Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общеправовые основы формирования муниципальной собственности в России 11
1. Сущность муниципальной собственности и ее закрепление в нормах права 11
2. Структура муниципальной собственности 25
3. Трансотраслевая природа правового регулирования муниципальной собственности 43
Глава 2. Этапы правового регулирования формирования муниципальной собственности в России 58
1. Правовое регулирование формирования муниципальной собственности в период 1990-1993 гг 58
2. Правовое регулирование формирования муниципальной собственности в период 1993-2005 гг 70
3. Актуальные проблемы правового регулирования муниципальной собственности на современном этапе развития 81
Заключение 96
Библиографический список 104
Приложения 121
- Сущность муниципальной собственности и ее закрепление в нормах права
- Структура муниципальной собственности
- Правовое регулирование формирования муниципальной собственности в период 1990-1993 гг
- Правовое регулирование формирования муниципальной собственности в период 1993-2005 гг
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. К 1 января 2006 г. в связи с вступлением в силу скорректированного в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» планировалось завершить реформу местного самоуправления в России. Однако практика показала, что не все субъекты Российской Федерации оказались готовы к введению в действие данного Закона. Это связано с целым комплексом причин, одна из которых заключается в невозможности эффективного управления муниципальной собственностью.
В соответствии с российским законодательством муниципальная собственность должна выступать основополагающим признаком муниципальных образований и играть важную роль в механизме регулирования социально-экономических отношений на их территориях. Реформаторы выступали за то, чтобы она стала важным элементом формирования реальной и эффективной власти на местах на рубеже ХХ-ХХІ вв. и обеспечивала нормальное функционирование и развитие современного Российского государства. Однако современное состояние муниципальной собственности не обеспечивает на практике реализации ее как экономической основы местного самоуправления и характеризуется множеством отрицательных явлений: муниципальные предприятия в основном убыточны, учреждения - высокозатратны, а местные бюджеты в большинстве своем дотационны, обеспечение населения некоторыми видами услуг объектов муниципальной собственности, как правило, ниже социальных стандартов. Следовательно, объективно назрела необходимость совершенствования муниципальной собственности и системы управления ею.
В этой связи актуальным становится исследование истории возникновения и развития данного института, сущности преследуемых законодателем целей и задач, а также особенностей формирования организационно-правовых основ функционирования и управления имущественным комплексом муниципальных образований.
Несмотря на непродолжительность развития (1990-2005 гг.), опыт формирования муниципальной собственности в России представляет значительный интерес для современного законодателя и правоприменителя. В этот период было создано значительное количество нормативно-правовых актов, осуществляющих регулирование отношений собственности в России. Их исследование способствует глубокому осознанию процесса становления данного института в России, выявлению положительных и отрицательных сторон.
История муниципальной собственности неотделима от истории местного самоуправления и от истории Российского государства. Ее изучение имеет большое значение для раскрытия общих закономерностей совершенствования различных звеньев государственного механизма как в центре, так и на местах. Обращение к историческому опыту особенно актуально в настоящее время, когда реформа местного самоуправления еще не завершена и вновь предпринимаются попытки централизации органов власти России. Безусловно, история не даст полноценного алгоритма осуществления современной реформы местного самоуправления, но позволит определить те краеугольные камни, которые затягивают этот процесс сегодня.
Таким образом, проблема изучения опыта формирования муниципальной собственности в России в период 1990-2005 гг. является актуальной и в научно-теоретическом плане, т. к. до настоящего времени вопрос о становлении данного института являлся малоизученным в отечественной юриспруденции, а его исследованием занимались экономисты, и в практическом плане, т. к. воссоздание целостной картины исторической эволюции муниципальной собственности в России полезно для совершенствования законодательства Российской Федерации, регламентирующего отношения, связанные с функционированием имущественного комплекса муниципальных образований.
Степень научной разработанности проблемы. В начале 90-х гг. XX в. в связи с провозглашением реформы местного самоуправления в России исследователи всерьез занялись изучением ее экономических основ. Появилось большое количество научных работ, посвященных вопросам соб-
5 ственности, определения ее сущности, экономического и юридического содержания. Среди них особо следует отметить труды Л. И. Абалкина, Д. М. Генкина, Г. В. Гутмана, В. А. Дозорцева, Ю. Н. Лапыгина, Н. Ю. Мурзина, А. Д. Радыгина, Е. А. Суханова.
Муниципальная собственность также стала объектом пристального внимания ученых. В этом плане интересны работы О. И. Жердева, Т. В. Игнатова, Е. Илюхина, Е. И. Колюшина, В. А. Максимова, Е. Семенова, Ю. А. Соловьева, В. Степанова, Е. Г. Шаломенцевой. Однако в них в основном рассматриваются проблемы определения места и роли муниципальной собственности в структуре форм собственности, управления имущественным комплексом муниципальных образований, в то время как обращение к историческому опыту, проблемам формирования отсутствует или носит, как правило, вспомогательный характер. Исключением являются работы М. А. Боровской, А. Сливы, А. О. Уварова. Причина скорее всего заключается в том, что до настоящего времени изучение муниципальной собственности осуществлялось в рамках экономической науки.
Таким образом, анализ научной литературы, посвященной вопросам муниципальной собственности, свидетельствует, что, несмотря на существующие по данной тематике работы, до настоящего времени отсутствуют исследования, в которых проводился бы комплексный историко-правовой анализ организационно-правовых аспектов процесса формирования муниципальной собственности в России.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, связанных с формированием муниципальной собственности в России.
Предмет диссертационного исследования - система специальных юридических средств, с помощью которых осуществляется правовое регулирование процесса создания имущественного комплекса муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления в России.
Цель исследования заключается в комплексном историко-правовом анализе правового регулирования процесса формирования муниципальной собственности в России в период 1990-2005 гг.
Для достижения поставленной цели в работе автором решаются следующие задачи:
- уточнить содержание категории «муниципальная собственность»;
раскрыть специфическую природу муниципальной собственности, выявив ее отличия как самостоятельной формы собственности;
охарактеризовать структуру муниципальной собственности, определив специфику субъектов муниципальной собственности и выявив совокупность ее объектов;
проанализировать совокупность правовых актов, с помощью которых осуществляется правовое регулирование муниципальной собственности;
выделить и охарактеризовать этапы правового регулирования процесса формирования муниципальной собственности, определить их особенности;
определить актуальные проблемы правового регулирования современного этапа развития системы управления имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований, возникшие в результате введения в действие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- сформулировать рекомендации по совершенствованию системы
управления муниципальной собственностью.
Хронологически рамки работы охватывают период 1990-2005 гг., т.е. с момента принятия 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», провозгласившего создание системы муниципального управления и начало формирования муниципальной собственности, до 1 января 2006 г. - момента, когда планировалось повсеместное введение в действие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.
Методологической основой диссертационного исследования является диалектический подход. В работе использовались общенаучные приемы познания (анализ, синтез, сравнение, индукция, дедукция и др.), а также ча-стнонаучные методы исследования (исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический).
Теоретическую основу исследования составили работы отечественных авторов, посвященные изучению муниципальной собственности, а также труды российских специалистов в области теории и истории права и государства: С. С. Алексеева, М. А. Боровской, А. М. Витченко, О. И. Жердева, Т. В. Игнатова, Е. И. Колюшина, В. В. Лазарева, А. В. Малько, В. А. Максимова, Ю. А. Соловьева, В. Степанова, А. О. Уварова, Е. Г. Шаломенцевой.
Эмпирической базой исследования стала совокупность нормативно-правовых актов: международных, федеральных, субъектов Федерации и органов местного самоуправления, регламентирующих отношения, связанные с муниципальной собственностью в России и определяющих ее сущность, место в структуре многообразных форм собственности, специфику процесса ее формирования и роль в функционировании муниципальных образований.
Научная новизна исследования заключается в том, что это первое в отечественной историко-правовой науке комплексное исследование, в котором рассматриваются организационно-правовые проблемы формирования и развития муниципальной собственности в России в период 1990-2005 гг.
В диссертации предложена авторская периодизация истории становления института муниципальной собственности в России, при этом выделены особенности правового регулирования на каждом этапе исторического развития данного института.
Впервые определяются актуальные проблемы правового регулирования муниципальной собственности на современном этапе развития (с 1 января 2006 г.), в рамках которого оцениваются результаты изучаемого процесса, выявляются его последствия и планируются дальнейшие шаги по реализации
8 новой редакции Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Основные положения, выносимые на защиту:
Правовое регулирование муниципальной собственности в России носит трансотраслевой характер.
Процесс формирования муниципальной собственности в России, осуществляемый в рамках более широкого процесса реформирования системы муниципального управления, проходил в два этапа: 1) 1990-1993 гт. - этап трансформации органов власти на местах в органы местного самоуправления, результатом которого явилось изменение прежней структуры системы отношений собственности и классификации ее форм; 2) 1993-2005 гг. - этап становления принципиально новой системы муниципального управления и окончательного формирования абсолютно нового вида собственности - муниципальной.
Процедура получения объектов в муниципальную собственность на первом ее этапе носила очень сложный характер, вследствие чего в 1990— 1993 гг. полноценной и адаптированной к интересам населения системы управления муниципальной собственностью не было создано.
Процесс формирования муниципальной собственности в рамках второго этапа (1993-2005 гг.) был осложнен существованием на уровне субъектов Российской Федерации нормативно-правовых актов, противоречащих федеральному законодательству.
Анализ главных решений, определивших состав и порядок формирования муниципальной собственности в России, позволяет сделать вывод о том, что с правовой точки зрения это был первый прецедент принудительного вменения собственности другому лицу вне зависимости от желания этого лица.
Формирование муниципальной собственности в России происходило в условиях общей экономической и политической нестабильности в стране, которые и предопределили особенности развития данного института, выразившиеся в следующем: 1) муниципальная собственность зарождалась в России директивным путем, т. е. сначала она была провозглашена нормативно-правовыми
9 актами государства, и только потом начался процесс ее имущественного наполнения; 2) муниципальная собственность, не успев сформироваться, сразу же попала в разряд объектов, подлежащих приватизации одновременно с государственным имуществом, т. е. ее трансформации в иную форму.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем положения и выводы уточняют и расширяют объем научных знаний об историко-правовых основах формирования и особенностях развития муниципальной собственности в Российской Федерации. В результате исследования обобщены ранее известные историко-юридические материалы и получены новые данные, которые могут послужить основой для дальнейшей разработки проблем, связанных с развитием муниципальной собственности.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что полученные в процессе исследования данные об организационно-правовых основах формирования муниципальной собственности способствуют более глубокому осознанию особенностей становления рассматриваемого института в России. Обобщение отечественного опыта развития муниципальной собственности, анализ результатов ее деятельности, выявление положительных и отрицательных сторон имеют практическую значимость для решения проблем, связанных с управлением имущественным комплексом муниципальных образований в настоящее время. Содержащиеся в работе предложения позволят более полно и эффективно использовать объекты муниципальной собственности в целях реализации интересов местного сообщества, сформулировать новые принципы разграничения публичной собственности на государственную (федеральную), собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, обусловив наличие и объем собственности объемом полномочий органов публичной власти.
На основе материалов настоящего диссертационного исследования могут быть выработаны практические рекомендации по разработке нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование системы управления муниципальной собственностью в современной России.
Дидактическое значение исследования заключается в том, что отдельные положения диссертации могут быть использованы в образовательных учреждения системы ФСИН, МВД России в процессе изучения учебных курсов «История отечественного государства и права», «Муниципальное право», а также при создании научных трудов и учебных пособий по проблемам муниципальной собственности в России.
Кроме того, материалы и выводы диссертации будут полезны студентам, курсантам и слушателям при написании курсовых и дипломных работ.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертации неоднократно обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний.
Результаты диссертационного исследования используются в процессе проведения учебных занятий по истории отечественного государства и права, муниципальному праву с курсантами и слушателями Владимирского юридического института.
Основные положения и выводы диссертации отражены в опубликованных работах автора, а также в выступлениях на научно-практических конференциях, проходивших во Владимирском юридическом институте.
Структура диссертации определена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Сущность муниципальной собственности и ее закрепление в нормах права
Научное исследование любой проблемы начинается с определения основных дефиниций. Поэтому обращение к понятию «муниципальная собственность» представляется важным направлением данного диссертационного исследования, поскольку является актуальным не только в теоретическом, но и в практическом аспекте.
В законодательстве Российской Федерации муниципальная собственность трактуется как важнейшая составляющая финансово-экономической основы местного самоуправления, активное формирование и развитие которой рассматривается в качестве приоритетной задачи государственной политики в области местного самоуправления1. На наш взгляд, такая трактовка муниципальной собственности требует уточнения, т. к. анализ современного развития муниципальных образований свидетельствует о том, что на практике муниципальная собственность в силу специфики своих объектов не является непременным условием повышения эффективности муниципальной деятельности и укрепления финансово-экономической базы органов местного самоуправления.
В этой связи актуально обращение к термину «финансово-экономическая основа местного самоуправления», относительно понимания сущности и структуры которой в научной литературе нет единого мнения.
Ряд исследователей предлагают отказаться от использования единого термина «финансово-экономическая основа» в силу того, что данные понятия означают самостоятельные сферы местного самоуправления. Причем, что касается экономической основы местного самоуправления, то среди исследователей нет разногласий в понимании сущности данного института. Она представляет собой совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся в результате деятельности жителей, проживающих в пределах муниципального образования, и органов местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения задач местного значения1.
Финансовую основу местного самоуправления исследователи определяют по-разному: через финансы или как самостоятельный институт. Так, Г. В. Барабашев определяет финансовую основу (базу) через денежные сред-ства , а Н. Л. Пешин считает, что финансовую основу местного самоуправления следует рассматривать как институт муниципального права, которая представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок и процедуру образования, распределения и использования денежных средств3.
Другая точка зрения связана с мнением ученых, которые настаивают на объединении финансовой и экономической основ местного самоуправления общим термином4 в силу определенных причин: во-первых, понятие «финансовая основа» по сравнению с понятием «экономическая основа» является более узким по значению, т. к. первая выступает составной частью второй, и они соотносятся как часть и целое; во-вторых, экономическая и финансовая основы взаимосвязаны между собой и взаимозависимы, что позволяет включить в состав экономической основы и финансовую.
Предлагая определение понятия «финансово-экономической основы местного самоуправления» данная группа исследователей, придерживаясь старой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяет этот институт через совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований1.
Отсутствие единого подхода к пониманию сущности и структуры финансово-экономической основы местного самоуправления явилось причиной ошибок законодательной техники. Так, в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года была выделена статья 28 - «Экономическая основа местного самоуправления» и отдельные статьи, касающиеся финансово-бюджетной деятельности и кредитных отношений, а пятая глава имела наименование «Финансово-экономическая основа местного самоуправления».
В этой связи новая редакция данного закона, принятие которой обусловлено: во-первых, внесением существенных изменений в организацию местного самоуправления и, во-вторых, необходимостью ликвидации технико-юридических недостатков старой редакции закона, унифицирует использованные ранее термины, вообще упуская слово «финансовая» из наименования соответствующей главы, употребляя более широкое понятие «экономическая основа местного самоуправления».
Структура муниципальной собственности
Необходимым условием познания как сущностных черт муниципальной собственности, так и ее роли в жизнедеятельности общества, является постановка вопроса об определении структуры ее элементов. В силу того, что исследование объектов собственности невозможно без изучения второго, неотъемлемого звена системы общественных отношений - ее субъекта, необходимо проанализировать качественные характеристики этого важнейшего элемента содержательной структуры собственности.
В самом общем виде можно сказать, что субъектом отношений собственности являются лица (отдельные индивиды, их различного рода ассоциации, государство в лице органов разного уровня), осуществляющие экономическую деятельность1.
Специфическая природа муниципальной собственности предопределила особенности ее субъекта, которые выражаются в его многоуровневом характере.
Конституция Российской Федерации называет основным субъектом муниципальной собственности население муниципального образования, которое, согласно ст. 130, обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью . Данное положение получает развитие в Гражданском Кодексе Российской Федерации, который определяет субъектом муниципальной собственности «муниципальное образование»3. При этом юридический комментарий трактует данное положение однозначно: «Субъектами права публично-государственной и муниципальной собственности выступают соответствующие государственные и муниципальные публично-правовые образования в целом, т. е. Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т. д., а также муниципальные образования (города, районы и прочее), но не их органы власти и управления»4. Однако в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 года содержится совсем другая конструкция, согласно которой участниками правоотношений, возникающих по поводу муниципальной собственности, являются органы местного самоуправления.
Следовательно, в вопросе определения субъекта муниципальной собственности существует разрыв между гражданским и административным законодательством. Причем, новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 года не устраняет этот методологический изъян. Так, п. 10 ст. 35, ст. 51 закона содержат нормы, наделяющие органы местного самоуправления правом владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. На наш взгляд, подобный подход представляется неверным, т. к. с одной стороны, он противоречит концепции и нормам гражданского законодательства, с другой - теории организации публичной власти. Очевидно, что реализация указанных норм повлечет множество негативных последствий, поэтому возникает необходимость конкретизации субъекта муниципальной собственности. Ключевую роль в данном вопросе играет категория «муниципальное образование», которая, на наш взгляд, нуждается в уточнении.
В Конституции РФ понятие «муниципальное образование» отсутствует. Его впервые вводит Гражданский кодекс РФ для обозначения одного из субъектов гражданского права, наделенного законом некоторыми функциями публичной власти и составляющего наряду с государственными образованиями категорию публично-правовых образований, участвующих в правоотношениях наряду с гражданскими и юридическими лицами2.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 года предлагает следующее определение муниципального образования: муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Данное определение заслуживает положительной оценки в силу следующих причин: во-первых, оно устанавливает исчерпывающий перечень квалифицирующих признаков муниципального образования: 1) населенность соответствующей территории; 2) осуществление населением этой территории местного самоуправления в формах, предусматривающих в обязательном порядке наличие собственности, местного бюджета, выборных органов самоуправления. Во-вторых, в нем излагается открытый перечень видов территориальных объектов, конституированных в качестве муниципальных образований: 1) городское поселение; 2) сельское поселение; 3) несколько поселений, объединенных общей территорией; 4) часть поселения.
Однако при кажущейся ясности и полноте этого определения возникают некоторые вопросы, требующие усовершенствования муниципального законодательства. На наш взгляд требуют уточнения следующие моменты:
Во-первых, в данном определении перечислены все виды населенных территорий, но не установлено какой из них, в каких случаях, при каких условиях может быть выбран в качестве территории муниципального образования. Имеется только одно ограничение: территория муниципального образования является частью территории субъекта Российской Федерации, а при наличии в субъекте Федерации административно-территориальных единиц -частью административно-территориальных единиц.
Правовое регулирование формирования муниципальной собственности в период 1990-1993 гг
Формирование муниципальной собственности в России началось в 1990 г. и осуществлялось в рамках более широкого процесса реформирования системы муниципального управления. Условно можно выделить два этапа в данном процессе: 1) для первого этапа (1990-1993 гг.) характерны попытки трансформации местных Советов в органы местного самоуправления; 2) на втором этапе (1993-2005 гг.) осуществлялось непосредственное становление принципиально новой системы муниципального управления, фундаментальные основы которой были определены Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления».
К началу 90-х гг. XX в. во многих странах с развитой рыночной экономикой и муниципальная собственность, и местное хозяйство являлись органическими структурными элементами национального хозяйства. В России, где долгое время господствовала жесткая централизация, при которой государственная собственность отождествлялась с общественной, местное хозяйство было лишь территориально-производственным звеном в едином народнохозяйственном комплексе страны, и все его производственные функции рассматривались как необходимый механизм централизованного планирования и управления. Однако изменения, которые произошли в стране во второй половине 1980-х гг. потребовали становления новой экономической основы местного самоуправления, и в частности, - формирования муниципальной собственности как исторически присущей формы собственности для любого демократически устроенного государства.
В условиях развития рыночных отношений, перехода к демократическим началам в экономике и управлении народным хозяйством, формирование муниципальной собственности явилось процессом объективным и закономерным. Исторический и мировой опыт развития государств показал это. Причина заключалась в том, что муниципальная собственность служит: во-первых, символом независимости и самостоятельности местной экономики; во-вторых, гарантией защищенности отдельных членов местного сообщества при получении ими необходимых благ; в-третьих, гарантией более рационального и эффективного использования местных ресурсов и особенностей.
Правовой основой создания систем муниципального управления и муниципальной собственности стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1. Данный закон сыграл важнейшую роль в реальном перераспределении властных полномочий в государстве, положил начало реформированию местных органов управления и предпринял попытку создания экономической базы для развития местной инициативы. В соответствии со ст. 8 данного закона экономической базой местного самоуправления явились природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социально-экономических потребностей населения соответствующей территории.
Значительное внимание в данном законе отводилось положениям, связанным с местным хозяйством и собственностью. Так утверждалось, что местное хозяйство необходимо для обеспечения непосредственного удовлетворения потребностей населения и функционирования системы местного самоуправления. В состав местного хозяйства входили предприятия (объединения), организации, учреждения, объекты производственной и социальной инфраструктуры, являющиеся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы. В состав местного хозяйства могли включаться с согласия собственника не находящиеся в коммунальной собственности предприятия (объединения), организации и учреждения, деятельность которых связана преимущественно с обслуживанием населения. С согласия населения и органов местного самоуправления в состав местного хозяйства могли также включаться объекты, созданные в результате трудового участия граждан или приобретенные на их добровольные взносы.
Основу местного хозяйства составляла коммунальная собственность. К ней относилось имущество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом народных депутатов за счет принадлежащих ему средств. Местным Советам народных депутатов предоставлялось право вносить предложения о передаче объектов или продаже в коммунальную собственность соответствующих административно-территориальных единиц предприятий (объединений), организаций, учреждений, их структурных подразделений, а также иных объектов, относящихся к другим формам государственной собственности, если они имеют особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения данной территории, функционирования местного хозяйства.
Право распоряжаться и управлять коммунальной собственностью от имени населения административно-территориальных единиц данный закон предоставил соответствующим Советам народных депутатов и уполномоченным ими органам.
Правовое регулирование формирования муниципальной собственности в период 1993-2005 гг
Второй этап исторического процесса формирования муниципальной собственности был связан с принятием в 1993 г. Конституции РФ, которая положила начало становлению новой системы муниципального управления, закрепив местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, гарантировав его существование и определив его статус как самостоятельного органа управления, не входящего в систему органов государственной власти1. Муниципальному управлению в Конституции РФ посвящена отдельная глава 8, которая определяет основные параметры правового пространства организации и деятельности системы муниципального управления в Российской Федерации:
-население муниципального образования имеет право на самостоятельное решение вопросов местного значения;
-экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;
- система местного управления включает институты непосредственной и представительной демократии;
- муниципальное управление организуется по территориальному принципу, изменение границ территории допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;
-органы муниципального управления имеют обязательные полномочия в решении вопросов местного значения и могут иметь делегированные государственные полномочия, переданные органами государственной власти одновременно с необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми средствами;
-местному самоуправлению гарантируются права на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате осуществления решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение его прав, установленных Конституцией РФ и Федеральными законами.
Принятие Конституции РФ, определившей конституционные основы муниципального управления, повлекло за собой издание нормативно-правовых актов, продолживших становление муниципальной собственности в России.
Важным шагом в развитии правовой основы формирования муниципальной собственности в данный период явилось принятие Указов Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» и от 22 декабря 1993 года № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»1.
Указ Президента РФ № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил положение о том, что управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности должно осуществлять непосредственно главой местного самоуправления (глава администрации) или на создаваемые им органы местного самоуправления. При этом контроль за деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации) осуществляет выборный представительный орган местного самоуправления.
Указ Президента РФ № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» провозгласил, что финансово-экономическая самостоятельность муниципального образования является непременным условием жизнеспособности данной территории и гарантией эффективности деятельности его органов. Указ дополнительно регламентировал важные положения, которые касаются: во-первых, состава муниципальной собственности, значительно упрощая порядок ее формирования, закрепив за органами местного самоуправления право самостоятельного утверждения перечня объектов, составляющих муниципальную собственность в соответствии с приложением № 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года № 3020-1. При этом устанавливалось, что решения органов местного самоуправления о включении объектов в состав муниципальной собственности могут быть оспорены в судебном порядке. Во-вторых, данный указ установил правила обратного движения собственности, согласно которым передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации или в федеральную собственность должна осуществляться только с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.
Принятие данных нормативно-правовых актов не только не завершило многочисленных дискуссий о муниципальной собственности в России и не закончило процесс ее формирования, но и не ликвидировало нарастающих противоречий в реальной политэкономической практике. Одной из причин этого явилось существование на уровне субъектов РФ законодательных актов, противоречащих федеральному законодательству. В этих условиях огромное значение сыграло принятие в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, который определил роль муниципалитетов в осуществлении правовых, экономических и финансовых основ муниципального управления, установив общие для всех субъектов принципы организации местного управления в Российской Федерации.
