Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Коррупция и государственный механизм
1.1 . Функции государственного механизма 13
1.2. Причинный комплекс коррупции 32
1.3.Коррупция как фактор дезорганизации государственного аппарата 60
Глава 2. Правовые основы обеспечения функционирования государственного механизма и преодоление коррупции в Российской Федерации .
2.1. Правовое обеспечение оптимального функционирования государственного механизма как условие искоренения коррупции 76
2.2. Тенденции развития государственного аппарата и меры по преодолению коррупции 105
Заключение 136
Список литературы 1 42
Приложения
- Функции государственного механизма
- Причинный комплекс коррупции
- Правовое обеспечение оптимального функционирования государственного механизма как условие искоренения коррупции
- Тенденции развития государственного аппарата и меры по преодолению коррупции
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Наша страна, как и многие другие, стоит перед необходимостью решения проблемы коррупции в государственном аппарате, угрожающей безопасности общества.
В соответствии с целями и средствами воздействия коррупции на государственный аппарат, выделяются различные виды коррупции: экономическая, социальная, правовая, политическая, информационная и т.д., что свидетельствует о многоаспектном характере данной проблемы. Вместе с тем и в отечественной, и в зарубежной литературе нет даже единого четкого понимания коррупции как явления, отсутствует научный подход к решению этой актуальнейшей для человечества проблемы. В настоящее время широко обсуждаются важнейшие аспекты борьбы с коррупцией, представляющей реальную угрозу нормальному функционированию государственного механизма. Эта проблема является составной частью общей проблемы обеспечения безопасности человечества, без решения которой невозможно построение правового государства. Государство должно подчинять свою деятельность интересам безопасного существования личности. В этом залог эффективного функционирования общества и самого государства.
Данные, полученные неправительственной организацией
"Трансперенси Интернейшнл", свидетельствуют, что по степени коррумпированности Россия занимает в списке из 52 стран одно из
4
лидирующих мест.1 По мнению британской консалтинговой компании
"Контрол риск групп", прямые потери России от коррупции составляют
ежегодно 15 млрд. долларов США, включая незаконный вывоз
капитала, уклонение от уплаты налогов, противодействие
расследованиям, связанным с незаконной экономической
деятельностью.-
По мнению диссертанта, становится актуальным исследование вопросов преодоления коррупционных деформаций российского государственного аппарата с общетеоретических позиций, позволяющих не только разработать методологию подхода к решению данной проблемы, научный инструментарий исследования способов предотвращения коррупции в сфере государственной службы, но и определить отправные понятия, прежде всего, понятие коррупции, которые могут быть использованы отраслевыми юридическими дисциплинами в процессе разработки собственного понятийного аппарата.
Это тем более важно, что в России до сих пор отсутствует комплексный правовой акт, в котором в органическом единстве рассматривались бы все направления деятельности государства по искоренению коррупции в госаппарате. Отдельные акты, направленные на противодействие коррупции, не дают должного ожидаемого эффекта.
Стратегически важным направлением разработки путей комплексного решения проблем преодоления коррупции в
1 Российская газета. 1998. 8 авг.
2 Там же. 28 авг.
5 государственном механизме является общетеоретический подход. рассмотрение вопросов с позиций общей теории государства и права.
Степень разработанности темы. В процессе разработки правовых проблем преодоления коррупции диссертант исходил из достижений не только юридических наук, но и философии, экономической науки, социологии, политологии, теории управления и др.
На выработку авторской концепции оказали влияние работы
дореволлюционных ученых и специалистов в области
государствоведения и права Н.Н. Алексеева, П.Г. Виноградова, В.М. Гессена, Н.М. Коркунова, Б.А. Кистяковского, Г.Ф. Шершеневича, и
ДР-
В работах П.А. Кабанова Б.В. Волженкина, В.Е. Меньшиковой, П.И. Гришаева, Б.В. Здравомыслова, Л.Д. Гаухмана, СВ. Максимова, А.Н. Батушенко затрагиваются отдельные аспекты проблемы коррупции.
Источниковую базу диссертации составили труды современных отечественных ученых и специалистов: Ю.Е. Аврутина, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, В.М. Баранова, М.И. Байтина, Я.М. Бельсона, А.Б. Венгерова, А.В. Воронкова, В.Г. Графского, Ю.И. Гревцова, Э.П. Григониса, Б.В. Дрейшева, Л.Б. Ескиной, А.В. Зиновьева, И.Н. Зубова, А.И. Королева, Б.И. Кожохина, В.М. Корельского, А.В. Клюева, В.В. Лазарева, К.Е. Ливанцева, Л.А. Морозовой, И.И. Мушкета, B.C. Нерсесянца, Л.А. Николаевой, И.Ф. Покровского, Р.А. Ромашева, В.П. Сальникова, Л.И. Спиридонова, Л.Б. Тиуновой, В.Е. Чиркина, А.Ф. Черданцева, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова и др.
В процессе написания диссертации изучен опыт зарубежных стран
- Германии, Франции, США по борьбе с коррупции в государственном
аппарате.
Эффективность преодоления коррупционных проявлений во многом зависит от взаимодействия всех ветвей власти, их ответственности за процесс оздоровления общества. Искоренение коррупции должно осуществляться с использованием широкого комплекса мер правового, экономического и иного характера. Одной из составляющих эффективного противодействия коррупции является наличие законодательной базы, адекватной степени опасности коррупции и способной реагировать на все виды коррупционных правонарушений.
Объектом исследования является коррупция в механизме государственного управления.
Предметом исследования являются социально-правовые аспекты влияния коррупции на государственный механизм в условиях становления и формирования правового государства.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в разработке в контексте теории государства и права проблем преодоления коррупции в современном российском обществе. Для достижения этой цели автор поставил и попытался решить следующие задачи:
осуществить комплексное исследование коррупции как многогранного явления с общетеоретических позиций;
проанализировать причины коррупции с учетом общих закономерностей функционирования госаппарата, их проявления в
7
конкретно-исторических условиях России, особенностей
современного этапа ее развития;
изучить состояние правового регулирования деятельности государственного аппарата и его составляющих (государственные органы, государственные служащие) с учетом потребностей социально-правового развития в современных условиях:
определить задачи и основные направления деятельности государства по созданию гарантий от проявлений коррупции;
выработать общее понятие коррупции;
разработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования антикоррупционной политики государства, оптимизации его правотворческой деятельности, направленной на установление системы мер по противодействию коррупции.
Методологической основой исследования является диалектико-
материалистический метод, основанный на принципах объективности и
историзма, преемственности и системности, метод юридического
анализа. В ходе работы автором также использовались системный,
(со н к ретно- исторический, формально-логический, сравнительно-
правовой и другие методы.
Научная новизна исследования заключается в том, что:
предпринято исследование воздействия коррупции на государственный аппарат, имеющее теоретико-правовой характер;
коррупция рассматривается как фактор, угрожающий безопасности государства, правовой безопасности общества, направленной против прав и свобод личности, общества в целом, нормального функционирования государственного механизма;
осуществлен анализ системы правовых актов, которые содержат различные меры обеспечения социальной защиты лиц, выполняющих государственные функции;
намечены пути совершенствования нормативно-правовой базы деятельности государственной власти в целях минимизации коррупции, и ее деформирующего воздействия на государственный аппарат;
выявлены неотложные задачи нормотворческих органов по созданию адекватного законодательного акта, системно регулирующего комплекс вопросов по искоренению коррупции в госаппарате;
Положения, выносимые на защиту:
і. Становление новой российской государственности в условиях социального расслоения общества, радикального изменения его экономических и социальных устоев создает возможность для усиления коррупции в государственном аппарате. Коррупция несет серьезную угрозу государственному механизму, препятствует эффективному осуществлению его функций, нарушает устоявшиеся социально-правовые отношения и принципы деятельности государства. Причинный комплекс коррупции как социально-правового явления охватывает разнообразные факторы, коренящиеся как в природе государственной власти и государственного управления, в целом, так и в особенностях российской государственности, ее историческом наследии, специфике проводимых в современных условиях реформ.
2. Понятие коррупции не может отождествляться с должностным преступлением, в том числе и таким, как взяточничество. Коррупция - это социально-правовое явление, выражающееся в
9
противоправном действии (бездействии) служащего, занимающего
государственную должность, влекущем нарушение
функционирования государственного аппарата, подрыв основ государственности, нарушение прав и свобод личности.
Преодоление коррупции как фактора дезорганизации госаппарата требует создания системы нормативно-правовых актов законодательно закрепляющих принципы государственной службы ориентированные на новую профессиональную этику. Любое использование государственными служащими служебного положения в личных целях должно рассматриваться как-дисциплинарный поступок, дающий основание для постановки вопроса о неполном служебном соответствии или о несоответствии занимаемой должности. При повторных или грубых проступках должно применяться освобождение от должности с лишением прав последующего поступления на государственную службу.
Коррупция нарушает функциональное предназначение государственного аппарата состоящее, в организации государственного управления на основе общеобязательных, установленных правовыми нормами процедур, призванных обеспечивать интересы индивида и общества в целом. Борьба с коррупцией должна определять тенденции развития законодательства о государственной службе, практику подбора, расстановки и перемещения кадров государственной службы. Профессиональную этику государственных служащих следует рассматривать как неотъемлемый элемент его квалификационной характеристики, закрепляемый в законодательном порядке. Эффективная организация работы государственного аппарата
10 невозможна без дальнейшего совершенствования законодательства, устранения его противоречий, создания социально-правовой системы, ориентированной на искоренение коррупции.
В целях правового обеспечения преодоления коррупции в государственном аппарате целесообразно принять комплексный кодифицированный правовой акт, который должен иметь всесторонне сбалансированный характер, систематизировать все действующие нормативно-правовые акты и содержать нормы способные придать борьбе с коррупцией необходимую эффективность. Этот акт призван координировать все направления деятельности государства по искоренению коррупции в госаппарате.
Важным фактором преодоления коррупции служит утверждение в стране принципов правового государства, правозаконности, открытости всех ветвей власти и каждого отдельного чиновника, их ответственности за результаты своей работы, принятие недолжных и непринятие должных решений.
Для объективного решения вопроса о применении дисциплинарных и материальных санкций к государственным служащим, защиты их прав и законных интересов целесообразно учредить в системе федеральных судов общей юрисдикции специальные дисциплинарные суды по делам государственных служащих. Теоретическая и практическая значимость исследования.
Диссертация вносит вклад в развитие теории государства и права, той ее составной части, которая затрагивает проблемы государственного механизма и его безопасности. Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что автор анализирует вопросы, связанные с
деятельностью государственного аппарата, и показывает, что коррупция приводит к его дисфункциональности, нарушает права и свободы граждан, препятствует становлению в России правового государства. Проблема коррупции изучается в тесной взаимосвязи с функциями государства, на основе структурно-функционального подхода. Практическая значимость исследования проявляется в формулировании принципов деятельности государственного механизма государственных органов, рассматриваемых в их взаимосвязи и взаимодействии. Это придаст механизму государства необходимые для его успешного функционирования целенаправленность, единство и целостность.
Автором разработан проект программы антикоррупционной безопасности России, внесены конкретные предложения в адрес законодательных органов Российской Федерации по ее практической реализации.
Положения диссертации могут быть использованы в курсах лекций по теории права и государства, конституционного (государственного) права, административного права, уголовного права, а также спецкурсах по правовым основам государственной и муниципальной службы. государственному и муниципальному управлению, обеспечению безопасности жизнедеятельности государства и общества, должностным преступлениям, организации и деятельности правоохранительных органов и др., для студентов юридических вузов, а также студентов и слушателей учебных заведений, входящих в систему Российской академии государственной службы.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась
на совместных заседаниях кафедр государственного.
административного и гражданского права СЗАГС. По проблемам диссертации автор выступал с докладами и сообщениями на ряде конференций, семинаров, «круглых столов», в том числе: на Санкт-Петербургской учебно-научной конференции "Предпринимательство: экономика, управление, государственное регулирование (Санкт-Петербург, 1995); международной научно-практической конференции "Пути совершенствования, взаимодействия правоохранительных органов и негосударственных организаций балтийских государств в борьбе с преступностью" (Санкт-Петербург, 1998); семинаре Северо-Западной академии государственной службы "Права человека в современном обществе" (Санкт-Петербург, 1999); 13-й Всероссийской заочной научной конференции "Русь, Россия и мировая цивилизация" (Санкт-Петербург, 1999); Итоговой научно-методической конференции Северо-Западной академии государственной службы "Государственная служба и общество" (Санкт-Петербург, 2000).
Результаты исследования используются в процессе
преподавательской деятельности в Северо-Западной академии государственной службы, при проведении лекционных и семинарских занятий со студентами и слушателями факультета повышения квалификации и переподготовки государственных и муниципальных служащих, отражены в опубликованных автором работах.
Структура диссертации определена с учетом характеристики и специфики темы, а также степени научной разработанности данной проблемы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Функции государственного механизма
Исследуя проблему коррупции, мы не можем не рассмотреть один из основополагающих вопросов теории государства и права - механизм государства. Только при таком подходе возможно представить модель государственного механизма и определить истоки изучаемой проблемы, наметить пути оптимизации процесса государственного регулирования.
Государство осуществляет присущие ему функции через свой механизм. Значение механизма государства огромно: именно в нем проявляется практический смысл существования государства.
В настоящее время в России, как и в других странах бывшего «социалистического лагеря», идет переоценка ценностей и взглядов на государственное строительство. Переоцениваются и функции государства.
В последние годы предпринимаются попытки классификации функции государства, базирующиеся на принципе разделения властей. Это отражено в ряде научных работ Э.П. Григониса, Б.В. Дрейшева, Л.Б. Ескиной, Л.И. Спиридонова, М.И. Байтина и др. Мы также придерживаемся этого мнения.
Функции государства зависят от целей государства. Это придает им такую особенность, что если цели достичь не удается, ввиду ошибочного выбора средств (целесообразность государственной политики), то функции будут меняться в соответствии с развитием общества. Осуществление функций государства, в связи с их сложностью, требует совместной деятельности государственных учреждений, составляющих механизм государства.
В научной литературе по вопросу понятия «механизм государства» нет однозначного определения.
Под механизмом государства понимается система его органов, посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует свои функции. Именно через государственный механизм проявляется деятельность государства. Государственный механизм состоит из отдельных секторов, реализующих функции государства, что задает ему структурную определенность. Каждый отдельный сектор государственного механизма — это элемент системы, который обладает всеми признаками присущими, государственным органам. Государственные органы представляют «те лица, за которыми признается право распоряжения в определенном отношении властью, называются органами государственной власти»\
В теории государства и права "механизм государства" и "государственный аппарат" обычно трактуются как тесно связанные друг с другом, но не тождественные понятия.
В одних случаях, наиболее распространенных, механизм государства понимается, как система органов, посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует свои функции; в других, - государственный механизм трактуется как система органов государства, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи; в третьих - механизм государства представляется как иеархическая система государственных органов и учреждений, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства4. «Государственный аппарат» понимается в двух аспектах: как аппарат государственного управления, совокупность управленческих исполнительно-распорядительных органов государства; как совокупность всех государственных органов, полностью совпадающая с определением «механизм государства».
Проведенное диссертантом изучение механизма государства позволяет сделать вывод, что механизм (аппарат) государства - это пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами система государственных органов, обладающая необходимой материальной базой для осуществления целей и функций государства.
Задачи и функции государства могут быть осуществимы только посредством его механизма. Мы полностью согласны с точкой зрения М.И. Байтина: Государство существует как таковое, проявляет себя вовне, функционирует как объективная реальность не иначе, как через свой механизм, через те или иные входящие в этот механизм государственные органы и работающих в них государственных служащих5.
Важно иметь в виду различия между государственными органами, как составляющими государственного аппарата и партиями, политическими движениями, общественными объединениями. К таким отличительным признакам государственного органа, по нашему мнению, относятся: 1) наличие полномочий, которые дают право принимать юридически значимые решения от имени государства и обеспечивать их исполнение; 2) экономическая и организационная обособленность и самостоятельность; 3) соответствующая компетенция, так как государство реализует свои функции через деятельность управомоченных государственных органов; 4) государственные служащие, персонал. В своем исследовании мы будем придерживаться правового государства и соответственно присущими ему функциями, вытекающие из природы всякого общества.
Причинный комплекс коррупции
Россия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года является демократическим правовым государством30. Конечно, новая Конституции РФ не означает, что Россия в одночасье стала соответствовать всем требованиям демократического правового государства. Следует иметь в виду, что Россия находится в условиях длительной экономической нестабильности, когда одна социально-экономическая система заменяется другой.
Принятие новой конституции ставит любое государство перед необходимостью непростого выбора: сохранить ли и в каком объеме действие «старых» законов.51 При этом неизбежны деформации в различных областях государственного механизма. Это проявляется, с одной стороны, в росте числа правонарушений, а с другой - в снижении активности и даже в растерянности властей.
Коррупция - ее масштабы, специфика и динамика - являются следствием общих политических, социальных и экономических проблем страны. Коррупция всегда находит свое проявление и возрастает, когда страна находится в стадии модернизации. Россия переживает на современном этапе своего развития не просто модернизацию, а коренную ломку общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому не удивительно, что она следует общим закономерностям общественного развития, в том числе и негативным32.
Теоретическая сторона этой проблемы состоит в том, что размывается граница между формальными, т.е. регламентированными законами, подзаконными нормативными правовыми актами. и неформальными отношениями. Граница между ними в нормально развивающейся и функционирующей системе достаточно четкая.
Исторически общественные отношения в целом развиваются и усложняются. Конечно, верно, что будущее - не простая экстрополяция прошлого и что человек может влиять на очень многое, но нельзя отрицать и того, что люди при рождении застают определенное состояние общества со всеми его компонентами и могут реализовать лишь те возможности, которые содержатся в нем. В этом смысле будущее - продолжение настоящего, а настоящее - итог прошлого33.
Коррупция как система неформальных отношений по поводу регламентированных процессов - явление объективное.
Традиционными признаками коррупции являются прямое или завуалированное участие должностных лиц и государственных служащих в деятельности коммерческих структур; содействие (организационное и ресурсное) негосударственным структурам; дифференцированное использование, манипулирование информацией, имеющей коммерческий характер; прямое или косвенное вымогательство; использование неформальных отношений при решении служебных вопросов.
Коррупция не сводится лишь к отдельным фактам взяточничества государственных чиновников и порожденных ими нарушений установленного правопорядка. Коррупция - это систематические нарушения правовых норм, ведущий к деградации и разрушению государственного аппарата. Одной из основных причин коррупции как социально-правового явления является противоречие между индивидуальным и общим интересом, которое при определенных условиях способно приобрести разрушительный, антиобщественный характер.
Наделенные властными полномочиями лица способны отвергать принятые обществом ценности и нормы, составляющие основу социального порядка. Это порождает стремление использовать любые, в том числе несанкционированные обществом, средства достижения индивидуальных целей, создает условия для социально-правовых І конфликтов. Иными словами, основополагающая причина коррупции имеет социальные корни.
Социально-правовые условия коррупции заключаются в: а) системе разделения труда, составляющей правопорядок признанный обществом. При этом индивиды открывают новые виды социальной практики, не освященные господствующей системой ценностей, и выступают в роли критиков последней; б) нормативной системе, которая в силу дискретности оказывается неспособной адекватно оценить новые формы социальной деятельности, снижается потенциал ее предупредительных мер и санкций, призванных противодействовать коррумпированному поведению. Это создает благоприятные условия для развития не только новых форм социальной практики, но также для тех
3 5 антиобщественных действий и злоупотреблений, которые нормативной системе удавалось сдерживать до сих пор;
в) сохранение прежних норм и процедур легальной социальной деятельности при сбоях функционирования нормативной системы в целом создает условия для манипулирования санкциями в отношении конкретных видов деятельности. Чиновник предоставлен самому себе. Бюрократия усиливается на всех уровнях государственного управления, подготавливая почву для корыстных действий. Рассматривая свою должность и связанные с ней полномочия, как свою собственность, чиновник присваивает делегированное ему обществом право санкционировать и контролировать легальные формы социальной деятельности, и этим правом он стремится распорядиться по своему усмотрению и в своих целях.
Правовое обеспечение оптимального функционирования государственного механизма как условие искоренения коррупции
Механизм правового регулирования - это система юридических средств, при помощи которых осуществляется правовое воздействие на общественные отношения.1 В механизм правового регулирования входят юридические нормы, нормативно-правовые акты, акты официального толкования, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, правоприменительные акты, правосознание, режим законности. Каждый из этих составляющих механизма правового регулирования несет свою смысловую нагрузку, воздействуя на поведение людей и регулируя общественные отношения. На наш взгляд, успешно противостоять коррупции, может только правовое государство, к созданию которого стремится сегодняшняя Россия.
Надо иметь ввиду, что вследствие бурного законодательствования юридическая практика меняется очень быстро, иногда непредсказуемо. Она находится под большим влиянием политического противоборства, конкретных событий. Между тем очевидно, что социальная ситуация требует взвешенной и всесторонней оценки, принятия блока решений, отличающихся высокой степенью согласованности. Поэтому актуальными выглядят создание научных концепций, поиск путей их воздействия на сознание законодателей, лиц, входящих в состав структур, обладающих правом законодательной инициативы, органическое соединение теории и законодательствования и превращение последнего в правотворческий процесс, включающий в себя создание закона и его осуществление. Своеобразие нынешней ситуации в том и состоит, что инициаторы современных реформ откровенно признают, что они не знают, как их провести в жизнь, т.е. не владеют механизмом их осуществления.2
Механизм правового регулирования представляет собой действенную правовую систему, которая должна постоянно совершенствоваться с использованием современных технологий, начиная от издания правовых актов и завершая их исполнением. Обеспечение реального выполнения требований правовых норм должно способствовать разрешению противоречий в государственном механизме и, как следствие, становлению правового государства, совершенствованию взаимодействия структур государственного аппарата. Коррупционные деформации приводят к «выборочному» исполнению правовых норм госаппаратом.
Действующая Конституция РФ "закрепляя принцип разделения властей, должна обеспечивать соотношение законодательной и исполнительной властей, место каждой из них в государственном механизме. При этом в правовом государстве необходимо гарантировать действенность и приоритетность законов. В нашем государстве реализация принципа разделения властей, к сожалению, не привела к установлению сбалансированного порядка в этом соотношении. В результате теперь уместнее акцентировать внимание не на разделении властей, а на установление и обеспечение принципа их взаимодействия".3 Четкое взаимодействие государственного аппарата способно значительно повысить обеспечение интересов личности, ее безопасность, в чем нам видится залог эффективного функционирования общества и самого государства.
Классифицируя интересы по их направленности и сферам осуществления, можно выделить политические, экономические, организационные и правоохранительные интересы.4 Классификация интересов может быть и более разнообразной, но в данном случае важна классификация, отражающая проблемы преодоления коррупции. Она должна заключаться в защите признанных законом прав и свобод личности.
Без преодоления коррупции в государственном аппарате, невозможно обеспечить безопасность в государстве. Ст.1 Закона РФ от 5 марта 1992г. "О безопасности" определяет безопасность как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз".5 Такое явление как коррупция ставит под угрозу безопасность и самого государственного аппарата.
Угроза безопасности - совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.6 Коррупция представляет собой состояние государства, когда особенно велика активность деформирующего фактора, разрушающего государственный механизм. Государственный аппарат не только призван защищать общество от противоправных политических, экономических, социальных и других явлений, но и сам нуждается в защите, охране от различного рода негативных воздействий.
Постановка проблемы преодоления коррупции в государственном аппарате, по нашему мнению, имеет три аспекта. Первый, состоит в необходимости обеспечения государственного аппарата действенной правовой системой и ее совершенствования и дальнейшего развития; второй - в том, что государственный механизм посредством правового регулирования общественных отношений призван обеспечивать меры безопасности в различных сферах экономической, социальной, экологической, военной и иных; третий - в необходимости обеспечения правовой безопасности самого государственного аппарата и его саморегулирования.
Тенденции развития государственного аппарата и меры по преодолению коррупции
Одним из действенных факторов, влияющих на борьбу с коррупцией, являются правовые методы и их постоянное совершенствование. Актуальность данной проблемы подтверждается Восьмым Конгрессом ООН (Гавана 1990г.) по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. В принятой на Конгрессе резолюции "Коррупция в сфере государственного управления", а также Декларации ООН «О преступлениях и общественной безопасности» отмечается, что проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобщий характер и их пагубное влияние ощущается во всем мире.48
В международных, национальных, внутренних правовых нормах провозглашается принцип равенства всех граждан перед законом. Однако практика привлечения к юридической ответственности показывает значительный разрыв между декларируемыми принципами. Коррупция получила характеристику беловоротничковой преступности за ее высокую латентность, изощренность, причинение крупного ущерба государственному механизму. Слияние госаппарата с организованной преступностью составляет некий симбиоз, реально угрожающий принципам государства. В связи с этим данная проблема, на наш взгляд, требует незамедлительных принятий решений в области правового обеспечения борьбы с коррупцией, но при этом следует проявлять осторожность в принятии решений. Порой неправильно оцененная ситуация в этой области может привести к ухудшению положений в политической, экономической и социальной сфере, что повлечет за собой полное или частичное изменение государственной власти. Поэтому представляется необходимым обращаться к опыту тех стран, в которых борьба с коррупцией имеет хорошие результаты.
Как уже отмечалось, не существует панацеи от такого явления как коррупция. Она существует во всех странах в том или ином проявлении, подтверждая сложность и многосторонность стоящей перед Россией проблемы. Так в 1994 г. Швейцария, которая гордилась неподкупностью своих государственных служащих, была потрясена грандиозным скандалом вокруг чиновника из кантона Цюрих - ревизора ресторанов и баров. Ему инкриминировались взятки на сумму почти в 2 млн. долларов. Сразу вслед за этим было начато расследование еще против пяти ревизоров - взяточников, покровительствовавших отдельным фирмам при организации государственных поставок. Затем разразилось еще два скандала.
В Италии, в которой за 1992 г. предстали перед судами более 700 бизнесменов и политических деятелей, в результате расследований, начавшихся в Милане. В сентябре 1996г. в Берлине прошла специальная конференция по борьбе с коррупцией. По представленным там материалам во многих крупных городах ФРГ прокуратуры заняты расследованием тысяч случаев коррупции: во Франкфурте-на-Майне - более 1000, в Мюнхене - около 600, в Гамбурге - около 400, в Берлине - около 200. В 1995 г. было официально зарегистрировано почти три тысячи случаев взяточничества. Тем самым подтверждается, что "коррупция в государственном секторе принимает одинаковые формы и воздействует на те же сферы независимо от того, происходит ли это в развитой или развивающейся стране".49 При этом еще раз следует обратить наше внимание на то, что взяточничество является только внешним и далеко не полным отражением коррупционных проявлений в государственном механизме.50
Рассматривая в целом государственный аппарат, следует констатировать необходимость совершенствования аппарата с целью исключения возможностей для коррупции. В то же время нельзя обойти стороной чиновников, как главной составляющей этого аппарата.
Противодействуют коррупционному поведению чиновников в различных странах по-разному. Так, в США государственную службу рассматривают, как "такую сферу деятельности, из которой исключены какие бы то ни было личные или иные Финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению долга".51
Система государственного аппарата США построена таким образом, чтобы максимально исключить возможность для коррупционного поведения. Служащим категорически запрещается в какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения официальных действий, имеющих вместе с ним какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие.
