Содержание к диссертации
Введение с. 4
Глава 1. Теоретико-методологические основы изучения правовых отношений
в сфере образования
1. Правоотношения в сфере образования как объект научных исследований в
СССР с. 20
2. Теоретико-методологические подходы к изучению правоотношений в сфере
образования в Российской Федерации с. 31
3. Методологические основания системного исследования образовательных
отношений и форм их правового регулирования с. 58
Глава 2. Основополагающие начала формирования и правового
регулирования образовательных отношений
1. Право на образование - фундамент системы прав и свобод в сфере
образования с. 79
2. Свобода образования и право на образование как основополагающие
принципы регулирования отношений в сфере образования с. 88
3. Государственные гарантии и ограничения права на образование с. 105
Глава 3. Образовательное правоотношение - необходимый элемент механизма правового регулирования отношений в сфере образования
1. Образовательное правоотношение: структура, функции, виды с. 134
2. Правовой статус лиц, участвующих в образовательных
правоотношениях с. 214
3. Образовательные правоотношения в системе правоотношений в сфере
образования с. 307
Глава 4. Методологические подходы к совершенствованию и обеспечению эффективности правового регулирования образовательных и смежных с ними отношений 1. Система законодательства об образовании: структурно-функциональные
связи с. 318
2. Современные проблемы законодательного регулирования отношений в сфере
образования с. 354
3. Нарушения и защита прав лиц, участвующих в образовательных правоотношениях (по материалам судебной и правоприменительной практики)...
с. 370
4. Формы и основные направления совершенствования федерального
законодательства об образовании с. 406
Заключение с. 433
Список использованных источников и литературы с. 445
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы особенный интерес исследователей вызывает проблема правового регулирования сфер деятельности, объединяющих разнородные по своей природе отношения. К ним, несомненно, относится и сфера образования, в рамках которой возникают и функционируют разнообразные общественные отношения, регулируемые нормами практически всех отраслей законодательства. Ключевое место среди них занимают образовательные отношения, представляющие собой форму социального взаимодействия лиц по поводу удовлетворения потребностей в образовании. В современном мире стратегия правового регулирования образовательных и иных отношений сферы образования должна быть строго выверенной и построенной с учетом возрастания роли образования как важнейшего фактора формирования человеческого потенциала в условиях постиндустриального этапа развития общества и процессов глобализации в мире.
В настоящее время в большинстве стран мира, в том числе и в России, осуществляется всестороннее реформирование национальных систем образования, направленное на обеспечение освоения людьми новых социальных и профессиональных навыков, профессиональной мобильности, развития культуры социального поведения в условиях открытости общества, его быстрой информатизации. В этой связи актуализируется задача установления правовых средств, обеспечивающих превращение образования в движущую силу и ресурс социально-экономического развития, важный механизм формирования инновационного потенциала общества и экономики, повышения конкурентоспособности, при одновременном сохранении юридических гарантий свободы и равного доступа к образованию, наиболее полного удовлетворения образовательных потребностей личности. В рамках реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации до 2010 года активно апробируются новые содержание и технологии обучения, формы и механизмы организации образовательной деятельности. На этом фоне становится все более очевидным отставание институтов российского законодательства об
5 образовании и в целом правового регулирования отношений в этой сфере от потребностей образовательной практики.
Как известно, основы современной системы законодательства об образовании в России сформировались в начале 90-х годов XX века. Принятие Закона Российской Федерации «Об образовании» (1992 г.), а также Конституции Российской Федерации (1993 г.) имело огромное позитивное значение для развития системы образования. Они заложили правовые основы обновления отношений в этой сфере, а также выполнили важную социальную функцию сохранения и защиты системы образования в период кризисного развития страны. Однако на их основе не удалось сформировать упорядоченную и сбалансированную систему законодательства об образовании, обеспечивающую последовательное и системное регулирование отношений в рассматриваемой сфере. Преобладание и большой объем ведомственного нормотворчества обусловили неразвитость законодательных механизмов реализации и защиты права на образование и прав в образовании, существование серьезных пробелов и противоречий в правовом регулировании образовательных отношений, возникновение на практике многочисленных конфликтов и споров. Кроме того, в последние годы обозначилась проблема коллизионности законодательства об образовании, связанная с тем, что первые законодательные акты в этой сфере принимались в условиях, когда становление гражданского, бюджетного, налогового и административного законодательства только начиналось.
С 2001 года неоднократно предпринимались попытки внесения изменений в законодательство об образовании; за этот период было выдвинуто около 200 соответствующих законодательных инициатив, принято более двадцати пяти федеральных законов. Положительным результатом этих усилий стало уменьшение количества декларативных норм, более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в этой сфере, совершенствование правовых механизмов контроля качества образования. Вместе с тем, предлагаемые поправки не всегда были согласованы с концепциями законодательных актов, в которые они вносились; их принятие способствовало
возникновению новых коллизий и противоречий, которые негативно сказались, прежде всего, на регламентации образовательных отношений.
Следствием процессов модернизации в ближайшей перспективе станет кардинальная структурно-функциональная перестройка системы образования, связанная с изменением понятия государственных образовательных стандартов, введением обязательного общего образования, переходом в рамках Болонского процесса к двухуровневой системе высшего образования, созданием условий для развития непрерывного образования. Существенным фактором изменений в системе образования является также реформирование межбюджетных отношений и в целом государственного управления в России. Осуществляемые в рамках этих процессов меры способствуют появлению новых «действующих лиц» в образовании и соответствующему изменению соотношения публичных и частных интересов в этой сфере, ведут к значительному усложнению и увеличению разнообразия образовательных и иных связанных с ними общественных отношений. Объем и характер происходящих изменений предполагают не только внесение существенных поправок в законодательство об образовании, но и пересмотр всего механизма правового регулирования отношений в этой сфере.
Как показал опыт прошедшего десятилетия, так называемый комплексный подход, согласно которому сфера образования представляет собой совокупность разнородных правоотношений, лишенную органического единства, не позволяет решить эту проблему. Вышеизложенное обусловливает необходимость выработки адекватных научно обоснованных подходов к правовому регулированию отношений в сфере образования в современных социально-экономических условиях и модернизации на их основе законодательства об образовании.
Вместе с тем, формирование целостного механизма правового регулирования в сфере образования в значительной степени зависит от понимания природы и содержания образовательных правоотношений, их взаимосвязи с иными правоотношениями, возникающими в этой сфере. Эти вопросы требуют тщательного изучения и научно-методического обоснования, так как только на их основе возможны разработка фундаментальных принципов и способов регламентации указанных правоотношений, обеспечение гармоничного сочетания
7 публичных и частных начал в правовом регулировании этой сферы. В связи с этим представляется актуальным теоретико-правовое исследование образовательных отношений и концептуальных подходов к их правовому регулированию на современном этапе развития. Изучение данной проблематики имеет значение, как для теории государства и права, методологии правового регулирования сфер деятельности, объединяющих разнородные по своей природе отношения, так и для практической деятельности органов государственной власти при решении задач модернизации системы образования. Данные обстоятельства определили выбор темы диссертационной работы.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы правоотношений в сфере образования не одно десятилетие находились в поле зрения советских исследователей, благодаря чему был накоплен значительный опыт, облегчающий научный поиск в настоящее время. В советский период отношения в сфере образования рассматривались преимущественно как объект административно-правового регулирования. Вместе с тем, специфика «правоотношений по обучению и воспитанию» и их законодательной регламентации уже тогда отмечалась советскими исследователями (Г.А.Дорохова, Г.С.Сапаргалиев и др.).
Обновление правовых основ отечественного образования в 90- годы дало новый импульс исследованиям отраслевой принадлежности «правоотношений по обучению и воспитанию». Вместе с тем, систематическое изучение данной проблематики отечественными правоведами началось только на рубеже XX-XXI веков, когда впервые был поставлен вопрос о кодификации образовательного законодательства.
Наиболее значительный научный вклад в разработку теоретико-методологических основ изучения образовательных правоотношений и образовательного права как целостного системного явления принадлежит В.М.Сырых, результаты исследований которого позволили поставить под сомнение преобладающее в науке представление о разрозненности отношений, возникающих в сфере образования, и комплексном характере образовательного законодательства. Другие исследователи (С.В.Барабанова, А.В. Белозеров, Н.И.Булаев, Е.В.Буслов, Т.А. Владыкина, В.В.Гаврищук, З.П.Дащинская,
8 С.В.Куров, В.В.Кванина, А.Г.Кислов, О.Б.Леонтьева, Л.Г.Максимец, В.В.Насонкин, Н.В.Путило, И.А.Рожков, К.А.Чернега, В.И.Шкатулла, Д.А.Ягофаров и др.), как правило, ограничивались рассмотрением более узких вопросов правового регулирования той или иной области предметной деятельности.
Интересные методологические подходы к решению отдельных вопросов законодательной регламентации прав в образовании предложены в работах зарубежных исследователей Яна де Гроофа, Ч.Л.Гленна, Г. Ван ден Берга и др.
Несмотря на рост интереса правоведов к проблемам образования, в настоящее время образовательные и смежные с ними отношения, возникающие в этой сфере, наиболее значимые образовательные институты остаются слабо изученными, в значительной степени отсутствует системная теоретическая проработка универсальных принципов, форм и способов их правового регулирования. Таким образом, теоретико-правовое исследование образовательных правоотношений, а также подходов к их правовой регламентации является сегодня весьма актуальной и своевременной научной задачей.
Объектом исследования являются образовательные отношения, их специфика и взаимосвязь с иными общественными отношениями, возникающими в сфере образования в рамках деятельности по обеспечению реализации права на образование, а также образовательное правоотношение как целостное и системно-устойчивое явление социально-правовой действительности, его структура и функции.
Предметом исследования являются нормы законодательства Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере образования, состояние и особенности государственно-правового регулирования указанной системы отношений, механизм его функционирования, методологические подходы к направлениям, способам и формам его совершенствования.
Целью диссертационной работы является теоретико-правовое исследование образовательного правоотношения как юридической формы социального взаимодействия субъектов и определение на этой основе методологических подходов к правовому регулированию образовательных и
9 смежных с ними отношений, а также формирование конкретных рекомендаций по системной модернизации федерального законодательства об образовании в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования определила постановку и необходимость решения следующих теоретических и практических задач:
исследование теоретико-методологических основ изучения отношений, возникающих в сфере образования, и подходов к их правовому регулированию в советский и постсоветский периоды;
разработка теоретико-методологических оснований системного исследования образовательных и смежных отношений;
изучение образовательного правоотношения как целостной системы; выявление внутренних системообразующих связей;
исследование правовой природы и специфики, структуры и содержания образовательного правоотношения; изучение правовых статусов его участников;
исследование роли и функций образовательных правоотношений в совокупности всех правовых отношений, возникающих в сфере образования; потребностей в их законодательной регламентации;
анализ особенностей формирования и современного состояния системы федерального законодательства об образовании; выявление ее структурно-функциональных характеристик;
анализ норм федерального законодательства об образовании и практики их применения, оценка эффективности нормативного правового регулирования образовательных и смежных с ними отношений в сфере образования по материалам правоприменительной и судебной практики;
формирование методологических подходов к способам и формам правового регулирования образовательных и смежных правоотношений в современных социально-экономических условиях, определение предмета правового регулирования и места законодательных актов об образовании в российской правовой системе, направлений совершенствования федерального законодательства об образовании.
Теоретические основы диссертационного исследования. Существенное влияние на формирование исходной мировоззренческой позиции автора, начальных теоретических оснований, идей и выводов оказали труды по общей теории права и правоотношений, прав и свобод человека, отдельных отраслей права, по теоретическим проблемам правового регулирования и законодательства, а также по философии и методологии правового исследования (С.С. Алексеев, Ю.Г. Арзамасов, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, И.В. Блауберг, Ю.А. Веденеев, В.Н. Витрук, Л.Д. Воеводин, А.П. Дудин, О.С. Иоффе, В.А. Карташкин, Д.А. Керимов, Ю.М.Козлов, И.Н. Куксин, В.В. Лазарев, Н.С. Малеин, Г.В. Мальцев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевич, Г.И. Муромцев, В.Н.Протасов, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Ю.К. Толстой, Т.П. Толстопятенко, P.O. Халфина, Л.А. Чеговадзе, В.А. Четверний, В.А. Шабалин, М.Д. Шаргородский, Г.Ф. Шершеневич, К.А. Экштайн, Э.Г. Юдин и др.).
Анализ правовой природы и специфики правоотношений в сфере образования, особенностей их государственно-правового регулирования проводился с использованием работ советских и российских правоведов, посвященных проблемам образования (Н.И.Булаев, Г.М. Дорохова, СВ. Куров, Г.Б. Леонова, В.Н. Петров, Г.С. Сапаргалиев, А.Д. Селюков, О.Н. Смолин, В.И. Шкатулла, Д.А. Ягофаров и др.). При разработке концепции образовательного правоотношения автор опирался также на труды по философии образования и педагогике (Б.С. Гершунский, Дж. Дьюи, В.В. Давыдов, И.А. Зимняя, И.М. Ильинский, Н.П. Пищулин, Г.П. Щедровицкий, И.Н. Шиянов, И.Д. Фрумин, А.В. Хуторской, Б.Д. Эльконин, Е.В. Яковлев и др.).
В работе был учтен опыт и оценки зарубежных исследователей образовательного права и политики Г. Ван ден Берга, Ч.Л. Гленна, Яна де Гроофа, Ф.Р. Иаха, К. Малфлита и др.
Методологическую основу исследования составляют
материалистическая диалектика как универсальный метод познания, предполагающий рассмотрение явлений и процессов в их диалектической взаимосвязи и развитии, а также ряд общенаучных и частнонаучных (специальных) методов познания. Первостепенное значение для данной работы
имело использование системно-структурного метода в совокупности с общенаучными приемами анализа, синтеза и др. Применение указанного методологического инструментария позволило рассмотреть в качестве системы само образовательное правоотношение, а также предпринять его изучение в рамках совокупности всех правовых отношений, возникающих в сфере образования. При рассмотрении системы законодательства, норм, регулирующих отношения в сфере образования, использовались также сравнительно-правовой и формально-юридический методы исследования. Это создало необходимые предпосылки для выделения универсальных принципов (исходных начал) правового регулирования отношений в сфере образования, определения его основных форм и способов, позволило показать взаимосвязи правовых норм, их толкование в процессе правоприменения.
Наряду с вышеуказанными автором применялись и иные методы:
историко-правовой, конкретно-исторический, социологический,
прогностический. Специфика предмета исследования и сложный состав изучаемого объекта обусловили необходимость достаточно широкого использования междисциплинарного подхода. Применение данных методов позволило рассмотреть состояние и динамику развития системы законодательства об образовании, выявить факторы, оказывающие влияние на эффективность правового регулирования в этой сфере, выделить проблемы и обосновать подходы к правовой регламентации собственно образовательных правоотношений.
Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют международные правовые акты, содержащие нормы и предписания по правам человека и вопросам образования, Конституция Российской Федерации (1993 г.), федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законодательство об образовании Бельгии, Германии, Голландии, США, Франции и др. Диссертантом изучены материалы судебной практики по вопросам защиты прав участников образовательного процесса, в том числе постановления и определения
12 Конституционного суда Российской Федерации, арбитражных судов и судов общей юрисдикции, материалы проверок соблюдения законодательства в сфере образования уполномоченными органами исполнительной власти и т.п. В диссертационной работе использованы статистические и фактографические данные, а также экспертные оценки специалистов, привлечены публикации в средствах массовой информации. Диссертантом изучена обширная научно-монографическая литература, в том числе труды российских и зарубежных правоведов, а также философов, педагогов, политологов по проблемам образования.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертационная работа представляет собой наиболее полный в отечественной юриспруденции опыт системного теоретико-правового исследования проблемы правового регулирования отношений в сфере образования. Она охватывает значительный круг проблем, которые не рассматривались в литературе, либо не получили до сих пор определенного решения. Постановка и предлагаемая автором трактовка этих проблем содержат элементы новизны или во многих случаях являются новыми. Это касается научного обоснования направлений и форм совершенствования российской системы законодательства об образовании в новых социально-экономических условиях в контексте широкой теоретико-правовой концепции обеспечения эффективного правового регулирования образовательных отношений. Это относится также к изучению роли, функций и специфики образовательных правоотношений в системе всех правовых отношений, возникающих в сфере образования; определению основных требований к их законодательной регламентации, в том числе в части закрепления понятия объекта, принципов построения и основных элементов правовых статусов участников образовательного правоотношения.
На основе анализа состава и структурно-функциональных связей системы законодательства об образовании, норм федерального законодательства и практики их применения в диссертации выявлены особенности и недостатки государственно-правового механизма регулирования образовательных и смежных с ними правоотношений в сфере образования, дана оценка эффективности их
13 законодательной регламентации. В рамках проведенного исследования сформулированы требования, которым должно соответствовать законодательство об образовании с учетом современных и перспективных потребностей этой сферы, обоснованы необходимость его систематизации и принятия нового законодательного акта об образовании, разработаны конкретные рекомендации по совершенствованию правового регулирования образовательных отношений и федерального законодательства об образовании.
Научную новизну исследования отражают следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту.
В рамках исследования из всей совокупности разнородных отношений в сфере образования выделены образовательные отношения, обоснован тезис об их объективной необходимости и целесообразности. Образовательные отношения являются наиболее распространенными и массовыми в сфере образования, они устойчивы, постоянно повторяются, длительны по сроку действия, духовны в своей основе. Юридической формой осуществляющегося в их рамках социального взаимодействия субъектов выступает образовательное правоотношение. Диссертантом разработана концепция образовательного правоотношения как целостной динамичной системы, действующей в сфере образования.
Диссертант выделил и обосновал понятие смежных правоотношений в сфере образования, которые связаны с образовательными, но не тождественны им. К числу смежных относятся виды правовых связей, которые возникают в процессе регулирования объектов в сфере образования средствами различных отраслей законодательства (административные, гражданские, финансовые, трудовые и др.). Совокупность указанных правоотношений представляет собой органичную целостную систему, общей целью которой является содействие реализации права на образование. Их системная взаимосвязь выявляется в диссертации при анализе правовых статусов участников образовательных правоотношений, которые, осуществляя в их рамках свою деятельность, направленную на достижение определенной цели, вступают в правоотношения других видов.
На основе исследования субъектного состава образовательного правоотношения определено его построение, обоснован вывод о его разнообразии,
14 выделены факторы, определяющие его специфику в различных видах образовательных правоотношений.
По результатам сравнительно-правового исследования правовых статусов участников образовательного правоотношения диссертантом сформулированы общие принципы их построения, обеспечивающие их единство и взаимосвязь. Лица, вступающие в образовательные правоотношения, имеют специальный (образовательный) правовой статус, который, обладая общими свойствами правового статуса юридических субъектов, характеризуется рядом специфических черт, обусловленных условиями и задачами образовательной деятельности, ролью лица в образовательном правоотношении. С учетом этого в работе выделены группы принципов, на которых должны строиться образовательно-правовые статусы обучающихся, их родителей, образовательных учреждений и педагогов, а также их основные элементы.
В рамках анализа, проведенного с использованием междисциплинарного подхода, изложены основы современного понимания объекта образовательного правоотношения.
Выявлена и обоснована связь фактического образовательного общественного отношения и содержания образовательного правоотношения.
Исследована и обоснована конструкция субъективного права и юридической обязанности субъектов образовательного правоотношения, отвечающая специфике его фактического содержания и образовательной деятельности.
Сформировано представление и обоснован вывод об образовательном правоотношении как особом виде правоотношения. Выявленные в ходе исследования характерные черты образовательного правоотношения (свойства объекта, особенности субъективного права и юридической обязанности субъектов, их специфическая взаимосвязь и взаимодействие) свидетельствуют о том, что оно представляет собой юридическую конструкцию принципиально нового типа. Данное правоотношение может быть определено как интерактивное.
Представлена классификация видов образовательных правоотношений. В качестве основания для классификации в диссертации
15 рассмотрены образовательные условия, представляющие собой совокупность факторов образовательного процесса, определяемую видом получаемого образования, типом образовательной программы, формой получения образования, типом образовательного учреждения. Предложенная классификация, по мнению автора, дает основания для выработки механизма правового регулирования образовательных правоотношений с учетом специфики их видов.
На основании комплексного анализа системы законодательства об образовании, норм федерального законодательства, правоприменительной и судебной практики обоснован вывод о том, что законодательная регламентация образовательных и смежных с ними отношений заметно отстает от потребностей практики, не отвечает требованиям полноты и системности.
Научно обоснованное обособление образовательных и смежных правоотношений создает, по мнению диссертанта, необходимые основания для определения предмета правового регулирования федерального законодательства об образовании. В нем должны быть урегулированы не только образовательные, но и смежные с ними правоотношения, способствующие реализации права на образование.
Результаты проведенного исследования свидетельствуют о необходимости принципиального пересмотра системы юридических средств правового регулирования отношений в сфере образования, как на этапах регламентирования фактических общественных отношений и действия правовых норм, так и реализации прав и обязанностей субъектами правоотношений, возникающих в сфере образования. Особое значение в этих рамках имеет выбор адекватных подходов к формированию системы нормативных правовых актов, регламентирующих образовательные и смежные с ними отношения, как основной форме объективизации правовых норм в этой сфере. В исследовании обосновано, что разработку Кодекса Российской Федерации об образовании следует рассматривать как важную перспективную задачу, поскольку к настоящему времени еще не оформились необходимые предпосылки для принятия такого законодательного акта. Сделан вывод о том, что необходимым и своевременным шагом в данном направлении являются проведение систематизации
законодательства об образовании в ее основных формах и разработка на этой основе нового федерального закона системообразующего характера, включающего базовые нормы, регулирующие отношения во всех подсистемах образования.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты проведенного теоретико-правового исследования, в том числе представления о природе и специфике образовательного правоотношения, его роли в совокупности правовых отношений, возникающих в сфере образования; научно обоснованные подходы к их правовому регулированию, определению предмета и места законодательства об образовании в российской правовой системе представляют интерес с точки зрения развития теории образовательных правоотношений и методологии правового регулирования сфер деятельности, объединяющих разнородные по своей природе отношения.
