукция) и частнонаучные методы исследования (сравнительно-правовой, социологический, логический, статистический, документальный, метод компаративистики).
Теоретическую основу исследования составили идеи, положения и концепции, содержащиеся в фундаментальных трудах, посвященных изучению различных аспектов общей теории государства и права, имеющих не только теоретическое, но и общеметодологическое значение для настоящего исследования: А.В. Аверина, В.К. Бабева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, П.П.Баранова, А.А. Демичева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Р.З. Лившица, Г.В. Мальцева, В.В. Мамчуна, В.М. Морозова, B.C. Нерсесянца, Г.Ф. Шершеневича и др.
Идеи указанных авторов создали необходимый теоретический фундамент для анализа подходов к правопониманию проблем правового регулирования приватизации, которыми руководствовался автор в процессе исследования.
Существенное влияние на подготовку настоящей работы оказали исследования типов (моделей) приватизации в различных странах, подготовленные Н.А. Ангеловской, В.Д. Гельбрасом, Б.П. Елисеевым, В. Зайффертом, М. Козаком, Я. Корнай, В.П. Круссом, Г. Миллером, А. Шлейфером, М. Ярошем и др.
При решении проблемы о месте приватизации имущества в системе права автор использовал отдельные положения, содержащиеся в трудах С.Я. Веселовского, В.А. Виноградова, В.А. Дозорцева, К. Радыгина, С.Н. Ревиной, А.Я. Рыженкова, П. Сандевуара, Ю.К. Толстого, А.Е. Черноморца и др.
Эмпирическую основу исследования составляют нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы приватизации собственности в Российской Федерации, а именно: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 № 178-ФЗ, Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 04.07.1991 № 1541-1, Закон СССР «Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий» от 01.07.1991 № 2278-1, Закон г. Москвы «О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы» от 11.04.2001 № 12, иные подзаконные акты, содержащие нормы о приватизации, а также материалы правоприменительной практики арбитражных судов субъектов Российской Федерации в области правового регулирования приватизации.
В рамках сравнительно-правового анализа было использовано законодательство зарубежных стран (Франции, Германии, стран Латинской Америки), касающееся проблем правового регулирования приватизации собственности.
Научная новизна исследования заключается в общетеоретическом подходе к исследованию проблем правового регулирования приватизации.
Автором предпринята попытка комплексного монографического, полного и всестороннего анализа правового регулирования приватизации, выявления правовой природы и значения приватизации в области правовых отношений. На основе всестороннего изучения общих положений и особенностей правового регулирования приватизации автором сформулированы конкретные предложения по совершенствованию отечественного законодательства, регламентирующего вопросы приватизации собственности в Российской Федерации.
Научная новизна работы находит непосредственное выражение в основных положениях, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Осмысление проблем правового регулирования приватизации в России возможно лишь на основе современного нормативного подхода к право-пониманию, как единственного, позволяющего проводить фундаментальные исследования правовых явлений, имеющих прикладное значение.
2. Правовое регулирование общественных отношений в области приватизации следует относить к одному из субинститутов права собственности по целевой направленности и к межотраслевому институту по механизму действия.
3. Авторское определение приватизации, согласно которому приватизацией (лат. privatus - частный) является передача государственного или муниципального имущества (земельные участки, предприятия и другие объекты недвижимости) в частную собственность не только за плату, но и безвозмездно.
4. Приватизация - долговременный процесс, важными составляющими которого являются стабильность и непротиворечивость законодательства,
учет политической атмосферы и настроений различных социальных слоев населения, обеспечение тщательно продуманного баланса участия в приватизационном процессе всех заинтересованных сторон.
5. Авторское определение главной цели правового регулирования приватизации, не нашедшей отражения в действующем законодательстве: формирование условий для укрепления новой системы отношений собственности, ориентированной на повышение эффективности всей системы хозяйства.
6. Научный анализ проблем правового регулирования приватизации в России свидетельствует о том, что отсутствие комплексного и системного подхода к формированию общеобязательных правил поведения всех субъектов данных отношений препятствует успешному и правомерному проведению приватизации имущества.
7. Авторское предложение по совершенствованию законодательства Российской Федерации путем внесения изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 № 178-ФЗ, заключающихся в дополнении его статьей, содержащей определение деприватизации, и нормами, устанавливающими механизм ее правового регулирования, поскольку в настоящее время определение деприватизации законодательно установлено только на уровне отдельных субъектов (г.Москва, Рязанская, Мурманская, Новосибирская области).
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в нем анализируются существующие недостатки правовой регламентации приватизации в России. Отдельные выводы, полученные в результате проведенной работы, могут быть использованы в правотворческой деятельности государства при урегулировании вопросов приватизации имущества в Российской Федерации и ее субъектах. Предложенная парадигма исследования позволяет более глубоко осмыслить и представить приватизацию как правовое явление, затрагивающее практически все сферы жизни общества.
Кроме того, в работе содержатся рекомендации по проведению приватизационных мероприятий.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты, положения и выводы могут быть использованы: 1) в законотворческой деятельности для оптимизации правового регулирования приватизации; 2) учебном процессе юридических вузов; 3) работе сотрудников организаций, осуществляющих деятельность по приватизации государственного или муниципального имущества; 4) гражданами, желающими участвовать в отношениях приватизации; 5) в дальнейших научных исследованиях проблем правового регулирования приватизации, поскольку настоящая работа не претендует на полноту исследования всех существующих проблем, связанных с приватизацией.
Значимость выводов и предложений, изложенных в работе, подтверждается их апробацией.
Основные положения диссертационного исследования обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Владимирского государственного педагогического университета и кафедры государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний; изложены в научном докладе на юридическом семинаре в институте М-Логос «Эффективное ведение судебных споров: актуальные вопросы применения законодательства» (Москва, октябрь 2006 г.); отражены в опубликованных работах автора.
Структура диссертации определена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Современные подходы к пониманию права в российской правовой науке
Сегодня ценность права является общепризнанной для сколько-нибудь цивилизованного общества. Однако на каждом континенте, в каждой социальной группе, каждое исследовательское направление, каждая школа права и каждый серьезный теоретик имеют свое представление о праве. «Право называют естественным и позитивным, объективным и субъективным, народным, судейским, делегированным, санкционированным, подзаконным, партийным, политическим, конституционным, уголовным, международным, частным. И если все это право, то на чем сходятся, к чему обращены многочисленные эпитеты? Свобода и несвобода, воля и неволя, сущее и должное, идеал и реальность - куда обратить взоры? К экономике, политике, классовой борьбе, к социальному единению, к Богу?»1.
Возникает вопрос: почему в Российской Федерации так громко заявили о себе различные подходы к пониманию права? Вряд ли кто-то заинтересован в этом и сознательно к этому стремится. И хотя можно предположить (и история знает подобные примеры), что в сознательном запутывании вопроса для кого-нибудь заключается свой интерес, однако, скорее всего, главная причина состояла в том, что в условиях перестройки старое право перестало работать. Уже в советское время теневые отношения породили «теневое право». То, что считалось правом официально, часто оставалось без должного использования и применения.
Казалось, что разные подходы к праву согласуются с демократизацией общества, признанием, в частности, плюрализма мнений. Разные силы, общественные движения и партии могут иметь свои взгляды на жизнь, на политическую систему вообще и право в частности.
Поиску того, что представляет собой право, способствовала ориентация на построение правового государства. Доктрина правового государства и теория государства права изначально ориентировались на установление соответствия между законом и правом, на подчиненное положение актов государственной власти. В ракурсе формирования правового государства становилось очевидным значение рассматриваемого вопроса для практической деятельности. Что охранять, чему подчиняться и что игнорировать - эти вопросы вставали перед каждым практическим работником.
Существует также гносеологическая причина разных подходов к праву. В процессе познания всегда есть возможность увлечься какой-то одной стороной явления, и превознося ее, не заметить или пренебречь другими. Отсюда разные определения права, что само по себе неплохо, если при этом не искажается общая картина и такое одностороннее определение не претендует заменить собою все другие, стать единственно правильным, играть роль всеобщего.
С конца 60-х - начала 70-х годов развернулась оживленная дискуссия о понятии права, в ходе которой обозначились два различных направления пра-вопонимания; нормативное и широкое. Четкое, правильное представление об этих подходах к праву, основных концепциях правопонимания имеет принципиальное значение для развития юридической науки и практики.
М.И. Байтин в своей монографии1 пишет, (и в связи с этим трудно согласиться с мнением B.C. Нерсесянца), что литература и дискуссии последних десятилетий свидетельствуют о наличии в правовой науке трех основных подходов: 1) нормативного, сформировавшегося еще в 30-е годы; 2) «широкого», сторонники которого «с середины 50-х годов выступали с предложением о включении в понятие права, кроме норм, также правоотношений (С.Ф. Кечекьян, А.А. Пионтковский), правоотношений и правосознания (Я.Ф. Миколенко), субъективного права (Л.С. Явич)»; 3) подхода, предложенного в 60-е годы, «представители которого обосновывают такое понимание (и понятие), которое исходит из концепции различения права и закона»2.
Нет сколько-нибудь убедительных оснований наряду с нормативным и широким подходами выделять в качестве самостоятельного еще и третий подход, ибо все сторонники различения права и закона, которых упоминает B.C. Нерсесянц, используют данную концепцию в качестве одного из основных доказательств того или иного варианта широкого понимания права3.
B.C. Нерсесянц формально не считает себя представителем широкого понимания права и даже признает очевидной логическую несостоятельность «перечисления в определении права наряду с нормой производных от нее явлений», таких, например, как правоотношение, правосознание, субъективное право4.
В.Н. Кудрявцев и A.M. Васильев высказывают мнение, согласно которому «к настоящему времени можно считать, что различные взгляды на понятие права сгруппировались в такие подходы к данному вопросу, которые условно можно назвать «нормативным», «генетическим» и «социологическим»1.
Существует еще одна точка зрения, согласно которой можно выделить два таких противоположных подхода к правопониманию, как юридический -от слова «право», и легистский - от слова «закон»2, принципиальное отличие между которыми заключается, якобы, в различении или отождествлении права и закона.
Точка зрения Р.З. Лившица сводится к следующему: «если пробовать свести все обилие правовых школ к каким-то обобщающим критериям, то можно выделить три подхода: нормативный, согласно которому право есть прежде всего нормативные акты, закрепляющие правила поведения людей; социологический, в соответствии с которым право - сложившиеся в обществе отношения; нравственный, т.е. право - определенные гуманные идеи и принципы»3. Одновременно в более позднем труде Лившица встречается такое суждение: «Для одних групп людей тот или иной закон олицетворяет равенство и справедливость, он правовой, а для других групп - нет. Поэтому общего и однозначного критерия отличия правового закона от неправового не существует... Один и тот же закон может быть правовым и неправовым на разных этапах развития общества.
Если право - средство общественного компромисса, то чем больше людей удовлетворены содержанием закона (компромисс), тем больше оснований считать такой закон правовым»4. Однако данное положение диссертанту видится не вполне корректным, поскольку правовым закон должен признаваться даже тогда, когда его содержанием будет удовлетворено минимальное количество людей. О таком законе можно и нужно сказать лишь то, что он не соответствует интересам каких-либо социальных групп и его необходимо привести в соответствие с таковыми.
Интересен тот факт, что В.К. Бабаев, напротив, не стремится выделять какие-либо современные подходы к пониманию права, а предлагает «вернуться к старой, хорошо разработанной в дореволюционной, в т.ч. и русской, юриспруденции идее деления права на естественное и позитивное»1.
Нельзя не учитывать, что естественное и позитивное право - неоднородные явления, вследствие чего не могут быть классифицированы на основании общих для того и другого критериев. Естественное право - не право в юридическом смысле, каковым является только позитивное, а связанные с ним проявления (формы) общественного сознания, прежде всего правосознание и мораль.
Сущность современного нормативного правопонимания
Право - это реальное явление, и отправным пунктом научного осмысления его сущности и места в системе социальных явлений должны являться не идеи о праве, а его место в системе, которая называется «общество».
Общество как совокупность исторически сложившихся форм совместной деятельности людей представляет собой самоорганизующуюся систему. При этом внутренне присущим признаком любой социальной общности, любого человеческого общества являются урегулированность и упорядоченность общественных отношений.
Основными средствами обеспечения урегулированное и упорядоченности общественных отношений являются власть и социальные нормы; субъекты и способы осуществления власти, социальная направленность этих норм будут различны в различных общностях.
В государственно-организованном обществе основной властной организацией является государство, социальное предназначение которого состоит в том, чтобы осуществлять управление обществом, это его основная функция. А основным средством, которое государство использует для урегулирования и упорядочения общественных отношений, является право.
Особо следует подчеркнуть, что государство в качестве средства для регулирования общественных отношений использует не мораль, не обычаи или иные социальные регуляторы, а именно право.
Право является эксклюзивным инструментом государства, и им должна признаваться система юридических норм, закрепленная государством, независимо от того, соответствует ли она чьим-либо представлениям о том, каким должно быть право.
Одним из наиболее серьезных препятствий на пути к адекватному пониманию права в большинстве случаев является благое стремление к идеализации права, моделированию его не как реального социального явления со всеми достоинствами и недостатками, а исключительно в качестве высшей социальной ценности или, по крайней мере, отождествление с таковой.
«Сам по себе нормативный подход к пониманию права был бы не плох. Уязвимым его делает государство. В силу разных причин в определенных обстоятельствах оно удовлетворяется устаревшими нормами или издает акты, идущие в разрез с жизнью, принимает нормы, работающие на консервативные силы»1, - утверждает В.В. Лазарев. Однако, как далее заявляет В.В. Лазарев, нормативное понимание права лучше всего служит для отражения его инструментальной роли. «Определение права как совокупности охраняемых государством норм позволяет гражданам и другим исполнителям правовых предписаний знакомиться с содержанием последних по тексту нормативных актов и, соответственно, сознательно избирать вариант своего поведения. Уже по одной этой причине нельзя отвергать данный подход. Нельзя связывать его с одними именами (например, именем Вышинского), забывая о других, или с одним временем (например, временем культа личности), не принимая во внимание позитивную роль нормативистских воззрений и нормативи-стской практики»2.
С позиций нормативного подхода краткое определение права призвано отразить лишь наиболее общие, основные, главные признаки этого сложного явления3. К таким признакам относятся: 1) государственно-волевой характер; 2) нормативность; 3) властно-регулятивная природа.
Государственно-волевой характер права заключается в том, что право выражает государственную волю общества, обусловленную экономическими и духовными, а также национальными, религиозными и другими условиями его жизни. Право - это государственная воля общества, поскольку в ней аккумулируются экономические, социальные, культурные и иные интересы различных групп населения. Она объективируется в исходящих от государства и охраняемых им общеобязательных установлениях, правилах поведения, именуемых правовыми, или юридическими, нормами, выступающих разнообразными властно-официальными регуляторами отношений между людьми. Именно такая государственная воля общества, воплощенная в системе правовых норм, и есть право.
Правом признается государственная воля, выраженная в обязательном нормативном акте, обеспеченном принудительной силой государства. Чистый практик нормативного толка в решении конкретного дела не задумывается о классовой окраске государственной воли. Это может быть воля всего народа или отдельной его части, воля большинства или меньшинства, прогрессивных или консервативных слоев общества. Государственную волю могут сформировать и исключительно интересы правящей элиты, расходящиеся с интересами страны1.
По мнению автора, в последнем утверждении скрыт опасный для нормативного подхода к правопониманию смысл. Правом является не всякая отдельная норма, а система норм. Поэтому, юридически закрепленная норма, соответствующая интересам «правящей элиты», но являющаяся для системы норма права (для позитивного права) «инородным телом», не может быть признана правовой нормой.
Сущность и содержание права определяются не только экономическим строем данного общества, но и политикой, моралью, правосознанием, наукой, культурой, религией и всеми другими реалиями социальной жизни, достигнутым уровнем цивилизации.
Итак, в том, что право - государственная воля общества на данном этапе его развития, обусловленная экономическими, политическими, духовными и другими условиями его существования, состоит общечеловеческая и классовая сущность права. Анализ этого признака права неразрывно связан с рассмотрением другого его важнейшего признака - нормативности.
Нормативный характер права заключается в том, что право как государственная воля общества проявляется в реальной жизни не иначе как система официально закрепленных и действующих в данном государстве юридических норм.
Эту систему норм в правовой науке принято называть правом в объективном смысле, имея в виду, что оно, будучи государственной волей общества, не зависит от воли отдельных индивидов и не приурочено к какому-либо определенному субъекту. Нормативный признак права позволяет объяснить соотношение сущности, содержания и формы права.
Если сущность права, т.е. главное, устойчивое, закономерное в данном явлении, состоит в том, что оно есть обусловленная всей реальной жизнью государственная воля общества, то его содержание составляет нормативное выражение этой воли - система исходящих от государства общеобязательных установлений, правил поведения - норм права, представляющих собой особую разновидность социальных норм.
Нормы права отличаются от других социальных норм рядом присущих только ему специфических особенностей, характерных черт, а именно: связь с государством, охрана от нарушений возможностью государственного принуждения, общеобязательность, формальная определенность, институцион-ность, качество регулятора общественных отношений.
Представляется необходимым остановиться на каждом признаке подробнее: 1) связь норм права с государством состоит в том, что они, в отличие от иных социальных норм, издаются или санкционируются государством и охраняются не только воспитанием и убеждением, что свойственно и другим социальным нормам, но и возможностью применения, когда это необходимо, принудительных юридических санкций. Одна из наиболее важных особенностей права - возможность государственного принуждения как гарантии реализации, охраны правовых норм от нарушений; 2) общеобязательность -следствие и проявление государственного суверенитета. Все иные разновидности социальных норм обязательны лишь для той или иной части населения.
Соотношение законодательства о приватизации и общего гражданского законодательства
Законодательство о приватизации, в частности Федеральный закон1 «О приватизации государственного и муниципального имущества» № 178-ФЗ от 21.12,01, содержит нормы: регулирующие деятельность государственных и муниципальных органов; касающиеся их прав и обязанностей в сфере управления и реализации полномочий; связанные с организационно-управленческой деятельностью (полномочия органов по управлению имуществом, иных государственных органов в сфере приватизации). Эти отношения являются административными, возникают между различными государственными (муниципальными) органами в сфере управления и характеризуются методом власти и подчинения. Другую группу отношений, регулируемых законодательством о приватизации, составляют гражданские правоотношения, возникающие между равноправными субъектами в связи с переходом прав собственности на приватизируемое имущество . О.С. Иоффе определяет отличие административных и гражданских правоотношений, возникающих при осуществлении государственными органами своей деятельности. Во-первых, гражданские правоотношения отличаются от административных по общему характеру построения: соответственно отношения равенства и отношения власти и подчинения. Во-вторых - по субъектному составу: отношения с органом, осуществляющим хозяйственную функцию, и отношения с органом, осуществляющим функцию организации и управления. В-третьих - по объекту: правоотношения, связанные с хозяйственной деятельностью данного органа, и правоотношения, связанные с его организационно-управленческой деятельностью. В-четвертых - по объему правомочий и обязанностей (обязанность, соответствующая правомочию как притязанию; обязанность, соответствующая правомочию как велению)1.
При приватизации государственного или муниципального имущества гражданско-правовые отношения лиц, независимо от их субъектного состава, характеризуются равенством. Говоря об участии государства в гражданских отношениях, М.И. Брагинский подчеркивал необходимость юридической равноправности субъектов независимо от того, что всякое правовое отношение регулируется нормами права, установленными или санкционированными государством. «Вступая в гражданские имущественные отношения, государство подчиняется установленному им же режиму. Это находит свое проявление в следующем: во-первых, в какой форме ни осуществлялось бы подобное участие, в гражданско-правовых имущественных отношениях государство всегда должно выступать в качестве имущественно обособленного субъекта и, во-вторых, государство должно всегда участвовать в гражданско-правовых имущественных отношениях как равный другой стороне субъект»2.
Юридическое равноправие субъектов гражданских правоотношений проявляется в равноправии всех форм собственности, имущественно распорядительной самостоятельности при организации хозяйственных связей между ними, а также в равенстве мер юридической гражданско-правовой ответственности их друг перед другом при нарушении нормального хода реализации отношений, регулируемых гражданским правом1.
Таким образом, можно сделать вывод, что законодательство о приватизации содержит как гражданско-правовые, так и административно-правовые нормы, определяющие частные и публичные отношения отдельных лиц. Кроме того, законодательство о приватизации содержит также нормы, регулирующие иные виды отношений: финансово-бюджетные отношения (в части определения нормативов и порядка распределения поступивших от приватизации денежных средств), отношения в части использования объектов культурного или социально-бытового назначения и т.д. Означает ли это, что законодательство о приватизации можно выделить в какую-то особенную категорию?
В юридической литературе высказывалась точка зрения, что законодательство о приватизации носит ярко выраженный административно-правовой характер и не может быть отнесено к гражданскому законодательству, а представляет собой раздел хозяйственного законодательства, в состав которого входят акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных обра-зований . В обоснование этого приводятся положение абз. 2 п. 3 ст. 96 ПС РФ о возможном особом регулировании правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также положение ст. 217 ГК РФ о приоритете приватизационных норм перед нормами ГК РФ в отношении порядка приобретения и прекращения права собственности. Однако с данной позицией трудно согласиться. Действительно, регулирование деятельности государства и иных субъектов при приватизации государственного и муниципального имущества требует особых законодательных правил, учитывающих специфику данных отношений. Необходимо отметить, что, кроме приватизации, существуют и другие отдельные виды деятельности: антимонопольная деятельность, деятельность по снабжению электроэнергией, газом, деятельность в сфере коммунальных услуг и пр., где административное и гражданское право пересекаются, действуют совместно, регулируя присущими им методами одни и те же общественные отношения. В связи с этим В.И. Новоселов отмечал, что «наряду с постоянно расширяющейся сферой оборота, основанной на гражданско-правовых отношениях, существует сфера оборота, которая базируется на сочетании гражданско-правовых и административно-правовых начал, юридического равенства и административного соподчинения сторон»1. Публично-правовое вмешательство в область частного права, необходимое при регулировании отдельных видов деятельности, не требует оформления специальной правовой отрасли, носит разноотраслевой характер и само по себе не может являться основанием для обособления. Очевидно, что в данном случае можно говорить только о комплексном характере законодательства о приватизации, содержащего нормы гражданского, административного, финансового, земельного и иных отраслей права. Каждое из правоотношений, возникающих при приватизации государственного имущества, можно отнести к той или иной отрасли права, но даже все вместе они не составят что-либо целостное и системное.
Законодательство о приватизации, в основном, является частью гражданского законодательства, что определяется самим характером отношений - переходом права собственности, а также включением положений о приватизации в ст. 217 ГК РФ. Кроме того, классификатором правовых актов1 приватизационное законодательство отнесено к разделу гражданского законодательства. Вместе с тем приватизационное законодательство, действительно содержащее особенные нормы, может быть, на взгляд автора, выделено в институт гражданского законодательства. Соотношение приватизационного и общего гражданского законодательства определяется как соотношение специальной и общей нормы, при этом специальные нормы приватизационного законодательства не могут противоречить общим принципам гражданского права. Соблюдением этого правила должны определяться пределы действия особых, по сравнению с общегражданскими, норм приватизационного законодательства. В этом случае приватизационное законодательство, отражая специфику отношений при приватизации государственного и муниципального имущества, тем не менее, не будет разрушать целостность гражданского законодательства2.
Существующие пробелы в законодательстве о приватизации
Вопросы правового регулирования приватизации неизменно вызывают пристальный интерес широкого круга специалистов, представляющих различные сферы экономики. Подобное внимание к указанной проблематике вполне объяснимо: сегодня практически во всех отраслях хозяйства России идет активный процесс приватизации и акционирования объектов, находящихся в собственности государства и муниципальных образований.
В связи с этим особое значение приобретает качество действующей нормативной базы, ее способность служить надежной основой происходящих ныне сложных процессов, характерных для экономики переходного периода.
Одним из нормативных актов, направленных на совершенствование упомянутых сфер законодательства, должен был стать Указ Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 года № 1210 «О мерах по защите прав акционеров и обеспечению интересов государства как собственника и акционера» (далее - Указ). К сожалению, анализ его содержания, а также появившиеся в печати отклики специалистов свидетельствуют о том, что Указ не смог справиться с указанной задачей и не столько способствовал устранению имевшихся ранее недостатков регулирования, сколько породил дополнительные, порой трудноразрешимые вопросы.
В настоящее время приватизация государственного и муниципального имущества регулируется Федеральным законом2 от 21.12.01 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» № 178-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 05.01.Об3 и от 17.04.064, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и принятыми в соответствии с ними правовыми актами Госкомимущества России.
Несовершенство законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества, нарушения, допускаемые комитетами по управлению имуществом, а также юридическая неграмотность субъектов приватизации способствуют возникновению конфликтных ситуаций, которые нередко являются предметом разбирательства в арбитражном суде. На разрешение арбитражных судов РФ поступает немалое количество споров, связанных с нарушением законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества5.
Хотелось бы отметить, что в действующем законодательстве существует некоторая неопределенность в вопросе о соотношении общего законодательства о собственности и приватизационного законодательства. Законодатель должен определить пределы вторжения приватизационного законодательства в законодательство о собственности и решить вопрос о соотношении норм ГК РФ и законов о приватизации: имеют ли положения названного кодекса преимущество перед нормами законов о приватизации.
При этом надо различать правовое регулирование отношений собственности и распоряжение конкретным собственником его правомочиями. Через правовое регулирование определяется объем полномочий собственника и порядок их реализации1.
В соответствии с п. «д» ст. 71 Конституции РФ регулирование отношений собственности есть компетенция Федерации, поскольку осуществляется оно гражданским законодательством.
Возникает косвенно относящийся к данной проблеме вопрос об определении цены приватизируемых объектов муниципальной собственности.
Некоторые органы местного самоуправления, исходя из смысла ст. 132 Конституции РФ, считают, что как законодатель, так и другие компетентные государственные органы не могут устанавливать для них правила приватизации муниципального имущества, в частности, предельную цену.
Арбитражные суды заняли позицию, в соответствии с которой нормы законодательства о приватизации распространяются и на эти случаи, так как цена может рассматриваться как порядок приватизации, а в соответствии со статьей 217 и статьей 235 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества2.
В соответствии со ст. 20 Федерального закона РФ от 21.12.01 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 05.01.06 и от 17.04.06, сделки по приобретению приватизируемых государственных и муниципальных предприятий признаются недействительными, если нарушены условия, на которых предприятие было приобретено по конкурсу.
До настоящего времени нет четких критериев определения понятия «сохранение профиля», и арбитражная практика еще не сложилась.
По мнению автора, если продажа (сдача в аренду) части нежилого помещения не уменьшает объемы производства соответствующих товаров (работ, услуг), нет оснований считать нарушенными общественные интересы.
Поэтому можно сделать вывод, что продажа (сдача в аренду) части нежилого помещения, приобретенного по конкурсу, если покупателем сохранены объемы производства соответствующих товаров (работ, услуг), сама по себе не ведет к перепрофилированию предприятия.
Хотелось бы обратить внимание на то, что товарищество или акционерное общество, созданное на основе аренды имущества государственного (муниципального) предприятия или его подразделения и выкупившее это имущество, имеет исключительное право на приобретение в собственность нежилого помещения, которым оно фактически владело, пользовалось в процессе своей деятельности.
При разрешении возникающих споров арбитражные суды исходят из следующего. Факт нахождения имущества на балансе одного из предприятий не является основанием для признания балансодержателя единственным законным владельцем помещений, которые ранее были предоставлены другим предприятиям и организациям в установленном порядке (п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.09.92 № 13 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о собственности»)1.
Порядок и способы приватизации государственных (муниципальных) предприятий определяются законодательством о приватизации и Государственной программой приватизации.
