Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современном Российском государстве при модернизации сферы образования важной становится задача дальнейшего совершенствования и повышения уровня правового регулирования статуса педагогических работников, включающего в себя их права и обязанности, а также гарантии их осуществления и меры социальной защищенности.
История российского государства и права середины XIX – начала XX вв. содержит большой опыт законодательной и правоприменительной практики о содержании и развитии правового статуса педагогического работника.
Исследование в комплексе сущности и содержания правового статуса педагогов образовательных учреждений России названного периода, несомненно, будет способствовать приращению научного знания по заявленной проблеме, а также более углубленному изучению законодательной базы по регулированию правового статуса педагогов и сферы образования.
Наряду с этим, анализ законодательства относительно регламентирования правового статуса педагогического работника в исторической ретроспективе дает возможность сформировать направления современной концепции правового статуса работников образования, что является одной из основных задач реформирования современной сферы образования.
Важность качественного образования определяет основные задачи государственной политики в данной области, что должно, в первую очередь, отражаться на правовом статусе педагогического работника как главного представителя образовательных учреждений.
Безусловно, сфера образования и правовой статус педагогов в ходе своего реформирования нуждаются в корректировке, и это целесообразно делать с учетом как позитивного, так и негативного опыта прошлых лет.
В этом и заключается актуальность темы настоящей диссертационной работы.
Степень разработанности темы исследования. Анализ юридической и исторической литературы показывает, что статус педагогов в Российской империи неоднократно рассматривался в монографиях, научных статьях, иной научной литературе.
Научные труды по данной теме могут быть разделены по хронологии:
а) вторая половина XIX – начало XX вв.;
б) начало XX вв. – начало 90-х гг. XX вв.;
в) начало 90-х гг. ХХ в. – настоящее время.
Характерной чертой первого периода является попытка систематизации законодательства, регулирующего служебное и социальное положение педагогических работников, что нашло свое отражение в тематических сборниках с выдержками из действующих законов, указов, положений, инструкций; предпринимаются попытки его анализа.
В работах C.B. Рождественского, Н.В. Чехова, В. Василевича, Е.А. Звягинцева, В.И. Фармаковского проанализированы такие вопросы, как развитие народного образования, профессиональная подготовка и переподготовка педагогических работников, статистические сведения об их социальном составе, образовательном уровне.
В данный период ряд авторов активно высказывает свою точку зрения по проблеме на страницах периодических изданий; выпускаются специализированные газеты и журналы. Появляются работы, анализирующие правовой статус педагогического работника и систему образовательных учреждений в Курской губернии.
Основной направленностью работ второго периода стало изучение системы образовательных учреждений и ее элементов (работа Ш.И. Ганелина, Е.П. Чувашева, Н.А. Константинова, В.Я. Никифоровой).
Кроме того, учеными были предприняты попытки исторического анализа всей системы образования и статуса педагогического работника.
Так, работа В.Р. Лейкиной-Свирской, посвящена общественной деятельности интеллигенции. В ней представлена подробная характеристика профессий педагогических работников начальной и средней школы, социальный состав и некоторые аспекты их правового положения.
Анализ общественно-педагогического движения в России в конце XIX - начале XX веков на объемном фактическом материале представлен в научном исследовании Б.К. Тебиева, в котором нашли отражение отдельные стороны жизни педагогических работников.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что исследование определенных аспектов правового статуса педагогических работников проводилось преимущественно в историческом, а не в правоведческом направлении. При этом некоторые работы носили явно политизированный характер. К таким работам можно отнести «Политику правительства в области среднего образования в 60-70 гг. XIX века» Л.В. Камоско, «Против идеализации учительских семинарий» А.М.Арсеньева.
Третий период развития отечественной науки в области изучения правового статуса педагогического работника второй половины XIX - начале XX вв. характеризуется появлением ряда диссертационных исследований, затрагивающих вышеуказанную проблему.
Одной из особенностей указанного периода становится преобладание системного историко-правового анализа в подготовленных работах. К ним следует отнести «Историю образования и педагогической мысли» А.Б. Панькина, «Историю педагогики» Д.И. Латышиной, «Историю образования в России (X-XX века)» Н.К. Гуркиной.
В целом научная база относительно правового статуса педагогического работника конца XIX - начала XX вв. представлена значительным числом научных работ, в большинстве своем – исторической направленности.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, складывавшихся в сфере правового регулирования статуса педагогических работников России во второй половине XIX - начале XX века.
Предмет диссертационного исследования – нормативные правовые акты, а также иные акты государственных структур и местных органов, документы официального делопроизводства и иные источники по регулированию правового статуса педагогических работников во второй половине XIX – начале XX вв.
Целью настоящей работы является комплексное историко-правовое исследование правового статуса педагогических работников Российского государства во второй половине XIX - начале XX веков.
Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих основных задач диссертационного исследования:
- охарактеризовать образовательную сферу России второй половины XIX до начала XX вв. и показать роль и значение правового регламентирования статуса педагогических работников;
- проанализировать нормативно-правовое закрепление статуса педагогических работников в обозначенный период с целью выяснения его сущности и содержания;
- выявить элементы и особенности правового статуса педагогических работников с учетом его социально-политического характера;
- исследовать в комплексе права и обязанности педагогических работников как важнейших элементов их правового статуса;
- рассмотреть гарантии и правовограничения педагогов и показать их назначение и специфику;
- раскрыть юридическую ответственность педагогических работников, дать ее видовую характеристику;
- изучить образовательную сферу и определить особенности правового статуса педагогов Курской губернии во второй половине XIX - начале XX вв.
Источниковая база исследования. При написании работы были также изучены и использованы как опубликованные источники, так и выявленные в архивах: узаконения, вошедшие в Полное собрание законов Российской империи, Свод законов Российской империи, Собрание узаконений и распоряжений правительства, регулирующие службу учителей в образовательных учреждениях ведомствах Министерства народного просвещения, возникновение служебных отношений, их прекращение, продвижение по службе, оплату труда и т.д.; материалы, содержащиеся в Российском государственном историческом архиве (Ф. 733 «Департамент народного просвещения», Ф. 740 «Департамент общих дел Министерства народного просвещения», Ф.742 «Редакция «Журнала Министерства народного просвещения» и др.), научном архиве Российской академии образования (Ф.1 «1-я Опытная станция по народному образованию Наркомпроса РСФСР»; Ф.18 «Архивная коллекция»; Ф. 19 «Архив профессора В.И. Чарналуского»), государственном архиве Курской области.
Важную роль сыграли и такие уникальные источники, как отчеты руководства о деятельности учебных заведений, уставы этих заведений, условия приема в них, протоколы заседаний педагогических советов, запросы на выпускников из различных ведомств и от частных лиц, сведения об их распределении. Привлечение данных документов по теме исследования работы позволило получить сведения о социальном составе обучающихся, выпускниках, условиях приема в учебные заведения и программах преподавания, финансировании и материальной базе этих учреждении.
Проведенный анализ показывает, что в современной юридической науке комплексные историко-правовые исследования именно правового статуса педагогов практически отсутствуют, в связи с чем появляется объективная необходимость изучения опыта правового регулирования статуса педагогов России во второй половине XIX - начале XX вв.
Хронологические рамки исследования охватывают вторую половину XIX – начало XX вв. Названный исторический период характеризуется тем, что во второй половине XIX века российское государство вошло в эпоху так называемых «великих реформ» Александра II, повлекших за собой радикальные социальные изменения, в том числе и в образовательной сфере.
Это проявилось в принятии на государственному уровне мер организационно-правового характера в направлении совершенствования как всей системы образования, так и непосредственно правового статуса педагогических работников вплоть до революции 1917 года (принятие нового Университетского устава 1863 г., Устава гимназий и прогимназий 1864 г., Положения о начальных народных училищах 1864 г. и другое).
Методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектический метод познания, различные частнонаучные методы и подходы.
Все методы исследования, использованные в работе, можно разделить на две группы.
К первой группе относятся общенаучные методы: анализ, синтез, индукция, дедукция, метод исторического познания.
Во вторую группу включаются специальные методы, характерные для историко-правового исследования: проблемно – хронологический, сравнительно-исторический, метод структурного анализа, метод периодизации.
Наряду с изложенным, применение в диссертационном исследовании формально-юридического и статистического методов позволило проанализировать законодательную базу относительно правового статуса педагогических работников в комплексе.
Научная новизна диссертации обусловлена поставленными целями и задачами и заключается в том, что она является одной из первых монографических работ, посвященных комплексному историко-правовому исследованию статуса педагогических работников России во второй половине XIX - начале XX вв.
Предпринимаемая попытка научного анализа действующей в указанный период нормативно-правовой базы, регламентирующей все элементы статуса педагогических работников России, позволила выявить особенности организационно-правового регулирования образовательной сферы, прав и обязанностей педагогов, а также гарантии, льготы, правоограничения и юридическую ответственность этих лиц.
В работе изложен авторский подход к проблеме, заключающийся в изучении основных элементов правового статуса педагогических работников исследуемого периода с учетом характеристики образовательной сферы обозначенного периода, как основного системообразующего фактора для комплексного анализа сущности и содержания правового статуса педагогов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Сущность и содержание правового статуса педагогических работников неразрывно связаны и составляют диалектическое единство с образовательной сферой, и их комплексное исследование позволяет представить полную характеристику всех элементов правового статуса педагогов.
2. Установлено, что первоначальное законодательное закрепление правового статуса педагогических работников как совокупности их прав и обязанностей, происходило еще с конца XVIII в.
Государственная политика в сфере образования начала активно осуществляться лишь со второй половины XIX в., после реформ 1864 года. Принимается ряд важных законодательных актов (Общий Устав императорских Российских университетов от 18.06.1863 г., Сборник узаконений и правительственных распоряжений относительно домашних наставников, учителей, учительниц и наставниц 1874 г., Свод законов Российской империи 1896 г.), а также ведомственные нормативно-правовые акты, которые довольно разнообразно (но не всегда четко, нередко - противоречиво и бессистемно) регламентировали правовой статус педагогов, включая порядок получения педагогического образования и вступления в должность, выслугу лет, классные чины и денежное содержание, другие дополнительные выплаты, право на льготы, поощрения и пенсионное обеспечение, обязанности и обязательства по выполнению своих служебных обязанностей и т.п.
Вместе с тем, реальное осуществление закрепленных законодательством того времени прав педагогов зачастую зависело от личного усмотрения чиновников государственных органов и их непосредственного (учебного) начальства.
3. Выявлено, что со второй половины XIX в. в России возрастает популярность образовательного труда, и это повлекло за собой изменения в правовом статусе педагогов вследствие принятия ряда новых нормативно-правовых актов, в которых устанавливаются определенные критерии и цензы для занятия преподавательской деятельностью, процедуры назначения и отстранения от должности педагогов, требования о наличии специальной подготовки для преподавателя конкретного предмета, а также денежное довольствие, льготы, преимущества, поощрения, пенсии и другое.
Начало ХХ века стало периодом интенсивной законодательной деятельности в области образования; получил дальнейшее закрепление и развитие правовой статус педагогов. Педагогические работники приравниваются к категории государственных служащих.
4. Обосновывается, что наряду с законодательным закреплением прав и обязанностей педагогических работников, для них были установлены гарантии, а также правоограничения и юридическая ответственность.
В систему гарантий входило освобождение от рекрутской повинности сельских педагогов, возможность получения беспроцентной ссуды и безвозмездного пособия, обеспечение товарами первой необходимости по сниженной стоимости, выделение средств на лечение, установление и выдача денежного жалования, а также другие льготы (сокращение сроков для присвоения классных чинов, бесплатное жилье), награды и поощрения, гарантированное пенсионное обеспечение.
Вместе с тем, наряду с предоставлением педагогам гарантий осуществления их деятельности, для них законодатель устанавливал и правоограничения. В частности, при поступлении и перемещении по службе, при обжаловании решений и постановлений учебного начальства, включая требования о лояльности к политическому режиму, беспартийность и некоторые другие.
Одновременно за неисполнение служебного долга педагогические работники привлекались к дисциплинарной ответственности в порядке административного подчинения, а при совершении должностных и иных преступлений они могли привлекаться к ответственности и по суду.
Особенностью юридической ответственности педагогов того времени являлось то, что в ряде случаев упущения и недостатки законодательства позволяли учебному начальству решать вопрос об их ответственности в полном соответствии со своими ведомственными (а порой и личными) интересами.
5. Образовательная сфера Курской губернии в исследуемый период включала в себя несколько видов начальных учебных заведений со своими уставами и программами, уровнями преподавания, образовательным цензом для учителей и организационной принадлежностью (одноклассные и двуклассные министерские и церковно-приходские школы, школы грамоты и т.п.). Наряду с ними, образовательные услуги оказывали гимназии, коммерческие и реальные училища, семинарии и институты.
Особенностью системы образовательных учреждений Курской губернии было то, что в нее входили также частные учебные заведения, действовавшие под контролем дирекции и инспекции народных училищ; с 1896 года появляется новая разновидность средней школы – коммерческие училища, а духовные семинарии являлись главными учебными заведениями, в которых осуществлялась подготовка учителей.
В связи с острой нехваткой специалистов технического профиля в 60-70-е гг. XIX века в губернии стали открываться соответствующие промышленные и ремесленные мастерские, а традиционно аграрная направленность повлекла формирование и развитие технико-промышленной школы этого профиля.
6. Доказывается, что наряду с общими подходами к формированию правового статуса педагогов России второй половины XIX - начала XX вв., в Курской губернии этот статус имел свои особенности, обусловленные ее густонаселенностью, географическим, экономическим, социальным и т.д. положением в масштабах государства, заключающиеся в следующем.
В связи с нехваткой педагогов и повышенными требованиями к их образовательному уровню допускались отступления от них (понижалась планка); директора народных училищ имели право в ситуациях «важных и нетерпящих отлагательств» предоставлять учителям дополнительный отпуск; народные учителя, являющиеся участниками пенсионной кассы, могли претендовать на обыкновенную или усиленную пенсию; педагоги женских гимназий имели право учить своих дочерей бесплатно и некоторые другие.
Кроме того, с начала XX в. происходит постепенное расширение прав педагогов: отменяются ограничения поступления на учительскую службу в правительственные учебные заведения, увеличивается жалование, уточняются требования по уровню образовательного ценза, повышается размер пенсии и другое.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что данное исследование является комплексным историко-правовым анализом правового статуса педагогических работников России во второй половине XIX – начале XX вв., существенно дополняя, углубляя и обобщая научное знание по данной проблеме.
В работе делается вывод о становлении и развитии отечественного законодательства о правовом статусе педагогов России в определенные исторические периоды, выявляются особенности и тенденции этого статуса.
Как положительные, так и отрицательные моменты в правовом положении вышеуказанных лиц могут быть учтены при разработке современных подходов к преобразованиям образовательной сферы.
Настоящая работа расширяет сферу научных знаний в области отечественной истории государства и права, а также образовательного права. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для подготовки различного рода научных работ и включены в курсы лекций по отечественной истории, теории государства и права, истории государства и права, а также соответствующих спецкурсов.
Апробация работы. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре теории государства и права Юго-Западного государственного университета.
Ее основные положения отражены в десяти публикациях автора, в том числе в трех статьях ведущих рецензируемых журналов.
Полученные в ходе исследования результаты докладывались на научно-практических конференциях и круглых столах, имеющих всероссийский и международный статус (Курск, 2011-2013 гг.; Белгород, 2013; Прага, 2013 и других).
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и практику деятельности органов образования Курской области.
Структура диссертационного исследования обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
