Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы деятельности местных органов управления в Коми крае в начале XX века 14
1.1. Правовое положение Коми края к 1917 г 14
1.2. Изменение государственной системы в Коми крае после Февральской революции 1917 г 46
1.3. Создание советской государственной системы в Коми крае 65
Глава 2. Образование Коми автономной области 86
2.1. Развитие идеи коми национальной государственности и ее правовое воплощение 86
2.2. Правовые аспекты организационной деятельности по созданию Коми автономии 110
2.3. Правовой статус Коми автономной области 123
Глава 3. Правовое оформление национальной государственности коми народа 160
3.1. Преобразование Коми автономной области в Коми Автономную Советскую Социалистическую Республику 160
3.2. Правовой статус Коми Автономной Советской Социалистической Республики 174
3.3. Укрепление национальной государственности Республики Коми в первой половине 90-х годов 203
Заключение 219
Приложения 221
Список архивных фондов и использованной литературы
- Изменение государственной системы в Коми крае после Февральской революции 1917 г
- Развитие идеи коми национальной государственности и ее правовое воплощение
- Правовые аспекты организационной деятельности по созданию Коми автономии
- Преобразование Коми автономной области в Коми Автономную Советскую Социалистическую Республику
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Для государственности России «вечный» национальный вопрос - это прежде всего вопрос соответствия национально-государственного и административно-территориального устройства России тому уровню состояния и способу решения национального вопроса, который сложился на соответствующем этапе развития российского общества. Новейшая история России характеризуется наличием двух тенденций - унитарной и федеративной - в области государственного устройства страны. Российская империя начала XX века - унитарное государство с административно-территориальным делением на области, губернии, уезды и волости. Народ коми не имел не только своей государственности, но и единого административно-территориального образования, проживая на территории нескольких губерний. Распад Российской империи в результате революционных событий 1917 г. привел к образованию национальных государств. В пределах РСФСР начался интенсивный процесс создания автономных республик и автономных областей. Наряду с другими была образована и Коми автономная область.
С образованием СССР в 1922 г. развитие российской государственности протекало в двух направлениях: как субъекта союзного государства - Союза СССР и как федерации по отношению к автономным республикам и автономным областям, входящим в ее состав. В 20-е годы продолжился процесс становления новых национальных образований и совершенствования, изменения существующих. Однако ходатайство Коми областных съездов советов о повышении статуса Коми автономии до республики не нашло в этот период юридического решения.
К концу 20-х годов было завершено административно-хозяйственное районирование РСФСР: вместо существующих губерний, уездов и волостных единиц были созданы края, области и районы; значительная часть автономных республик и областей была включена в состав крупных краевых объединений. Коми автономная область, включенная вопреки волеизъявлению народа в состав Северного края, лишилась ряда своих прав и полномочий, фактически потеряла статус субъекта федеративной республики.
Конституция СССР 1936 г. нормативно закрепила союзное устройство государства и значительно расширила компетенцию Союза. В то же время сложившаяся единая система народного хозяйства, органов управления ею, единое законодательство и правосудие, система правоохранительных органов по сути свидетельствовали о существовании не федеративного, а унитарного государства с национальными автономиями. Преобразованная согласно данной Конституции в республику, Коми автономия получила право на государственную атрибутику, но конституционный статус республики не получил реального наполнения.
Попытка реформировать унитарное государство в конце 80-х - начале 90-х годов оказалась неудачной и привела к распаду СССР. РСФСР пережила «парад суверенитетов» автономных республик. Все республики заявили о своем суверенитете и отказе от статуса автономных; все автономные области объявили себя суверенными республиками; края и области потребовали предоставить равные с республиками права.
В Республике Коми этот процесс проявился в принятии Верховным Советом Коми АССР Декларации о государственном суверенитете Коми Советской Социалистической республики (29 августа 1990 г.), принятии Новой Конституции Республики Коми (17 февраля 1994 г.); подписании Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Коми (20 марта 1996 г.).
К 1993 г. была разработана, а 12 декабря 1993 г. на Всероссийском референдуме была принята Конституция Российской Федерации. В ней обозначались новые подходы к определению статуса как самого федерального центра, так и входящих в состав федерации субъектов. В частности, Конституция Российской Федерации 1993 г. исчерпывающим образом устанавливает предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и субъекта федерации. Национально-государственное и административно-территориальное устройство Российской Федерации включает в себя согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. республики, края, области, города федерального значения, автономные округа, автономную область. Таким образом, государство в нормах Конституции закрепило существование на своей территории шести различных видов субъектов федерации.
Новым этапом в современном развитии федеративных отношений в России стал Указ Президента Российской Федерации о создании семи федеральных округов1. Поскольку в состав федеральных округов включены и республики (Республика Коми вошла в состав Северо-Западного округа с центром в Санкт-Петербурге) можно говорить о начавшихся изменениях в отношениях между федерацией и ее субъектами. Характер этих изменений станет предметом изучения будущих исследователей.
Таким образом, Россия по истине «обречена» на постоянное решение национального вопроса в своей государственности. Современная картина национально-государственного устройства - в значительной степени результат исторических условий и особенностей развития страны в 20-30 годы. Именно этот факт делает актуальным обращение к изучению правовых аспектов становления национальной государственности коми народа.
Степень разработанности темы. Становление национальной государственности, национально-государственное развитие народов - проблема, находящаяся на стыке общественных наук, нуждающаяся в комплексном изучении ее историками, правоведами, экономистами, философами. Несомненно значение обобщающих трудов и монографических исследований в этой области, осуществленных Р. Г. Абдулатиповым, Л. Ф. Болтенковой, Д.Л.Златопольским, О.Е.Кутафиным, И.Цамиряном, О.И.Чистяковым, В.Г.Филимоновым, С.И.Якубовской.2
В наибольшей степени вопросы формирования и развития национальной государственности коми народа разработаны историками республики. В процессе написания диссертации использовались труды Е.И.Белянцева, С.В.В йровской, В.Н.Давыдова, М.П.Дмитрикова, В.Н.Епихина, А.Е.Коньшина, О.Ю.Кузивановой, А.А.Попова, А.Ф.Сметанина, В.В.Шаньгиной, В.И.Чупрова.1
Однако правовые аспекты национально- государственного строительства в этих работах либо не затрагиваются вообще, либо рассматриваются в контексте анализа общественно-политических процессов, протекающих в Коми автономной области в 20-е годы (О.Ю.Кузиванова).
Правоведы республики обращались к вопросам национально-государственного строительства лишь в связи с современными процессами обновления федеративных отношений и поисками оптимальных форм взаимодействия субъектов федерации и федерального центра. Автор опирался на статьи Н.Т.Арапова, Ю.В.Гаврюсова, Л.В.Четвериковой, Е.В.Шишкина.3
Отсутствие в юридической литературе комплексных исследований, где бы системно и всесторонне анализировались развитие отношений между Российской Федерацией и Коми автономией, определялась юридическая природа этих отношений, оценивалась практика их урегулирования при помощи правовых механизмов оказало решающее влияние на выбор темы диссертационного исследования.
Объект исследования- становление национальной государственности коми народа.
Предмет исследования- эволюция правового статуса Коми государственного образования в 1917-первой половине 90-х годов.
Цель исследования- анализ соответствия изменений в юридическом статусе Коми государственного образования конституционно-правовым нормам Российской Федерации, действующим в отношении автономных и национально-государственных образований.
Исходя из этого, автор ставит перед собой следующие задачи:
- раскрыть правовое положение Коми края в системе административно- территориального устройства Российской империи;
- проанализировать изменение государственной системы в Коми крае в результате революционных событий 1917г.;
- показать особенности юридического оформления советской системы в крае;
- выявить юридическую природу разногласий в вопросе о статусе создаваемой Коми автономии;
- дать правовую оценку организационной деятельности по созданию Коми автономной области;
- рассмотреть правовой статус Коми автономной области и его изменение в связи с включением Коми автономной области в Северный край;
- оценить правовые основания требований областных органов власти о повышении статуса Коми автономной области;
- дать сравнительный анализ норм Конституции Коми АССР 1937 г. с нормами ее первоначального проекта;
выявить особенности национально-государственного строительства в Республике Коми в первой половине 90-х годов.
Методологическая основа исследования. В процессе анализа нормативных правовых актов и большого объема архивных материалов использовались диалектический, социологический, сравнительно-правовой, логический, функциональный методы и метод юридического анализа. Нормативную основу исследования составили:
Конституционные акты: Конституция РСФСР 1918 г., Конституция РСФСР 1925 г., Конституция СССР 1936 г., Конституция РСФСР 1937 г., Конституция Коми АССР 1937 г., Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978 г., Конституция Коми АССР 1978 г., Конституция РФ 1993 г., Конституция Республики Коми 1994 г., Декларация о государственном суверенитете Коми Советской Социалистической республики 1990 г., Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации 1992 г., Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Коми 1996 г.; правовые акты Российской империи; постановления Временного правительства; Декреты ВЦИК; постановления ВЦИК и СНК РСФСР; нормативные правовые акты местных органов власти.
Научная новизна исследования определяется выбором темы, а также отсутствием специальных комплексных исследований юридической природы отношений между Российской Федерацией и Коми автономией. Диссертант фактически впервые в юридической литературе раскрывает эволюцию правовых основ деятельности органов местного самоуправления в
Коми крае, результатом которой стала постановка вопроса о национальной государственности коми народа; показывает несоответствие Декрета ВЦИК «Об автономной области коми (зырян)» конституционным нормам, действующим в отношении автономных образований; доказывает, что с включением в состав Северного края Коми автономная область фактически перестала быть субъектом РСФСР; анализирует проект Конституции Коми АССР 1937 г., ставший последним актом борьбы за реальное повышение статуса Коми автономии в 20-30 годы, раскрывает особенности национально-государственного строительства в первой половине 90-х годов.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Местное самоуправление на территории Коми края в начале XX в. фактически являлось частью государственного управления, особо организованным государственным управлением, внешне отдельным от государственных учреждений, но выполняющим ряд функций государственного управления и находящимся под жестким контролем вышестоящих государственных чиновников.
2. Революционные события 1917г. привели к демократизации и децентрализации местного управления, появлению идей самостоятельного национального развития зырянского народа. Решения Учредительного съезда советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Усть-Сысольского уезда, состоявшегося в 1918 г., воспринимать распоряжения центральной власти сквозь призму местных интересов; признание Совета в качестве «верховной власти», подчиненность исполнительного комитета только Совету; сохранение всеобщего избирательного права без ограничений, введенных Конституцией РСФСР 1918 г.; организация советской системы в селах, волостях и уезде на основе собственных нормативных актов означали фактическое установление административно-территориальной автономии края. Следствием этого было требование предоставить зырянскому народу национальную автономию в форме республики.
3. Издание Декрета об образовании Коми автономной области (1921 г.) противоречило статьям 2 и 8 Конституции РСФСР 1918 г. Конституция не предусматривала декретирование автономных образований «сверху», а давала возможность народам самим определить форму отношений с центром и установить статус своих национальных образований. Волеизъявление же зырянского народа, зафиксированное в решениях первого Всезырянского съезда (январь 1921 г.), первого областного съезда советов (январь 1922 г.), уездных съездов советов, в проектах, разработанных Зырянским отделом Наркомнаца, было однозначным - национальная автономия в форме республики.
4. Вопреки Декрету, предусматривавшему создание Коми автономной области, в Коми крае проводилась целенаправленная работа по созданию национальной республики. Органами отраслевого управления становились народные комиссариаты; были созданы коллегии революционного трибунала и народного суда, что не входило в компетенцию местных органов власти; принимались решения о разработке проекта Конституции республики; издавались нормативные правовые акты, носящие характер закона: «Положение об образовании волостных советов и их исполнительных комитетов», «Положение о районных съездах Советов и их исполнительных комитетах», т.е. создавалась собственная система права. Это свидетельствует о том, что статус автономной области воспринимался в Коми крае как промежуточный на пути к статусу национальной республики. Наличие представительства Коми автономной области при Президиуме ВЦИК, придавало некоторые особенности государственному механизму Коми автономной области и ее отношениям с центральной властью. Возможность прямых отношений с центром свидетельствовала о существенном продвижении в повышении статуса автономной области.
5. В 1929 г. вопреки волеизъявлению народа, выраженному в решениях областных съездов советов, и в нарушение Декрета «Об образовании автономной области Коми (зырян)» от 22 августа 1921 г., предполагавшего непосредственное вхождение области в состав РСФСР, Коми автономная область была включена в состав Северного края, что повлекло за собой ограничение автономных прав области. Ограничения коснулись таких сфер, как формирование бюджета автономной области, решение кадровых вопросов, управление народным хозяйством области, разработка ее хозяйственных планов, получение кредитов и дотаций от центральных органов РСФСР. Коми автономная область по существу перестала быть субъектом РСФСР. Приобретенный статус сохранялся вплоть до принятия Конституции СССР 1936 г. 6. Ведя борьбу за повышение своего статуса, в 20-е годы Коми автономная область боролась за право иметь свою Конституцию, высшие органы власти и управления, собственное законодательство, автономность ряда народных комиссариатов. Последним актом борьбы за реальное повышение статуса в 30-е годы была разработка проекта Конституции Коми АССР 1937 г. Создатели первой Конституции республики Коми в максимально возможной мере стремились расширить объем полномочий и правомочий республики. Это выразилось в том, что проект Конституции наделял Коми АССР правом осуществлять государственную власть самостоятельно, сохраняя свои суверенные права, что бюджет республики определялся как государственный, что предоставлялась возможность республиканским органам власти реализовывать свои полномочия по собственному усмотрению в вопросах принятия Конституции республики и ее административно-территориального устройства, что в сферу компетенции Верховного Совета республики включались предоставление прав гражданства и установление почетных званий и наград, что отсутствовала норма о двойной подчиненности наркоматов республики, что количественный состав исполнительных комитетов местных советов и размеры отчислений и поступлений в бюджет устанавливались законодательством Коми АССР. Однако эти нормы не нашли отражения в утвержденном в 1937 г. тексте Конституции Коми АССР, согласно которой юридически оформилось реальное положение национальной государственности коми народа в системе советского унитарного государства с национальными автономиями. Коми автономия получила государственную атрибутику, Конституцию, Верховный Совет, правительство, законодательство, государственные символы, столицу. Однако Конституция Коми АССР и ее изменение должны были утверждаться Верховным Советом РСФСР; Верховный Совет Коми АССР в своей законодательной деятельности был полностью зависим от законодательства СССР и РСФСР; работа СНК Коми АССР направлялась и проверялась СНК РСФСР; народные комиссары Коми АССР подчинялись соответствующим наркоматам РСФСР; бюджет Коми АССР формировался в соответствии с законами СССР и РСФСР, гербом и флагом Коми АССР были герб и флаг РСФСР. Данное обстоятельство свидетельствовало о том, что с одной стороны, сузился объем полномочий и правомочий республики, а с другой стороны произошла унификация Конституции Коми АССР с аналогичными актами других республик, что вполне соответствовало общественно-политической ситуации в стране в тот исторический период. 7. Начало становления реальной государственности коми народа относится к первой половине 90-х годов. В этот период у Республики Коми появляются признаки, характерные для государства - разграничение полномочий и предметов ведения с РФ, суверенитет в пределах своих полномочий, отличная от других субъектов РФ система органов государственной власти, собственное правотворчество. Так к концу столетия в Республике Коми фактически были реализованы идеи, возникшие еще в 20-годы XX века.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что содержащиеся в нем выводы могут быть использованы для формирования целостной картины национально-государственного строительства в Республике Коми. На основе диссертационных материалов создан спецкурс для преподавателей истории, обществоведения и правоведения, проходящих повышение квалификации и профессиональную переподготовку в Коми республиканском институте развития образования и переподготовки кадров.
Разработанная автором проблематика может войти составной частью в национально-региональный компонент государственных образовательных стандартов по истории, обществоведению, правоведению.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования отражены в ряде опубликованных работ автора, его выступлениях на конференциях «Непрерывное профессиональное образование: проблемы, поиски, решения», «Национально-региональный компонент государственных образовательных стандартов: опыт разработки». Материалы диссертационного исследования используются при чтении лекций в Коми республиканском институте развития образования и переподготовки кадров.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и использованной литературы и приложений.
Изменение государственной системы в Коми крае после Февральской революции 1917 г
В первые же дни Февральской революции 1917 г. подверглась преобразованию система органов управления на местах, В ряде городов губернаторы были арестованы; Вологда была одним из первых губернских центров, где уже 1 марта губернатор лишился своей власти1. Телеграмма министра - председателя Временного правительства и одновременно министра внутренних дел В.Д.Львова требовала замены всех губернаторов председателями губернских земских управ, получивших звание комиссаров Временного правительства2.
Наряду с комиссарами и раньше их на местах организовывались временные органы власти. 5 марта 1917 г. около 800 крестьян, собравшись в Вологде из всех уездов губернии, приняли следующую резолюцию: «Для замены старой власти на местах в виду перехода ее к самому народу считаем необходимым организацию всесословных временных волостных и уездных комитетов из преданных народному делу лиц»3.
В Усть-Сысольском уезде предлагалось «всем организованным -профессиональным обществам, политическим партиям, союзам, группам, союзам служащих в правительственных, общественных и сословных учреждениях, советам заводских рабочих, советам солдат, экономическим организациям и т.п. избрать по одному делегату для участия в работах Усть-Сысольского уездного временного комитета, на правах члена с правом решающего голоса ... Всем перечисленным выбрать одного кандидата на должность уездного комиссара4.
Собрание по выборам Усть-Сысольского уездного временного уездного комитета состоялось 7 марта 1917 г.; в нем принимало участие 322 человека5.
Членами Усть-Сысольского временного уездного комитета были избраны 15 человек1. Среди них преобладали чиновники городского управления и земцы: городской голова А.Е.Суханов, начальник воинского гарнизона С.Д.Колпаков, податный инспектор, служащие городской и земской управ, представители интеллигенции и один человек от рабочих и торговых служащих»2. Яренский временный уездный комитет (12 человек) был избран 6 марта 1917 г. В его состав вошли врач, воинский начальник, письмоводитель податного инспектора, земский статистик, учитель, священник, земский начальник, фельдшер, члены окружного суда, земский техник3. В своем первом постановлении Яренский уездный временный комитет «в целях пополнения представителями демократии» предложил «мещанскому обществу, рабочим и служащим г. Яренска, воинским чинам местного гарнизона, избрать своих представителей в состав местного комитета».
К июлю 1917 г. в Усть-Сысольском уездном комитете насчитывалось уже 92 человека, из них служащих земства и городских управлений - 15 человек, учителей - 10, чиновников 11, купцов - 3, служащих торговых предприятий - 2, священников - 5, крестьяне - 38, мещан - 3, рабочих - 2, солдат - 3 человека4. В Яренском комитете общее число членов составляло 40 человек, из которых 15 были крестьяне, 2 человека от рабочих и 1 от солдат; остальные - от земских и городских учреждений5. За небольшой период времени уездные органы власти существенно расширились и демократизировались. В сферу деятельности уездных временных комитетов входили разъяснения постановлений Временного правительства и содействие проведению их в жизнь, пропаганда среди населения поддержки Временного правительства, административно-хозяйственные функции.
Первыми шагами в деятельности комитетов были роспуск и уничтожение старых органов власти, создание органов Временного правительства в волостях, организация милиции и управление ею. Воинские гарнизоны а Усть-Сысольске и Яренске поддержали образовавшиеся уездные комитеты1.
19 марта 1917 г. Временное правительство приняло постановление о полном уничтожении института земских начальников, их обязанности были переданы уездным комиссарам, а судебные - временным судьям2.
В Печорском уезде, где земских начальников не было, к уездным комиссарам переходили функции чиновников по крестьянским делам. Кандидатуры на пост уездных комиссаров выдвигались на волостных съездах и собраниях общественности Усть-Сысольска, Яренска и Усть-Цильмы. В Усть-Сысольском уезде на должность уездного комиссара было выдвинуто 16 кандидатур, среди которых преобладали кандидатуры бывших земских начальников (6 человек)3.
Общим собранием Усть-Сысольского временного уездного комитета 16 апреля 1917 г. «в присутствии 64 делегатов разных организаций и волостных комитетов закрытой баллотировкой избран уездным комиссаром лесной ревизор Н.И.Митюшев, 39 лет, окончивший лесной институт, 51 шаром»4.
В Яренске уездным комиссаром был избран К.Е.Добряков, врач, заведующий Яренской городской земской больницей; в Усть-Цильме -Г.Г.Недашковский, бывший учитель Бакуринской школы5. На уездных комиссаров возлагались все дела административного характера; подчинялись они губернскому комиссару.
Уездные временные комитеты первым делом подчинили себе старый полицейский аппарат. В Усть-Сысольском уезде реорганизация полиции в милицию была проведена к середине марта 1917 г. Уездная милиция комплектовалась из бывших полицейских; начальником уездной милиции был назначен А.Л.Дядин, бывший исправник.
Ближайшей задачей уездных комитетов стала организация волостных временных комитетов. Уже 9 марта 1917 г. Вологодский временный губернский комитет утвердил Положение о временных волостных комитетах и разослал инструкции во все уезды губернии1. В свою очередь, 10 марта 1917 г., уездные комитеты разослали циркуляры волостным старшинам. В них предписывалось: «Собрать народное волостное собрание с участием всего населения волости, в том числе и в качестве равноправных граждан: духовенство, народных учителей, медицинский персонал, членов кооперативных и иных обществ и других проживающих в волости граждан в возрасте от 25 лет и избрать временный волостной комитет по большинству голосов на основании всеобщего, прямого, равного и тайного голосования, в составе не менее 10 граждан и к ним кандидатов не более 5. Временный волостной комитет сосредоточит в себе всю полноту волостной власти и войдет в отношение с уездным комитетом2.
20 марта 1917 г. Усть-Сысольский уездный комитет распоряжается: »Власть волостных правлений переходит в ведение волостных комитетов. Старшина может быть заменен пользующимся доверием населения лицом»3; «в волостях все функции бывшей полиции временно переходят в ведение волостных комитетов»4.
Специальным распоряжением разрешалось в выборах волостных временных комитетов принимать участие женщинам5.
Развитие идеи коми национальной государственности и ее правовое воплощение
Изменение общественно-политической ситуации в уездах края после февраля 1917 г. не могло не сказаться на росте национального самосознания населения. На волостных и уездных земских собраниях стал подниматься вопрос о необходимости воздействия «на широкие круги зырянского народа, почти не понимающего русского языка, не имеющего на своем языке ни книг, ни газет, ни брошюр, благодаря этому оторванного от всякого мира и беспомощного в своей вопиющей темноте». В качестве основного средства такого воздействия предлагается «распространение книг, брошюр, газет и прочей литературы на зырянском языке, а также, чтобы были приняты меры к распространению зырянской грамоты»1.
Вопрос о «предоставлении права распоряжаться богатствами зырянского края зырянам» был поставлен 26 июня 1917 г. на общем собрании граждан с. Корткеросс. Собрание приняло решение «просить у Временного правительства о предоставлении для зырян, как отдельной нации, в Учредительном собрании не менее 7-8 депутатских мест для более верной защиты краевых интересов, т.к. последние разнятся от интересов большинства России» .
В свою очередь, Временное правительство предпринимает меры к организации при Министерстве внутренних дел Национального отдела, «в ведении которого предположено сосредоточить все дела, касающиеся национальных групп, входящих в состав Российского государства». Перед Национальным отделом ставилась задача оказывать «содействие Временному правительству во всей его законодательной и административной работе, касающейся отдельных национальностей России, об осведомлении правительства о всех явлениях жизни этих народностей, их политических желаниях, культурных нуждах и общественных течениях». Губернским властям предписывалось сообщать в Национальный отдел «материалы, сведения, резолюции и пожелания отдельных национальностей, проживающих на территории губернии»1.
Приблизительно в это же время уроженец Коми края, член Центрального комитета эсеровской партии, секретарь А.Ф.Керенского Питирим Сорокин издает в Петрограде отдельной брошюрой работу «Автономия национальностей и единство государства».2 В этой научно-популярной брошюре Питирим Сорокин излагает свой взгляд на возможность установления в России федерации, анализируя при этом классические образцы федерализма в США и Швейцарии. Отметив, что среди задач, поставленных Великой революцией (Февральский -Т.К.) перед гражданами свободной России - «создание таких порядков, при которых единство и прочность русского государства должны быть сохранены и в то же время удовлетворены все запросы отдельных народностей, входящих в состав России». Осуществлением такого порядка с точки зрения автора является «установление в России начал полного равноправия национальностей с одной стороны, и национальное автономии с другой». Останавливаясь на вопросе национальной автономии, Питирим Сорокин пишет: «Пусть сама народность решает вопросы, касающиеся ее собственных интересов. Если такое право будет дано каждой национальности, ни одна из них не может пенять на государственную власть ... Нужды и интересы национальности знают лучше всего представители этой национальности. Ввиду этого будет лучше, если для управления делами, касающимися этой народности, будут ею избраны свои же люди...».
Принципиально высказавшись за «необходимость установления автономии в нашем Отечестве», Питирим Сорокин уточняет, что «объем этой автономии, конечно, должен быть гораздо шире, чем бывшее до сих пор у нас земское самоуправление, и конечно, объем этот не может быть одинаковым для всех отдельных национальностей». По существу Питирим Сорокин имеет в виду «введение в жизнь» различных форм автономии. В качестве примера «широкой национальной автономии или национального самоуправления» Питирим Сорокин приводит Швейцарию. «Близки к ней (Швейцарии - Т.К.) и пределы самоуправления США, которые состоят из союза нескольких десятков штатов или государств. Во главе штата - выборный губернатор, каждый штат имеет законодательное собрание, издающее законы штата, имеет свой суд, свою администрацию. Ведению центрального правительства подлежат дела: издание законов, касающихся всей республики, вопросы войны и мира, денежная система, установление весов и мер, войска, флот, почта».
Влияние идей Питирима Сорокина отчетливо прослеживается в выступлении Д.Я.Попова на Учредительном съезде Усть-Сысольского Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Делегат от крестьян Деревя некой волости, член IV Государственной думы, говорит о «чрезвычайной важности автономии для нашего края, по примеру других автономных единиц». Экономическое обоснование автономии - «богатство нашего Севера»; культурное - «особые условия быта, мировоззрения и языка», территориальное - «громадность территории». Зырянская автономия образуется «в порядке внутреннего управления, не затрагивая вопроса о чеканке монет, почте и телеграфе». Политический идеал - «собственный маленький парламент», устроенный по типу, принятому в Американских соединенных штатах1.
Однако предложения Д.Я.Попова не нашли отклика среди делегатов Учредительного съезда. Было высказано лишь мнение о том, что избранный Совет собра-// для решения других «целей и вопросов», а для решения вопроса об автономии нужно «собрать Учредительное собрание от всего населения, пусть оно само скажет об этом»1. 14 февраля 1918 г. газета «Северо-Двинский край» в статье «Зырянская автономия» выразила уверенность, что «если наша новая власть действительно станет твердой, - она положит основание если не зырянской республике, то во всяком случае созданию автономного зырянского штата какой-нибудь северо-восточной федеративной республики».
О национальной автономии заявило в своей политической программе «Общество обновления жизни коми», целью которого провозглашалось создание «нового строя советской автономии края с политически-экономическим и культурно-просветительным направлением»2.
Идеи самостоятельного развития зырян проникают в глубинку. «В селе Помоздино организовалась партия под названием «Коми автономист чукор», которая требует объединения зырян и открытия национальной, автономной Зырянской Республики» - сообщила газета «Зырянская жизнь 1 июля 1918 г. Газета приводила аргументы организаторов партии для того, чтобы поднять уровень развития зырянских масс для наилучшего устройства своей судьбы и эксплуатации своих лесов, своих богатств с пользой для зырянского народа, нам необходимо объединиться и открывать свою автономную Зырянскую Республику»3.
Исполком Усть-Сысольского Совета рабочих и крестьянских депутатов в письме от 7 марта 1918 г. в отдел местного управления Комиссариата внутренних дел обосновал необходимость автономности хозяйства уезда: «В виду отдаленности Усть-Сысольска как от губернского города Вологды, так и от Центрального управления на испрашивание разрешений, кредитов и разъяснений теряется бесполезное время... Составление местного бюджета, обслуживающего все учреждения уезда, должно быть предоставлено местному Совету. Все сборы, пошлины и налоги, поступившие раньше в доход государственной казны, должны поступать в местное казначейство в депозит и полное распоряжение Усть-Сысольского Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов»1.
«Первым национальным собранием в крае» назвал один из делегатов первый съезд Усть-Сысольского Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (23 марта - 2 апреля 1918 г.). Съезд отправил в Архангельск телеграмму, явившуюся первым официальным документом по вопросу об автономии, который исходил от коми народа и предназначался вышестоящим государственным органам власти: «По вопросу автономии зырян желательно: 1) выделить в особую автономную единицу зырян по этнографическим границам с правом законодательства, кроме армии, внешних сношений, почты, монеты; 2) передача народного достояния края, кроме земляных недр, зырянскому народу, при уплате государству пошлин по содержанию общих учреждений государства»2.
Правовые аспекты организационной деятельности по созданию Коми автономии
Организационная деятельность по созданию Коми автономии была начата до принятия Декретов по решению первого Всезырянского съезда коммунистов. Осуществлял ее созданный на съезде областной революционный комитет. Будучи еще не утвержденным ВНИК, облревком выступал фактически как полноправный орган власти на территории будущей Коми автономии, какой она определялась тезисами, принятыми первым Всезырянским партийным съездом.
Практическая деятельность облревкома до его официального утверждения и окончательного определения территориальных границ будущей автономии "велась явочным порядком, не имея юридических прав и аппарата" и выразилась в создании районной сети советских органов (райревкомов), параллельно существовавших, и в стремлении до юридического оформления области "перевести в распоряжение областных органов кадры и материальные ценности с предполагаемых к выделению территорий".1 Главным элементом структуры Облисполкома были отделения в губернских центрах - Великом Устюге, Архангельске, Перми, Вятке и Усть-Цильме во главе с уполномоченными. Согласно «Положению об уполномоченных ревкома, их компетенции и объеме работ», разработанному пленумом Облревкома2, "первейшей и главной обязанностью" отделений ревкома была организация "управления областью с соответствующим штатом служащих". Перед отделениями Облревкома ставились задачи содействовать и предпринимать меры "к выделению из губернских учреждений как сотрудников зырян, так и других национальностей, добровольно пожелающих работать в области Коми"; представлять ревком Коми в губернских учреждениях; вести "учет культурных и технических сил народа Коми; работать по их "вовлечению и откомандированию в область"; регистрировать "всех зырянских работников"; совместно с административными комиссиями губисполкомов устанавливать окончательные границы губерний с
Коми автономией; выделять из губерний материальные ценности, "причитающиеся области Коми"; снабжать область "нераспределенными и поступающими в губернию по общегосударственным нарядам разными продуктами и товарами и т.п. (пропорционально количеству населения)".
Первое отделение ревкома было официально открыто 25 марта 1921 г. в Великом Устюге1.
Важной задачей Облревкома было создание системы наркоматов, утвержденных первым Всезырянским партийным съездом. Уже к марту 1921 г. функционировали: обкомпрод, обсовнархоз, обкомтруд, окомгоссоор (областной комитет государственных сооружений)2.
18 июня 1921 г. на заседании облревкома были утверждены коллегия комиссариата юстиции, коллегия временного ревтрибунала, коллегия временного советского народного суда, а также было решено приступить к организации областного комиссариата финансов, рабоче-крестьянской инспекции, внутренних дел, совнархоза, по земельным вопросам в дополнение уже раннее действовавшим наркоматам3.
Финансирование всех мероприятий осуществлялось центром. Через представительство в Москве, как отмечалось на заседании президиума облревкома 16 марта 1921 г., Центр произвел "отпуск денег на июль и август месяцы в сумме 90 млн. рублей, которые отпущены сверх тех денежных средств, которые уже выданы в распоряжения автономии"; начинался "отпуск денег на сентябрь в сумме 50 млн. рублей"; принято постановление Центра о мерах" к железнодорожному соединению центра автономии с центром РСФСР в ближайший срок"4.
На заседании Совнаркома 23 мая 1921 г. "на расходы Зырянской области" в текущем году было выделено 6 млрд. рублей; обревком должен был "принять все меры к скорейшему составлению и представлению в общеустановленном порядке приходных и расходных смет"1.
Представительство в Москве - Зырянский отдел при Народном комиссариате по делам национальностей - становится "важным связующим звеном в системе политических отношений центрального правительства и местных властей . 20 июня 1921 г. Д.А.Батиев, как председатель Зырянского представительства, получил право быть представителем Облревкома "по делам Зырянской автономии во всех правительственных и ведомственных учреждениях РСФСР"3. В этих целях ему разрешалось "подавать от имени Зырянской автономной области всякого рода деловые бумаги, сметы, проекты, заявления и претензии по делам Зырянской автономной области", "заключать условия найма служащих и рабочих и прочего персонала для нужд Зырянской автономной области"; "истребовать и хранить, переносить и пересылать для Зырянской автономной области денежные и материальные средства, получаемые от органов РСФСР, иметь гербовую печать Зырянской Автономной области"4.
Острой проблемой стало отсутствие квалифицированных кадров для работы на ответственных постах. Оргбюро на ЦК РКП(б) 21 апреля 1921 г. принимает решение о демобилизации из армии и направлении в Коми область "ответственных зырян-коммунистов"5. В облревком стали поступать заявления лиц зырянского происхождения о направлении их "в родную республику", чтобы "принять самое горячее, активное участие в строительстве новой республики"6. Коми представительство при Наркомнаце, рассмотрев вопрос о привлечении и командировании специалистов в Коми область, приняло решение о "выяснении количества и подыскании вышеозначенных работников..., находящихся в Красной армии и на работе в Советских учреждениях РСФСР... на предмет откомандирования их для работ в Коми области"1. Не имея решений вышестоящих органов, облревком начинает работу по выделению районов и созданию райревкомов. Так, Усть-Вымский райревком вступил в управление районом 29 июня 1921 г., Удорский - 4 июля 1921 г., Прилузский - 6 июля 1921 г., Усть-Куломский - 25 июля 1921 г., Усть-Сысольский - 9 августа 1921 г2. Ревкомы должны были стать "единственной властью в районе"; они созывались вместо уисполкомов как временные органы управления до созыва уездных съездов Советов3. На ревком возлагалась задача организовать "аппарат управления районом". Этот аппарат должен был включать в себя отделы: внутреннего управления, земельный, здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, труда, продовольственный, финансовый, коммунального хозяйства, рабоче-крестьянской инспекции. Всем учреждениям и должностным лицам приказывалось "в точности исполнять все приказы и распоряжения раиревкома и его отделов"4.
Активность облревкома вынудила президиум ВЦИК принять 14 июля 1921 г. специальное постановление: "До утверждения границ области и образования ревкома никаких органов Зырянской области на местах не образовывать"5. Имелось в виду официальное утверждение облревкома, которое состоялось только 28 июля 1921 г. Президиум ВЦИК утвердил ревком автономной области Коми в составе 10 человек, предложенных первым Всезырянским партийным съездом и фактически выполнявших свои обязанности с 13 января 1921 г. Решение президиума ВЦИК было определено органом облревкома газетой "Югыд туй"
("Светлый путь") как "соблюдение последней и важнейшей формальности" в утверждении "новой автономной Коми области"1.
Правомочным существование облревкома становилось только с момента опубликования Декрета ВЦИК "Об автономной области Коми (зырян)" 22 августа 1921 г. По декрету до созыва областного съезда Советов вся полнота власти на территории области передавалась областному революционному комитету, которому предоставлялись права губернского исполкома Советов. 27 августа облревком издает приказ N 1, которым извещает население и все учреждения о вступлении в непосредственное управление областью. Согласно приказу "все граждане и учреждения в пределах автономной области Коми подчиняются непосредственно революционному комитету Коми через его соответствующие органы и учреждения (центральные, районные, областные и проч.)"2. Особое внимание обращалось на то, что "все материалы, ценности, сырье, продовольствие, фабрикаты и пр. с территории Коми области не вывозятся без ведома ревкома Коми области"; "виновные в нарушении сего приказа будут предаваться революционному трибуналу автономной области Коми"3.
Спустя месяц облревком счел возможным "подойти вплотную к вопросу об окончательном закреплении порядка работ в самом ревкоме с точным распределением обязанностей между членами ревкома"4. Были определены важнейшие направления деятельности облревкома: работа "по укреплению и развитию автономии Коми в составе общей трудовой федерации"; "полное развитие всех присущих народу коми особенностей в бытовом, экономическом и административном отношении"; "проведение в жизнь новой экономической политики РСФСР и укрепление и развитие ее основ в области"5. Структура облревкома утверждалась в следующем виде: президиум облревкома, управление делами ревкома, комиссариаты: Совет профессиональных союзов, комиссариат рабоче-крестьянской инспекции, Совет народного хозяйства, комиссариаты земледелия, продовольствия, Союз кооперативов, комиссариат финансов, областной лесной комитет, областной комитет государственных сооружений, обтрамот, областное статистическое бюро, комиссариат внутренних дел, областная чрезвычайная комиссия, комиссариаты юстиции и социального обеспечения, здравоохранения, просвещения, военкомат, областное управление милиции, областной отдел связи и областной коммунальный отдел1.
Устанавливалась периодичность проведения президиума облревкома - 1 раз в неделю и пленума облревкома - 1 раз в месяц; ставилась задача разработки проекта конституции автономии2. С целью организации постоянных органов власти облревком в июле 1921 г. принимает "Положение об организации волостных Советов и их исполнительных комитетах"3.
Преобразование Коми автономной области в Коми Автономную Советскую Социалистическую Республику
Решения первого областного съезда советов показали, что одним их основных направлений деятельности областных структур станет деятельность, направленная на изменение статуса Коми автономной области. Второй областной съезд решил "ходатайствовать перед центром о преобразовании Коми области в Зырянскую Советскую Социалистическую республику". Резолюция предписывала "одновременно приступить к составлению соответствующего проекта создания республики".1
Реакция центральных органов на решения второго областного съезда Советов стала известна уже в феврале 1923 г. 14 февраля на заседании Малой Коллегии Наркомнаца был рассмотрен вопрос о преобразовании Коми АО в автономную республику. Заседание постановило преобразование в республику считать нецелесообразным.2 Аргументация в пользу "нецелесообразности" содержится в заключении НКВД по данному вопросу. "Во-первых, признаваемая и в резолюции экономическая и культурная отсталость области делает целесообразным большую децентрализацию ее управления, чем это имеет место по нашему законодательству в отношении автономных областей, а во-вторых, при предстоящем районировании и включении области в Северо-Восточный район, преобразование области в республику не только не упростит дело районирования, а наоборот, усложнит его".3
Однако 31 марта 1923 г. Облисполком вновь рассматривает вопрос "О преобразовании Коми Области в Автономную Советскую Социалистическую Республику". Мотивами для преобразования в АССР облисполком признал: "1) культурную отсталость народа Коми; 2) культурное отличие от прочих частей РСФСР; 3) экономическую особенность края Коми и экономическую отсталость; 4) развитие культурной и экономической жизни будет быстрее при структуре АССР; 5) что область Коми имеет весьма важное экономическое значение для всей СССР и быстрое восстановление экономического и культурного состояния Области Коми крайне важно хотя бы с точки зрения внешней торговли; 6) неоднократное желание населения к объявлению АССР, выраженное на съездах Советов и приговорах на местах".1
По мнению членов Облисполкома, преобразование области в республику не должно встречать препятствий со стороны центра, "потому что: а) территория Коми области является больше всех других в России; б) хотя население лишь около 200000, не с таким количеством населения АССР уже существуют; в) никаких излишних расходов по переименованию области в АССР не потребуется, расширяются лишь юридические права Автономии Коми". Облисполком высказался "за Автономную Советскую Социалистическую Республику по Положению об Автономной Советской Социалистической Горской республике".1
Эта аргументация была повторена и развита в докладной записке Облисполкома в адрес ВЦИК, составленной в апреле 1923 г. В ней отмечалось, что "вхождение в Северо-Восточную область должно быть обусловлено одновременным проведением в жизнь и некоторых таких мероприятий, которые обеспечивали бы за краем и в дальнейшем непосредственную поддержку со стороны РСФСР... Тесная непосредственная связь Автономии Коми с центром, которая стала налаживаться с момента учреждения Автономии, дала значительные результаты и открыла возможность области при напряжении сил и средств встать на путь развития культурных и экономических сил края, но при вхождении Области в Северо-Восточную область на правах лишь отдельных округов, указанная выше возможность вновь исчезнет, т. к. интенсивное оживление нашего богатого природными богатствами, но бедного производственными средствами края потребует еще в течение некоторого периода времени крупной поддержки со стороны всей трудовой Федерации, непосильной для одной лишь Северо-Восточной области... Кроме того, организация Коми Автономной Советской Социалистической Республики не потребует и особенно большого количества культурных работников от ЦК, т. к. время, прошедшее с момента организации Автономии, не пропало даром и в процессе работы выдвинулось много надежных сил, сумевших накопить опыт и знание". В записке вновь подчеркивалось, что "к нашим условиям лучше всего подойдет та форма организации, которая придана Горской Советской Социалистической Республике".2 Аппелируя к постановлению ВЦИК об образовании Горской автономной республики, областное руководство фактически настаивало на форме организации власти, определенной еще I Всезырянским съездом в 1921 г.
Вопрос о преобразовании Коми автономной области в республику ни на третьем, ни на четвертом съезде специально не обсуждался, хотя уверенность в том, "что с разрешением вопроса о присоединении Пермяцкого края и волостей Вятской губернии разрешится вопрос и об организации Республики", была высказана.3
V областным съездом Советов вновь была поставлена задача "в подтверждение постановлений 1 и 2 областных съездов советов, возбудить ходатайство о преобразовании Коми области в Коми Автономную Социалистическую Советскую Республику".4 Необходимость "больших, чем теперь, автономных прав" объяснялась перспективами культурно-хозяйственного строительства области; эти перспективы вытекали из "учета наличия естественных богатств ископаемых и сырья и роста бюджета".
Принятая к этому времени Конституции РСФСР 1925 г. признала за отдельными национальностями право "по решению их съездов Советов с утверждения верховных органов РСФСР на выделение в автономные советские республики и области" (статья ІЗ).1 Автономным областям и автономным республикам в Конституции была посвящена специальная глава. В отношении автономных республик в ней указывалось, что "органы государственной власти в автономных советских республиках ... образуются на основе Конституции РСФСР из местных советов, их съездов, исполнительных комитетов, ... центральных исполнительных комитетов". Съездами советов автономных республик принимаются основные законы (Конституции) автономных советских социалистических республик; они предоставляются на утверждение ВЦИК и вносятся на окончательное утверждение Всероссийским съездом советов (статья 44). Оставшиеся четыре статьи этой главы посвящены вопросам организации власти в автономных республиках. Так, статья 45 признавала высшим органом государственной власти в пределах территории каждой автономной республики съезды советов республики, в период между съездами - избираемый ими центральный исполнительный комитет, права которого определяются Конституцией каждой автономной республики. Центральные исполнительные комитеты автономных республик избирают из своей среды президиумы, которые в период между сессиями центральных исполнительных комитетов являются на территории данной республики высшим органом власти (статья 46). Центральные исполнительные комитеты автономных республик образуют свои исполнительные органы - советы народных комиссаров. Согласно статье 47 в состав СНК автономных республик входят: председатель СНК и народные комиссары внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия, социального обеспечения, а также народные комиссары объединенных народных комиссариатов РСФСР: финансов, труда, внутренней торговли, рабоче-крестьянской инспекции, ВСНХ. ЦИКи автономных республик имели право "в зависимости от местных бытовых условий сократить количество народных комиссариатов и соответственно изменить состав СНК".
Центральные исполнительные комитеты автономных республик имеют право издавать законодательные акты, имеющие обязательную силу на территории соответствующей автономной республики (статья 48).
К ведению Всероссийского съезда советуй Конституция отнесла окончательное утверждение Конституций автономных республик; к совместному ведению съезда и ВЦИК - установление границ автономных республик, утверждение их Конституций, разрешение споров между автономными республиками и другими частями федерации, отмену постановлений съездов советов автономных республик, нарушающих Конституцию или постановления верховных органов РСФСР (статья 17).
В целом Конституция РСФСР 1925 г. закрепила наличие субъектов РСФСР, положения об их статусе и полномочиях федерации по отношению к ним. Повышение статуса Коми автономной области до республики давало возможность иметь свою Конституцию, высшие органы власти - ЦИК и СНК, собственное законодательство, автономность ряда народных комиссариатов.
В апреле 1926 г. облисполком Коми автономной области представил доклад во ВЦИК (с копиями в ЦИК СССР и в Совет Национальностей при ЦИК СССР) "О преобразовании Коми области в Коми АССР с оставлением при экономическом районировании РСФСР Коми республики отдельной административной единицей". К докладу прилагались: резолюция V областного съезда советов, постановления Усть-Куломского, Сысольского, Усть-Вымского и Ижмо-Печорского уездных съездов советов, поддержавших преобразование автономной области в республику и брошюра "К вопросу о преобразовании Коми автономной области в Коми АССР с включением в ее состав Нижней Печоры".
10 мая 1926 г. на заседании Президиума ВЦИК был заслушан "Доклад о деятельности облисполкома Коми за пятилетний период существования области". Президиум ВЦИК постановил: "Вопрос о преобразовании автономной области Коми в Автономную Республику ... с обсуждения снять". Вопрос был снят с обсуждения "согласно желания самой Коми автономной области в виду возможности доработать его в тех условиях, которые создавались для нее в силу параграфа 4 и являлись единственно приемлемыми с точки зрения коми народа". Параграф 4-й данного постановления гласил: "4. Признавая в принципе необходимым не включать автономную область Коми в состав проектируемой Северо-Восточной области и оставить ее в качестве самостоятельной административно-хозяйственной единицы, поручить комиссии по районированию разработать данный вопрос и внести на утверждение Президиума ВЦИК".
Таким образом, вопрос о преобразовании Коми автономной области в автономную республику предполагался к рассмотрению Президиумом ВЦИК после разработки его комиссией по районированию.
