Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление приказной системы управления в России 10-63
1. Приказная система управления конца XV - XVII вв. в историко-правовой науке 10-28
2. Управление московским великим княжеством до конца XV в 28-37
3. Формирование приказной системы в конце XV в 38-63
Глава 2. Организационно-правовые основы приказной системы управления в России 64-145
1. Приказы в структуре органов государственной власти России 64-91
2. Приказ - орган государственной власти 92-109
3. Правовое обеспечение деятельности приказов в России конца XV - XVII вв 110-145
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 146-150
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 151-184
ПРИЛОЖЕНИЯ 185-199
- Приказная система управления конца XV - XVII вв. в историко-правовой науке
- Управление московским великим княжеством до конца XV в
- Приказы в структуре органов государственной власти России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Изучение систем центрального управления предшествующих эпох имеет важное значение для понимания особенностей эволюции государственного механизма. Научный анализ наиболее существенных этапов их развития способствует уяснению закономерностей государственно-правового развития в целом. Поэтому исследование общего и особенного в системах органов государственной власти на разных этапах исторического развития государства является одной из важнейших задач историко-правовой науки. Анализ исторических особенностей функционирования органов государственной власти имеет особое значение в современных условиях, на этапе проведения реформ, становления и адаптации механизма государства современной России.
В эпоху проведения реформ органов государственной власти следует отдавать отчет о важности исторического прошлого во всем последующем развитии государства и общества. По справедливому замечанию П. И. Новгородцева, «чтобы обладать жизненным значением, они (принципы и институты - К. П.) должны иметь корни в действительности и хотя бы частично проявиться в истории».1 Сказанное означает не столько возможность использования опыта
1 Новгородцев П. И. Историческая школа юристов. СПб., 1999. С. 19.
прошлого, подчас несовместимого с реалиями настоящего, сколько
учет тех особенностей организации системы управления и
недостатков, которые проявлялись в практической,
правоприменительной и иной деятельности приказов и при осуществлении права гражданами государства.
Реформирование государственно-правовых институтов с использованием опыта других стран невозможно без учета особенностей исторического развития государства. Историко-правовой анализ позволяет сделать выводы о границах аутентичности заимствованных правовых явлений и институтов.
Эпоха формирования единого Российского государства в конце XV в. вплоть до конца XVII в. является ключевой в развитии Российской государственности и остается важнейшим объектом исследований.2 Изучение системы приказного управления выступает здесь составной частью этого направления в историко-правовой науке.
Степень разработанности проблемы. В отечественной исторической и юридической науках сложились традиции в изучении приказной системы управления в России. Первые работы в указанном направлении появились ещё в XVIII в. Важной вехой в научной разработке проблемы стали труды К. А. Неволина. Значительный вклад в изучение приказного строя в дореволюционной историографии внесли работы И. И. Вернера, С. Б. Веселовского, М.Ф.Владимирского-Буданова, А. Д. Градовского, В.М.Грибовского, Ф. М. Дмитриева, Н. П. Загоскина, К. Д. Кавелина, Н. В. Калачова, В.О.Ключевского, Д. А. Корсакова, Н. П. Лихачева, П. Н. Мрочек-Дроздовского, С. Ф. Платонова, В. И. Сергееевича, С. М. Соловьева, Б. И. Сыромятникова, Б. Н. Чичерина. Большинство высказывало мнение о формировании приказной системы управления в конце XV в.,
расходясь между собой в вопросах о путях создания приказов, критериях их институционализации и т. д.
В советское время традиции в изучении системы управления конца XV - XVII вв., основные подходы и выводы отечественного правоведения XIX - начала XX вв. были восприняты и получили дальнейшее развитие в трудах Ю. Г. Алексеева, Н. Е. Носова, А.Г.Поляка, И. И. Смирнова, С. И. Штам. Вместе с тем, в 50-е гг. на основе трудов П. А. Садикова и Л. В. Черепнина, А. А. Зиминым была сформулирована точка зрения о трехэтапном процессе формирования приказов с конца XV до середины XVI в. В 60-х гг. концепция А.А.Зимина была детализирована и развита в работе А. К. Леонтьева, полагавшего, что появление первых приказов следует относить к 20-м гг. XVI в., а становление системы приказного управления в целом - к середине XVI в. В настоящее время концепцию А. А. Зимина и А.К.Леонтьева разделяют большинство исследователей (М. Е. Бычкова, П. П.Епифанов, А. Л. Хорошкевич, С. О. Шмидт, и др.). Наиболее значительной работой по истории приказной системы в XVII в. остается исследование Н. Ф. Демидовой. В трудах В. И. Буганова, Н.М.Рогожина, В. С. Румянцевой, К. А. Софроненко, А.Н.Сперанского, В.В.Томашевского, Е. В. Чистяковой и др. получили освещение отдельные аспекты истории отдельных приказных учреждений.
В зарубежной литературе концепция эволюции системы управления, опирающаяся на труды Макса Вебера, в вопросе об особенностях приказного управления в России следует позиции А.А.Зимина, являясь её модификацией. Этой точки зрения придерживаются Марк Шефтель, Роберт Крамми, Дженет Мартин, Питер Браун, Рассел Мартин, Маршалл По и др.
2 Напр.: Краснов Ю. К. Российская государственность: генезис, эволюция институтов, проблемы модернизации: Автореф. дис... д-ра
Несмотря на значительные достижения в изучении приказов до сих пор не предпринято комплексного историко-правового исследования приказов как системы центрального управления государства, не раскрыты механизмы взаимодействия с высшими и местными органами государственной власти, не получили освещения вопросы правового обеспечения деятельности приказных учреждений.
Диссертационное исследование выполнено на основе широкого круга источников по истории государства и права. В частности, привлечены летописи, делопроизводственная документация приказов, нормативно-правовые акты конца XV - XVII вв.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования состоит в комплексном историко-правовом анализе места и роли приказной системы управления в структуре органов государственной власти России в конце XV - XVII вв. Особое внимание уделено рассмотрению вопросов о формировании приказов и правовому обеспечению их деятельности.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих научных задач:
обобщить достижения историко-правовой науки в изучении приказной системы управления
исследовать процесс формирования и становления приказной системы управления;
выявить особенности приказных учреждений как органов государственной власти;
выделить особенности правового обеспечения деятельности приказов;
- показать место и роль приказов в структуре органов
государственной власти.
юрид. наук. М., 2000.
Теоретическая и методологическая основы диссертационного исследования. Теоретическая основа диссертации разработана в новейших трудах по ключевым вопросам истории государства и права, теории государства и права, государственного права. Среди них следует назвать работы: Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, Ю.Я. Баскина, Г. Б. Гальперина, В. Г. Графского, Ю. И. Гревцова, И.А.Исаева, М. М. Исаева, С. М. Казанцева, С. Ф. Кечекьяна, И.Ю.Козлихина, А. И. Королёва, В. М. Курицына, Б. М. Лазарева, Д.И.Луковской, Л. С. Мамута, В. С. Нерсесянца, Т. Е. Новицкой, И.Ф.Покровского, А. Г. Поляка, В. А. Рогова, Е. А. Скрипилева, К.А.Софроненко, Л. И. Спиридонова, Л. А. Стешенко, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, О. И. Чистякова, Г. В. Швекова, С. И. Штам, С.В.Юшкова, Л. С. Явича и др. Существенное значение имеют также труды дореволюционных историков права, таких как И. Д. Беляев, И.И. Вернер, М. Ф. Владимирский-Буданов, А. Д. Градовский, В.М.Грибовский, И. Я. Гурлянд, Н. Н. Дебольский, Ф. М. Дмитриев, М. А. Дьяконов, Н. Л. Дювернуа, Н. П. Загоскин, В. Н. Латкин, К.А.Неволин, В. И. Сергеевич, В. Н. Сторожев, Г. Г. Тельберг, Б.Н.Чичерин, С. А. Шумаков, и др.
Проблемы науки истории государства и права отличаются необходимостью их решения с точки зрения общего и особенного. Поэтому в диссертации были использованы как общенаучные, так и специальные методы научного исследования, такие как исторический, системно-структурный, формально-юридический, аналитический, сравнительно-правовой подходы к исследуемым вопросам. Исторический метод - изучение изменяющихся во времени явлений в хронологической последовательности фактов и событий. При системно-структурном методе государство рассматривается как целостный механизм, одной из структурных частей которого выступает система органов управления. Формально-юридический
метод заключается в осмыслении правовых и политических форм действительности.
Научная новизна диссертации. Диссертация является логически завершенным исследованием системы центрального приказного управления России конца XV - XVII вв. Впервые предпринята попытка обобщить и оценить существующие достижения по проблемам изучения приказной системы управления. На основе новейших достижений в историко-правовой науке дана характеристика приказной системы. Впервые предпринят анализ нормативно-правовой базы, регулирующей и обеспечивающей функционирование приказов. Комплексное изучение приказной системы на протяжении двух столетий позволило рассмотреть в динамике объективные процессы развития системы органов центральной государственной власти в частности, и механизма государства в целом.
Основные положения, выносимые на защиту.
Формирование приказов происходит в конце XV в. Этот период характеризуется крупными изменениями в структуре органов государственной власти, обусловленными новыми условиями жизни государства и общества: за счет присоединения ранее независимых княжеств и земель значительно увеличивается территория государства с центром в Москве.
Измененения в структуре управления в конце XV в. не были итогом целенаправленной политики. Новые ведомства возникали по мере необходимости с целью обеспечить эффективность управления и в формах наиболее целесообразных в конкретных исторических условиях.
Большая роль и значение правовых обычаев в структуре права конца XV - XVII вв. в условиях перехода служащих существующих приказов во вновь образуемые приказные учреждения привели к
унификации принципов и механизмов приказного управления.
Источниками правового обеспечения деятельности приказов были нормативно-правовые акты, распоряжения монарха, приказная практика и правовые обычаи.
Практическая деятельность приказов вплоть до конца XVII в. оставалась одним из важнейших механизмов в структуре нормотворческого процесса; разработка и совершенствование законодательства в XVII в. приводили к постепенному сокращению роли и значения правовых обычаев и приказной практики как регуляторов функционирования приказов.
Приказы, будучи органами центрального управления в XVI-XVII в., находились под жестким контролем со стороны вышестоящих органов государственной власти. В полной мере обладая исполнительной функцией, приказы были фактически ограничены царем и/или Боярской думой в своей распорядительной деятельности.
Особенностью приказов как органов государственной власти являлось наделение их судебыми полномочиями, территориальной компетенцией.
8. Специфика приказов как системы органов государственной
власти заключалась в отсутствии четкого разграничения компетенции;
она определялась исключительно распоряжениями царя и Боярской
думы.
Практическая значимость диссертации. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при дальнейшем изучении истории систем центрального управления в России и зарубежных стран; в разработке учебников и учебно-методических пособий по истории государства и права; в преподавании общих и специальных курсов истории отечественного государства и права.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственного права Северо-Западной академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Отдельные положения и выводы диссертационного исследования отражены в публикациях автора, а также в его выступлениях на межрегиональной научной конференции, посвященной 600-летию Псковской судной грамоты «Псковская судная грамота и российская правовая традиция» (Псков, 27 - 28 октября 1997 г.), международной научной конференции «Судебник Ивана III в истории России» (Санкт-Петербург, 18-20 декабря 1997 г.), международной научной конференции «Политические институты и социальные страты России XVI - XVIII вв.» (Москва, 2-3 октября 1998 г.), региональной научной конференции «Прошлое Новгорода и новгородской земли» (Новгород, 11-13 ноября 1999 г.).
Структура работы подчинена логике исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Приказная система управления конца XV - XVII вв. в историко-правовой науке
Приказная система управления является предметом многолетних исследований, поэтому ее изучение невозможно без обобщения достигнутых результатов в историко-правовой и исторической науках.
Впервые приказная система управления стала объектом исследования в XVIII в. Однако особенностью отечественного правоведения XVIII и первой половины XIX в. является отсутствие аналитического рассмотрения источников по истории приказов. Основной вопрос в исследованиях тех лет - вопрос о времени их появления. Анонимный автор работы «Московские и другие старинные приказы» относил появление приказов к эпохе Ивана III, то есть к концу XV в.3 О появлении приказов до Ивана III писал К. А. Арсеньев4. Базируясь на том же фактическом материале, что и Арсеньев, К. Д. Кавелин пришел к убеждению, что в XVI в. приказы не были постоянными учреждениями, носили «личный характер». Причины, по которым ученый пришел к таким выводам, следующие: во-первых, непостоянство приказов на протяжении длительного периода времени; во-вторых, тот факт, что документы адресовали не учреждению, а на имя судьи; в-третьих, запутанная компетенция приказов5. В другой своей работе исследователь утверждал, что приказы существовали в первой половине XVI в., а некоторые из них (приказ Холопьего суда) - уже в конце XV в.6.
Неопределенно высказался относительно времени появления приказов С. М. Соловьев: «если некоторые приказы должны были явиться непременно при Иване III, то не понимаем, почему некоторые из них не могли явиться ранее».
Новаторской по сравнению с предшествующей историографией является исследование К. А. Неволина. Он первым поставил ряд теоретических вопросов, например, что такое приказ как постоянное ведомство. По мнению ученого, для того, чтобы говорить о постоянных учреждениях, необходимо: во-первых, «определённое устройство» приказа; во-вторых, «определённый круг» дел; в-третьих, «образ действия», т. е. правила, регулирующие действия приказа. Причём, замечал К. А. Неволин, последние в своей деятельности основывались на правовых обычаях8. С учётом приведённых выше положений исследователь пришел к выводу о появлении приказов, «постоянных присутственных мест» при Иване III.9 Основные положения работы К. А. Неволина оказали влияние на мнения ученых о становлении приказного строя в России в конце XV в. Однако, например, А. В. Романович-Славатинский, говоря о происхождении приказов при Иване III, утверждал, что вплоть до конца XVII в. они носили «личный» характер.10
Н. В. Калачов относил время появления приказов к первой половине XVI в.11 Такого же мнения придерживался К. Троцина. Процесс становления приказов из личных поручений был, по мнению последнего, обусловлен появлением должности («сановник исполняющий поручения») и «канцелярии при нём».12 Сходным образом П. Чеглоков решающим фактором рассматривал оформление штата ведомства13.
Управление московским великим княжеством до конца XV в
В настоящее время в отечественной науке время по разбираемому,вопросу существуют иные точки зрения. Одна из них принадлежит А. В. Чернову. Основу процесса складывания приказной системы, по его мнению, составляет трансформация должностей, которая происходила в конце XV в.: должностные лица, выполнявшие личные приказы-поручения (о них, по мнению ученого, идет речь в статье 2 Судебника 1497 г.) в обстановке роста объёма дел, наделяются, «окружают себя» штатом помощников. Возникает делопроизводство, а исполнение тех или иных поручений становится длительным во времени. Таким образом, из исполнительных органов Боярской думы, каковыми являлись должностные лица, наделённые определёнными функциональными обязанностями, в конце XV -начале XVI в. возникают приказы как постоянные учреждения. Стоит отметить, что определение «должности» исследователь не дает. Однако должность традиционно противопоставлялась временному поручению, наделялась признаками резко от него отличными.67 Представляется, что исследователь сильно абстрагировался от конкретного материала, что не делает его точку зрения достаточно обоснованной.
Концепцию А. А. Зимина - А. К. Леонтьева в настоящее время считают убедительной далеко не все специалисты. Мнение о зарождении приказной системы управления в конце XV в. и отражении этого процесса в Судебнике 1497 г. высказали Ю.Г.Алексеев, Н. Е. Носов, А. Г. Поляк, И. И. Смирнов, С.И.Штамм.68 Вместе с тем, детальной концептуальной разработки истории приказного строя осуществлено не было. Н. Е. Носов, отмечая появление в конце XV в. первых приказов (Ямского), писал: «приказы возникали по мере надобности в силу практических потребностей в создании в той или иной отрасли дворцового ведомства постоянного органа управления, имеющего свою канцелярию и свой приказной аппарат (дьяков и подьячих)». Таким образом, исследователь вводит ряд критериев для характеристики приказного управления:
1) функциональный признак в определении компетенции;
2) постоянный характер функционирования ведомства;
3) наличие делопроизводства (канцелярия);
4) наличие штата, приказного аппарата.
Здесь существенных отличий взглядов Н. Е. Носова от позиции А. А. Зимина и А. К. Леонтьева нет. Однако остается неясным, насколько указанные критерии являются определяющими для приказной системы.
А. К. Леонтьев и ряд других исследователей, говоря об отличиях приказов от «ранее существовавших органов управления», сочли возможным выделять постоянный характер деятельности приказов. Однако исследователи не дали определения самого «постоянного ведомства». Так, в XVII в. были приказы, существовавшие сравнительно небольшое время (Записной приказ и др.). Можно ли их считать постоянными ведомствами? Этот вопрос в концепции А. А. Зимина - А. К. Леонтьева не рассматривается.
А. А. Зимин писал о дьяческом аппарате как отличительной черте приказного управления. Что имел в виду исследователь? Было бы вполне логичным рассматривать структуру государственного управления, определять место дьяков в ней , характеризовать дьяка как должность, чин, звание или как-то иначе. Между тем А. А. Зимин имеет в виду определённую группу людей, занимавших место дьяков: «смена действующих лиц (дьяков при Василии III - К. П.), смогла только на время задержать торжество бюрократической системы управления».70 Ученый, на наш взгляд, слишком большое значение при разработке вопроса о появлении приказов придаёт субъективному фактору.
Приказы в структуре органов государственной власти России
Место приказов в структуре органов государственной власти определяют принципы и характер взаимоотношений с другими органами государственной власти.177 Вопрос о месте и роли приказов как системы в структуре органов государственной власти непосредственно связан с классификацией приказов и определения их компетенции. Как отмечал Б. М. Лазарев, «проблема компетенции органов управления - одна из основных в сфере государственного строительства».178
Характер взаимоотношений между монархом, Боярской думой, с одной стороны, и приказным аппаратом, с другой, определяется на основе особенностей законотворческого процесса в России XVI - XVII веков. Любые казусы, не разрешаемые в рамках действующего и/или Боярской думе.179 Участие приказов в законотворческом процессе ограничивалось лишь предложениями по решению тех или иных казусов. Все сказанное относится к судебной практике приказов. Значительно большими возможностями для принятия решений вне зависимости от верховных органов государственной власти приказы обладали при непосредственном осуществлении управленческих функций, возложенных на них. Ю. А. Тихомиров характеризует управление как «целенаправленное нормативно-институциональное воздействие на общественные процессы».180 Отличительные черты органов центрального управления заключаются в их исполнительной и распорядительной деятельности. В первом случае следует говорить об исполнении решений, принимаемых вышестоящими органами государственной власти. Во втором - об «осуществлении управления путем издания подзаконных актов и выполнения организаторских действий».181 Любые документы, поступающие от частных лиц (челобитные) или местных органов государственной власти в вышестоящие органы (отписки), должны были быть адресованы на имя царя. В распоряжении исследователей нет данных, позволяющих утверждать, что все документы поступали непосредственно царю. Однако их значительно число докладывалось (читалась) монарху. Судя по пометам на челобитных, можно думать, что все челобитные докладывались царю и/или Боярской думе: челобитье жильца Федора Нестерова об отпуске его к родным для сбора хлеба от августа 1619 г. содержит помету дьяка «Государь пожаловал, велел отпустить»182, челобитье жильца Д. Кафтырева с просьбой не посылать его на службу, пока он не получит поместье - «августа в 11 день бояре приговорили не посылать»183, челобитье жильца С. Иванова от отпуске его в деревню со службы для излечения от ран от 1614 г. - «122 года августа в 29 день бояре приговорили отпустить»184. Предварительно по существу вопроса челобитной в приказах наводились необходимые справки: на челобитье Л. А. Микулина проставлена помета дьяка «выписать службу и внести к бояром»
