Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-методологические основы согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы
1. Теория правотворчества в современном государстве 17
2. Становление и развитие теории согласования воль и интересов 43
3. Нормативно-правовые основы согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы 58
ГЛАВА II. Правовые основы взаимодействия участников законотворческого процесса
1. Согласование воль и интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников федерального законотворческого процесса 86
2. Согласование воль и интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников регионального законотворческого процесса 108
3. Оптимизация процедур согласования воль и интересов в законотворческом процессе 120
Заключение 137
Библиография 143
Приложения 169
- Становление и развитие теории согласования воль и интересов
- Нормативно-правовые основы согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы
- Согласование воль и интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников регионального законотворческого процесса
- Оптимизация процедур согласования воль и интересов в законотворческом процессе
Введение к работе
Актуальность темы исследования во многом определяется необходимостью оптимизации взаимодействия субъектов права законодательной инициативы между собой и с другими участниками законотворческого процесса, в том числе путем укрепления теоретической основы согласования воль и интересов в законотворческом процессе, стремлением к повышению качества принимаемых законов, признанием необходимости эффективного согласования воль и интересов в законодательном процессе на всех уровнях, наличием процессов правовой инфильтрации.
Законотворчество является одной из наиболее важных и заметных форм государственной и юридической деятельности и потому выступает объектом исследования не только науки теории государства и права, но и конституционного права, муниципального права. Степень детализации правового регулирования определенного вида отношений служит показателем важности той или иной сферы общественной жизни для государства в целом. Формально закрепляя сложившееся обычное регулирование отношений или принуждая к иному порядку с целью защиты прав и законных интересов более слабых субъектов таких отношений, как, например, связанных с осуществлением права на занятие экономической деятельностью, права на благоприятную окружающую среду, или своих, в том числе экономических, интересов, государство выполняет в первую очередь функцию защиты прав, свобод и законных интересов субъектов правоотношений, а также реализует одну из основных своих функций – охрану правопорядка.
Одновременно уровень развития законодательства того или иного государства является одним из наиболее ярких и наглядных показателей развития общества в данном государстве. Законодательство призвано быть важным и эффективным инструментом государственного руководства обществом. Особое внимание должно уделяться качеству этого инструмента и технике его изготовления, то есть юридической технике.
Проблемы, связанные с недостатками качества принимаемых федеральных законов, юридической техники в российском законодательстве 90-х годов XX века, не раз поднимались и обсуждались как в научной юридической литературе, так и на государственном уровне. Еще в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 17 февраля 1998 года было обращено внимание на большое количество федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации из-за невысокого юридического качества. Более трети законов, переданных в 1997 году на подпись главе государства, было отклонено. Часть законов возвращены без рассмотрения из-за нарушений конституционной процедуры их принятия. Причем некоторые из них возвращались дважды. Но главной проблемой в данном случае является не столько сам факт отклонения значительного количества законов низкого качества, а то, что именно из-за низкого качества приходится отклонять те законы, которые крайне необходимы для регулирования правоотношений в современном обществе.
Надо отметить, что качество подготовленных законопроектов в период работы Государственной Думы четвертого созыва (2003-2007 гг.) существенно возросло, было отклонено или возвращено в Государственную Думу всего 37 федеральных законов. Из них: только Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – 27; только Президентом Российской Федерации – 7; и только 3 – и Советом Федерации, и Президентом Российской Федерации.
Научные теоретические исследования, проведенные в этой сфере, и последующие разработки и рекомендации были использованы и применены на практике. Как результат проделанной работы следует отметить существенное повышение уровня юридической техники принимаемых в настоящее время законодательных актов. Тем не менее следует подчеркнуть, что системность, грамотность, точность и логика действующего законодательства еще не достигли того уровня, при котором обсуждение проблем качества издаваемых законов не являлось бы таким актуальным, как это выглядит на сегодняшний день.
По-прежнему одними из основных проблем, препятствующих нормальному законотворческому процессу, остаются:
- отставание федерального и регионального законодательства от реальной государственной и общественной жизни, пробелы в правовом регулировании общественных отношений;
- сохраняющаяся бессистемность и хаотичность совокупности нормативных правовых актов;
- недостаточное качество проработки и юридической техники законопроектов;
- издание законов, не отвечающих общественным интересам и отражающих интересы узкой группы заинтересованных лиц.
Все вышеуказанные недостатки в законотворчестве препятствуют нормальному развитию современного российского законодательства и размывают единое правовое пространство Российской Федерации, ослабляют правовую систему, создают предпосылки для несогласованности федерального и регионального законодательства, недостаточности правового регулирования и возникновения разрыва между правовым и фактическим регулированием общественных отношений. Как результат, основными проблемами действующего законодательства в настоящее время являются качество, избыточное количество законов при неэффективности их действия. Особенно выделяется проблема несогласованности вновь принимаемых законов и необходимости «обеспечить возможность комплексного действия и согласованного применения всех отраслей права для решения социальных, экономических и политических задач».
Нормальный законотворческий процесс, результатом которого стали бы качественные нормативные правовые акты, требует от его участников исключительного профессионализма, обладания максимально полной информацией о фактически сложившемся регулировании общественных отношений, являющихся объектом издаваемого закона. Крайне важными являются также такие качества, как готовность к сотрудничеству, взаимодействию и компромиссу в ходе согласования воль и интересов с другими участниками законотворческого процесса. Необходимо признать, что сотрудничество и взаимодействие в законотворческом процессе необходимы и неизбежны потому, что дать положительный социальный и политический результат, а также повысить эффективность принимаемых законопроектов могут только те решения, которые учитывают интересы всех ветвей власти, а также интересы лиц, чей правовой статус затрагивается принятием того или иного закона.
Изучение проблематики законотворчества, поиск решений для оптимизации взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса и процесса согласования воль и интересов в законотворческом процессе способствует укреплению теоретической основы согласования воль и интересов участников законотворческого процесса, совершенствованию самого законотворческого процесса и законотворческой техники, разрешению указанных выше проблем и устранению перечисленных выше недостатков.
Степень научной разработанности. Правотворческий процесс и законодательный процесс в частности, отдельные его стадии, включая законодательную инициативу, а также категории «воля» и «интерес» в теории государства и права разработаны в монографиях, научных статьях и диссертационных исследованиях. Однако проблемы согласования воль и интересов участников законотворческого процесса в теории государства и права исследованы недостаточно.
Среди авторов, занимавшихся и занимающихся разработками в области законотворчества и исследованиями категорий «воля» и «интерес» с точки зрения теории государства и права, стоит отметить М.И.Абдулаева, А.С.Автономова, Ю.Г.Арзамасова, Н.В.Витрука, А.М.Дроздову, А.В.Ильина, И.А.Ильина, Г.П.Ивлиева, В.Б.Исакова, А.А.Кененова, С.А.Комарова, О.Ю.Кравченко, В.В.Лазарева, А.В.Малько, М.Н.Марченко, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, М.В.Першина, И.В.Першину, А.С.Пиголкина, И.Н.Сеня-кина, Ю.А.Тихомирова, Е.Н.Трубецкого, С.В.Ухину, А.Г.Хабибулина, Н.И.Хабибулину, Г.Ф.Шершеневича и др.
Из числа ученых-конституционалистов, исследующих проблематику законотворческого процесса, следует указать А.И.Абрамову, С.А.Авакьяна, Л.С.Адарчеву, М.В.Баглая, С.В.Бошно, И.В.Гранкина, В.В.Красинского, И.А.Конкину, О.Е. Кутафина, А.П. Любимова, В.Д. Мазаева, Л.А. Окунькова, В.Д-Ц.Ринчино, В.Е.Сафонова, А.В.Старовойтова, Л.И.Старцеву, Н.Н.Толмачеву, В.Е.Чиркина, Г.Хабибуллину, Т.Я.Хабриеву, Е.А.Холодилову, Р.В.Шагиеву, Ю.Е.Ширяева, А.Н.Шохина, И.И.Шувалова, Ю.Л.Шульженко, Е.А.Юртаеву и др.
Усилия современных исследователей нормотворческого процесса как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации должны быть посвящены решению задач достижения полноты и точности законодательных актов, так как качество законов становится во многом определяющим фактором развития рыночных отношений, политического, социального и духовного развития России. Вместе с этим по результатам правотворческой работы судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Право придает политике государственного аппарата четкую нормативную конкретность. Несовершенство правовой регламентации способно ослабить государство. На современном этапе развития российского общества совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни – одно из направлений его демократизации, что означает возрастание организующей роли права в отношении государства.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия между субъектами права законодательной инициативы и другими участниками законотворческого процесса.
Предметом диссертационного исследования являются теоретическая основа и нормативное регулирование взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса, их действия, направленные на согласованное поведение и учет определенных интересов в законотворческом процессе.
Цель настоящего исследования состоит в комплексном рассмотрении теоретических и правовых основ согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса.
Непосредственными задачами настоящего исследования являются:
- анализ теоретических основ правового статуса субъектов права законодательной инициативы, взаимодействия и согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса;
- определение пределов существующего правового регулирования взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса, выявление пробелов в действующем законодательстве;
- выявление качества действующих нормативных правовых актов, регулирующих взаимодействие субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса и установление необходимости изменения и дополнения указанных правовых актов;
- установление необходимости совершенствования механизма регулирования взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса;
- исследование порядка и способов согласования воль и интересов в законотворческом процессе.
Методологической основой диссертационного исследования являются современные методы познания юридической науки. В процессе исследования были широко использованы такие общелогические методы теоретического исследования, как анализ, синтез, обобщение, сравнение, абстрагирование, аналогия, моделирование. Кроме того, наряду с такими общенаучными методами, как формально-логический, социологический, структурно-функциональный, конкретно-исторический, в работе также использовался системный подход, предполагающий рассмотрение объекта как сложного, многогранного явления, состоящего из элементов, связи между которыми образуют относительно неизменную структуру и обеспечивают его целостность. При решении поставленных задач также были использованы методы технико-юридического анализа, конкретизации, толкования.
Значительная часть исследования проведена с использованием электронных правовых баз данных, которые позволяют обрабатывать большие объемы информации за сравнительно небольшой период времени.
Использовались также и такие методы, как метод сравнительного правоведения при обращении к опыту и практике иностранных государств и метод исторического исследования и толкования, что позволило автору проследить ход развития правового регулирования исследуемых отношений и определить тенденции в их реформировании.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют монографии отечественных и зарубежных авторов, учебники и учебные пособия, комментарии, энциклопедические словари, научные статьи, рукописи диссертаций и их авторефераты, отражающие проблематику законотворческого процесса, в том числе частично затрагивающие вопросы согласования воль и интересов в правотворческом процессе, взаимодействие субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса.
Нормативная база исследования. В качестве источников для проведенного исследования были использованы нормативные правовые акты Российской Федерации: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных министерств; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации: конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты муниципальных образований, в том числе уставы муниципальных образований; материалы судебной практики, в том числе постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; проекты нормативных правовых актов, научная литература, включая монографии, учебные материалы, научные статьи, диссертационные исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые на теоретико-правовом уровне комплексно рассмотрены формы взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и иных участников законотворческого процесса на различных его этапах на основе анализа порядка и способов согласования воль и интересов в правовых рамках законотворческого процесса, а также изучено взаимодействие категорий «воля» и «интерес» в правотворчестве с позиции «общего», «особенного» и «единичного».
Особое внимание уделено авторской интерпретации понятий «субъект законодательной инициативы» и «субъект права законодательной инициативы», определены возможности взаимодействия в процессе согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса на различных стадиях законотворческого процесса с учетом существующих препятствий к согласованной работе субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса. Специальное внимание уделено нормативным основаниям согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса.
Положения, выносимые на защиту.
1. В современных условиях, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали преобразования нормативно-правовой базы, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, его планирование, выработка первоначальной концепции будущего нормативного правового акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп. Поэтому определение теоретических и правовых основ взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса c точки зрения согласования их воль и интересов являются обязательным условием для нормального законотворческого процесса.
2. Правотворчество рассматривается как вид юридической деятельности на основе элементного состава, где объектом являются общественные отношения по изданию нормативных правовых актов, субъектами выступают государственные органы и лица, уполномоченные принимать нормативные правовые акты; содержанием – юридические действия, направленные на издание нового, изменение действующего правового акта либо прекращение его действия полностью или частично, в том числе посредством согласования воль и интересов участников законотворческого процесса. Отдельное внимание уделено правотворчеству как процессу, то есть определенной последовательности действий. При этом проведено разделение понятий «правотворчество», «законотворчество» и «законодательная деятельность».
3. В современной практике парламентаризма существует достаточно высокий уровень согласия по ключевым направлениям государственной политики, что не исключает возможных разногласий по конкретным законопроектам между субъектами права законодательной инициативы. Это – нормальное явление, полностью соответствующее практике современного парламентаризма во всех странах. Однако при этом принципиально важно подчеркнуть, что и Президент Российской Федерации, и Правительство Российской Федерации, и парламентское большинство Государственной Думы в своих взаимоотношениях остаются в рамках существующего правового поля. Тем самым на основе согласования их воль и интересов сохраняется необходимый баланс властей и их взаимный контроль над деятельностью друг друга. Следовательно, все действия субъектов права законодательной инициативы должны иметь стабильную законодательную основу, постоянно учитываемое мнение как парламентского большинства, так и парламентской оппозиции.
4. От качества законопроектов, представляемых субъектами права законодательной инициативы на рассмотрение в законодательные органы, зависит эффективность законотворческого процесса. Этому во многом будет способствовать оптимизация количественного и качественного состава субъектов права законодательной инициативы, а также согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса. Отказ от смешанной и переход к пропорциональной системе выборов депутатов Государственной Думы будет не только способствовать развитию в Российской Федерации гражданского общества, реальной многопартийности, стимулировать процесс формирования политических партий, имеющих возможность в рамках действующего законодательства эффективно бороться за государственную власть и способных разрабатывать и реализовывать государственные программы, имеющие общенациональное значение, обеспечивать повышение ответственности политических партий перед избирателями, но и даст реальную возможность оптимизировать реализацию права законодательной инициативы на уровне депутатского корпуса путем совместной подготовки и внесения законопроектов. Оптимизация численного состава субъектов права законодательной инициативы возможна в том числе за счет дальнейшего сокращения количества субъектов Российской Федерации.
5. Требуется законодательное закрепление понятия «субъект права законодательной инициативы», под которым автор понимает лицо или группу лиц, наделенных правом внесения в установленном порядке законопроекта в законодательный орган соответствующего уровня для рассмотрения на предмет возможности его принятия в качестве закона, и правового статуса субъекта права законодательной инициативы с целью укрепления теоретических и правовых основ взаимодействия субъектов права законодательной инициативы, а также законодательное закрепление форм, способов и пределов взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса, что будет способствовать оптимизации деятельности и согласованности интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса.
6. Научная составляющая обеспечения законодательного процесса в законодательных органах государственной власти, прежде всего в Государственной Думе, в плане оперативного использования научного потенциала научно-экспертных советов, создаваемых при Председателе Государственной Думы и в комитетах Государственной Думы во многом может спрогнозировать последствия принимаемых законопроектов. Давно назрела необходимость создания «Института парламентаризма» при Федеральном Собрании Российской Федерации, обеспечивающего научную основу законотворческой деятельности, тем более, что имеется положительный опыт функционирования таких институтов на региональном уровне.
7. Непосредственная форма участия граждан в законотворческом процессе (использование института референдума, всенародное обсуждение законопроекта, принятого в первом чтении, и реализация права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, правотворческой инициативы в органах местного самоуправления) должна быть дополнена опосредованными формами, например, через институт общественных палат федерального и регионального уровней, что потребует привлечения квалифицированных специалистов, экспертов и научных работников на стадии подготовки законопроекта. Участие граждан в законотворческом процессе с целью обеспечения социальной легитимности действующего законодательства должно быть гарантировано, но в формах, не препятствующих эффективной работе законодательных органов.
8. Совершенствование процедуры согласования воль и интересов в законотворческом процессе способствует оптимизации и повышению эффективности законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях. Оптимизации правотворческого процесса в современной России служит представление о том, что правотворчество и многие производные от него компоненты получают возможность реально проявлять себя только при активном участии в этих процессах государства, его органов и должностных лиц. Выражаемая в правотворчестве государственная воля для обеспечения эффективности принимаемых государственных решений, их легитимности должна в идеале базироваться на согласовании интересов социальных субъектов, выявлять согласованный «общий» интерес.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты, а также накопленные в ходе работы материалы могут стать основой для дальнейшего, более детального исследования отдельных теоретико-правовых аспектов деятельности участников законотворческого процесса, в том числе субъектов права законодательной инициативы, их взаимодействия.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Результаты диссертационного исследования прошли апробацию на кафедре теории и истории государства и права, на кафедре конституционного и административного права Юридического института (Санкт-Петербург), излагались в докладах и сообщениях на научных конференциях, в том числе на Всероссийской научно-практической конференции «Государство, право, личность: история, теория, практика» (Коломна, 18 февраля 2006 года), Международной научно-практической конференции «Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики» (Санкт-Петербург, 27-30 июня 2007 года), в ходе преподавания учебных дисциплин «Теория государства и права» и «Конституционное (государственное) право» на юридическом факультете Московского государственного гуманитарного университета им. М.А. Шолохова, а также нашли отражение в научных статьях автора настоящего исследования.
Практическое применение результатов настоящего диссертационного исследования подтверждается актами о внедрении их в деятельность Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и в учебный процесс юридического факультета Московского государственного гуманитарного университета им. М.А. Шолохова.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которых разделена на три параграфа, заключения, библиографии и приложений.
Становление и развитие теории согласования воль и интересов
Среди признаков закона традиционно выделяют выражение в нормах этого закона воли органов власти. Так, например, С.А. Комаров в качестве наиболее существенного признака права выделяет то, что оно исходит от государства, а не от общества, являясь выражением воли государства и государственной воли политических сил, наделенных властью, а не воли всего общества51. С этим утверждением следует согласиться, поскольку общество, делегировав свою власть государству, не имеет, как правило, возможности выражать свою волю в издаваемых законах.
Безусловно, принцип правового государства и представительная демократия предполагают, что воля граждан выражается в законах опосредованно. Так, Конституцией Российской Федерации определено, что «единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»52. Однако возможны случаи, когда законы, необходимые для пользы государства в целом, не в полной мере отражают волю общества, как, например, законы, ограничивающие права и свободы человека и гражданина, которые тем не менее преследуют цель, преследуют цель, в конечном счете направленную на обеспечение интересов этого общества и государства в целом.
Обществу в целом довольно трудно согласованно и достаточно быстро принимать какие-либо решения. Это стало одной из основных причин делегирования власти и полномочий. Следует принять во внимание, что гражданское общество в Российской Федерации наделено правом непосредственно выражать свою волю на федеральном уровне путем референдума, а также путем участия в выборах53. Однако и в этом случае свое воплощение находит воля не всего гражданского общества, а лишь его большинства. При этом в ряде случаев, являясь относительным большинством, в абсолютных значениях эта часть гражданского общества может оказаться сравнительно небольшой. Как результат фактически принимается решение против воли большинства, хотя формально процедура принятия решения соблюдена в соответствии с требованиями законодательства.
Логичнее в гаком случае говорить о праве как о форме выражения воли наделенных властью и как о форме закрепления и защиты интересов общества, являющегося источником этой власти. Выражая волю государства, право должно отвечать интересам тех лиц, чьи права и обязанности затрагивают издаваемые нормативные правовые акты. Ссылаясь на сочинения К. Маркса и Ф. Энгельса, Ю.А. Тихомиров обращает внимание на то, что интерес раскрывается в государственной воле потому, что « индивиды должны конституировать свою волю в виде государства... придать своей воле... всеобщее выражение в виде государственной воли, в виде закона... Выражение этой воли, обусловленной их общими интересами, есть закон»54.
Важно при этом определить границы влияния интереса в правотворчестве с тем, чтобы предотвратить принятие нормативных правовых актов в интересах узкого круга лиц. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 6 марта 1997 года поднимается проблема «закулисного» ведомственного лоббирования, результатом которого становятся законопроекты, противоречащие определяемой Президентом Российской Федерации политике и позиции Правительства Российской Федерации55. В пункте 3 Перечня поручений Правительству Российской Федерации (Приложение № 1 к Указу Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 года № 278)56 предписано применять меры дисциплинарной ответственности к руководителям федеральных органов исполнительной власти, представляющим проекты федеральных законов в интересах своих ведомств через депутатов и комитеты Государственной Думы, то есть в нарушение установленного порядка.
Проблема согласования воль и интересов в законотворческом процессе обязательно выводит нас на проблему лоббирования тех или иных законопроектов в органах законодательной власти, так как в этой сфере возникающих лоббистских отношений как нельзя рельефнее проявляется взаимодействие воль и интересов самых различных участников.
Под лоббизмом обычно понимают нацеленную на отстаивание и проведение в жизнь интересов социальных групп деятельность в государственных органах представителей негосударственных организаций, выражающих такие интересы. Лоббисты стремятся к тому, чтобы представляемые ими интересы были в максимальной степени учтены в решениях государственных (в том числе и законодательных) органов. Добиваясь этого, лоббисты могут либо способствовать скорейшему принятию тех или иных решений, либо же, напротив, стараются воспрепятствовать им или хотя бы замедлить их вступление в действие. Разумеется, они всегда прилагают усилия к тому, чтобы содержание решений отвечало представляемым ими интересам.
Лоббизм, по сути, представляет собой одну из форм реализации конституционного права граждан на участие в управлении своей страной.
Граждане, объединившись с единомышленниками для достижения общих целей, осуществляют лоббистскую деятельность, в том числе и в законодательных органах государственной власти. Главная цель функционирования этой системы - обеспечение каналов взаимодействия государства и гражданского общества для поддержания социального консенсуса и на макроуровне - в масштабах всего общества, и на микроуровне - в пределах предприятия, отдельной территории.
В эту систему вписывается работа предприятий и фирм по «внедрению» в разные группы социума. На Западе она концептуально обоснована необходимостью агрегирования «интересов всех, кого в той или иной степени затрагивает деятельность фирм» (stakeholder s interests): менеджмента, акционеров, работников, поставщиков, потребителей, населения, живущего на прилегающей территории и т.п. Если это не противоречит интересам фирмы, то она зачастую соглашается с «правилами игры» других групп интересов - экологистов, потребителей, различных благотворительных организаций (что не исключает вероятности острых конфликтных ситуаций).
В большинстве парламентов государств, входящих в состав Европейского Союза, не было разработано специальных правил или положений, регулирующих деятельность групп парламентариев или групп их представителей, защищающих чьи-либо интересы. Опыт Германии и Великобритании можно считать исключением из этого правила37.
Нормативно-правовые основы согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы
В настоящее время законодательный процесс в Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации (статьи 104 - 108)87, а также регламентами Государственной Думы и Совета Федерации и частично отдельными законами (например, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»88) и подзаконными нормативными актами. В Государственную Думу вносились проекты законов, регулирующих законодательный процесс. Однако до сих пор ни один из них не стал законом. В связи с этим возникает вопрос, существует ли необходимость регулирования законодательного процесса на уровне закона или достаточно развития положений Конституции Российской Федерации в вышеназванных нормативных актах?
Единственным нормативным актом, регулирующим законодательный процесс в целом, является Конституция Российской Федерации. Только Конституция Российской Федерации регулирует законодательный процесс от самого начала - законодательной инициативы до самого конца — опубликования в органах печати. Все остальные правовые акты регулируют только отдельные стадии законодательного процесса. Однако Конституция Российской Федерации в силу своих юридических свойств регулирует законодательный процесс недостаточно детально, определяя лишь его отдельные стадии и почти не раскрывая содержания этих стадий.
Подзаконным нормативным актом, наиболее подробно регулирующим законодательный процесс, в настоящее время является Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденный постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 года № 2134-И . Причина этого лидерства состоит в том, что рассмотрение проекта федерального закона в Государственной Думе — наиболее содержательная стадия законодательного процесса: принципиально решается вопрос о принятии законопроекта к рассмотрению, законопроект редактируется и корректируется и только после этого может быть принят в целом и передан на рассмотрение в Совет Федерации.
Однако у этого нормативного акта есть серьезный недостаток для регулирования законодательного процесса в целом - предмет его правового регулирования, а также его действие по кругу лиц ограничено90. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации определяет лишь порядок внесения законопроекта для последующего рассмотрения, принятия законопроекта к рассмотрению, рассмотрение законопроекта в трех чтениях, а также порядок его утверждения и либо передачи на рассмотрение в Совет Федерации, либо возврата законопроекта для доработки субъекту права законодательной инициативы, которым указанный законопроект был внесен.
Остальные стадии законодательного процесса не регулируются Регламентом Государственной Думы и не могут регулироваться этим нормативным актом в принципе в силу отсутствия у Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации соответствующих полномочий.
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации утвержден постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 года № 2134-И. Постановление Государственной Думы обладает высокой степенью легитимности, поскольку принято федеральным представительным государственным органом, избираемым гражданами непосредственно. Следует учитывать, что в соответствии с частью 2 статьи 101 Конституции Российской Федерации Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.
Часть 1 статьи 105 Конституции Российской Федерации установила, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. Часть 3 статьи 105 Конституции Российской Федерации определяет, что принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, отграничивая таким образом стадию законодательного процесса и, соответственно, устанавливая пределы полномочий Государственной Думы по принятию федеральных законов.
Одновременно часть 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации предписывает каждой палате Федерального Собрания Российской Федерации иметь свой регламент и самостоятельно решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Следовательно, утвержденный постановлением Государственной Думы Регламент Государственной Думы в части законодательно процесса не может регулировать вопросы, выходящие за пределы принятия к рассмотрению и рассмотрения проектов федеральных законов Государственной Думой.
Таким же образом регулируется принятие к рассмотрению и непосредственно рассмотрение законопроекта в Совете Федерации. Весь этот комплекс норм в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2006 года № 9-п определен как единый регулятивный комплекс, образуемый положениями Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и других нормативных правовых актов, призванными - на основании Конституции Российской Федерации и в развитие ее установлений - определять условия и порядок реализации указанными субъектами принадлежащего им в силу части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации права законодательной инициативы.
Согласование воль и интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников регионального законотворческого процесса
Понятие «субъект» обычно подразумевает какое-либо лицо (физическое или юридическое). Интернет-словарь Глоссарий.ру дает очень интересное определение субъекта - индивид или социальная группа, выступающие носителем предметно-практической деятельности и познания; источник активности, направленной на объект.
Понятие «право» достаточно хорошо разработано в теории. Традиционно выделяют два подхода к определению права: право как совокупность норм (объективное право) и право как законодательно закрепленная возможность быть участником определенных отношений (субъективное право).
Определение понятия «субъект права» также не вызывает трудностей. Под субъектами права обычно понимаются лица, обладающие субъективным правом быть участниками определенных отношений, «за которыми признано законом особое юридическое свойство (качество) правосубъектности, дающее возможность участвовать в различных правоотношениях с другими лицами и организациями»102.
Термин «законодательная инициатива» употребляется обычно в двух значениях: широком и узком. В узком значении под законодательной инициативой понимается внесение в законодательный орган законопроекта, в широком - не только внесение законопроекта, но также выступление с другими инициативами, направленными на совершенствование действующего законодательства (не подкрепленными пакетом документов для реализации законодательной инициативы). Также термин «законодательная инициатива» часто употребляется для обозначения права на внесение в законодательный орган проекта закона.
Таким образом, при условии, что в термине «субъект законодательной инициативы» понятие «законодательная инициатива» употребляется в значении «право на внесение законопроекта», а в термине «субъект права законодательной инициативы» понятие «право» используется как «субъективное право», а понятие «законодательная инициатива» - в значении «внесение законопроекта», оба термина следует признать равнозначными. При соблюдении вышеописанных условий и «субъект законодательной инициативы», и «субъект права законодательной инициативы» будут означать «лицо, обладающее правом на внесение законопроекта».
Следовательно, употребление в нормативных актах обоих терминов правомерно. Однако следует стремиться к единообразию применяемой терминологии. Учитывая то, что в действующем законодательстве вместо терминов «субъект права законодательной инициативы» или «субъект законодательной инициативы» часто используется выражение «лицо, обладающее правом законодательной инициативы», а также учащение использования термина «субъект права законодательной инициативы», а использование термина «законодательная инициатива» преимущественно в значении «внесение законопроекта», в нормативных правовых актах предпочтительно использовать термин «субъект права законодательной инициативы».
Исходя из анализа перечня субъектов права законодательной инициативы, приведенного выше, можно определить несколько оснований для деления субъектов права законодательной инициативы на виды.
Прежде всего, возможно деление субъектов права законодательной инициативы на единоличные и коллегиальные по аналогии с делением на виды органов управления.
К единоличным субъектам права законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе следует отнести Президента Российской Федерации, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. К коллегиальным, соответственно, относятсяСовет Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.
В региональном законодательном процессе к единоличным субъектам права законодательной инициативы, как правило, будут отнесены глава соответствующего субъекта Российской Федерации, депутат законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Российской Федерации, к коллегиальным - законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации или группа его депутатов, высший коллегиальный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта Российской Федерации, а также группы граждан, проживающих на территории данного субъекта Российской Федерации в случае, если законодательством данного субъекта Российской Федерации допускается народная (гражданская) законодательная инициатива.
Субъектов права законодательной инициативы можно делить также на виды в зависимости от уровня законодательного процесса, в котором данные субъекты права законодательной инициативы вправе участвовать. По этому основанию можно выделять субъектов права законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе и региональном законодательном процессе, которые наделены правом вносить законопроект в Государственную Думу или в определенный законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации соответственно. Отдельные субъекты права законодательной инициативы - законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации могут одновременно обладать правом законодательной инициативы и на федеральном, и на региональном уровнях, поскольку право законодательной инициативы на федеральном уровне им предоставлено Конституцией Российской Федерации, а право законодательной инициативы на региональном уровне может быть предоставлено законодательством субъекта Российской Федерации.
Система регулирования правового статуса субъекта права законодательной инициативы в целом аналогична системе правового регулирования законодательного процесса.
Оптимизация процедур согласования воль и интересов в законотворческом процессе
Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу об искажении конституционно-правовой природы заключения Правительства Российской Федерации по законопроектам, указанным в части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, поскольку внесение в Государственную Думу законопроекта из числа указанных в части 3 статьи 104 Конституции, Российской Федерации ставится Регламентом Правительства Российской Федерации в зависимость не от воли субъекта права законодательной инициативы, а от одностороннего усмотрения Правительства Российской Федерации или даже его Аппарата. Государственная Дума при этом фактически лишается возможности принимать к рассмотрению законопроекты, подготовленные к внесению, и тем самым - конституционной самостоятельности в осуществлении полномочий, принадлежащих ей как палате Федерального Собрания при реализации законодательной функции. На основании изложенного находящийся в общей системе правового регулирования федерального законодательного процесса пункт 100 Регламента Правительства Российской Федерации признан не соответствующим статьям 10 и 104 Конституции Российской Федерации.
Необходимость согласования воли законодателя и интересов лиц, чьи права и обязанности будут затронуты принятием соответствующего закона, нашла свое отражение и в нормативных правовых актах, направленных на регулирование законотворческой деятельности. Например, в пункте 3 Указа Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 года № 278 «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»119 внимание Государственной Думы обращается на необходимость при планировании своей законопроектной деятельности учитывать позицию Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иных субъектов права законодательной инициативы, в том числе в целях исключения принятия законопроектов, требующих расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета, и получивших отрицательные заключения Правительства Российской Федерации. В пункте 4 указанного выше Указа Президента Российской Федерации признается необходимым учитывать мнение общественности при подготовке и принятии проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих важнейшие вопросы государственной и общественной жизни, а также права и свободы человека и гражданина. Администрации Президента Российской Федерации было предписано принять меры по организации общественного обсуждения указанных законопроектов и об итогах этого обсуждения докладывать Президенту Российской Федерации. Федеральный законотворческий процесс, безусловно, является важнейшим для государства и общества видом правотворческой деятельности. Как любой правотворческий процесс, он включает в себя несколько стадий, среди которых традиционно выделяют подготовку проекта закона, внесение проекта в Государственную Думу (реализация права законодательной инициативы), рассмотрение проекта в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального, промульгация (подписание принятого закона Президентом Российской Федерации), обнародование (опубликование) и вступление закона в силу.
Подготовка законопроекта как этап в законотворчестве не включена в законодательный процесс, который начинается с внесения законопроекта в законодательный орган, но при этом является существенным и даже во многом определяющим этапом законотворческого процесса. На стадии подготовки законопроекта определяются цели его создания, его концепция, содержание.
Действующее федеральное законодательство практически не содержит требований к процессу подготовки законопроекта, которые были бы адресованы неограниченному кругу лиц. Подготовить законопроект может любое лицо, однако рассмотрению в законодательном органе подлежат только те проекты законов, которые были внесены в установленном порядке лицами, обладающими в силу закона правом законодательной инициативы. Поскольку законотворческий процесс возможен на федеральном и региональном уровнях (в субъектах Российской Федерации), перечень субъектов права законодательной инициативы разнится в зависимости от уровня законотворческого процесса (федеральный или региональный), а в отношении регионального законотворческого процесса - в зависимости от каждого конкретного субъекта Российской Федерации, так как каждый субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определить круг лиц, группы лиц и органы власти, обладающие в данном субъекте Российской Федерации правом законодательной инициативы.
