Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 ФОРМИРОВАНИЕ ПАСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ В XVII-XIXBB.
1 Законодательная регламентация миграции и паспортного режима в XVII-XVIII вв 15
2 Функционирование паспортной системы России в первой половине XIX столетия 47
3 Паспортная реформа во второй половине XIX в 74
ГЛАВА 2 ЮРИДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПАСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИЕ ПОРЯДОК ПОЛУЧЕНИЯ « ЗАГРАНИЧНЫХ ПАСПОРТОВ, ВЪЕЗДА И ВЫЕЗДА ИНОСТРАНЦЕВ, ПРИОБРЕТЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОДДАНСТВА
1 Основы российского законодательства о заграничных паспортах 97
2 Порядок въезда, выезда и пребывания иностранцев в России...126
3 Подданство Российской империи, его приобретение и прекращение 152
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 175
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 181
- Законодательная регламентация миграции и паспортного режима в XVII-XVIII вв
- Функционирование паспортной системы России в первой половине XIX столетия
- Основы российского законодательства о заграничных паспортах
Введение к работе
«Всякий порядочный русский человек состоит из трех частей: души, тела и паспорта».
В.И. Даль
Актуальность темы диссертационного исследования. Тема данного
ф диссертационного исследования обусловлена рядом факторов современной
действительности. В последние годы в России произошли значительные
общественно-политические и социально-экономические преобразования,
которые охватывают и систему правоохранительных органов, в том числе и
подразделения паспортно-визовой службы. В процессе её реформирования
научное и практическое значение имеет изучение истории формирования и
функционирования паспортной службы и её роли в системе
правоохранительных органов России. Весьма интересным, с этой точки зрения, 'О
является опыт организации паспортной системы Российского государства до
октябрьской революции 1917 года. К сожалению, он в должной мере не изучен.
Между тем, в деятельности паспортной службы России находили отражение
процессы, присущие государственному и общественному устройству империи в
целом. Её опыт содержит немало элементов, которые при творческом подходе
могут быть полезными в современной организации деятельности паспортных
подразделений Российской Федерации.
щ Динамичная работа паспортной службы — необходимый инструмент
управления миграционными процессами в руках государства. Оно не может ограничиваться лишь провозглашением демократических принципов о праве граждан на свободу передвижения, и выбор места жительства. Государство, опираясь на паспортно-визовые подразделения органов внутренних дел, осуществляет комплекс мер, направленных на обеспечение общественного порядка и паспортного режима, выявление лиц, скрывающихся от суда и следствия, предупреждение и раскрытие преступлений.
Современная российская паспортная система прошла большой исторический путь становления и развития, накопив значительный положительный и отрицательный опыт. Процесс эволюции паспортного ведомства основывается на целом ряде промежуточных этапов, каждому из которых соответствует та или иная государственная политика с присущими только ей характерными чертами и свойствами.
Комплексный исторический анализ организационно-правовых основ формирования, функционирования и эволюции паспортной системы в истории Российского государства имеет не только познавательное, но и важное практическое значение, что непременно будет способствовать всестороннему обогащению современной юридической науки и позволит творчески использовать накопленный предыдущими поколениями опыт.
Недостаточная научная разработанность, наличие ряда пробелов в системе историко-правовых знаний, необходимость решения проблем паспортной юрисдикции на региональном уровне явились предопределяющими степень актуальности данного направления научного исследования факторами, обусловившими выбор темы диссертационного проекта.
Сегодня, когда государство поэтапно вводит в действие новый паспорт гражданина Российской Федерации образца 1997 г., как никогда назрела острая необходимость максимальной реализации положительного отечественного опыта по реформированию паспортной системы.
Степень научной разработанности темы исследования. На протяжении многих лет отечественные учёные занимались изучением различных аспектов формирования, функционирования, эволюции и правового обеспечения паспортной системы России.
Вместе с тем, в настоящее время ощущается острый недостаток в комплексных монографических работах, посвященных многим еще не изученным историко-правовым явлениям, в полной мере раскрывающим ряд научных направлений, связанных с организационно-правовой регламентацией деятельности органов полиции по обеспечению паспортного режима.
Историография дореволюционного периода многопланова. Ограниченные рамки исследования не позволяют подробно остановиться на каждом из них. Однако, на наш взгляд, нельзя не отметить авторов фундаментальных изданий, наиболее полно раскрывающих исторические этапы становления и развития паспортной системы России. Это работы В.Н. Александренко1, И.Е. Андриевского2, Н.В. Варадинова3, А.Д. Градовского4, В.М. Гессена5, В.Ф. Дерюжинского6, Л. Комаровского7, В.В. Ивановского8, Н.М. Коркунова9, К.Малышеыва10, Ф.Ф. Мартенса11, Л.М. Роговина12, И.Т. Тарасова13, П.Палимпестова14, В.А. Уляницкого15.
Советская историография, в той или иной степени отражающая исследуемую проблематику, отчасти страдает определенной идеологической направленностью и "классовым" подходом, характерным для данного исторического периода. Информация осмысливалась и подавалась с учетом происходящих в обществе политических событий в рамках официально принятой в обществе идеологии. Однако исследователи советского периода,
1 Александренко В.Н О подданстве и натурализации // Известия Варшавского университета.
-1904.- №5.
2 Андреевский И.Е. О правах иностранцев в России до вступления Иоанна III на престол
великого княжества Московского. - СПб., 1854.
3 Варадинов Н. История Министерства внутренних дел: В 2 т. - СПб., 1858.
4 Градовский А.Д. Закон и административное распоряжение по русскому праву. - СПб., 1874.
Градовский А.Д. Курс Русского государственного права: В 9 т. - СПб., 1875.
5 Гессен В.Н. Подданство, его приобретение и прекращение. - СПб., 1909.
6 Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. - СПб., 1911.
7 Комаровский Л. Международное право. — М., 1897.
Комаровский Л. Обзор современной литературы по международному праву. - М., 1911.
8 Ивановский В.В. Русское государственное право. Государственная служба. - Казань, 1885.
Коркунов Н.М. Укоренение иностранцев и прекращение подданства // Журнал
министерства юстиции. - 1895. - № 9.
10 Малышев К. Курс общего гражданского права России: В 2 т. - СПб., 1880.
11 Мартене Ф.Ф. Конспект международного права. - СПб., 1881.
Мартене Ф.Ф. О консулах и консульской юрисдикции на Востоке. — СПб., 1873.
Мартене Ф. Ф. Современное международное право цивилизованных народов: В 2 т. — СПб., 1905.
Роговин Л.М. О паспортах заграничных, пропуске через границу и пограничных сообщениях. - СПб., 1909.
3 Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. - М., 1897.
14 Палимпестов П. Историческое обозрение законодательства о заграничных паспортах для русских подданных // Журнал Министерства Внутренних Дел. - 1857. - № 22. Уляницкий В.А. Лекции по международному праву. — СПб., 1900.
несмотря на идеологические погрешности, также внесли большой вклад в становление паспортно-визового законодательства. Представить себе советский этап развития паспортной системы, как эпоху, не имеющую исторических корней, было бы ошибочным. Преемственность авторских теорий, прежде всего, проявилась в восприятии передовых идей, сформировавшихся в российском обществе ещё в дореволюционный период.
Говоря о советском этапе изучения паспортной системы необходимо отметить труды Т. И. Желудковой «Основные направления деятельности полиции дореволюционной России по охране феодального и буржуазного общественного порядка»16, М. И. Сизикова «История полиции России (1718-1917)» . Идеологически направленное объяснение даёт исследователь С. Н
і о
Фаркин в своей монографии «...Почему введена паспортная система» , а так же Р.К. Рыбальченко в труде «Паспортная система в СССР»19. Информация осмысливается и подаётся с учётом происходящих в обществе политических событий в рамках официально принятой партийной идеологии.
Особенно большой интерес представляет исследование доцента Сэррейского университета (Англия) Мервина Мэтьюза, содержащее обзорно-статистический материал, собранный им во время пребывания в Советском Союзе.
Большое количество исследований в советский период было посвящено изучению крестьянского движения и социально-экономическим проблемам России XIX - начала XX вв. Вместе с тем, эти работы содержат богатый фактический материал о формах учета населения, причинах побегов податного
Желудкова Т. И. Основные направления деятельности полиции дореволюционной России по охране феодального и буржуазного общественного порядка. — М., 1977. Желудкова Т.И., Хоботов А.Н. Из истории становления и развития паспортной системы в СССР 1917-1974 г. -М., 1990.
17 Сизиков М. И. История полиции России (1718-1917). - М., 1992. - Вып. 1. - С. 66.
18 Фаркин С.Н. Почему введена паспортная система-М., 1933.
19 Рыбальченко Р.К. Паспортная система в СССР. - Киев, 1977.
0 Мэтьюз М. Ограничение свободы проживания и передвижения в России до 1932 года // Вопросы истории. - 1994. - № 4. - С. 22-34.
7 населения и формах борьбы с ними, а также влияние паспортного законодательства на крестьянский отход.
На нынешнем этапе развития отечественной юридической науки в среде ученых значительно активизировалась разработка вопросов, связанных с функционированием паспортной системы России и миграцией населения. Кроме уже приведённых работ, на формирование идей и положений исследования в большей или меньшей степени оказали воздействие теоретико-правовые, методологические исследования и публикации современных учёных: В.М. Баранова, А.В. Борисова, Ю.Г. Галая, А.С. Дашичева, СВ. Кодана, A.M. Корж, В.М. Курицина, Р.С. Мулукаева, В.Б. Романовской, О.В. Ростовщиковой, И.Ю. Полякова, Е.А. Скрипилева, О.Г.Смирновой, A.M. Тесленко и других авторов, посвященные истории царской полиции. Однако, акцент в исследованиях современных ученых, занимающихся проблемами полиции и полицейского законодательства, делается на изучение организационно — правовых основ дореволюционной полиции, её структуры и компетенции, месте в системе государственных органов.
Что касается деятельности МВД в области паспортизации и учёта населения в период XVII - начала XX веков, то эта проблема в научном плане практически не изучена. Ощущается острый недостаток в комплексных монографических исследованиях, посвященным некоторым, ещё далеко не изученным историческим фактам, в полной мере раскрывающим ряд направлений, регламентирующих правовые основы российского законодательства о заграничных паспортах. Наиболее освещенной, в научном плане является исторически складывавшееся правовое положение иностранцев в Российской империи. К числу наименее изученных, относится вопрос функционирования паспортной системы, связанный с организационно-правовой регламентацией приобретения и прекращения подданства Российской Империи.
Источниковая база. Основополагающими источниками работы стали: Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ), Свод законов Российской
8 империи (СЗ), Собрание узаконений и распоряжений правительства (СУ), Устав о паспортах и беглых в редакциях 1832, 1857, 1894 и 1903 года, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (1845г.) в редакциях 1857 и 1885 гг., Высочайший указ "О паспортах внутри государства" 1903 года, "Положения о видах на жительство для дворян, чиновников, почётных граждан и евреях" 1895 года; положение о видах на жительство, утверждённое Министерством внутренних дел Российской империи от 12 декабря 1894 года и другие нормативно-правовые акты органов государственной власти, ведомственные приказы, статистическая информация и отчёты МВД. В этих документах содержится богатый материал, характеризующий становление и функционирование паспортной системы России.
Научная новизна работы обусловлена, как выбором темы диссертации, так и подходами к ее рассмотрению. Диссертация является комплексным, логически завершенным исследованием историко-правовых процессов организации и развития паспортной системы России. Она стоит в числе первых работ, изучающих данную проблему, и является теоретико-прикладным научным проектом, осмысливающим богатое историческое наследие. В работе впервые обобщается и анализируется опыт правового регулирования деятельности государственных органов по использованию паспортной системы в обеспечении общественного порядка и борьбы с преступностью. В ней на документальной основе показаны формирование правовой базы функционирования паспортной системы, соответствующей каждому историческому отрезку времени развития нашего государства, роль государственных и местных органов власти в решении ключевых вопросов с использованием паспортного режима. Работа существенно дополняет уже имеющиеся научные издания и представляет собой монографическое исследование развития отдельных направлений в отечественной юридической науке.
Объектом диссертационного исследования является процесс формирования и развития дореволюционного законодательства в области учета населения и его миграции.
Предметом исследования является совокупность нормативно-правовых актов самодержавной России о документе, удостоверяющем личность, о свободе передвижения и выборе места жительства, о регистрационном учёте населения, о выезде из Российской Империи и въезде на её территорию, о правовом положении иностранных граждан в России, о Российском подданстве, формирование и особенности функционирования паспортной системы России в XVIII - начале XX вв.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе изучения и ретроспективного анализа российского законодательства, историко-правовых источников, сложившейся практики, архивных и иных документальных материалов проследить пути становления, развития и правового регулирования деятельности паспортной службы России.
В связи с этим основными задачами, поставленными в ходе исследования, являются:
изучение и обобщение законодательных документов, научных, архивных и иных источников в целях определения степени и уровня теоретической разработанности проблемы;
установление общих закономерностей, характерных для развития паспортной системы России в дооктябрьский период;
определение этапов формирования структуры паспортного
законодательства в изучаемый период;
исследование профессиональной деятельности и роли управленческих
структур в сфере обеспечения функционирования паспортной системы;
выявление позитивных и негативных сторон в организации паспортной системы;
изучение особенностей формирования и функционирования паспортной системы на региональном уровне;
оценка состояния паспортной системы самодержавной России накануне и в период проведения буржуазных реформ второй половины XIX в., а также начала XX в.;
формулирование теоретических положений и выводов, направленных на совершенствование деятельности паспортно-визовой службы в современный период.
Методологические основы исследования
При проведении научного исследования на стыке исторической и юридической наук автором использованы присущие той и другой науке методы, приёмы и принципы. Основными методологическими принципами при подготовке диссертации являются: объективность, историзм, всесторонность. Материалы, составляющие основу исследования, изучаются и подвергаются анализу с учётом хронологии событий, содержания правовых форм, необходимости получения максимально возможной и достоверной информации из прорабатываемых научных источников.
Методологию и методику диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания окружающего мира, в частности, диалектико-материалистический метод познания объективной действительности, а также частно-научные методы: функциональный, экстраполяции, моделирования, сравнительного и проблемного анализа, аналогии, синтеза и др. Наряду с ними, использованы методы, применяемые в юридической науке: историко-правовой, формально-юридический, логико-юридический, сравнительно-правовой и др.
Положения, выносимые на защиту.
Исходя из цели и задач исследования, а также в результате изучения историко-правовых процессов становления и развития паспортной системы XVII - начала XX веков в России, позволит автору обосновать и вынести на защиту следующие положения:
1. Паспорт, как документ, удостоверяющий личность и право на «отлучку», стал использоваться государством с середины XVII в., и первоначально выполнял функции справки об освобождении из мест
заключения. Первое упоминание о документе, по сути выполнявшем роль паспорта («вид или письмо»), появляется в Соборном уложении 1649 г., но окончательно этот институт сложился только в первой трети XVIII века.
Установление паспортной системы в России связано с подписанием Петром І в 1724 году нормативного акта, названного «Плакат». Этим документом паспортный вопрос был поставлен в тесную связь с финансовыми интересами государства и его полицейскими потребностями. Тем самым государство сделало паспорт на ближайшие почти двести лет надежным налоговым источником. Паспорт становится инструментом контроля за налогоплательщиками, которым запрещалось покидать место постоянного жительства без разрешения начальства и документов, удостоверяющих личность.
Паспортное законодательство конца XVIII века складывалось по двум основным направлениям: регламентация учета и паспортизация населения, и выработка механизмов преследования беглых и дезертиров.
Институт подданства Российской империи формируется в середине XIX века и окончательно оформляется по средствам издания закона «О принятии иностранцев в русское подданство» от 10 февраля 1864 года. Вопрос о выходе из российского подданства на законодательном уровне так и не был решен вплоть до 1917 года.
Характерной чертой дореволюционной паспортной системы является её сословно-классовый характер. Единых паспортных правил для всех категорий населения в России не существовало вплоть до 8 октября 1906 года, когда был подписан Высочайший указ - «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных состояний», благодаря которому крестьяне, наконец, получили право свободно избирать место постоянного жительства на одинаковых основаниях с лицами других сословий.
6. Средством решения проблем миграции является разработка
Миграционного Кодекса Российской Федерации, который явился бы
12 кодифицирующим законодательным актом, регулирующим виды и типы миграции на территорию Российской Федерации и между субъектами Федерации. Предметом регулирования Кодекса должны стать вопросы, связанные с установлением единой федеральной системы оказания государственной помощи субъектам миграции и повышением регулирующей роли государства в распределении миграционных потоков по территории России.
Практическая значимость исследования заключается в применении результатов диссертации в процессе совершенствования деятельности паспортной службы России. Накопленный в период организации научного поиска материал может оказать необходимую фактологическую и методологическую помощь педагогам учебных заведений МВД в преподавании ими юридических дисциплин, а также слушателям (курсантам) при написании ими самостоятельных теоретических и прикладных исследований по данной теме. Результаты диссертационного исследования нацелены также на совершенствование текущего законодательства и правоприменительной практики.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора, а также в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы повышения уровня и безопасности жизни населения» (Н. Новгород 24 марта 2001 г.); «Проблемы административной деятельности ОВД: пути и средства их разрешения» (Н. Новгород 30 апреля 2001 г.); «Международные стандарты в области прав человека» (Н. Новгород 19 декабря 2001 г.); «Экономическая безопасность России: политические ориентиры, законодательные приоритеты, юридическая практика обеспечения» (Н. Новгород 21 июня 2002 г.); «Роль ОВД в обеспечении миграционной политики» (Н. Новгород 9 июня 2003 г.); «Миграция и права человека в современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты» (Н. Новгород 23-25 сентября 2003 г.).
Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседании
13 кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России и в настоящее время применяются в учебном процессе. Материалы диссертации используются также при подготовке специалистов в Нижегородской правовой академии и на занятиях сотрудников ПВС по служебной подготовке.
Основные положения и теоретические выводы диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:
История паспорта в России // Труды межвузовской научной конференции, 29-30 апреля 2002г. - Н. Новгород: Московский институт экономики, менеджмента и права, Нижегородский филиал. — 2002. С. 39-44. (0.4 п. л.)
Формирование и развитие паспортной службы России в XIX-XX вв. // Проблемы юридической науки в исследованиях докторов, адъюнктов и соискателей. Н. Новгород, 2002. - Вып.8. - С. 12-19. (0.3 п. л.)
Свобода передвижения в дореволюционной России // Наука и практика на рубеже столетий: Сборник докладов и сообщений курсантов и слушателей / Под ред. Проф. В.М. Баранова и В.А. Ионова. — Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2003. — Вып. 2. - С. 24-28. (0.2 п. л.)
Структура и объём диссертации Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, библиографического списка использованной литературы.
Законодательная регламентация миграции и паспортного режима в XVII-XVIII вв
Предваряя рассмотрение вопроса об основных направлениях формирования и развития паспортного законодательства в России, необходимо определиться с терминологией.
В русском языке слово «паспорт» появилось еще в XVII веке. Паспортом называли сопроводительную или охранную грамоту, выдаваемую дипломатам, и, в частности, послам, на время их поездок по территории других государств, которой подтверждались государственные полномочия предъявителя, и гарантировалась безопасность передвижения.
Само понятие «паспорт» пришло к нам из латинского языка и взято из символического обряда, сопровождавшего отпущение раба на свободу. Последнего ставили перед открытыми воротами и говорили: «I per passas portas». Отсюда-то и разрешение на отлучку получило название Pass, passeport, паспорт21. Таким образом, в паспорте заключался принцип разрешения на оставление своего местопребывания и формальное удостоверение личности. Толковый словарь В. И. Даля определял паспорт как «вид, свидетельство, лист или письмо для проходу, проезду или проживания»22. Под паспортной системой в России понималась вся совокупность законов и правил, регулирующих передвижение в пределах государства, а равно и выезд из него Начало паспортной системы было положено в XV веке в Германии в эпоху разложения натурального хозяйства, когда, с одной стороны, потребности экономического оборота создали необходимость в свободе передвижения, а, с другой стороны, необходимо было отделить ремесленников, торговцев, путешествующих с законной целью, от огромного числа нищих и бродяг, скитавшихся по Европе.
Впервые слово «паспорт» упоминается в акте английского парламента 1414 года. Самый древний паспорт, сохранившийся до наших дней, был выдан 18 июня 1641 года. На нем стояла подпись короля Карла I, т.к. в то время английский монарх подписывал все документы, удостоверяющие личность
Что же касается русского государства, то паспортная система, зародившаяся в раннефеодальных условиях, развивалась по мере формирования крепостничества, расширения внутренней и внешней торговли, роста социальной напряженности, развития международных связей страны. Её становление происходит в позднефеодальном государстве, когда отмеченные процессы достигают апогея, но сохраняется средневековый характер форм и методов властно-управленческой деятельности.
Учет и документирование населения на Руси были известны уже с древнейших времен. В 945 году, как свидетельствует Лаврентьевская летопись, русские гости (купцы, занимавшиеся заграничной торговлей) имели грамоты, в которых были обозначены их корабли. В конце XIII века в Новгороде лицам, выезжавшим в другие государства, и приезжавшим иностранцам выдавали специальные проезжие грамоты.
До начала XV века передвижение русских подданных по стране не подвергалось вообще никаким ограничениям. Как в древнейшие времена, так и позднее, общины не могли останавливать движение своих членов; ни выход из общины, ни вступление в нее не были ограничены. Только в некоторых случаях, для предупреждения действий безнравственных или преступных со стороны лиц, не известных миру, община могла требовать от входивших в нее, чтобы они указали своих поручителей - «знатков или знакомцев». В столице, например, было установлено правило, по которому иностранцы записывались в книгу земского приказа26.
Только в XV столетии правительство начало само наблюдать за проезжающими, в связи с опасностью причинения вреда государству, что и явилось основной причиной введения в России в XV-XVI столетии «проезжих грамот». Особенно строго применяло правительство правила проезжих грамот по отношению к тем путешественникам, которые прибыли в Россию из соседних стран, боясь со стороны таких приезжих негативного влияния на местных жителей, что случалось нередко.
Однако в первое время появления проезжих грамот соблюдение новых предписаний не было на высоком уровне (как и других полицейских установлений), что было связано с трудностью их осуществления, так как дороги были в плохом состоянии легко можно было проехать там, где заставы, на которой могли бы проверить документы путешественника (проезжую грамоту) не было. Так что это нововведение хотя и существовало теоретически, но на практике не всегда применялось27.
Функционирование паспортной системы России в первой половине XIX столетия
В первой четверти XIX в. паспортная политика государства, по сравнению с предшествующим периодом, фактически не изменилась: усиление миграционного контроля, борьба с нелегальными мигрантами, увеличение доходов казны за счет паспортных пошлин, нашло свое отражение в законе.
В этот период паспорт стал рассматриваться как одно из средств контроля за передвижением населения и для надзора за неблагонадежными лицами, в целях охраны государственной безопасности.
В законодательстве, регламентирующем порядок передвижения по стране представителей привилегированных сословий, до начала 30-х гг. XIX в. существенных изменений не произошло. Их появлению способствовало игнорирование требований закона частными лицами и государственными органами об отъезде с места жительства исключительно с печатными паспортами.
Мещане и крестьяне уходили на заработки и промыслы с письменными паспортами, заверенными в судебных местах или уездных Казначействах, а помещики использовали своих крепостных вместо наемных работников при перевозке товаров без плакатных паспортов84. Другим следствием подобного положения дел стало увеличение числа лиц, самовольно оставивших место жительства и задержанных полицией за нарушение паспортного режима.
Так, из данных, приведенных М.Н. Гернетом о количестве преступников, содержащихся полицией в работных домах и тюрьмах, по четырем городам (Архангельск, Вологда, Кронштадт, Пермь), видно, что из 5718 арестантов 732 человека (12,8 %) были задержаны за паспортные преступления (отсутствие прописки, просрочка и подделка паспортов, проживание по чужому паспорту, отлучка с места жительства без паспорта и бродяжничество) .
Указы 1826 и 1827 гг. предоставили широкие возможности для развития краткосрочных отъездов податных слоев населения, открывая новый этап в развитии паспортной системы России.
Это проявилось в упрощении процедуры получения паспортов и краткосрочных билетов. Закон регламентировал порядок изменения места жительства отдельных категорий податного населения и предоставлял возможность продления срока действия паспорта в местной полиции87. Цель данного нововведения - желание правительства «доставить мещанам и крестьянам средства к легчайшему получению паспортов для сникания способов к пропитанию и безнедоимочному платежу повинностей» .
В конце 1827 г. Николай I издает указ, который, наряду с паспортами, вводит отпускные билеты на право «отлучки» сроком от одного до трёх месяцев, «сверх существующих плакатных паспортов». Его цель заключалась в том, чтобы «еще более споспешествовать обращению в работах и промыслах земледельцев и мещан».
Краткосрочные билеты выписывались не на специальных бланках, а на обычной гербовой бумаге, поэтому и особого учета количества выданных билетов не велось. Когда министр финансов запросил ответственное лицо Министерства внутренних дел о числе выданных билетов, ответ гласил: «...для краткосрочных билетов особой бумаги не установлено, а употребляется на оные простая гербовая бумага, то и расход последней в ведомостях казенных палат указывается вообще, без означения употребления оной собственно на билеты»89.
Имеющий на руках билет мог «на законном основании» просрочить его на один месяц, но не более. Это означало, что соответствующие документы без изменения их цены давали право на отлучку из дома уже не на один, а на два, три и четыре месяца. В указе также отмечалось, что с крестьян, едущих на ярмарку или торг с помещичьими или собственными продуктами в окрестные селенья, которые находились «хотя и более 30 верст» от дома, паспортов и билетов на гербовой бумаге не требовать. А выдавать им «вместо отпускных билетов, выданных от волостных начальств и от помещиков или приказчиков и старост их, письменные виды», с которыми они пропускались на ярмарку без всякого задержания. Указ запрещал высылку новых билетов почтой податным слоям населения по истечении срока действия документа, «дабы возвращались своевременно»90.
Основы российского законодательства о заграничных паспортах
Долгое время на Руси подозрительно относились ко всяким поездкам за границу. Отъезд в чужие земли без разрешения рассматривался как государственная измена.
До издания Соборного Уложения 1649 г. мы не находим никаких узаконений относительно русских подданных, отправляющихся за пределы отечества. Не только во времена древней Руси, но и гораздо позднее русские не часто выезжали за пределы своего государства в «страны басурманские» - так называли тогда не только азиатские, но и Западно-Европейские государства. А такие явления, как путешествие Игумена Даниила в Святую Землю (в конце XI в.) и Афанасия Никитина - в Индию (во второй половине XV в.), вообще были очень редкими.
Заграничная торговля страны тоже преимущественно осуществлялась дома. С северо-западными государствами Европы Россия вела ее сначала посредством Ганзейского Союза, который имел свои филиалы в Новгороде, так что сами русские, даже новгородцы, все торговые сделки могли заключать, не выезжая за пределы государства162.
При Иване III торговым посредником между Россией и западной Европой стало Княжество Литовское, на севере торговые отношения осуществлялись
Влиятельный торговый союз северных немецких земель образованный в XIII веке в г. Любеке. также посредством иностранцев - англичан. Для торговли с востоком русские купцы выезжали в Золотую Орду, которая не была для нас иноземным государством, а Казань уже со времён Ивана III находилась под таким сильным влиянием Московского царя, что русские торговали в ней как дома.
С середины XVI в. русские сами стали отправляться в государства Европы как по торговым, так и по служебным делам. Вследствие этого государство регламентирует порядок въезда и выезда за пределы России.
После упразднения царем Алексеем Михайловичем привилегий, которыми пользовались англичане, и прекращения торговых отношений с Литвой заграничная торговля России должна была принять другое направление и другой характер — в прямом смысле — «внешний».
Соборное уложение законодательно закрепило практику оформления выезда за рубеж, проводимую ранее Посольским приказом, поскольку до этого не было специального законодательного акта, устанавливающего нормы, регулирующие пересечение границы государства.
Уложение предполагало выдачу удостоверений в виде «проезжих грамот» в другие государства не только своим подданным, но и иностранцам. Русские подданные отъезжающие за рубеж из Москвы били челом о «проезжей грамоте» Государю, а отправляющиеся из других городов просили об этом воевод, которым вменялось в обязанность выдавать такие грамоты без проволочек. Только жителям порубежных с немецкими и литовскими землями разрешалось пересекать границу без «проезжих грамот», однако воеводы и местные землевладельцы обязаны были следить, чтобы при этом не было противоправных и вредных для государства деяний.
Закон рассматривал вотчинников и помещиков как представителей государственной власти на местах. Поэтому им вменялось в обязанности немедленно доносить государю или воеводе когда они «почуют в людях своих и в крестьянах какое дурно или измену». Уличённые приводились к воеводам, которые должны были «расспрашивати и сыскивати про них против извету».
Таких людей надлежало сажать в тюрьму до «государева решения». Последнее обстоятельство было вызвано, видимо, пограничным расположением поселений, когда любой преступник мог легко бежать за кордон.
Того, кто ездил за границу без «проезжей грамоты» для торгового или иного промысла, надлежало «бити кнутом дабы, смотря на это, иным неповадно было так делать»165.
Взгляд на заграничные поездки изменился только при Петре I, который стал посылать русских молодых людей учиться за рубеж. С конца XVII в. в России регламентируется порядок перехода границы. В 1696 г. Петр I строго наказывал Черниговскому воеводе - князю Ф. Л. Волконскому, чтобы русские люди «воровски или изменою чрез Чернигов за рубеж в Польшу, Литву, Турцию, Крым и другие государства никак не ездили без проезжих грамот или воеводских отписок, и если бы кто прибыл в Чернигов без этих видов из Москвы или других городов, то делать таким лицам допрос, задерживать их до указа Государева, без проезжих грамот не пропускать и о том писать к Великому Государю в Москву, в Приказ Малой России... тех из русских подданных, которые будут пытаться пройти за границу без проезжих грамот, велено задерживать до распоряжения Государева; а кто без позволения выедет, вывезет свои пожитки и обяжется вечным житьем за пределами государства через женитьбу или иным способом, того наказывать как дезертира; кто же вступит в иностранную службу и по вызову не возвратится в отечество, с тем поступать без милосердия»
