Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие принципа законности 14
1. Многозначность категории «законность» 14
$2. Содержание принципа законности 39
3. Классификация принципов права и место в ней принципа законности 91
Глава 2. Понятие и структура публичного права 120
1. Понятие публичного права 120
$2. Структура публичного права 149
Глава 3. Особенности реализации принципа законности в структуре публичного права 175
1. Реализация принципа законности в институте статуса субъектов публичного права 175
$ 2. Реализация принципа законности в институте ответственности субъектов публичного права 204
3. Реализация принципа законности в институте порядка разрешения споров (конфликтов) в публичном праве 237
Заключение 259
Список использованной литературы 265
- Многозначность категории «законность»
- Классификация принципов права и место в ней принципа законности
- Понятие публичного права
- Реализация принципа законности в институте статуса субъектов публичного права
Введение к работе
Актуальность темы. Изучение принципа законности с необходимостью предполагает анализ тесно связанных с этим проблем, в частности, вопросов понятия и системы принципов права, а также вопросов законности. Можно сказать, что эти темы для отечественного правоведения не являются новыми. Так, проблема принципов права в советский период исследовалась достаточно активно как в теории права1, так и в отраслевых юридических науках . В последние годы появились работы, в которых исследуются общеправовые, межотраслевые, отраслевые и другие принципы права3. Не меньший интерес вызывают и различные аспекты теории
См., например: Дембо Л.И. О принципах построения системы советского права // Советское государство и право. — 1956. — №8; Александров Н.Г. Социалистические принципы советского права // Советское государство и право. - 1957. - №11; Шейндлин Б.В. Сущность советского права. - Л., 1959. - С. 59-74; Берченко Л.Я. Ленинские принципы советского права. - М., 1970; Лукашева Е.А. Принципы социалистического права // Советское государство и право. - 1970. - №6; Борисов Г.А. Общие принципы социалистического строя и советское право: Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. — Харьков, 1977; Он же. Отправные нормативные установления советского законодательства: Автореферат дисс. ... д-ра юрид. наук. - Харьков, 1991; Матюхин А.А. Нормативные условия осуществления права развитого социализма: Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. -М., 1983; Иванов Р.Л. Принципы советского права: Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. -Л., 1988.
2 См.: Братусь С.Н. Принципы гражданского права // Правоведение. - 1960. - №1;
Добровольская Т.Н. Принципы советского уголовного процесса. - М., 1971; Смирнов О.В.
Основные принципы советского трудового права. - М., 1977; Семенов В.М.
Конституционные принципы гражданского судопроизводства. - М., 1982; Свердлык Г.А.
Принципы советского гражданского права. - Красноярск, 1985 и др.
3 См.: Малеин Н.С. Правовые принципы: нормы и судебная практика // Государство и
право. - 1996. - №6; Макрецова А.А. Принципы гражданского права переходного периода:
Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1996; Байтин М.И. О принципах и функциях
права: новые моменты // Правоведение. - 2000. - №3; Баландин В.Н., Павлушина А.А.
Принципы юридического процесса. - Тольятти, 2001; Ревина С.Н. Принципы правового
регулирования рыночных отношений (Вопросы общей теории права): Автореферат дисс.
... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2001; Ведяхин В.М., Ведяхина К.В. Понятие и
классификация принципов права // Право и политика. - 2002. - №4; Бородянский В.И.
Гражданское право. Принципы и нормы. - М., 2004; Захаров А.Л. Межотраслевые
принципы права. - Самара, 2005; Вагина Н.М. Принципы публичного права. - Самара,
2004; Реуф В.М. Специально-юридические принципы права: Автореф. дисс. ... канд.
юрид. наук. - Волгоград, 2004. - 29с; Ведяхин В.М., Суркова О.Е. Факторы
формирования и реализации принципов права. - Самара, 2005; Ведяхина К.В. Основные
нравственно-этические и социально-политические принципы российского права: Автореф.
дисс. ... канд. юрид. наук. — Волгоград, 2001 и др.
законности, разработанные и в советском правоведении1, и в современной российской науке2.
Однако, несмотря на значительный объем исследований, можно сказать, что до настоящего времени отсутствуют общетеоретические работы, посвященные анализу содержания, особенностей собственно принципа законности как элемента системы принципов права. Как правило, этот вопрос рассматривается либо как элемент более общих научных проблем3, либо
Чхиквадзе В.М. Вопросы социалистического права и законности в трудах В.И. Ленина. -М., 1960; Самощенко И.С. Охрана режима законности Советским государством. - М., 1960; Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. - М., 1961; Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. - М., 1962; Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. - М., 1966; Блинов В.М. Законность и правопорядок в советском обществе. -М., 1971; Рабинович П.М. Упрочение законности - закономерность социализма. - Львов, 1979; Борисов В.В. Правовой порядок развитого социализма. - Саратов, 1977; Еременко Ю.П. Советская конституция и законность. - Саратов, 1982.
2 Афанасьев СВ. Обеспечение законности: вопросы теории и практики (По материалам органов внутренних дел): Автореф. дисс ... д-ра. юрид. наук. - М., 1993; Привезенцев Н.И. Законность и правопорядок в условиях формирования гражданского общества и правового государства в России: Автореферат дисс .. канд. юрид. наук. - СПб., 1997; Проблемы обеспечения законности в механизме правоприменения. - Волгоград, 1991; Боннер А.Т. Законность и справедливость в правоприменительной деятельности. - М., 1992; Гранат Н. Л. Правовые и нравственно-психологические основы обеспечения законности на предварительном следствии: Автореферат дисс.... д-ра. юрид. наук. - М, 1992; Лисюткин А.Б. Принципы законности и их реализация в условиях правового государства: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 1992; Босхолов С.С. демократия. Законность. Суверенитет. - М., 1992; Биктасов O.K. Справедливость и законность в деятельности органов внутренних дел (теоретические проблемы): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. -СПб., 1994; Гааг Л.В. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (По материалам Западной Сибири): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Томск, 1998; Поникаров В.А. Гарантии законности в административной деятельности милиции: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1998; Примак Т.К. Совершенствование законодательства как средство обеспечения законности: (По материалам деятельности органов внутренних дел): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — М., 1998; Токарева М.Е. Современные проблемы законности и прокурорский надзор в досудебных стадиях уголовного процесса: Дисс. ... д-ра юрид. наук. - М., 1997; Законность в Российской Федерации. - М., 1998; Зиновьева М.Ю. Специально-юридические гарантии законности в условиях формирования правового государства: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 1999; Желтобрюхов СП. Прокурорский надзор как гарантия законности в Российском государстве (проблемы теории и практики): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 1999; Ефремов А.Ф. Принципы законности и проблемы их реализации. - Тольятти, 2000 и другие.
См., например: Поляков А.В. О некоторых проблемах теории законности // Правовой режим законности: вопросы теории и истории: Материалы межвузовской научно-теоретической конференции. - СПб., 2001; Харитонов А.А. Феноменология права и критерий законности // Правовой режим законности: вопросы теории и истории: Материалы межвузовской научно-теоретической конференции. - СПб., 2001.
содержание и значение принципа законности анализируется с позиций отраслевых юридических дисциплин1.
Анализ литературы показывает, что зачастую содержание принципа законности механически определяется как общий режим законности в государстве, без уточнения содержания, не отграничивается понятие законности как принципа права от других правовых категорий3, не редко отрицается и самостоятельность данного принципа4. С другой стороны, в современный период появился ряд работ, авторы которых призывают пересмотреть методологические основы теории законности, считая, что в условиях реформированной правой системы необходимо принципиально новое понятие5. В этой связи весьма важным представляется уяснение понятие принципа законности, определение его места в системе принципов права, соотношения с другими правовыми категориями.
Кроме того, в современных условиях важнейшее значение приобретает концепция разграничения права на частное и публичное6. Полагаю, что в настоящее время необходимо не просто признавать основополагающий
Кобликов А.С. Законность — конституционный принцип советского уголовного судопроизводства. - М., 1979; Семенов В.М. Конституционные принципы гражданского судопроизводства. - М., 1982 Смирнов О.В. Основные принципы советского трудового права. - М., 1977; Тараненко В.Ф. Принципы арбитражного процесса. - М., 1988; Тыричев И.В. Принципы советского уголовного процесса. - М., 1983; Быков В.М. Принципы уголовного процесса по Конституции РФ 1993 г. // Российская юстиция. - 1994. - №8. - С. 8-9; Громов Н.А., Николайченко В.В. Принципы уголовного процесса, их понятие и система // Государство и право. - 1997. - №7. - С. 33-40; Корнеев А.П. Принципы советского административного права // Правоведение. - 1967. - №3. - С. 11-15; Федина А.С. Реализация принципа законности в гражданском процессе: Дисс.... канд. юрид. наук. -Тверь, 2004.
2 См., например: Потапов В.А. Законность и правомерное поведение граждан в условиях
реформирования России (региональный аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М.,
1995.
3 См., например: Кастальский В. Вопросы управления государственной собственностью в
свете реформы органов исполнительной власти // Хозяйство и право. - 2004 - №9.
4 См.: Калиновский К.Б. Законность и типы уголовного процесса: Автореф. дисс. ... канд.
юрид. наук. - М, 1999.
5 Копкарева И.Н. Проблемы теории правового закона и правовой законности: Дисс. ...
канд. юрид. наук. - Ростов-н/Д, 2002.
6 О разграничении частного и публичного права см.: Маштаков К.М. Теоретические
вопросы разграничения публичного и частного права: Автореферат дисс. ... канд. юрид.
наук. - Волгоград, 2001; Дорохин СВ. Деление права на публичное и частное. Поиск
критериев // Юрист. - 2002. - №9; Он же. Деление права на публичное и частное:
конституционно-правовой аспект: Автореферат дисс.... канд. юрид. наук. -М., 2002.
характер такого деления (этот период российской наукой успешно пройден1), но и переходить к исследованию свойств частного и публичного права, их принципиального состава, с тем, чтобы концепция разграничения могла бы быть успешно переведена и в практическую плоскость2.
В этой связи, думается, перспективной в научном плане является разработка вопросов реализации общеправовых принципов в публичном праве, в общем, и принципа законности в частности. С теоретической и с практической точек зрения такое исследование предполагается необходимым, так как принципы права представляют основу создания правил поведения, для всей правоприменительной практики. Диссертация является одной из первых в отечественной науке попыток комплексного общетеоретического рассмотрения проблем реализации принципа законности в публичном праве.
Объектом исследования является публичное право как элемент системы действующего российского права, так и элемент систем права других государств различных исторических периодов.
Предметом исследования является принцип законности, действующий в системе публичного права
1 См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М., 1995; Алексеев С.С. Частное право. — М., 1999; Ровный В.В. Проблемы единства российского частного права: Автореферат дисс. ... д-ра. юрид. наук. - Томск, 2000; Кирилов В.А. Предмет частного права: Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2001; Суханов Е.А. Современное развитие частного права в России // Юрист. - 2001. - №3; Асланян И.П. Основные начала российского частного права: Автореферат дисс.... канд. юрид. наук. - М., 2002; Горшунов Д.Н. Нормы частного права и их реализация: Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2003; Дарвина А.Р. Частное право в системе российского права: Автореферат дисс.... канд. юрид. наук. -Саратов, 2003; Она же. Частное право: его содержание и роль в современных условиях развития российского государства // Право и политика. - 2003. - №8.
См.: Голубцов В.В. Публичные и частные начала в гражданско-правовом регулировании отношений государственной собственности: Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. -Пермь, 1999; Бублик В.А. Публично-правовые и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании внешнеэкономической деятельности: Автореферат дисс. ... д-ра юрид. наук. - Екатеринбург, 2000; Глазырин В. Дисбаланс публичных и частных интересов // Российская юстиция. - 2002. - №7; Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. -М., 2001; Лактаева М.А. Соотношение частного и публично-правового регулирования предпринимательства: теоретико-сравнительный анализ: Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2002.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является комплексное исследование системы принципов публичного права, а также разработка рекомендаций по совершенствованию их юридико-технического воплощения в нормах действующего законодательства.
Постановка указанной цели обусловила необходимость решения следующих задач:
определить смысловые значения категории «законность»;
Многозначность категории «законность»
Несмотря на то, что проблемы законности не раз становились предметом разработки в теории права, до настоящего времени отсутствует и общепризнанное определение данной категории, и единство методологических подходов к разработке проблемы. С одной стороны, в литературе отмечается, что термин «законность» специалисты наделяют разным правовым смыслом и употребляют для обозначения разных явлений: метода осуществления государственной власти, политико-правового режима, элемента демократии, условия осуществления правопорядка, важнейшего элемента правовой системы, требования строго и неуклонно соблюдать законы, основного принципа деятельности государственных органов и должностных лиц, принципа реализации права, принципа самого права и т.д1.
А.Г. Фастов справедливо отмечает, что как многоаспектное и многоплановое явление законность исследуется и интерпретируется с разных точек зрения:
как непосредственное соблюдение и исполнение нормативно-правовых актов всеми субъектами права;
как принцип или требование, состоящий в соблюдении нормативно-правовых актов теми, к кому они обращены;
как режим общественной и государственной жизни, основанный на соблюдении нормативно-правовых актов;
как идея права, выраженная в законах государства;
как метод государственного руководства обществом, основанный на соблюдении нормативно-правовых актов . С другой стороны, многие исследователи исходят из принятого в теории права взгляда на законность как на явление, выступающее в трех качествах: как «принцип, метод и режим соответствия поведения (деятельности) участников общественных отношений и его результатов нормам права, выраженным в законах, основанных на них подзаконных нормативных актах и других источниках права»1, то есть в данном случае речь идет не о многозначности, а о системности явления, о его проявлениях в разных качествах.
Это, безусловно, не может не сказаться и на состоянии разработки теории принципа законности. Выделяемый практически всеми исследователями в качестве самостоятельного принципа права, он, тем не менее, наделяется ими различными содержанием, раскрывается через систему различных императивов и достаточно часто отождествляется с другими смежными правовыми явлениями. Думается, что подобное состояние научных исследований нельзя охарактеризовать как удовлетворительное. В рамках настоящей работы существенный интерес представляет определение места принципа законности в системе смежных правовых категорий. На мой взгляд, это позволит с большей точностью определить его содержание.
В советской юридической науке проблемам законности уделялось значительное внимание. Наиболее традиционной является трактовка законности как особой, самостоятельной правовой категории, характеризующей определенный режим, уклад общественной жизни. Еще Н.В. Крыленко в свое время определял революционную законность как общественный уклад, режим, строй, складывающийся на основе претворения в жизнь норм, директив Советского государства. Н.Г. Александров рассматривал законность «как особый общественный режим», как «обстановку», в которой правонарушения своевременно вскрываются и пресекаются, иными словами, законность определялась им как «устойчивый образ правоотношений».
Анализируя особенности социалистического права, Р.Давид выделял социалистическую законность как качественную характеристику особого элемента правовой картины мира - советского права. «В Советском Союзе и других социалистических странах принцип социалистической законности подчеркнут со всей силой и одновременно имеются все гарантии для того, чтобы сделать этот принцип действенным1.
Советский Союз не стал коммунистическим обществом, где общественные отношения будут регулироваться одним лишь спонтанным чувством солидарности и общественного долга. На повестке дня стоял вопрос о дисциплине - дисциплине труда, плановой дисциплине. В их обеспечении право и принуждение играют хотя и не исключительную роль, но, тем не менее, такую, которую неправильно было бы недооценивать. Право и государство на данной стадии развития - это необходимость. Органы управления, государственные предприятия, кооперативы, граждане, участвуя в жизни общества, действуют в соответствии с правом. Строгое соблюдение принципа социалистической законности, строгое поддержание правопорядка являются абсолютными императивами1.
Что означает определение «социалистическая», когда речь идет о законности? Это не просто добавление, потому что именно оно в глаза советских юристов раскрывало содержание принципа законности и смысл соблюдения законов.
Классификация принципов права и место в ней принципа законности
Исследование принципа законности с точки зрения положения, занимаемого им в системе принципов права, невозможно без рассмотрения вопроса о классификации принципов российского права. Можно сказать, что обозначенная проблема не раз становилась предметом исследования, как в общей теории, так и в отраслевых юридических дисциплинах. И это не случайно, так как «научные классификации играют значительную роль в познании, поскольку служат важнейшим средством теоретического воспроизведения объекта исследования»1. Многообразие подходов по проблеме определения классификационного критерия для принципов права, на мой взгляд, объясняется сильнейшим влиянием субъективных факторов: целевыми установками автора, различными мировоззренческими позициями относительно права и правовых явлений, а также и его элементов. Кроме того, проблема классификации принципов зачастую рассматривается в отрыве от анализа их роли в системе права.
Попытаемся в рамках настоящей работы проанализировать имеющиеся в настоящее время критерии для классификационного деления принципов права.
Можно сказать, что наиболее распространена классификация принципов права на общие (общеправовые), межотраслевые и отраслевые.
Под общими принципами понимаются руководящие начала, характеризующие основные особенности права в целом. Межотраслевые принципы истолковывались как руководящие начала, которые относятся к двум и более, но не всем отраслям права. Отраслевые принципы определяют как руководящие начала, относящиеся к одной отрасли права1. При этом большинство специалистов отмечают научную ценность исследования именно общих принципов права2. Кроме того, весьма активно стали исследоваться отдельные межотраслевые и отраслевые принципы3. Однако, несмотря на общность классификационного критерия, в литературе отсутствует однозначное решение вопроса о конкретном составе принципов российского права.
По мнению В.Н. Синюкова, российскому праву свойственны принципы народовластия, верховенства права, федерализма в устройстве государства и строении правовой системы, юридического равенства граждан перед законом, политического и экономического плюрализма, гуманизма, незыблемости и неотчуждаемости прав человека, законности, справедливости, ответственности за вину4.
О.И. Цыбулевская выделяет следующие основные (общие) принципы права: справедливость, равенство, гуманизм, демократию, единство прав и обязанностей, сочетание убеждения и принуждения5. Э.В.Кузнецов, В.П.Сальников относят к общим правовым принципам демократизм в формировании и реализации права, национальное равноправие, равенство граждан перед законом, законность, гуманизм, взаимную ответственность государства и гражданина1. Несколько иной перечень основных принципов дается В.Н.Хропанюк. К ним он относит: социальную свободу, социальную справедливость, демократизм, гуманизм, равенство всех перед законом, единство юридических прав и обязанностей, ответственность за вину, законность2.
С.С.Алексеев выделяет принципы законности, справедливости, юридического равенства (всеобщности правосубъектности), социальной свободы, социального, гражданского долга (дисциплины), объективной истины, ответственности за вину3. А.Ф.Черданцев называет следующие общие принципы права: принцип закрепления и равной охраны разнообразных форм собственности, принцип демократизма, принцип юридического равенства, принцип верховенства закона, принцип примата международного права над внутригосударственным, принцип юридической ответственности за вину, принцип справедливости4. А.В.Малько к общеправовым принципам он относит справедливость, юридическое равенство граждан перед законом и судом, гуманизм, демократизм, единство прав и обязанностей, федерализм, законность и др5.
В.В. Лазарев и СВ. Липень в группу общеправовых принципов включают начала гуманизма, демократизма в формировании и реализации права, законность, равенство всех переде законом, взаимную ответственность государства и личности6.
В.И. Гойман дает краткую характеристику таким общеправовым принципам как принцип гуманизма, принципа равенства граждан перед законом, принцип демократизма, принцип правозаконности, принцип справедливости1.
А.И. Бобылев, уделяющий в последнее время существенное внимание проблеме принципов права, анализирует следующие общеправовые принципы права: а) принцип обеспечения равенства всех форм собственности и свободы предпринимательства; б) принцип справедливости; в) принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; г) принцип народовластия; д) принцип законности; е) принцип приоритета международного права над внутригосударственным; ж) принцип обеспечения правопорядка в обществе; з) принцип правосудия .
В.Н. Карташов проводит классификацию принципов права в зависимости от того, составляют ли они основу всего права в целом либо отдельных ее нормативно-правовых общностей (институтов права, отраслей права и т.п.). При этом выделяются следующие группы принципов:
Исходные начала, отражающие природу отдельных институтов права (например, Закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 5 июля 1995 года закрепляет принципы равного доступа к государственной службе, профессионализма и компетентности государственных служащих, внепартийности государственной службы и т.п.);
Понятие публичного права
Определяя особенности принципа законности в публичном праве невозможно обойти вопрос об определении понятия публичного права. Традиционно в правоведении эта проблема решается через определение границ частного и публичного права. В настоящее время насчитывается около двух десятков разного рода доктрин, касающихся подразделения норм на нормы публичного и частного права1. В центре внимания данных доктрин находятся вопросы определения и уточнения критериев классификации, характера соотношения системы норм публичного и частного права, становления типичных для публичного и частного права субъектов и объектов права, вопросы интерпретации, содержания и толкования норм публичного и частного права. Не претендуя на полноту, приведем некоторые из них.
Исторически первым из известных нам определений частного и публичного права считается трактовка Ульпиана: «Omne jus publicum est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem».
Воспроизводя и модернизируя ее, основоположник исторической школы права К.Савиньи в XIX веке писал: «В публичном праве целое (государство) является целью, а отдельный человек занимает второстепенное положение; напротив, в частном праве отдельный человек является целью, а целое (государство) средством»2.
В трактовке школы естественного права, соотношение между частным и публичным право таково, что последнее служит первому (частному праву), обеспечивает его существование. Все публичное право устанавливается лишь ради большего упрочения господства частного права. Такое понимание частного права мы находим у И.Канта1.
Георг Еллинек для отграничения публичного от частного права, и определения природы публичных и частных прав, исходил из комбинации признаков интереса и воли. Он выделял в субъективных правах два элемента: «Господство воли (формальный признак) и благо, интерес, т.е. материальный признак)» . В формальном элементе прав (господство воли) Г.Еллинек выделяет два вида «дерзновение» и «возможность». «Всякое субъективное частное право содержит в себе известное дерзновение и тем самым также и необходимо известную возможность, в то время как субъективное публичное право только возможность3.
Проблема разграничения частного и публичного права активно исследуется и в российской дореволюционной науке. Так, Г.Ф. Шершеневич определял частное право «как совокупность норм права, регулирующие частные отношения в государстве, а публичное право - как совокупность норм прав, регулирующих общественные отношения в государстве»4.
Исходя из общей методологии психологической концепции права, Л.И.Петражицкий переносил вопрос о разграничении частного и публичного права в сферу индивидуальных психических переживаний управомоченного лица: « ... по различию в объективных представлениях мы делим подлежащие правовые явления, мнения, убеждения и подлежащие проекции: нормы власти, права власти и т.д. наделения, мнения, убеждения и подлежащие проекции: нормы власти, права власти и т.д. на социально-служебные или публично-правовые и свободные (от подлежащего служения) или частноправовые»5. «С правами социально-служебных властей соединяются обязанности заботиться о благе подвластных или об общем благе социальной группы, в частности соответственно осуществлять права власти»1.
Д.И.Мейер считал, что частное право регулирует имущественные интересы отдельных частных лиц, то время как неимущественные интересы частных лиц должны находиться в сфере публичного права .
Рассматривая проблему деления права на частное и публичное, С.А. Муромцев сделал вывод, что «это разделение связано непосредственно с тем раздвоением (власть и частные лица), которое вызвано в обществе фактом организованной (юридической) защиты отношений» . При этом инициатива защиты в гражданско-правовом порядке принадлежит частном улицу — субъекту защищенного отношения, которое представляет для него непосредственный интерес (это отношение по преимуществу имущественное). В публично-правовом порядке защита ведется по инициативе органов власти; отношения представляют общественный интерес (эти отношения по преимуществу) неимущественные. Если гражданское правосудие построено на принципах разрешения тяжбы органом посторонним для тяжущихся, то этот принцип неприменим к правосудию публичному4.
С точки зрения приемов правового регулирования определял публичное и частное право И.А. Покровский. Он писал: «В одних областях отношения регулируются исключительно велениями, исходящими от одного единственного центра, каковым является государственная власть. ... Исходящие от государственной власти нормы имеют здесь безусловный, принудительный характер обязанностей: они должны быть осуществлены, так как неосуществление права явится неисполнением сопряженной с ним обязанности (бездействием власти). Вот этот-то прием юридической централизации и составляет основную сущность публичного права»1. К совершенно иному приему прибегает право в тех областях, которые причисляются к сфере частного. Здесь государство принципиально воздерживается от непосредственного и властного регулирования отношений; а, напротив, представляет такое регулирование множеству иных маленьких центров, которые мыслятся как самостоятельные социальные единицы, как субъекты прав. Таким образом, частное право представляет собой сферу юридической децентрализации .
Реализация принципа законности в институте статуса субъектов публичного права
Основу субъектного состава публичных отношений составляют государство как публично властным образом организованный народ, действующее через свои органы, а также муниципальные образования, действующие через органы местного самоуправления. В общем виде данный тип субъектов в рамках настоящей работы мы будем именовать «носителями властных полномочий», в том смысле, что они законом наделяются особым видом правомочий, которые можно характеризовать как «правообязанность». Противостоят им, как правило, граждане. И это естественным образом вытекает их конституционного принципа народовластия и статуса гражданина. «В демократическом государстве гражданин является и объектом властных воздействий, и субъектом их выработки и осуществления», - отмечает Ю.А.Тихомиров1. «Преувеличение первого «публичного свойства» гражданина и умаление второго, столь частного встречающееся на практике, ослабляет гуманистический и ассоциативный потенциал власти и управления» . Кроме того, участниками публичных отношений могут выступать и общественные объединения, в том числе политические партии, и юридические лица3.
В литературе в последнее время все чаще высказывают идеи относительно непродуктивности в теоретическом плане выделения носителей властных полномочий в самостоятельную группу субъектов права, так как «в соответствии с гражданским законодательством они признаны участниками гражданского оборота и наделены правами юридического лица»1. Полагаю, что такой подход не может быть отнесен к числу обоснованных. Во-первых, специфика участия государства, его органов, муниципальных образований, органов местного самоуправления очевидна и в сфере частноправовых отношений, в противном случае не возникала бы необходимость выделения норм гл. 5 ГК РФ. Во-вторых, думается, что нет оснований рассматривать органы государства и органы местного самоуправления как юридические лица. Например, Устав города Москвы, ст. 43 определяет: «Дума является постоянно действующим представительным и законодательным органом власти города Москвы. Дума является юридическим лицом, имеет гербовую печать. Численный состав Думы - 35 депутатов. Срок полномочий депутатов Думы - четыре года». Аналогичные положения содержит Устав (основной закон) Костромской области, устав Самарской области, Устав Ненецкого автономного округа и др. Как видно данное нормативное положение соединяет и требования к составу органа, и указывает на его права юридического лица. Между тем, у всех государственных органов отсутствуют такие основополагающие свойства юридического лица как самостоятельная имущественная ответственность, кроме того, образуются они исключительно в публичном порядке, не имеют учредительных документов. Орган государственной власти, руководитель или представитель последнего, как субъект публичного права, не может выходить за пределы тех полномочий, которые определены законом. Неправомерное или несанкционированное изменение полномочий органа государственной власти может нарушить структуру государственного управления. Тем не менее, определенная правовая коллизия налицо. Являясь элементом государственного механизма, орган государства и орган местного самоуправления наделяются правами юридического лица. Некоторые пути решения этой проблемы прямо указаны законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии со ст. 4 указанного Закона законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. «"Обладать правами юридического лица» вовсе не означает «быть юридическим лицом». Правовой статус субъекта, обладающего правами юридического лица, отличен от правового статуса юридического лица. Для последнего должна быть найдена соответствующая организационно -правовая форма. Для субъекта, лишь обладающего правами юридического лица, но юридическим лицом не являющегося, это не обязательно.
Рассмотрим некоторые проблемы и особенности реализации принципа законности в сфере установления статуса участников публичных отношений. Многие из них связаны с неразработанность правовых форм федеративного устройства. В частности, нерешенной ни в теоретическом, ни в практическом плане является вопрос о месте в иерархии законов договоров о разграничении предметов ведения российской федерации и ее субъектов. Вопрос о заключении подобного рода договоров остается по-прежнему острой проблемой российского федерализма. Так, с одной стороны, как отмечают некоторые авторы, договоры представляют собой необходимую особенность становления российского федерализма, так как позволяют учесть специфические интересы отдельно взятого региона, конкретизируют полномочия субъекта по совместному ведению, разрешают пробелы существующего федерального законодательства1.
С другой стороны, пишут другие, договоры разрушают российскую государственность, превращая ее в конфедерацию. Одной из главных причин противоречий, возникающих между федеральным законодательством и законодательством субъектов, являются заключаемые двусторонние договоры между органами государственной власти РФ и органами субъектов РФ. Данные договоры отражают общую тенденцию децентрализации правового регулирования. Они устанавливают разный объем полномочий для субъектов РФ. Положения договоров предопределяют содержание законодательства субъектов РФ. Поэтому при выяснении соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству на практике возникает проблема приоритета положений договоров или норм федерального законодательства. Вот почему ряд авторов - B.C. Эбзеев, Л.М. Карапетян, В.Н. Синюков, Ф.А. Григорьев, В.Б. Пастухов, Д.Л. Златопольский выступают против практики заключения договоров1
Определенный интерес к вопросу договорного разграничения предметов ведения и полномочий привнес принятый ФЗ от 04.07.2003 № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон), установив новые подходы к порядку заключения договоров и их юридической силе.
