Правовое законодательство - основа законности Пурахина Елена Геннадьевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1 Законность и правовой характер законодательства: понятия и их взаимосвязь 15

1.1 Законность как правовая категория 15

1.2 Правовое законодательство. Взаимосвязь качества правового регулирования и уровня законности 37

Глава 2 Совершенствование правового регулирования как средство обеспечения законности 57

2.1 Обеспечение стабильности, эффективности и правового содержания закона 57

2.2 Законность и стабильность регионального законодательства 99

2.3.Несовершенство отраслевого законодательства как предпосылка нарушения законности 112

Заключение 179

Библиография 186

Приложения 207

• Законность как правовая категория
• Правовое законодательство. Взаимосвязь качества правового регулирования и уровня законности
• Обеспечение стабильности, эффективности и правового содержания закона

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. Обширная правовая реформа Российского законодательства привела к необходимости корректировки традиционного понимания законности, сложившегося в литературе. Правовая реальность выявила новые, требующие разрешения проблемы в теории и практике обеспечения законности, что делает указанную тему актуальной и интересной для научного исследования. Российское законодательство в области прав и свобод граждан с точки зрения законности нуждается в значительном изменении в целях его полного соответствия международно-правовым документам и Конституции РФ.

Требуется также научное осмысление и обоснование трансформации, содержательного отличия господствовавшей в прошлом формальной законности от принципа законности правового государства. Переход от одного понятия законности к другому - это не формальная смена терминов, а кардинальная переориентация приоритетов в предметах правозащиты.

Если ранее фундаментальной основой законности были интересы государства, стоявшего над личностью и обществом, то в условиях конституционного провозглашения примата прав и свобод личности, интересов гражданского общества, должны меняться не только приоритеты как принципы, но и цели, задачи законности, механизм их реализации. А это требует солидного научного обеспечения. В частности, смена правозащитных приоритетов не должна вести к противопоставлению личности, общества и государства. Важно видеть в праве и законности равнодействующую общего интереса, обеспечивающую, в конечном счете, реальную гарантию прав и свобод человека и гражданина.

4 В настоящее время законность по-разному воспринимается учеными,

придерживающимися разнообразных мировоззренческих позиций. Они

рассматривают это явление в рамках разных типов правопонимания. В

связи с этим представляется теоретически и практически актуальным

анализ различных концепций законности.

Особое значение в аспекте избранной темы приобретают проблемы
взаимосвязи качества правого регулирования и состояния законности в
обществе. Состояние законности находится в прямой зависимости от
качества правового регулирования: чем совершеннее и эффективнее
законодательство, тем выше уровень законности, и наоборот, чем больше в
системе законодательства неправовых законов, тем больше предпосылок
для нарушения законности. Потребности совершенствования

законодательства и укрепления законности обуславливают необходимость всестороннего исследования влияния качества законодательства на состояние законности. Поскольку несовершенство законодательства влечет неэффективность правового регулирования и отрицательно влияет на состояние законности, возникает необходимость комплексного анализа состояния федерального и регионального законодательства в целях выявления факторов, снижающих эффективность действия законов и создающих предпосылки нарушения законности.

Качество законов и эффективность правового регулирования в различных отраслях законодательства не одинаковы, и нарушения законности, типичные для одной отрасли законодательства, несвойственны для другой. Различные способы повышения эффективности реального действия права неодинаково действенны для конституционного, уголовного, гражданского или муниципального законодательства, а совершенствование федеральных законов не всегда дает ожидаемый результат в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В связи с этим в

5 диссертационном исследовании предпринята попытка комплексного анализа

качества законов в различных отраслях в единстве с вопросами состояния

законности.

Отмеченные проблемы определяют актуальность темы

диссертационного исследования

Степень научной разработанности проблемы. Изучение правового режима законности в российской юридической литературе имеет достаточно прочные традиции. Проблемы теории законности исследовались в советский период, исследуются и сейчас. Многие выводы, сформулированные учеными-юристами в XX веке, не утратили значение и в настоящее время (о понятии и сущности законности, о месте законности в системе правовых категорий, о структуре законности, о ее требованиях, об уровне законности, о взаимосвязи законности и правопорядка и др.).

Вопросы понятия законности и обеспечения режима законности рассматривались в научных трудах многих юристов и были достаточно подробно исследованы в монографиях С.Н. Братусь «Юридическая ответственность и законность», Н.Н Вопленко. «Социалистическая законность и применение права», Е.А. Лукашовой «Социалистическое правосознание и законность», B.C. Нерсесянц « Право и закон», а также в трудах С.С.Алексеева, Я.М. Бельсона, Н.В. Витрука, Л.С. Явича , проблемы законности были освещены и в трудах многих других ученых. «Расцвет» исследования проблемы законности в советской юридической науке пришелся на середину 70-х годов, после чего интерес к данной теме стал постепенно ослабевать.

Сегодня, в период становления демократического правого государства, требуется освобожденный от идеологических наслоений подход к проблемам законности и правопорядка. В Российском государстве утверждаются идеалы, принципы концепции правового государства - соблюдение общепризнанных

демократических прав и свобод граждан и реальность их судебной защиты; господство права в обществе; разделение властей.

В последнее десятилетие вопросам законности были посвящены работы А.Ф. Ефремова и В.Н.Витрука, защищена докторская диссертация Х.С Гуцериевым., различные аспекты законности рассмотрены в следующих диссертациях: Л.В. Гааг «Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. :По материалам Западной Сибири», А.Ф. Ефремов, «Принципы и гарантии законности», С.П.Желтобрюхов «Прокурорский надзор как гарантия законности в Российском государстве», А.А.Зелепукин «Проблемы эффективности российского законодательства», Е. А. Николаев «Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере регулирования права собственности на землю Вопросы теории», А.В. Рачипа «Оценка состояния законности населением среднего города России: социоструктурный анализ», О.П. Сауляк «Законность в правоприменительной деятельности», А.С. Тагиев «Законность в сфере экономических отношений: теоретико-правовое исследование», СБ. Сафин «Законодательство субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практики», А.Г. Фастов «Законность в правовом государстве и ее гарантии в деятельности милиции: общетеоретические вопросы» и др. В значительной мере диссертационные исследования последних лет о законности посвящены проблемам обеспечения законности правоприменительной деятельности, а также рассмотрению различных аспектов гарантий законности в деятельности МВД и прокуратуры.

В настоящее время необходимость в обеспечении и соблюдении режима законности в государстве возросла, общество нуждается в укреплении авторитета закона и правопорядке. В литературе сейчас наряду с термином «законность» употребляются понятия «правозаконность» (С.С Алексеев, В.В

7 Таляни^г:н), «правовая законность» (В.С.Нерсесянц). В современных условиях

необходимо признать верховенство в обществе не просто формальных законов,

а законов правовых, то есть соответствующих естественным, общепризнанным

демократическим правам и свободам. Именно с этих позиций, необходимо

дальнейшее и более глубокое научное исследование законности. Несмотря

на то, что различные аспекты законности уже исследовались, продолжает

существовать не мало нерешенных и спорных вопросов, требующих

дополнительного изучения, научный интерес представляет проблема

влияния качества правового регулирования на состояние законности.

Настоящее исследование направлено на рассмотрение проблемы качества

законодательства в единстве с вопросами обеспечения законности, а также

на исследование особенностей взаимного влияния указанных явлений в

различных отраслях права.

Объектом исследования являются законодательство и законность как взаимосвязанные явления правовой действительности и важнейшие элементы правовойсистемы.

Предмет исследования - состояние законности и законодательства в Российской Федерации на современном этапе, качество федерального и регионального законодательства, факторы, негативно влияющие на качество правового регулирования и уровень законности, особенности проявлений их действия в различных отраслях законодательства, методы и пути совершенствования законодательства как средства обеспечения законности. Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования заключается в научном осмыслении понятия законность с учетом его сущностных характеристик, а также комплексном исследовании состояния законности и качества законодательного регулирования, разработка на этой основе правовых и организационных рекомендаций по повышению качества и эффективности законодательства как средств обеспечения законности.

8 Эта цель исследования конкретизируется в ряде взаимосвязанных задач:

научное осмысление и обоснование трансформации, содержательного отличия господствовавшей в прошлом формальной законности от принципа законности правового государства;

концептуальное определение законности как системы реально действующего права;

установление соотношения понятий « право», « закон», «законность» и влияния различных типов правопонимания на содержание и соотношение указанных понятий;

анализ современного состояния системы действующего законодательства в свете обеспечения режима законности;

исследование эмпирических и научных знаний по проблемам качества и эффективности федерального и регионального законодательства, установление критериев оценки и стандартов качества;

исследование состояния законности в различных отраслях права, выявление особенностей обеспечения законности в каждой из них, анализ современного состояния законодательства и правоприменительной практики;

подробное рассмотрение причин и условий, влияющих на стабильность нормативных актов;

изучение правовых предпосылок нарушения законности на современном этапе;

обоснование перспективных направлений развития средств и способов обеспечения законности нормативных актов;

- выработка предложений по совершенствованию законодательства.
Методологическую основу исследования составляет общефилософский

подход к познанию объективной реальности с использованием методов:

9 системного анализа, сравнений и аналогий (в том числе сравнительно-правового), исторического и структурно-функционального. Применен системный подход к анализу социально-правовых закономерностей развития законодательства.

Для решения исследовательских проблем диссертант опирался на концептуальные труды отечественных и зарубежных ученых по теории государства и права, конституционному, гражданскому и уголовному праву и процессу, посвященные вопросам законности. Содержащиеся в диссертации теоретические положения и практические выводы базируются на открытых материалах Прокуратуры России, МВД России, трудах ученых, а также на отдельных нормативных актах, относящихся к исследуемой проблеме.

Применение различных методов и научных исследований в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертации в обобщающих закономерностях и разнообразных ракурсах, а, в конечном счете, решить поставленные автором задачи.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых-правоведов : С.С. Алексеева, В.С.Афанасьева М.В. Баглая, М.И. Байтина , А. М. Васильева, Н.В. Витрука, Н.Н. Вопленко, Г.А. Гаджиева, Ю.И. Гревцова, Х.С. Гуцериева, И.Я. Дюрягина, Ю.П.Еременко, А.Ф.Ефремова, СВ. Жилинского, Д.А. Керимова, И.Ю. Козлихина, Е.И Козлова, Э.В. Кузнецова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.Б. Лисюткина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Л.А. Николаевой, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, TI.H. Радько, В.Д. Сорокина, Л.И. Спиридонова, Ю.А. Тихомирова, Л.Б. Тиуновой, Л.С. Явича и др., а также диссертационные исследования Л.В. Гааг, А.Ф. Ефремова, СП. Желтобрюхова, А.А Зелепукина, Е. А. Николаева, Т.К. Примак, А.В Рачипа, О.П. Сауляк, СБ.Сафина, А.С. Тагиева, А.Г Фастова.

10 Нормативно-правовая и эмпирическая базы исследования включают

в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, законы

субъектов федерации, в первую очередь законодательные акты Тамбовской

области, указы Президента Российской Федерации, постановления и

распоряжения Правительства Российской Федерации, правовые акты

органов местного самоуправления и иные подзаконные акты, акты

Конституционного суда, открытые материалы Прокуратуры России, МВД

России.

Исследование проводилось с использованием автоматизированных информационно-правовых систем.

Научная новизна исследования обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными целями и задачами и заключается в том, что в качестве основы законности рассматривается правовое законодательство. Автор исследует понятие «законность» в непосредственной связи с понятиями «право» и «правовой закон». Данное теоретическое исследование является одним из первых в современных условиях, в котором качественное и эффективное законодательство рассматривается как основа законности.

Научная новизна исследования определяется еще и тем, что проблема разработана с учетом влияния федеративного устройства государства на состояние законности и качество правового регулирования, в том числе в различных отраслях законодательства. Отличительной чертой исследования является то, что оно проведено на базе новых законодательных актов России, в частности в работе использованы Земельный кодекс РФ, АПК РФ, УПК РФ, Кодекс об административных правонарушения РФ, Трудовой кодекс РФ, ГПК РФ, широко применено региональное законодательство, нормативные акты органов местного самоуправления и правоприменительные акты. В диссертации наряду с исследованием общетеоретических аспектов

проблемы значительное место уделяется практическим проблемам современного российского законодательства. В работе формулируются новые выводы и предложения по совершенствованию законодательства как средство обеспечения законности.

Диссертация является исследованием проблемы обеспечения реального действия права в России на современном этапе, направленным на развитие теории права, совершенствование законодательства и практики его применения в целях обеспечения достижения высокого уровня законности посредством совершенствования качества правового регулирования.

Результаты исследования позволяют вынести на защиту следующие положения:

1 .Определение понятия «законность» предопределено типом правопонимания. Проецирование идей нормативистской теории права, отождествляющей право и закон, в концепцию законности привело к пониманию законности как требования строгого и неуклонного исполнения законов и подзаконных нормативных актов, то есть к формальной законности. Концепция естественного права и правовые идеи близкие к ней не ставят знак равенства между правом и законом, вследствие чего появляется возможность оценивать закон с точки зрения соответствия правовым критериям и рассматривать сущностные и содержательные характеристики законности, определяя законность как требование реального выражения права в законах государства.

2. В условиях конституционного провозглашения примата прав и свобод личности, интересов гражданского общества формальный подход к определению законности, как к строгому и неуклонному соблюдению законов всеми субъектами права, не может рассматриваться как соответствующий господствующей правовой доктрине.

3. Центральной идеей законности является требование реального

выражения права в законах Российской Федерации, субъектов федерации и в нормативных актах органов местного самоуправления.

4. В целях обеспечения законности необходим не только
количественный, но прежде всего качественный подход к реформированию
законодательства.

5. Состояние законности находится в непосредственной зависимости
от качества правового регулирования, чем совершеннее и эффективнее
законодательство, тем выше уровень законности. Совершенствование
законодательства на настоящем этапе следует рассматривать как основное
средство обеспечения законности.

6. При использовании императивных методов правового
регулирования взаимозависимость состояния законности от качества
законодательства значительно выше, чем при применении диапозитивных
методов регулирования.

7. В современных условиях, чем сложнее иерархическая структура
отрасли законодательства, чем больше уровней правового регулирования
она имеет, тем ниже качество правового регулирования в отрасли в
целом, что негативно влияет на состояние законности.

Теоретическая и практическая значимость диссертации определяются
актуальностью, научной новизной, сформулированными основными

положениями и обоснованными выводами и предложениями. Диссертация является вкладом в углубление научных знаний о законности как правовой категории.

Исследуемые в работе вопросы соотношения понятий «право», «закон», «законность» и проблемы формирования и функционирования механизма законности, взаимного влияния качества правового регулирования на уровень законности составляют важнейшую характеристику режима

13 законности и являются фундаментальными проблемами современной науки

о государстве и праве, а их новое осмысление обуславливает

теоретическую значимость проведенного исследования.

Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации могут быть учтены

при осуществлении мероприятий по совершенствованию системы

законодательства, процесса нормотворчества, улучшению организации работы

правоприменительных органов.

Дидактическое значение. Материалы диссертационного исследования имеют определенное прикладное значение для отраслевых юридических наук и могут быть использованы в научной работе, в процессе преподавания, а также при подготовке соответствующих разделов учебного курса «Теория государства и права», на курсах подготовки и повышения квалификации работников прокуратуры и МВД. Подробный анализ недостатков и проблем законодательного регулирования возможно использовать при создании комплексных и целевых программ. Содержащаяся в работе концепция стабильности регионального законодательства включает практические рекомендации по достижению устойчивости ( постоянства ) правовых актов. Результаты могут быть использованы в работе органов представительной власти и исполнительной власти, в том числе органов местного самоуправления, правоприменительной деятельности судов, при преподавании курсов теории права в образовательных учреждениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы работы отражены в выступлениях перед работниками прокуратуры и депутатами представительных органов местного самоуправления, а также в опубликованных научных работах:

1) Пурахина Е.Г. Законность и стабильность регионального законодательства/ЛОридическая мысль. №1. 2002. -0,34п.л.;

2. Ивакин И.В., Пурахина Е.Г. Проблемы обеспечения законности в сфере MCCTiioio самоуправления»//Вестник Ориспбургского государственного педагогического университета, №1. 2003.- С.208-223- 0,86 и.л.

3. Пурахина Е.Г Конституция, как основа реально действующей и эффективной системы права// VII Державипские чтения: Материалы научно-практической конференции преподавателей и аспирантов. - Тамбов, 2002 .-С.103-104.-0,! п.л.

4. Пурахина Е.Г. Может ли закон быть неправовым?// Юридическая мысль. №2. 2003.-С. 11-16 ~0,3п.л.;

^ Глава 1 Законность и правовой характер

законодательства: понятия и их взаимосвязь

1.1 Законность как правовая категория

Законность - атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, образования и функционирования гражданского общества (в том числе его важнейшего элемента - рынка), осуществления демократии, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность обязательна для всех элементов государственного механизма, гражданского общества и для всех граждан.

Проблемы обеспечения и укрепления законности всегда были в центре внимания государства и общества. Данная проблематика глубоко исследовалась советскими и исследуется сейчас российскими учёными- юристами (С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, М.И. Байтин и другие).

Многие выводы, сформулированные советскими учёными — юристами, такими, как Н.Г, Александров, В.В. Борисов, М.С. Строгович, не утратили значения и в настоящее время (о понятии и сущности законности, о структуре законности, о её требованиях, о месте законности в системе правовых категорий и др.). В советский период государство стремилось контролировать почти все сферы жизни гражданина, оно обеспечивало себе эту возможность изданием и применением соответствующих законов. Поэтому объективной задачей было теоретическое изучение того, как законы и их исполнение работали, защищали органы государства, должностных лиц и как законы и их исполнение обеспечивали безопасность личности, а также дарованную в

ограниченных размерах этой личности свободу. По существу всё это охватывалось понятием «социалистическая законность».¹

В настоящее время признание верховенства права и закона придаёт проблеме законности особую актуальность.

Появление законности вплетается в процессы происхождения государства и права . Невозможно существование режима законности вне государства и права. Государство, прибегая к правовому регулированию социально значимых вопросов, требует от субъектов права безусловного соблюдения и исполнения законов. Требование соблюдения законов - один из базовых элементов понятия «законность». Законы - основа законности .

Законность тесно, неразрывно связана с правом, правовой системой, реальным осуществлением юридических норм, и прежде всего тех, которые выражены в законах. В то же время это - особое, самостоятельное, многоаспектное политико-юридическое явление. Законность означает отношение общества к праву в целом, характеризует состояние всей системы правовых отношений, складывающихся в Российском обществе. С.С.Алексеев считает, что по своему статусу в политической жизни общества законность не менее значима, чем собственно право. Законность, выступающая в виде принципа, руководящего начала, становится определяющим началом по отношению к праву. ² Поэтому он считает возможным употреблять не просто термин «законность», а «правозаконность», что означает строжайшее, неукоснительное проведение в жизнь не любых и всяких норм, а начал гуманистического права, прежде всего, основных неотъемлемых прав человека, а также связанных с ними других институтов, в том числе общедемократических правовых принципов, частного права, независимого правосудия.¹

На правовой аспект законности также обратил внимание Ю.Я.Баскин, считающий, что законность может быть двоякого рода: «законность может быть истинной, соответствующей «духу», т.е. сущности права, и чисто

¹ Теория государства и права / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.О. Эбзеева.- М.., 2000.- С. 222

² Алексеев С.С. Право: время новых подходов// Советское государство и право.- 1991. №2. - С.9.

17 формальной, сводящейся к соблюдению любых норм, если они санкционированы государством. Для первой необходимо наличие определенных общественных, политических и идеологических предпосылок, правовая культура и уважение к праву, осознание его необходимости и справедливости, т.е. правопризнания. Для второй все это, в конечном счете, необязательно и ненужно» .

Однако, рассматривая законность как одно из центральных понятий теории права, считаем необходимым отметить, что содержание понятия законность взаимосвязано с понятием права. Законность без права быть не может, законность существует постольку, поскольку существует само право и как социальное, и как чисто юридическое явление. Содержание законности зависит от содержания права, от содержания законов, соблюдение которых и означает законность. Представляется логической следующая цепочка: право - закон -законность, т.е. законность существует потому, что есть законы, а законы существуют потому, что общество живет в условиях права, по праву³.

Категория «законность», этимологически исходящая от понятия «закон», трактуется неоднозначно, хотя сущность законности как строгое и неукоснительное соблюдение законов понимается юристами одинаково.

По мнению В.Н. Кудрявцева, законность - это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов⁴.

В.В.Лазарев считает, что законность - это совокупность многообразных, но одноплановых требований, связанных с отношением к законам и к проведению их в жизнь, это совокупность требований, за отступление от которых наступает юридическая ответственность. Г.В. Назаренко различает законность в

¹ Подробнее об этом см.: Алексеев С.С. Философия права. - М., !999. -С. 132-133; Алексеев С.С. Право. Опыт
комплексного исследования. - М., 1999. - С.472.

² Баскин Ю.Я. Очерки философии права. - Сыктывкар, 1996. - С.54.

³ Ефремов А.Ф. Принципы законности и проблемы их реализации. - Тольятти, 2000.- С.9.

Законность в РФ: Сборник/ Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ /Ред. коллегия Ю.А. Тихомиров, А.Я. Сухарев, И.Ф. Демидов. - М.: Спарк, 1998. - С.4. Проблемы общей теории права и государства / Под обшей ред. В.С.Нерсесянца. -М., 1999. - С.465-466.

18 широком и узком смысле слова. В широком смысле законность понимается как господство закона в обществе, то есть как правовой режим, при котором нормативные предписания осуществляются всеми участниками правовых отношений. Законность в узком смысле понимается как принцип деятельности государственных органов¹. А.С.Шабуров определяет законность как комплексное политико-правовое явление, отражающее правовой характер организации общественно-политической жизни, органическую связь права и власти, права и государства. Законность, подчеркивает ученый, неотделима от общеобязательности права, т.е. осуществление права возможно только при соблюдении правовых норм².

Исследуя вопросы законности, В.И. Шинд раскрывает данное понятие, как «определённое состояние безопасности, стабильности, «общественного здоровья» государства»³. Из подобной трактовки законности вытекает следующее правило: учитывая ограниченность ресурсов и времени, следует в первую очередь анализировать те нарушения законов, которые особенно беспокоят общество, и принимать все возможные меры, чтобы ликвидировать эти нарушения или по крайней мере существенно их сократить.

B.C. Афанасьев и Н.Л. Гранат считают, что законность - это принцип, метод и режим реализации норм права, содержащихся в законах и подзаконных актах, всеми участниками общественных отношений⁴.

А.Ф.Черданцев рассматривает законность и как принцип самого права, и как принцип деятельности государственного аппарата и политической системы в целом, и как особый режим общественно-политической жизни, и как метод осуществления государственной власти.⁵ С точки зрения В.С.Афанасьева, определение законности предполагает приоритет верховенства закона¹. А.М.Мехович, А.С.Мордовец, А.В.Силантьева считают, что законность - это не

Назаренко Г.В. Теория государства и права. - М., 1998. - С. 149.

² Теория государства и права/ Отв. ред. В.М.Корельский, В. Д. Перевалов. - М., 1997. - С.437-438.

³ Щинд В.И. Некоторые вопросы управления в органах прокуратуры. Методический аспект: Сборник научных
трудов/Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора.- М., 1994.-С 27-29.

⁴ Теория государства и права: Курс лекций/ Под ред. Н.А. Катаева, В.В. Лазарева. -Уфа. 1994. С.389.

⁵ Чердандев А.Ф. Теория государства и права. - М., 1999. - С.380

19 верховенство закона, а верховенство права². Причем они правильно указывают, что законы должны соответствовать требованиям естественного права и справедливости.

Другое определение законности сформулировал Н.В. Витрук: «Законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве»³.

А.Б.Лисюткин понимает под законностью прежде всего законы и их соблюдение, исполнение и применение. Законность есть состояние правомерности, объект и реальный феномен действительности в ряду других правовых явлений. . С.П.Желтобрюхов следующим образом определяет понятие законности: законность представляет собой строгое соблюдение и применение легитимных нормативно-правовых актов, закрепляющих права и свободы граждан, соответствующих Конституции РФ, общепринятым нормам и принципам международного права, а также реальное использование их на практике⁵.

Обобщая вышеуказанные точки зрения, можно сделать следующие выводы: а) большинство авторов понимают под законностью соблюдение именно правовых законов; б) законность рассматривают и на стадии законотворчества, и на различных стадиях правоприменительного процесса, т.е. она должна охватывать все формы реализации права; в) законность - это есть принцип, метод, режим формирования и функционирования правового государства.

В юридической литературе по проблемам законности можно отметить два основных подхода:

¹ Теория государства и права / Отв. ред. Н.А.Катаева, В.Влазарева.- Уфа, 1994. - С.389.

² Мехович A.M., Мордовец А.С., Силантьева А.В. Законность и уважение прав человека в деятельности органов
внугренних дел // Правоведение. -1999.-№3. - С. 154.

³ Общая теория государства и права. Академический курс/Под ред. M.H. Марченко. M.,1998.- С.507.
Лисюткин А.Б. Принципы законности и их реализация в условиях формирования правового государства:

Автореферат дис. канд. юрид. наук. - Саратов, 1992. - С.8.

Желтобрюхов СП. Прокурорский надзор как гарантия законности в Российском государстве (проблемы теории и практики): Автореферат дис... канд. юрид. наук. - Саратов, I999.-C.11.

1. законность - это принцип государственной и общественной жизни, требование неуклонного соблюдения и исполнения законов всеми гражданами и должностными лицами;

2. законность - это неуклонное соблюдение и исполнение не только законов, но и всех правовых предписаний, т.е. как правомерное поведение.¹

Эти два подхода к законности имеют свои особенности. Очевидно, было бы не правильно «сталкивать» друг с другом сложившиеся концепции законности как взаимоисключающие одна другую. Обе они имеют объективные основы для существования. Действительно, чисто функциональный, «поведенческий» подход к определению законности чреват её отождествлением с правопорядком. Но трактовка законности, как требования, в свою очередь ведёт к её отождествлению с законодательством. Закон по своей природе предписывает определённое поведение, содержит известные требования. В противном случае законодательство теряло бы всякий смысл. Даже самый совершенный закон жив только тогда, когда он выполняется, воздействует на общественные отношения, на сознание и поведение людей. Поэтому понятие закона неразрывно соединено с требованиями, заключёнными в нём. Законность органически связана с законодательством, не может без него существовать. Они возникли вместе. Право является атрибутом правового регулирования, и в этом смысле законность производна от права. Субъекты права соблюдают, исполняют нормы права. Поэтому содержание правовых норм определяет содержание законности. Таким образом, законодательство служит предпосылкой законности, но не является элементом законности.

Требования закона и требование законности несколько отличны друг от друга и по своей направленности. Если первый преимущественно отвечает на вопрос, что требуется соблюдать, то второй отвечает на вопрос, как соблюдать.

Подробнее см.: Потапов В.А. Законность и правомерное поведение граждан в условиях реформирования России(региональный аспект): Автореф. дис. кан. юрид. наук. Н.Новгород, 1995.-С.19.

21 Следовательно, законность вбирает в себя не только «должное», но и «сущее». Таким образом, рассматривая разные подходы к пониманию законности, необходимо учитывать её сущность, которая выражается, прежде всего, в строгом соблюдении, исполнении и применении всеми субъектами права легитимных нормативно-правовых актов, закрепляющих права и свободы граждан, соответствующие Конституции РФ.

Законность неотделима от общеобязательности права¹. Именно этот момент получил наибольшее отражение в науке, в большинстве определений законности. В таком случае законность характеризует право, взятое под углом зрения его существования. Главное здесь — требование неукоснительного претворения в жизнь законов и базирующихся на них нормативных правовых актов. Иными словами, законность в подобном понимании требует соответствия поведения субъектов общественных отношений предписаниям правовых норм, т.е. обеспечения правомерного поведения всех их участников.

Законность означает совокупность требований,, за отступление от которых наступает юридическая ответственность, по которой можно судить о состоянии режима законности³.

В демократическом государстве все равны перед законом, а следовательно, все несут равные обязанности и подлежат равной ответственности за нарушение законности.

Связь законности и демократии состоит также в том, что сами законы и требования их соблюдения выражают волю большинства народа.

Законность в свою очередь служит утверждению демократии. Она охраняет демократические права граждан, обеспечивает приоритетное значение парламентских актов, гарантирует соблюдение демократических процедур.

¹ Хропанюк B.H. Теория государства и права. М., 1995, -С. 318.

² Теория государства и праваУОтв.ред. Корельский В.М. и Перевалов В.Д.- М.,2000.- С.457.

³ Общая теория права./Отв. ред .Пиголкин А.С. - M., 1997.- С.254.

Законность также трактуется как принцип права, который

концентрированно, выражает основные особенности последнего, его свойства, рассматриваемые в действии в процессе реализации. В результате и право анализируется как сила, обеспечивающая организованность общественных отношений. Законность как принцип проникает в плоть правовой материи, определяет её формирование, функционирование, развитие и, в частности, такой признак права, как верховенство закона.¹ Явление законности можно рассматривать как принцип права, служащий основным руководящим началом различных отраслей права. Принципы права указывают на цели правового регулирования, дают ему общее направление, предопределяют основные тенденции регулирования общественных отношений. Правовые принципы существуют объективно, они реально заложены в праве, независимо от того, сформулированы ли они в научном понятии или нет. Сущность права проникает в содержание всех его принципов.²

Принципы права служат ориентиром правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов. Их соблюдение обеспечивает нормальное, единообразное развитие и функционирование правовой системы. Напротив, пренебрежение принципами и их нарушение органами законодательной, исполнительной или судебной власти подрывает стабильность правопорядка, отрицательно влияет на состояние правосознания, способно нарушить эффективность правового регулирования.

Только с учетом утвердившихся принципов правовой системы деятельность по поддержанию законности и обеспечению права достигает или может достигнуть тех социальных целей, идеалов, которые перед ней выдвигает общество.

Принципы права охватывают всю правовую материю, придают ей логичность, последовательность, сбалансированность. Правовой принцип определяет развитие права.³

¹ Теория государства и права. /Отв. ред. Корельский В.М. и Перевалов В.Д.- М.,2000.-С. 458.

² Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества.- М:Норма,1991.-С44.

³ Лившиц Р.З. Теория права. - М., 1994.- С.195-196.

Правовые принципы подразделяются на свойственные праву в целом(общеправовые), его отдельным отраслям(отраслевые) или группе смежных отраслей(межотраслевые).

К общеправовым принципам целесообразно отнести законность. Общеправовые принципы в своем большинстве формулируются учеными, исходя из анализа российского законодательства, тенденций его развития, из представлений о праве и его сущности. Некоторые собственно-правовые принципы закреплены в отраслевом законодательстве - например, ст.2 ГПК РФ, ст.8 Уголовно-исполнительного кодекса РФ, ст.З УК РФ и другие нормативные акты содержат прямое указание на законность как один из основных принципов действия того или иного законодательного акта. И хотя законность как общеправовой принцип не сформулирован в Конституции РФ, сам факт ее закрепления в отраслевых законодательных актах как правового принципа свидетельствует о ее общезначимости, общем характере , тем более, что законность вытекает из многих статей Конституции РФ (ст.ст. 15,19,3,35,45,46,49,54). В.В.Мальцев выделяет законность в качестве принципа уголовного права¹, Якимов А.Ю. считает законность принципом административно - юрисдикционного процесса , а Ю.Н.Старилов выделяет законность в качестве самостоятельного принципа государственной службы.

Законность является универсальным правовым принципом, распространяет свое действие на все отрасли и институты права и играет ключевую роль в системе правовых принципов, поскольку законность является необходимым условием нормального функционирования любой правовой системы.

Одним из важных аспектов, раскрывающих понятие законности, являются принципы законности.

Подлинная, реальная (а не формальная) законность должна строиться на определенных принципах, обеспечивающих ее демократичный и гуманный

¹ Мальцев В.В. Принципы уголовного законодательства и общественно опасное поведение.//Государство и
право.-1997. №2-С. 101.

² Якимов А.Ю. Принципы административно-юрисдикционного процесса.// Государство и право. - 1999. №5 -
С.5

³ Старилов Ю.Н. Служебное право. -М., 1996. -С.204-205.

24 характер. Наиболее полно и адекватно отражают содержание законности следующие принципы: единство законности, гарантированность основных прав и свобод граждан, целесообразность законности, всеобщность законности, реальность законности, неотвратимость юридической ответственности за совершенное правонарушение,

Единство законности. Содержание указанного принципа составляет общеобязательность требования действующего законодательства для всех субъектов правовых отношений, единообразное понимание юридических критериев оценки поведения участников отношений, их толкования и применения.

Проблема единства законности приобретает большую политическую остроту в связи с движением во многих регионах РФ за утверждение их суверенных прав.¹

При всем многообразии действующих законов и нормативных актов, при всех местных особенностях законность должна быть одна для всей страны. Понимание и применение законов, должны быть одинаковы на всей ее территории.² Недопустимы попытки создания в каждой республике, области, районе своей законности, отличной от общегосударственной. Требования законности едины к центральным органам власти, обязанным соблюдать не только законы сообщества, но и законы отдельных частей, и к органам республик, которые призваны следовать не только собственным законам, но и законам федерации.

Гарантированность основных прав и свобод человека - один из важнейших принципов не только законности, но и права. Его роль обусловлена значимостью личных и групповых интересов, их реализацией. Социальную основу этого принципа составляет идея всеобщей защиты индивида и необходимости обеспечения приоритета общегуманитарных ценностей. Необходимо найти разумное сочетание интересов во взаимоотношениях

¹ Общая теория права./Отв. ред. ПиголкинА.С- М.,1997.- С.260-261.

² Теория государства и права./Отв. ред. Корельский В.М. и Перевалов В.Д.- М.,2000.- С. 463.

25
человек- общество, гражданин-государство и определить пределы их
правового регулирования.¹ Выделение в качестве принципа законности

обеспечения основных прав и свобод граждан является следствием изменения приоритетов правозащиты.

Если фундаментальной основой «социалистической законности» были интересы государства, стоявшего над личностью и обществом, то в условиях конституционного провозглашения примата прав и свобод личности, интересов гражданского общества должны меняться не только приоритеты как принципы, но и цели, задачи законности, механизм их реализации. Важно видеть в праве и законности равнодействующую общего интереса, обеспечивающую, в конечном счете, реальную гарантию прав и свобод человека и гражданина. Правовое государство, как главный гарант законности, должно быть и самым чувствительным индикатором отношения населения к проводимым в стране социально-правовым мероприятиям, предупреждать появление в массовом правосознании феномена «нелегитимности» самих законов, как не отвечающих их социальным ожиданиям.

Целесообразность законности. Целесообразность законности вытекает прежде всего из ценности самого права как выразителя свободы, ответственности, справедливости, как средство обеспечения порядка, организованности и дисциплины. Именно в праве, в законе, выражается высшая социальная целесообразность. Изложенное позволяет говорить о презумпции целесообразности изданного нормативного акта, эта презумпция в свою очередь диктует необходимость неуклонной, точной реализации правовых предписаний независимо от отношения субъектов реализации права к его нормам.

В силу формальной определенности закон не может изменяться одновременно с изменяющейся жизнью и поэтому не редко отстает от ее требований, устаревает. Не редки случаи, когда подобные законы нарушаются именно по соображениям их устарелости, несовершенства, то есть

¹ Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. -М.,1997.-С68.

26 нецелесообразности. С точки зрения принципов законности не допустимы никакие отступления от требований закона, чем бы они ни мотивировались. Законность всегда целесообразна. Повсеместное отступление от требований закона может повлечь неопределенность, нестабильность правового регулирования, что нанесет ущерб обществу и правопорядку.

Основанное на принципе законности, право само предоставляет

возможность учитывать фактор целесообразности в ходе правоприменительной деятельности.

Реальность законности - это достижение фактического исполнения правовых предписаний во всех видах деятельности. Законность не только должна провозглашаться как принцип права, но и находить реальное воплощение в нормах законодательства и в процессе реализации права. Провозглашение, но не исполнение принципа законности ведет к возникновению формальной законности. На практике требования законности в той или иной степени нарушаются, часто наблюдается отступления от правовых предписаний. Следовательно, реальная законность имеет количественные показатели, которые определяют ее уровень в конкретном обществе.

Принцип неотвратимость юридической ответственности за совершенное правонарушение характеризует юридическую природу законности и определяется деятельностью общественных и государственных институтов по ее осуществлению.¹ Любое противоправное деяние должно быть своевременно раскрыто, а виновное в его совершении лицо должно понести адекватное содеянному наказание . Причем государство применяет меры принуждения в строго индивидуальном порядке на основании фактических доказательств и сообразно действующему законодательству, тем самым достигается и воспитательная роль.

' А.Ф.Ефремов. Принципы законности и проблемы их реализации. - Тольятти: ТолПИ, 2000. -С.82. ² Хачатуров Р.Л., Ягутян Р.Г. Юридическая ответственность. - Тольятти, 1999, С.18.

Все указанные принципы, действуя в совокупности, дают представление о законности как целостном социально-правовом явлении.

Всеобщность законности. Данный принцип характеризует действие

законности по кругу лиц. Законность не может быть избирательной, ее требования обращены ко всем субъектам права без исключения.¹ В обществе не должно быть какой-либо организации или отдельного лица, выведенных из-под влияния законности, на которых бы ее требования не распространялись.

Указанный принцип непосредственно связан с вопросом о субъектах законности. Субъектами законности на равных правах являются граждане и их общественные объединения, а также должностные лица, то есть все, кому адресованы предписания законов и кто может предъявить требования строгого выполнения законодательных предписаний. Субъектами законности являются все без исключения носители субъективных прав и обязанностей.

Неправомерная деятельность государственных органов, должностных лиц, наделенных властными полномочиями, подрывает саму основу законности, их последствия весьма опасны для общества и личности. Не случайно большинство требований законности обращено к государству и его органам. Однако если правонарушения граждан принимают массовый характер, если наблюдается рост преступности, режим законности безусловно нарушается. Хотя роль граждан в обеспечении законности несравнима с такой же ролью государственных органов, они также являются субъектами законности.

Существует и другая точка зрения, согласно которой субъектами законности являются только государственные органы и должностные лица. По мнению проф. Витрука Н.В., при широком понимании субъектов законности должностные лица, поставлены в один ряд с гражданами и другими лицами, то есть здесь нивелируется повышенная опасность нарушения закона со стороны должностного лица, по сравнению с опасностью нарушения закона,

¹ А.Ф.Ефремов. Принципы законности и проблемы их реализации. - Тольятти: ТолПИ,2000.- С.56.

² Общая теория права. /Отв. ред. Пиголкин А.С.- М.,1997.- С. 255.

28 совершенного гражданином.¹ Нарушения, совершенные гражданами и другими лицами, не выступают в качестве нарушений законности и являются нарушением правопорядка в обществе.

Безусловно, соблюдению законности со стороны должностных лиц надо уделять повышенное внимание, но ограничить круг субъектов законности исключительно ими было бы неправильным. Последствия неправомерного поведения как граждан, так и должностных лиц могут быть одинаково тяжкими, не соответствующими требованиям точного и неуклонного соблюдения закона. Следуя ограничительному пониманию субъектов законности, нарушение законности будет в случае несоблюдения сотрудником милиции срока проведения проверки о наличии состава преступления, однако не будет нарушения законности, если медсестра введет ребенку просроченную вакцину с многократным превышением дозы, что влечет впоследствии тяжелое заболевание или смерть ребенка, - медсестра не является должностным лицом. При таком подходе возникает ситуация, когда одни и те же правовые последствия будут оцениваться, как нарушение законности, в зависимости от того, совершено ли нарушение должностным лицом или гражданином. Это не логично, субъекты законности не должны ограничиваться. Законность едина, и она одинаково обязательна для всех - для органов власти и для граждан. В демократическом государстве все одинаково подчинены законам. Принцип законности является всеобщим и не содержит изъятий.

Законность предполагает, что свои функции государство осуществляет исключительно правовыми средствами.³ Законность есть принцип деятельности государства. Государство, все его органы, организации и учреждения сами связаны правовыми нормами, действуют в их рамках и во имя их реализации. Наиболее ярко данный принцип проявляется в правовом государстве,

¹ Общая теория государства и права. Академический курс/Отв. ред. Марченко М.Н.-М.:Зарцало, 1998, Т.2,-
С.509.

² Строгович СМ. Проблемы общей теории права. Избранные труды.- М.,1990, T.I, C.I П.

Подробнее см.:Афанасьев B.C. Обеспечение законности: вопросы теории и практики. Автореф. Дис. ...д-ра юрид. наук.М.,1993, - С.29; Боннер A.T. Законность и справедливость в правоприменительной практике. М., 1992.-С 98; Вопленко Н.М. Социалистическая законность и применение права. Саратов, 1983,- с. 18

29 обуславливая его сущность. Такое государство можно определить и как государство строжайшей законности.

Требование реализации права, неукоснительного претворения правовых предписаний в жизнь не формальное требование, не самоцель, а условие нормального функционирования общества и государства, обеспечения порядка, организованности и дисциплины. Благодаря законности в обществе внедряются идеи справедливости, гуманизма, личной общественной свободы.

Существенное значение имеет содержательная характеристика Закона. Только справедливый закон, являющийся гарантией прав и свобод граждан в обществе, должен служить основой законности.

Традиционно в юридической науке сложилось и стало господствующим понимание законности как строгого и неуклонного исполнения законов и подзаконных нормативных актов всеми субъектами права — государственными органами, общественными организациями, должностными лицами, гражданами.

При анализе вышеприведенного понимания законности акцент делается на исполнение норм права и обходится вопрос о самом их содержании. На первое место при характеристике законности длительное время традиционно ставился принцип верховенства закона, под которым понималась его высшая юридическая сила в иерархии юридических актов. Сам же закон воспринимался без какой-либо оценки с позиции общих принципов права, общечеловеческой морали и стандартов. Законы рассматривались как акты, выражающие возведенную в закон волю государства.

Для понимания законности как неотъемлемого качества правовой системы в целом, особого состояния общественной и государственной жизни, режима функционирования правового государства существенное значение имеет содержательная характеристика норм права.

Содержание законности составляет не само существующее законодательство, а такое законодательство, которое воплощает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и

интересы человека, объективные тенденции социального прогресса. Законность обозначает идею, требование, систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве и нормотворчестве.

Однако в традиционном понимании законности и её принципов содержится известное противоречие: с одной стороны, утверждается верховенство закона, с другой, принижается его значение, т.к. в сфере правоприменения речь уже идет о нормах всех правовых актов, безотносительно к их происхождению. Понимание законности как исполнение всех нормативно - правовых актов, всех правовых норм, установленных или санкционированных государством, объективно принижает значение закона в системе нормативно - правовых актов государства.¹ Не случайно в литературе получило широкое распространение понятие законодательства в широком смысле, охватывающего не только законы, принимаемые высшими органами государственной власти, но и другие акты. Закон занимает особое место в системе нормативно - правовых актов. Он обладает рядом юридических и иных свойств, не присущих другим нормативным актам. Нивелирование закона в системе нормативно - правовых актов следует преодолеть и признать, что есть исполнение закона, и только закона.

Сущность законности составляет соблюдение и исполнение только законов, но из этого вытекает и необходимость соблюдения и исполнения подзаконных актов, соответствующих законам, изданным на основе закона, в соответствии с законом и во исполнение закона².

Управление людьми посредством издания законов, которые содержат общие правила поведения, - основа законности. Но очень часто в истории случалось так, что издавалось много законов, а законности, по существу, не было. Недостаточно принять закон, необходимо создать условия, при которых закон будет «работать», будет исполняться гражданами, нужно создать механизм контроля и установить ответственность за нарушение требований

Общая теория государства и права. Академический курс/Отв. ред. Марченко M.H.-М., 1998, -T.2, С.507. Строгович М.С. Проблемы обшей теории права. Избранные труды, -М, 1990. - Т. 1, С. 111.

31 закона. Однако никакие правовые гарантии не будут эффективны, если законодательный акт по своему содержанию не соответствует потребностям общества, противоречит его ценностям, такой правовой акт соблюдаться не будет. Принятие государством законов, нарушающих права граждан, влечет ослабление режима законности и возникновение формальной законности.

Закон - это лишь форма воплощения норм, регулирующих общественные отношения. Рассматривая законность как требования строго и неуклонного соблюдения Закона, мы неизбежно будем вынуждены признать приоритет формы над содержанием. В данном случае не важно, каковы предписания норм, облаченных в форму закона. Даже если эти нормы будут противоречить потребностям и ценностям общества, способствовать установлению жесточайшей тирании, можно будет констатировать наличие режима законности, если предписания несправедливого закона будут соблюдаться. В таком случае каждому этапу политической жизни страны будет присуща «своя законность», что неизменно приведет к размыванию понятия и кризису законности. Необходимо в равной мере уделять внимание как форме воплощения норм права, так и вопросу содержания закона, его соответствия праву.

Не всякий закон является правовым, то есть соответствует Праву, как мере свободы равенства и справедливости. Современное законодательство нельзя считать идеальным отражением права. Закон традиционно воспринимается как способ ограничения свободы, тогда как при определении права уже несколько десятилетий акценты ставятся совершенно по-иному. Нерсесянц B.C. считает, что «...право - форма выражения свободы в общественных отношениях, как мера этой свободы, форма бытия свободы, формальная свобода».¹ В развернутом виде право представляется как «претендующий на всеобщность и общеобязательность социальный институт нормативного регулирования общественных отношений в целях разумного устройства человеческого

¹ См.:Нерсесянц B.C. Правой закон.-М. ,1983 , С.342.; а также Нерсесянц B.C. Правое системе социальной регуляции, -М.:3нание,1986., С.36.

32 общежития путем определения меры свободы, прав и обязанностей и представляющий собой воплощение в обычаях, традициях, решениях референдумов, государственных и международных нормах правового идеала, основанного на принципах добра, справедливости, гуманизма и сохранения окружающей природной среды». ' Право способно быть не только носителем и проводником высоких рациональных начал в практической жизни людей, но и одновременно призвано стать прямым выражением, носителем и проводником свободы человека, его высокого статуса и созидательной активности.²

Таким образом, понятие права тесно связано с его содержательной характеристикой, а при определении закона преобладает формальный подход. Указанные различия не случайны, а отражают действительность.

Государство формирует нормативную базу благодаря законотворческой деятельности из объективно существующей экономической, социально-политической и иной деятельности. Государство - исключительный творец и источник законов, но не права.

Правовому государству надлежит стремиться к воплощению в законодательстве права. Законодательство должно адекватно воплощать правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса.

Только закон, соответствующий Конституции, органично вписывающийся в правовую систему государства, воплощающий правовые принципы и соответствующий интересам общества, может являться основой режима законности.

Одним из основных условий упрочения законности в современном обществе является совершенствование системы законодательства. Законы не должны противоречить друг другу, необходимо соблюдение иерархии в

¹ Емельянов С.А. Право: определение понятия. М.1992, С.3-4..

² С.С.Алексеев. Тайна права. Его понимание, назначение и социальная ценность. М.,2001г, С. 124

33 системе законодательства, законы должны быть понятны тем, кто их будет исполнять. Правовому регулированию следует подвергать только социально-значимые отношения, исполнение правовых запретов подлежит контролю. Именно совершенствование законодательства является основной гарантией законности. Невозможно достижение реальной законности в стране, где нормы одного закона противоречат предписанию другого, где законы субъектов федерации и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления не соответствуют основным принципам Российского законодательства.

Учитывая изложенное, полагаем невозможным существование истинной законности там, где право не находит воплощения в законе, а закон бессилен и реально не действует. Реальное действие права - обязательное условие существования законности. Рассматривая данный аспект многопланового явления законности, можно сделать вывод, что законность - это система реально действующего права.

Проф. Витрук Н.В указывает, что, воспринимая законность как систему реально действующего права, необходимо исходить из следующих предпосылок¹:

1. Наличие в обществе и государстве правовой конституции, правового
законодательства. Иными словами, это означает, что действующие
Конституция и законы адекватно выражают идеальное право, правовые
принципы, общечеловеческие ценности, правовые идеалы свободного
демократического общества и правового государства. С этой точки
зрения законность точнее было бы определить как правозаконность. В
плоскости практической государственной деятельности

правозаконность наряду с прочим означает соответствие Конституции и других законов принципам и нормам международного права, международным стандартам, неотчуждаемым и неотъемлемым правам человека.

'Общая теория государства и права. Академический курс/Отв. ред. Марченко M.H.-М., 1998.-T.2, С.510.

2. Наличие и действие строгой, иерархически правовой системы, в основе которой лежит принцип верховенства закона, т.е. соответствие закону всех подзаконных нормативных актов. В иерархии нормативных правовых актов Конституция и другие законы обладают высшей юридической силой. Это качество диктует требование непротиворечивости подзаконных актов содержанию Конституции и других законов.

3. Полное и точное осуществление, реализацию Конституции и других законов в действиях должностных лиц органов всех ветвей государственной власти, органов местного самоуправления, объединений граждан, как тех, которые призваны обеспечить пользование гражданами и другими лицами предоставленными им правами и свободами, так и тех, кто по закону должен защищать указанные права и свободы в случае их нарушений либо при наличии конфликтов между гражданами и должностными лицами.

4. Всестороннее обеспечение и эффективную защиту действия Конституции и других законов. Эта система юридической защиты включает как систему государственного контроля и надзора за действием законов, так и систему индивидуальной защиты со стороны граждан и других лиц своих прав и свобод, законных интересов.

Наличие приведённых выше элементов и составляет содержание законности как системы реально действующего права в свободном демократическом обществе и правовом государстве.

Высокое положение права в жизни общества предполагает в целях обеспечения строго правового порядка, в том числе прежде всего по вопросам государственного принуждения, сохранение и упрочение фундаментальных юридических ценностей, максимальное использование всего богатства юридической культуры, всех накопленных человечеством достижений в области юридических гарантий и юридических средств, юридических механизмов и конструкций, обеспечивающих действительную реализацию

35 правовых идеалов и ценностей, а отсюда — признание на практике твердыми и незыблемыми действующих юридических принципов и механизмов, выражающих такого рода правовые идеалы и ценности. Первое место среди них занимает принцип законности.¹

У человечества нет иного пути и иного способа решения глобальных проблем и трудностей, грозящих тяжкими последствиями для человеческого рода, как поставить в самый центр жизни людей современное право. Исходя из изложенного выше можно сделать следующие выводы:

1. Уровень законности в государстве отражает отношение общества к праву в целом, законность характеризует состояние всей системы правовых отношений, складывающихся в российском обществе, в силу чего по своему статусу в политической жизни общества законность не менее значима, чем собственно право.

2. Законность - явление сложное и многоплановое. Формальный подход к определению законности, как к строгому и неуклонному соблюдению законов всеми субъектами права, соответствовал потребностям советского права. Фундаментальной основой «социалистической законности» были интересы государства, стоявшего над личностью и обществом. Изменение условий существования российского общества и правовых ориентиров требует нового подхода к законности. В условиях конституционного провозглашения примата прав и свобод личности, интересов гражданского общества должны меняться не только приоритеты как принципы, но и цели, задачи законности, механизм их реализации. Прежде всего, важно видеть в праве и законности равнодействующую общего интереса, обеспечивающую, в конечном счете, реальную гарантию прав и свобод человека и гражданина, что требует смещение акцентов в сторону содержательной характеристики законности и права.

¹ С.С. Алексеев., Тайна права. Его понимание, назначение, социальная ценность. - М: Норма., 2001.- С. 147.

36 3) Невозможно существование законности при отсутствии законов, но только правовое, реально действующее законодательство может служить основой законности. Центральной идеей законности является требование реального выражения права в законах государства. Поэтому необходимо давать оценку законности не только при осуществлении реализации права, но и на стадии законотворчества; само законодательство также должно рассматриваться на предмет соблюдения законности.

1.2. Правовое законодательство. Взаимосвязь качества правового регулирования и уровня законности

Каждый ли закон является правовым, обосновано ли использование понятий « правовое законодательство» и правовой закон? Тождественны ли «закон» и « право»? Ответы на указанные вопросы предопределены типом правопонимания.

В правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов России доминирующими являются идеи единства, неделимости права и закона, между правом и законом не проводится никакого различия, что исключает возможность существования неправового закона или неправового законодательства. Подобный подход позволяет сделать существующую систему нормативного регулирования устойчивее, определеннее и проще. Доминирование идеи отождествления права и законодательства в правоприменительной практике не означает, что данный вопрос так же однозначно разрешается в рамках теории государства и права. Напротив, знак равенства между правом и законодательством ставится далеко не всегда.

В разрешении проблемы соотношения закона и права сталкиваются два основных взгляда.¹ Один из них ориентирован на то, что все, о чем говорит государство через свои законы - является правом. Другой взгляд к разрешению проблемы соотношения права и закона основывается на том, что право как регулятор общественных отношений считается «по меньшей мере относительно независимым от государства и закона, и даже предшествующим закону, например, в качестве надысторического естественного права и или в качестве права общественного, социально-исторически обусловленного, рождающегося в объективных общественных

¹ Обшая теория государства и права. Академический курс/Отв. ред. М.Н. Марченско., М., 1998.-T.2.C. 19

38 отношениях»¹. Право при этом воспринимается как «форма выражения свободы, форма бытия свободы, формальная свобода» Очевидно, что различие указанных взглядов обусловлено, прежде всего, различным пониманием права. В связи с чем, считаем, необходимым рассмотреть несколько подходов к праву, существующих в юридической литературе.

Определение права через систему норм оказывается самым удобным на практике . Наиболее типичным из них является определение права, данное С.С.Алексеевым: право - это система общеобязательных, формально-определенных норм, которые выступают в качестве государственно-властного критерия правомерного и неправомерного поведения.⁴

Б.Н.Чичерин считал, что объективное право - это закон, это есть начало формальное и принудительное⁵

Э.В.Кузнецов, В.П.Сальников понимают под правом систему общеобязательных, формально-определенных юридических норм, создаваемых и обеспечиваемых государством, направленных на урегулирование общественных отношений⁶. В.Н.Протасов понимает под правом формально-определенную систему норм.⁷

Г.Н.Манов отмечает, что «позитивное право во всяком обществе выступает прежде всего в виде системы норм, установленных или санкционированных государством»⁸.

Легизм, а именно так, например, определяет юридический позитивизм В.С.Нерсесянц , во всех его вариантах отождествляет право и закон, сводит право к закону, отрывает закон как правовое явление от его сущности, отрицает объективные свойства, качества, характеристики закона, трактует его как продукт воли (и произвола) законоустанавливающей власти. Специфика права,

¹ Четверний В.А. Демекратическое конституционное государство: введение в теорию.-М., 1993-С. 13.

² Нерсесянец B.C. Право и закон.-М, 1983.-С.342

³ Кудрявцев B.H. Юридические нормы и фактическое поведение//Советское государство и право. -1980. №2. -
С. 19.

⁴ Алексеев С.С. Общая теория права. -T.1. - М., 1981. - С. 104.

⁵ Чичерин Б.Н. Философия права. - СПб., 1998. - С.80-83.

⁶ Кузнецов Э.В. Сальников В.П. Наука о праве и государстве. - СПб., 1999. -С.25.

⁷ Протасов В.Н. Что и как регулирует право. - М., 1995. - С.7

⁸ Манов Г.Н. Теория права и государства.-М., 1995.-С. 19

39 под которым позитивисты имеют в виду закон (позитивное право) в том, что при таком подходе любое законодательство, независимо от того, отражает ли оно потребности общества в правовом регулировании, соответствует ли интересам его прогрессивного развития, следует признать правовым. Для юридического позитивизма крайне не характерна постановка вопроса о том, является ли какой-либо закон правовым. Ответ предопределен, так как право и закон отождествляются.

Именно проецирование идей позитивного права в концепцию законности повлекло понимание законности как требования строгого и неуклонного исполнения законов и подзаконных нормативных актов всеми субъектами права. Поскольку происходит отождествление права и закона, то в данном случае, для оценки состояния законности важно лишь исполнение норм закона и не имеет никакого значения их содержание. Закон воспринимается без какой-либо оценки с позиции общих принципов права, общечеловеческой морали и стандартов. Даже если закон, влечет грубые нарушения и ограничения прав и свобод граждан, его точное и неуклонное исполнение позволит констатировать наличие режима законности.

Отожествление права и закона ведет к формальной законности, не отражающей реального состояния правового регулирования общественных отношений. Анализ определений законности позволяет сделать вывод, что в последние годы, восприятие законности не ограничивается исключительно формальным подходом. Все большее внимание уделяется содержанию самих законов, их сущности. Необходимость в оценке содержательной характеристики закона возникает в случаях изменения ракурса рассмотрения понятия «право».

Сторонники широкого понимания права, т.е. права, включающего в себя и правовые нормы, и правосознание, и правоотношения, и субъективные права и др. (В.П.Казимирчук, Д.А.Керимов, С.Ф.ЬСечекьян, Р.З.Лившиц, Л.С.Мамут,

¹ Нерсесянец B.C. Философия права. - М.,1997. - С.65.

40 Я.Ф.Миколенко, В.С.Нерсесянц, А.А.Пионтковский, А.К.Стальгевич, В.А.Туманов, Л.С.Явич и др.), подвергают критике отождествление права и закона, права и законодательства.

А.Б.Венгеров рассматривает право как меру свободы личности¹. В.С.Нерсесянц считает возможным применение различных понятий права: право - это формальное равенство, право - это всеобщая и необходимая форма свободы в общественных отношениях людей, право - это всеобщая справедливость и т.д.².

По мнению Р.З.Лившица, ближе всего к сущности права подходит идея справедливости; право - это нормативно закрепленная справедливость. Несправедливый закон не есть право. Справедливость же он раскрывает через равенство и свободу³.

Сущность права перечисленные ученые-юристы понимают через категории свободы, равенства и справедливости. Свобода обычно осмысливается как возможность обладания общепризнанными демократическими правами и свободами, соответствующими естественным правам человека, а равенство - как формальное равенство перед законом. Понимание же справедливости далеко не однозначное, оно слишком широко и абстрактно.

Концепция естественного права и правовые идеи, близкие к ней, не ставят знака равенства между правом и законом, вследствие чего появляется возможность оценивать закон с точки зрения соответствия правовым критериям. Содержание закона может воплощать в себе правовые идеалы и гуманистические ценности, адекватно отражать право, создавать механизм его практической реализации, такой закон возможно рассматривать как правовой. Но есть и такие законы, которые не отвечают правовым критериям, а значит, с правом не совпадают.

¹ Венгеров А.Б. Теория государства и права. Теория права. - М., 1996. - Т. I. - С. 104 Нерсасянц B.C. Философия права. - М.,1997. — С.35. Лившиц Р.З. Теория права. - М., 1994. - С.30.

Одним из первых стал на основе понятия справедливости различать правовые и неправовые законы В.С.Нерсесянц. Правовые законы, по его мнению, это справедливые законы, только они соответствуют праву. Правовой закон характеризуется следующими признаками: а) он есть выражение и закрепление объективированной в праве меры свободы людей; б) воплощает в себе принцип формального правового равенства, имеющего всеобщий характер справедливости; в) это не продукт воли и субъективного усмотрения законодателя, а необходимая составная часть объективно складывающегося в данном обществе права; г) правовой закон - антипод произволу. Реальная жизнь закона возможна только в условиях правового государства"¹. Таким образом, законы только те признаются соответствующими праву, которые являются справедливыми, следовательно, право отвечает своей сущности только в том случае, если законы, выражающие право, являются также справедливыми. Не отрицая значимости предложенных критериев оценки правового закона, невозможно не отметить некоторую их абстрактность.

Интегративное восприятие идей юридического позитивизма и
естественно правовой концепции позволило сгладить существующие
противоречия и выработать дополнительные критерии выявления
неправовых законов. - .

Как верно замечает Е.А. Лукашева, в современном мире позитивный
подход в области прав человека должен опираться на нравственные категории
свободы, справедливости, самоценности индивида, для того чтобы
законодательно выразить их в определенном каталоге прав человека. Обретая
законодательное выражение, права человека получают дополнительную
энергию, а государство, законодательно закрепляя их, обязывает себя

гарантировать и обеспечивать права и свободы . Конституционная практика развитых демократических государств в известной мере сняла

¹ Нерсесянц B.C. Философия права,- М.-1997.- С.28.

² Лукашева Е.А. Общая теория прав человека.-M...I996.-C. 15.

42 противостояние естественно-правового и позитивистского подходов к праву на основе конституционного закрепления основных прав и свобод.

Учитывая изложенное, полагаем обоснованным проведение различия Права как объективного регулятора общественных отношений и закона как формы выражения права. Законы не всегда адекватно выражают право, в связи с этим от правовых необходимо отличать неправовые законы, которые законодателем не должны приниматься, а судами - применяться. Такая посылка непосредственно вытекает из положений действующей Конституции РФ, провозглашающей Российскую Федерацию демократическим правовым государством, правовая система которого ориентирована на понимание права как общеобязательной формы равенства, свободы и справедливости, где критерием выступает сам человек, его права и свободы, которые и должны определять смысл, содержание и применение законов, а также деятельность всех органов государственной власти, в том числе и суда.

Разграничение права и закона имеет большой гуманистический смысл и позволяет рассматривать право как критерий качества закона. Признание в качестве высшей ценности прав и свобод человека служит барьером на пути всевластия государства, его органов и должностных лиц. Государство не только должно признавать, но и неукоснительно соблюдать, а также защищать права и свободы, тогда как граждане могут не только совершать определенные положительные действия, но и пользоваться материальными и духовными благами, удовлетворять свои разнообразные интересы и потребности.

Общественная полезность права является важнейшим условием надежности и прочности правовых принципов во всех отраслях права. Порожденное общественными отношениями, которые по своей природе хаотичны, право естественно выступает определенным фактором стабильности. Для нормального функционирования общества необходим регулятор, который поддерживал бы определенный порядок в разрозненных общественных отношениях и обеспечивал их взаимосвязь и взаимодействие, таким регулятором является право. Выполняя функцию стабилизации общественных

43 отношений, оно в то же время выступает связующим звеном между государством и обществом, позволяя им воздействовать друг на друга.

Конечная цель права - в установлении и поддержании благоприятной для человеческой жизни общественной среды, и соответствие этой цели должно быть одним из основных критериев в оценке правовых явлений.

Проведение различия между законом и правом позволяет использовать право в качестве критерия оценки содержания (сущности) закона и подразделять законы на правовые и неправовые. Именно такой подход делает допустимым и обоснованным использование терминологии «правовой закон» и « правовое законодательство».

Применение закрепленного в Конституции РФ типа правопонимания, признающего человека, его права и свободы основным критерием правового регулирования, дает возможность использовать реальные механизмы не только для устранения неправовых законов из системы законодательства и повышения эффективности правосудия, но и для совершенствования деятельности самих законодательных органов.

При различении права и закона как раз и становится очевидной регулятивная роль не закона как такового, а именно права, которое закон должен выражать адекватно. Противоречащий праву закон не должен быть источником правового регулирования, а использование государством для регулирования общественных отношений неправовых законов находится в прямом противоречии с его правоохранительной функцией.

Критерии выделения «правового закона» определить крайне сложно, поскольку признаки равенства, свободы и справедливости при характеристике права носят абстрактный характер и допускают неоднозначное толкование. Однако указанные критерии приобретают гораздо большую определенность, если находят выражение в нормах действующего права (формальное равенство, единый масштаб и равная мера свободы для участников общественных отношений, всеобщая справедливость), выступающего в качестве объективного критерия для правоприменителя. В целях определения

44 более конкретных критериев «правового закона» следует учитывать, что норма закона и сам закон всегда действуют в системе других законодательных актов и подлежат оценке на предмет соответствия содержанию, смыслу и принципам права, которые находят выражение в правовых положениях, обладающих более высокой юридической силой. При этом основным источником действующего права является Конституция РФ, признающая и гарантирующая права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, которые являются составной частью правовой системы страны.¹

Иными словами, основным и непосредственным критерием определения «правового закона» должны выступать конституционные положения, и федеральный закон будет правовым, если он соответствует Конституции РФ, Федеральному конституционному закону. Для законов субъектов Федерации дополнительным критерием могут выступать федеральные законы, а также конституции (уставы) этих субъектов, не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам. Разумеется, должны применяться и правила, позволяющие преодолевать противоречия в законах в зависимости от времени их принятия и соотношения с некоторыми законодательными актами,. Признание закона противоречащим Конституции влечет устранение его из правового пространства, что означает отнесение закона к разряду неправовых.

Указанные критерии использованы в последующих параграфах для оценки законов как правовых или не правых и уровня соответствия законодательства праву.

Исходя из позиции об отсутствии тождественности закона и права, полагаем, что действующие законы не всегда адекватно выражают право. Право, его содержание создается обществом, а придание содержанию права нормативной силы, то есть возведение его в закон, осуществляет государство. Неправовой закон является элементом права только по форме, но не по содержанию.

Г.Жилин. Соотношение права и законаУ/Российская юстиция.-200(Ш 4- С. 8

Для того чтобы в законодательстве и законах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно выявлять, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы.

Именно поэтому предпосылкой создания правового закона должно являться познание условий, факторов и обстоятельств, развивающихся общественных отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса.

Познание в законотворчестве является процессом преобразования объективной действительности в факт законодательного сознания и принятия соответствующего решения, а реализация этого решения в действительность по созданию закона представляет собой обратный процесс превращения законодательного сознания в объективно существующий закон. Тем самым итогом законотворчества, его продуктом, выступает результат - закон. При этом закон, давая правовое регулирование конкретным общественным отношениям, должен органично входить в систему уже существующего законодательства, то есть соответствовать Конституции и другим законам, принципам и нормам международного права, международным стандартам, неотчуждаемым и неотъемлемым правам человека. Только в таком случае возможно наличие в государстве не только отдельных правовых законов, но и правового законодательства.

"Комплексный подход к правотворчеству требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него - к правовым нормам".

Поскольку законодательство представляет собой систему нормативных актов, действующих в государстве, то оценка законодательства как правового зависит от качества и от соответствия «праву» законов, входящих в его состав. Наряду с изложенным, наличие в обществе и государстве

¹ Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. -М.: Прогресс, 1974.- С.256.

46 правового законодательства предполагает, что действующие Конституция и законы адекватно выражают идеальное право, правовые принципы, общечеловеческие ценности, правовые идеалы свободного демократического общества и правового государства. Россия является федеративным государством, правом законотворческой и нормотворческой деятельности обладают государственные органы и должностные лица федерации, субъектов федерации, органов местного самоуправления. Каждый орган имеет свою компетенцию и принимает законодательные (нормативные) акты в своей сфере, но для всех требование соблюдения законности едино. Последовательное и постоянное следование принципу законности нормотворческой деятельности должно способствовать созданию непротиворечивого законодательства, позволяющего в максимальной степени реализовать и защитить права и свободы граждан.

Для системы законодательства РФ, как и для любой системы,
характерно, что совокупность качеств системы не сводима к совокупности
качеств элементов, ее составляющих. Соединение различных законов в
систему законодательства влечет к образованию у системы интегративных
качеств, не свойственных для законов в отдельности. Система
законодательства РФ имеет сложную структуру: горизонтальное и
вертикальное строение сопряжено с федеративными особенностями
построения системы. Внутрисистемные связи придают системе

законодательства устойчивость и новые интегративные качества, это дает возможность рассматривать систему законодательства как единое образование и оценивать его уровень соответствия праву и эффективности действия законодательства в целом.

Помимо тех критериев, которые возможно использовать для отнесения
закона к категории «правовой закон», для оценки «правового

законодательства» следует учитывать, соблюдается ли иерархическая система построения законодательства, имеются ли пробелы и противоречия в правовом регулировании, находит ли федеративное строение корректное

47 воплощение в системе законодательства, при этом важно не только адекватное отражение и воплощение в законодательстве прав и свобод человека, но и наличие реального механизма защиты и реализации этих прав.

Допустимо, когда отдельный закон декларирует наличие каких-либо прав, но не содержит механизма их реализации, так как такой механизм может быть предусмотрен другим законом. Однако не дозволительно формальное провозглашение прав и свобод человека и отсутствие действенного механизма их защиты и реализации в системе законодательства.

Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод, что в настоящее время не созданы правовые условия, обеспечивающие максимальную реализацию прав человека в обществе, отсутствует эффективная система защиты законных интересов личности. Граждане России не чувствуют себя уверенными и защищенными. Правовая система часто оказывается неспособна предотвратить посягательства на жизнь и здоровье людей, на их собственность, на личные неимущественные права, обеспечить соблюдение общественного порядка и государственных интересов. Механизм восстановления нарушенных прав действует столь же не эффективно, как система превентивных мер. Принцип неотвратимости административного и уголовного наказания получает практическое воплощение далеко не всегда. Бремя доказывания во многих случаях оказывается непосильным для истца, стремящегося к восстановлению справедливости.

Законодательство изобилует ограничениями и запретами, соблюдение которых государство проконтролировать не в состоянии. Создавая законы, подлежащие применению в различных сферах жизнедеятельности, совершенствуя юридическую технику, законодатель все чаще забывает, что основной целью правового регулирования является человек, личность.¹

См. также :Лукашева Е.А. Право, мораль, личность. М. Наука, 1998.-С.63; Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987.- С.93.

Дж. Локк считал: «Целью закона является не ограничение, а сохранение и расширение свободы личности».

Некоторые законы ставят аналогичные цели правового регулирования. Так, например, согласно ст. 1 Трудового кодекса РФ целями трудового законодательства являются установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей. Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" принят в целях защиты прав потерпевших на возмещение вреда, причиненного их жизни, здоровью или имуществу при использовании транспортных средств иными лицами.

В приведенных примерах гражданин рассматривается как основная цель правового регулирования, но, к сожалению, в большинстве нормативных актов человек служит средством для решения иных задач.

Целями Федерального закона "О финансовой аренде (лизинге)"являются развитие форм инвестиций в средства производства на основе финансовой аренды (лизинга) и обеспечение эффективности инвестирования. Целью Федерального закона "Об электронной цифровой подписи" является обеспечение правовых условий использования электронной цифровой подписи в электронных документах. В этих законах, личность как носитель субъективных прав смещается на второй план, что лишь отчасти можно оправдать сугубо экономической направленностью этих законов.

Но можно ли считать обоснованным существенное смещение акцентов в части определения целей правового регулирования даже в нормативных актах социального характера. Так, Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-Ф3"0 трудовых пенсиях в Российской Федерации" ставит в качестве основной цели правового регулирования установление оснований возникновения и порядка реализации права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии. В данном случае основной идеей закона является не конституционное право граждан на достойную жизнь и социальную защиту, а порядок и условия

49 назначения пенсии. Вместо права человека на жизнь в достойных условиях, закон охраняет порядок реализации права, это свидетельствует о том, что для государства более важно соблюдение процедуры назначения и выплаты пенсии, а не обеспечение прав человека. Фактически в приведенном примере форма подменяет содержание, что не допустимо в нормах материального права. Такое определение целей правового регулирования нельзя считать следствием несовершенства юридической техники и неточности формулировок. Анализ ряда законодательных актов в сфере пенсионного обеспечения позволяет сделать вывод, что это не случайность, именно порядок назначения и выплаты пенсии важен для законодателя.

Смещение акцентов в определении приоритетных направлений в сфере пенсионного обеспечения не заслуживало бы особого внимания, если бы не влекло далеко идущих последствий в правоприменительной деятельности. Сотни людей обречены на длительные судебные тяжбы вследствие неправильного внесения записей работодателями в трудовую книжку, неточного наименования должности или профессии.

Но даже суд не сможет помочь работнику, если предприятие -работодатель на момент обращения работника за пенсией не обеспечило сохранность документов о помесячном заработке работника. Предположим, что работник осуществлял трудовую деятельность в одной организации в период с 1960г по 1995год, первичные документы, определяющие размер заработка работника уничтожены из-за пожара, наводнения или небрежного хранения их работодателем в 1995 году, на следующий год работник обращается за назначением пенсии. Такой работник может претендовать лишь на минимальную пенсию. Даже в судебном порядке работник не сможет отстоять свои права, поскольку юридически значимо для назначения пенсии не наличие права как такового, а подтверждение его определенного рода документами.

50 Приведенный пример ярко показывает, что даже незначительное смещение приоритетов в правовом регулировании может повлечь значительные нарушения прав граждан в процессе правоприменения.

Анализ российского законодательства показывает, что многочисленные законы с разными целями и задачами, регулирующие отношения в разных сферах и отраслях, не могут создать единой действующей системы права, если все нормативные акты вместе и каждый из них в отдельности не пронизаны единой идеей, не несут в себе единой цели, интегрирующей их в нечто целое. Система законодательства только в том случае является реально действующей системой, если созданы внутрисистемные связи, нормативные акты дополняют друг друга и при этом не нарушается их иерархия, отсутствуют противоречия или пробелы правового регулирования, существует механизм воплощения правовых предписаний в жизнь, разработаны правовые гарантии соблюдения законов. Главное - система законодательства не может существовать без центральной идеи, которая должна являться не только ядром самой системы, но и присутствовать в каждом правовом акте, предопределяя его цели, задачи и средства для их достижения. Таким центральным, интегрирующим элементом должен быть человек, его права и свободы. Обеспечение прав человека -достойная цель для любого правового акта.

Не способствуют укреплению законности те нормативные акты, которые видят в личности лишь объект правового воздействия. Законы, которые не имеют своей целью служение людям, рано или поздно порождают нарушение прав граждан.

Законодательство - основа законности. Немыслимо существование режима законности в обществе в отсутствии правового регулирования. Законности без права быть не может, законность существует постольку, поскольку существует само право и как социальное, и как чисто юридическое явление. Право является атрибутом правового регулирования, и в этом смысле законность производна от права. Субъекты права соблюдают, исполняют нормы права. Поэтому содержание правовых норм определяет содержание законности.

51 Необходимо учитывать сущность законности, которая выражается прежде всего в строгом соблюдении, исполнении и применении всеми субъектами права легитимных законов, адекватно отражающих право. Содержание законности составляет не само существующее законодательство, а такое законодательство, которое воплощает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса. Законность обозначает идею, требование, систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве и нормотворчестве. Содержание законности зависит от содержания права, от содержания законов, соблюдение которых и означает законность.

Однако, как уже отмечалось ранее, не всякий закон служит укреплению законности. Неправовой закон, не соответствующий потребностям правового регулирования, противоречащий общественным ценностям, игнорирующий права и свободы граждан, не только не способствует укреплению законности, но, напротив, дестабилизирует общественные отношения, противоречит целям правового регулирования и несовместим с режимом законности.

Неправовой закон наносит больший вред режиму законности, чем противоправные действия отдельно взятого субъекта права. Невыполнение требований закона или нарушение его предписаний каким-либо лицом - это частный случай нарушения требований законности. Неправовой закон, имея статус закона, соответственно обладает всеми формальными признаками и качествами закона, в том числе нормативностью. Применение закона рассчитано не на какой-либо конкретный случай, а на осуществление всякий раз, когда возникают правоотношения, попадающие в сферу регулирования закона. Закон не теряет своей силы после однократного применения и действует постоянно и непрерывно, кроме того, действие закона ориентировано в будущее. Предписывая определенную модель поведения, закон влияет на будущее поведение субъектов правового регулирования. Именно такие свойства закона, как нормативность,

52 непрерывность действия во времени, многократность применения, ориентированность на неопределенный круг лиц, обуславливают большую потенциальную опасность неправового закона. Поскольку неправовой закон в случаях своего применения порождает неправовое поведение одних участников правоотношений и нарушение интересов и прав других. Случаи применения закона не ограничиваются единицами или десятками, и чем интенсивнее применяется неправовой закон, тем значительнее нарушения законности, вызванные им. Поэтому крайне важно совершенствовать качество законодательства, не допускать принятия неправовых законов и исключать их из системы правового регулирования

Состояние законности находится в прямой зависимости от качества правового регулирования, чем совершеннее и эффективнее законодательство, тем выше уровень законности. И наоборот, чем больше в системе законодательства неправовых законов, тем больше предпосылок для нарушения законности.

Для понимания законности как неотъемлемого качества правовой системы в целом, особого состояния общественной и государственной жизни, режима функционирования правового государства существенное значение имеет не только содержательная характеристика норм права, но и наличие в законодательстве эффективного механизма реализации прав и свобод, закрепленных в Конституции и законах государства. Законность неотделима от общеобязательности права. Именно этот момент получил наибольшее отражение в науке, в большинстве определений законности. В таком случае законность характеризует право, взятое под углом зрения его существования. Главное здесь - требование неукоснительного претворения в жизнь законов. Претворение правовых предписаний в жизнь не формальное требование, не самоцель, а условие нормального функционирования общества и государства, обеспечение порядка организованности и дисциплины. Благодаря законности в обществе внедряются идеи справедливости, гуманизма, личной

¹ Теория государства и права. /Отв. ред. Корельский В.М. и Перевалов В.Д.- М.,2000.- С.457.

53
общественной свободы. Для обеспечения законности недостаточно
законодательно декларировать наличие прав и свобод граждан. Учитывая,
что законность прежде всего связана с исполнением и соблюдением
законов, высокий уровень законности не может быть достигнут, если
закон (в особенности правовой закон) реально не действует, а в
законодательстве не предусмотрен эффективный механизм реализации
прав и свобод, гарантированных гражданам и иным субъектам права.
Наличие механизма реализации правовых предписаний является

необходимым условием законности.

Каждый закон имеет своей задачей осуществить регулирование общественных отношений, но только тот закон будет действовать эффективно, который соответствует потребностям общества в правовом регулировании. Правовое регулирование должно изменяться по мере развития общественных отношений. Следовательно, закон не может постоянно оставаться неизменным. Напротив, частое изменение закона повлечет утрату им стабильности, что также не желательно, так как неустойчивость нормативного акта высшей юридической силы негативно влияет на развитие экономической, политической, социальной и других сфер жизни российского общества, состояние законности и правопорядка. В целях обеспечения законности необходимо достижение оптимального баланса между изменчивостью и стабильностью закона.

Пробелы и противоречия в законодательстве также являются факторами, оказывающими негативное влияние на состояние законности.

Таким образом, совершенствование и повышение эффективности
правового законодательства является предпосылкой возникновения

качественно нового уровня законности. Выводы:

1. Правовое государство, как главный гарант законности, должно быть и самым чувствительным индикатором отношения населения к проводимым в стране социально-правовым мероприятиям,

54 предупреждать появление в массовом правосознании феномена «нелегитимности» самих законов, как не отвечающих их социальным ожиданиям. В политико — юридическом аспекте законность является требованием реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве.

2. Проведение различия между законом и правом, позволяет использовать право в качестве критерия оценки содержания (сущности) закона и подразделять законы на правовые и не правовые. Именно такой подход делает допустимым и обоснованным использование терминологии «правовой закон» и «правовое законодательство».

3. Разграничения права и закона предопределено в Конституции, провозглашающей Российскую Федерацию демократическим правовым государством, правовая система которого ориентирована на понимание права как общеобязательной формы равенства, свободы и справедливости, где критерием выступает сам человек, его права и свободы, которые и должны определять смысл, содержание и применение законов.

4. Наряду с критериями свободы, равенства и справедливости, основным и непосредственным критерием определения «правового закона» должны выступать конституционные положения. Федеральный закон будет правовым, если он соответствует Конституции РФ, Федеральному конституционному закону. Для законов субъектов федерации дополнительным критерием могут выступать федеральные законы, а также конституции (уставы) этих субъектов, не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам. Помимо тех критериев, которые возможно использовать для отнесения закона к категории «правовой закон» для оценки «правового законодательства» следует учитывать, соблюдается ли иерархическая система построения законодательства, имеются

55 ли пробелы и противоречия в правовом регулировании, находит ли федеративное строение корректное воплощение в системе законодательства, при этом важно не только адекватное отражение и воплощение в законодательства прав и свобод человека, но и наличие реально действующего механизма защиты и реализации этих прав.

5. Наличие в обществе и государстве правового законодательства предполагает, что действующие Конституция и законы адекватно выражают идеальное право, правовые принципы, общечеловеческие ценности, правовые идеалы свободного демократического общества и правового государства. Предпосылкой создания правового закона должно являться познание условий, факторов и обстоятельств, развивающихся общественных отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса.

6. Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод, что в настоящее время не созданы правовые условия, обеспечивающие

. максимальную реализацию прав человека в обществе, отсутствует эффективная система защиты законных интересов личности

7. Система законодательства только в том случае является реально
действующей системой, если созданы внутрисистемные связи,
нормативные акты дополняют друг друга при этом не нарушается их
иерархия, отсутствуют противоречия или пробелы правового
регулирования., существует механизм воплощения правовых
предписаний в жизнь, разработаны правовые гарантии соблюдения
законов, но главное: система права не может существовать без
центральной идеи, которая должна являться не только ядром самой
системы, но и присутствовать в каждом правовом акте,
предопределяя его цели, задачи и средства для их достижения.
Таким центральным, интегрирующим элементом должен быть

56 человек, его права и свободы. Обеспечение прав человека -достойная цель для любого правового акта.

8. Неправовой закон, обладая такими свойствами как нормативность, многократность применения, ориентированность на неопределенный круг лиц, наносит больший вред режиму законности, чем противоправные действия какого-либо субъекта права.

9. Состояние законности находится в прямой зависимости от качества правового регулирования.

Законность как правовая категория

Законность - атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, образования и функционирования гражданского общества (в том числе его важнейшего элемента - рынка), осуществления демократии, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность обязательна для всех элементов государственного механизма, гражданского общества и для всех граждан.

Проблемы обеспечения и укрепления законности всегда были в центре внимания государства и общества. Данная проблематика глубоко исследовалась советскими и исследуется сейчас российскими учёными- юристами (С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, М.И. Байтин и другие).

Многие выводы, сформулированные советскими учёными — юристами, такими, как Н.Г, Александров, В.В. Борисов, М.С. Строгович, не утратили значения и в настоящее время (о понятии и сущности законности, о структуре законности, о её требованиях, о месте законности в системе правовых категорий и др.). В советский период государство стремилось контролировать почти все сферы жизни гражданина, оно обеспечивало себе эту возможность изданием и применением соответствующих законов. Поэтому объективной задачей было теоретическое изучение того, как законы и их исполнение работали, защищали органы государства, должностных лиц и как законы и их исполнение обеспечивали безопасность личности, а также дарованную в ограниченных размерах этой личности свободу. По существу всё это охватывалось понятием «социалистическая законность».

В настоящее время признание верховенства права и закона придаёт проблеме законности особую актуальность.

Появление законности вплетается в процессы происхождения государства и права . Невозможно существование режима законности вне государства и права. Государство, прибегая к правовому регулированию социально значимых вопросов, требует от субъектов права безусловного соблюдения и исполнения законов. Требование соблюдения законов - один из базовых элементов понятия «законность». Законы - основа законности .

Законность тесно, неразрывно связана с правом, правовой системой, реальным осуществлением юридических норм, и прежде всего тех, которые выражены в законах. В то же время это - особое, самостоятельное, многоаспектное политико-юридическое явление. Законность означает отношение общества к праву в целом, характеризует состояние всей системы правовых отношений, складывающихся в Российском обществе. С.С.Алексеев считает, что по своему статусу в политической жизни общества законность не менее значима, чем собственно право. Законность, выступающая в виде принципа, руководящего начала, становится определяющим началом по отношению к праву. 2 Поэтому он считает возможным употреблять не просто термин «законность», а «правозаконность», что означает строжайшее, неукоснительное проведение в жизнь не любых и всяких норм, а начал гуманистического права, прежде всего, основных неотъемлемых прав человека, а также связанных с ними других институтов, в том числе общедемократических правовых принципов, частного права, независимого правосудия.

На правовой аспект законности также обратил внимание Ю.Я.Баскин, считающий, что законность может быть двоякого рода: «законность может быть истинной, соответствующей «духу», т.е. сущности права, и чисто формальной, сводящейся к соблюдению любых норм, если они санкционированы государством. Для первой необходимо наличие определенных общественных, политических и идеологических предпосылок, правовая культура и уважение к праву, осознание его необходимости и справедливости, т.е. правопризнания. Для второй все это, в конечном счете, необязательно и ненужно» .

Однако, рассматривая законность как одно из центральных понятий теории права, считаем необходимым отметить, что содержание понятия законность взаимосвязано с понятием права. Законность без права быть не может, законность существует постольку, поскольку существует само право и как социальное, и как чисто юридическое явление. Содержание законности зависит от содержания права, от содержания законов, соблюдение которых и означает законность. Представляется логической следующая цепочка: право - закон -законность, т.е. законность существует потому, что есть законы, а законы существуют потому, что общество живет в условиях права, по праву3.

Категория «законность», этимологически исходящая от понятия «закон», трактуется неоднозначно, хотя сущность законности как строгое и неукоснительное соблюдение законов понимается юристами одинаково.

По мнению В.Н. Кудрявцева, законность - это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов

Правовое законодательство. Взаимосвязь качества правового регулирования и уровня законности

Каждый ли закон является правовым, обосновано ли использование понятий « правовое законодательство» и правовой закон? Тождественны ли «закон» и « право»? Ответы на указанные вопросы предопределены типом правопонимания.

В правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов России доминирующими являются идеи единства, неделимости права и закона, между правом и законом не проводится никакого различия, что исключает возможность существования неправового закона или неправового законодательства. Подобный подход позволяет сделать существующую систему нормативного регулирования устойчивее, определеннее и проще. Доминирование идеи отождествления права и законодательства в правоприменительной практике не означает, что данный вопрос так же однозначно разрешается в рамках теории государства и права. Напротив, знак равенства между правом и законодательством ставится далеко не всегда.

В разрешении проблемы соотношения закона и права сталкиваются два основных взгляда.1 Один из них ориентирован на то, что все, о чем говорит государство через свои законы - является правом. Другой взгляд к разрешению проблемы соотношения права и закона основывается на том, что право как регулятор общественных отношений считается «по меньшей мере относительно независимым от государства и закона, и даже предшествующим закону, например, в качестве надысторического естественного права и или в качестве права общественного, социально-исторически обусловленного, рождающегося в объективных общественных отношениях». Право при этом воспринимается как «форма выражения свободы, форма бытия свободы, формальная свобода» Очевидно, что различие указанных взглядов обусловлено, прежде всего, различным пониманием права. В связи с чем, считаем, необходимым рассмотреть несколько подходов к праву, существующих в юридической литературе.

Определение права через систему норм оказывается самым удобным на практике . Наиболее типичным из них является определение права, данное С.С.Алексеевым: право - это система общеобязательных, формально-определенных норм, которые выступают в качестве государственно-властного критерия правомерного и неправомерного поведения.4

Б.Н.Чичерин считал, что объективное право - это закон, это есть начало формальное и принудительное5

Э.В.Кузнецов, В.П.Сальников понимают под правом систему общеобязательных, формально-определенных юридических норм, создаваемых и обеспечиваемых государством, направленных на урегулирование общественных отношений6. В.Н.Протасов понимает под правом формально-определенную систему норм.7

Г.Н.Манов отмечает, что «позитивное право во всяком обществе выступает прежде всего в виде системы норм, установленных или санкционированных государством»

Обеспечение стабильности, эффективности и правового содержания закона

Поскольку уровень законности находится в прямой зависимости от состояния законодательства, качества правового регулирования и его эффективности, возникает необходимость подробного исследования состояния системы законодательства, причин низкого качества законов, фактов, оказывающих влияние на их стабильность, и выработки комплекса мероприятий, направленных на повышение эффективности и стабильности законодательства и обеспечение законности. Проблема достижения качественно нового состояния законности посредством совершенствования правового регулирования подлежит рассмотрению на двух уровнях:

- повышение качества закона; совершенствование законодательства. Принимая во внимание, что качество законодательства в значительной мере зависит от качества законов, его составляющих, полагаем целесообразным сначала проанализировать проблемы качества законов, а затем вопросы совершенствования законодательства.

Проблема качества законов имеет не только научный, но и большой практический интерес. Огромный вклад в теорию вопроса внесен Д.А. Ковачевым, Д.А. Керимовым, И.Ф. Кузьминым, Е.А. Лукьяновой, А.В. Мицкевичем, СВ. Полениной, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомировым, А.С. Пиголкиным и другими учеными.

«Законы позволяют в процессе познания объективной действительности отражать закономерности общественного развития, фиксировать наиболее типичные формулы общественных действий, правила поведения, способствовать стабилизации и упорядочению социального развития в нужном направлении».1

Законы создаются государством, которое, вместе с тем, должно быть ими связано. Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в Основном законе государства. Отступая от принципа законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия. Законы низкого качества не способны эффективно справляться с задачей регулирования общественных отношений,3 что может приводить к бездействию правовых норм.

Бездействие правовой нормы, ее неэффективность, есть непосредственный сигнал законодателю. Он означает, что регулирование общественных отношений имеет определенный изъян. Если норма права неэффективна, то даже в случае соответствия формальным требованиям законодательной процедуры она подлежит изменению, поскольку не учитывает реальных потребностей общественных отношений, на упорядочение которых она направлена.

Закон должен быть качественным. Для оценки качества закона следует рассматривать его основные свойства, при этом полагаем возможным в процессе анализа состояния правового регулирования использовать следующее определение понятия «качество закона»: «Качество закона - это совокупность существенных свойств закона, отражающих его достоинства и обуславливающих способность и пригодность закона удовлетворять определенные потребности, интересы общества, его граждан, их коллективов и организаций».

Считаем допустимым выделить три группы свойств закона, определяющих его качество и стабильность: 1)свойства, обусловленные сущностью закона; 2) свойства, отражающие уровень совершенства закона и его стабильность; 3)свойства, отражающие результаты реализации закона.

Указанную классификацию необходимо рассмотреть более подробно.

1. Свойства, обусловленные сущностью Закона, - это верховенство закона, его нормативность и официальность, а также защищенность закона, обеспечиваемая мерами государственного принуждения.

2. Свойства, отражающие уровень совершенства закона и его стабильность, можно подразделить на социально-научные и юридико-научные. а) социально-научные свойства: социальная обусловленность закона, то есть соответствие закона реальным условиям жизни. Закон должен точно отражать действительность, быть адекватным регулируемым общественным отношениям, учитывать назревшие потребности, интересы общества, а также прогрессивные тенденции социально-экономического, политического, культурного развития страны.

Похожие диссертации на Правовое законодательство - основа законности

Организационные и правовые основы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления Дуров Андрей Иванович

Правовое регулирование и прокурорский надзор в сфере отношений государства и религиозных объединений : Теория. Законодательство. Обеспечение законностиЗалужный Александр Гаврилович

Совершенствование законодательства как средство обеспечения законности (По материалам деятельности органов внутр. дел) Примак Татьяна Клавдиевна

Теоретические основы регионального законодательства (Правовые и социально-политические аспекты) Сергевнин Сергей Львович

Роль Основ российского законодательства в правотворчестве субъектов Федерации Краснослободцева Наталия Кузьминична

Систематизация российского законодательства на основе использования современных информационных технологийКазаков Дмитрий Анатольевич

Правовая основа судебного усмотрения по российскому законодательству (Вопросы теории и практики) Подмосковный Владимир Дмитриевич

Становление и развитие основ правового регулирования статуса Каспийского моря в российском законодательстве : Историко-правовой аспектШин, Дмитрий Сергеевич

Социалистическая законность - конституционная основа деятельности Советского государства по охране основных прав и свобод граждан СССР Овсепян Жанна Иосифовна

Социально-правовые основы обеспечения законности в стадии возбуждения уголовного делаИсаева Регина Минияровна