Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Природа право систематизирующей практики 14
1. Понятие право систематизирующей практики, основания ее возникновения 14
2. Структуры право систематизирующей практики 24
3. Цели право систематизирующей практики 34
4. Функции право систематизирующей практики 48
5. Принципы осуществления право систематизирующей практики 59
ГЛАВА 2. Особенности право систематизирующей практики субъектов российской федерации 70
1. Логико-философская структура право систематизирующей практики субъектов Российской Федерации 70
1.1. Содержание право систематизирующей практики субъектов Российской Федерации 70
1.2. Форма право систематизирующей практики субъектов Российской Федерации 98
2. Виды право систематизирующей практики субъектов Российской Федерации 111
2.1. Учет нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 111
2.2. Инкорпорация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 125
2.3. Консолидация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 137
2.4. Кодификация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 143
Заключение 157
Библиографический список 164
- Понятие право систематизирующей практики, основания ее возникновения
- Структуры право систематизирующей практики
- Логико-философская структура право систематизирующей практики субъектов Российской Федерации
- Виды право систематизирующей практики субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью науч
ного осмысления природы правосистематизирующеи практики как одного из
v наиболее оптимальных способов достижения качественно нового уровня за-
конодательства в условиях проводимых в Российской Федерации экономической, политической, административной и судебной реформ.
Происходящие в стране преобразования сопровождаются непрерывным изменением действующего законодательства и значительным увеличением количества принимаемых правовых актов.
Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., расширила сферу право
вого регулирования субъектов Российской Федерации, что повлекло значи
тельную активизацию регионального законотворческого процесса, и преоб-
<* ладание законодательства субъектов РФ в общей массе российского законо-
дательства1.
В одном из своих Посланий Федеральному Собранию Российской Федерации Президент РФ В.В. Путин специально отмечал, что «отечественная правовая система находится в стадии формирования. И сегодня нам приходится принимать многие законы для того, чтобы быстрее адаптироваться к изменяющимся экономическим и социальным условиям. Между тем даже это не может оправдывать, что принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми - не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям,
Исаков В.Б. Стабильность российского законодательства (попытка количественной оценки) // Концепция стабильности закона. - М., 2000. - С. 80.
4 иной раз - даже не вступив в силу»2.
Увеличение объема принимаемых законов, недостатки, присущие многим правовым актам, значительно усложняют поиск необходимой правовой информации и процесс ее последующего использования.
До настоящего времени четко не определены границы правосистемати-зирующей деятельности федеральных и региональных органов, формы их взаимодействия в процессе юридической систематизации правовых актов разных уровней, отсутствует единая государственная политика в этой области. Не принят федеральный закон о нормативных правовых актах в Российской Федерации, аналогичные законы действуют не во всех субъектах Российской Федерации. Не завершена начатая в 1993 г. работа по формированию Свода законов РФ. Вопрос о целесообразности подготовки соответствующих сводов на уровне субъектов Российской Федерации принципиально не решен и, как следствие, нормативно не регламентирован. Не созданы также правовые предпосылки для проведения полной инвентаризации действующего законодательства, как на федеральном, так и региональном уровнях. Поэтому органы власти субъектов Российской Федерации самостоятельно выстраивают модели правотворческой и правосистематизирующей практики.
Поставленные выше проблемы требуют научного переосмысления многих теоретических аспектов систематизации, разработки концептуальных, а также прикладных вопросов осуществления правосистематизирующей практики субъектов Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Первые попытки научного обоснования систематизации отечественного законодательства относятся к началу XIX века и принадлежат М.М. Сперанскому. В последующем многие ученые (Г.Б. Гальперин, А.Н. Иодковский, В.Б. Романовская, Г.В.
2 О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства: Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Стенограмма выступления. -М.,2002.-С. 17.
5 Шершеневич и др.) обращались и обращаются к истории проведения юридической систематизации в России. Отдельные авторы (СВ. Боботов, И.Ю. Богдановская, Д.И. Васильев, М.В. Воробьев, О.Л. Лысенко и др.) исследуют также зарубежный опыт осуществления систематизации
Юридическая природа кодификации рассматривалась Р.С. Алексеевой, В.К. Бабаевым, Т.Н. Рахманиной, А.А. Ушаковым, А.Ф. Шебановым и др.4.
Проблемам инкорпорации нормативных правовых актов и подготовке сводов законов посвящены работы Д.А. Керимова, Н.М. Коркунова, П.М. Майкова, С.Н. Полениной, В.М. Сырых и других авторов.5
В последнее время в юридической литературе достаточно много внимания уделяется различным аспектам правотворчества субъектов Российской Федерации. Этим вопросам посвящены работы А.С. Пиголкина, Ю.А. Тихомирова и ряда других ученых. 6
3 См., например: Гальперин Г.Б. Основные направления в области кодификации русского
права в начале XIX в. (1801 - 1802 гг.) // Вест. ЛГУ. Серия экономики, философии и права.
- 1960. - № 5; Иодковский А.Н. История советской кодификации. - М., 1957; Колесников
А.И. Систематизация законодательства в России в начале XIX в. М.М. Сперанским // Уче
ные записки ВНИИСЗ. - М, 1966; Кудешкина О.Б. Систематизация отечественного зако
нодательства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2002; Рыбаков Ю.А. Своды за
конов Российской империи первой половины XIX века // Проблемы источниковедения
СССР и специальных исторических дисциплин. - М., 1984; Сидорчук М.Ф. Систематиза
ция законодательства России в 1826 - 1832 гг.: Автореф. дис.... канд. юрпд. наук. - Ленин
град, 1983; Шебанов А.Ф. Полное собрание законов Российской империи (из истории сис
тематизации законодательства в России) // Тр. ВЮЗИ. - М., 1970; Шершеневич Г.В. Исто
рия кодификации гражданского права в России. - Казань, 1888. и др.
4 См., например: Алексеева Р.С. Организация кодификационных работ России в первой
половине XIX века // Актуальные проблемы общественных, естественных и технических
наук. - Пермь, 1983. - С. 54-56; Бабаев В.К., Баранов В.М. Общая теория права: краткая
энциклопедия - Н. Новгород, 1998. - С. 132-133; Рахманина Т.Н. Кодификационный акт в
системе нормативных актов Советского государства // Тр. ВНИИСЗ. - М., 1978. - Вып. 13.
- С. 16-26; Рахманина Т.Н. Кодификация общесоюзного законодательства // Советское
государство и право. - 1982. - № 13; Ушаков А.А. Краткий очерк истории советской ко
дификации // Ученые записки Пермского гос. ун-та. - Сер. Юридические науки. - Пермь,
1962. - Т. 25. - Вып. 1 - С. 143-162; Шебанов А.Ф. Система законодательства как научная
основа кодификации // Советское государство и право. - 1971. - № 2. и др.
5 См., например: Керимов Д.А. Каким быть Своду законов // Правда. - 1977. - 6 марта;
Коркунов Н.М. Значение Свода законов. - СПб., 1893; Майков П.М. О Своде законов Рос
сийской империи. - СПб, 1905; Поленина СВ., Колдаева Н.П. О Своде законов Россий
ской Федерации. - М., 1997. и др.
6 См., например: Бекетова СМ. Законодательный процесс в субъектах РФ: Автореф. дис.
... канд. юрид. наук. - Саратов, 1999; Виноградов А.Ф., Миронов В.А. Некоторые аспекты
регионального законодательства // Журнал российского права. - 2001. - № 5; Законы об-
Интерес для данного исследования представляют также труды, освещающие проблемные вопросы в области конституционного (уставного) зако-нодательства субъектов Российской.
Проведенный анализ теоретических источников позволяет сделать вывод о том, что систематизация в качестве типа юридической практики в отечественной науке, как правило, рассматривается фрагментарно. Слабое внимание уделяется ее структурам, целям, принципам, функциям.
Недостаточно исследованными остаются особенности правосистемати-зирующей практики, осуществляемой на уровне субъектов Российской Федерации.
Все указанные выше и иные причины обусловили выбор темы и структуру исследования.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования заключается в научном осмыслении природы правосистематизирующей практики в целом и субъектов Российской Федерации в особенности.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи исследования:
рассмотреть понятие правосистематизирующей практики и определить основания ее возникновения в субъектах Российской Федерации;
установить основные структуры правосистематизирующей практики;
ласти как субъекта Российской Федерации. / Под ред. Ю.А.Тихомирова. - Воронеж, 1996; Исаков В.Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. — 1999. - № 12, Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов РФ: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса // Екатеринбург. - 1998; Кумышева М.К. Законодательство РФ и ее субъектов: проблемы систематизации и оптимизации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — Ростов-на-Дону. - 1998; Правотворчество субъектов Российской Федерации / Под ред. А.С.Пиголкина. - М., 1998; Сычев А.П. Нормотворчество субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. - 2001. - № 1; Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. - 1997. - № 1. и др. 7 См., например: Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов РФ. - М., 2000; Лысенко В.Н. Устав области, края, города федерального значения, автономного образования: каким ему быть? // Государство и право. - 1995. - № 10; Чернобель Г.Т Противоречия пробелы в конституциях и уставах субъектов Федерации необходимо преодолеть // Журнал российского права. - 1997. - № 4. и др.
- выделить наиболее распространенные цели правосистематизирующей
практики, основные средства и способы их достижения;
определить принципы, влияющие на качество и эффективность юридической систематизации;
исследовать функции правосистематизирующей практики;
- раскрыть содержание правосистематизирующей практики субъектов Российской Федерации;
выявить и описать особенности, формы правосистематизирующей практики субъектов Российской Федерации;
показать типологию правосистематизирующей практики на уровне субъектов Российской Федерации;
изучить особенности официального учета, инкорпорации, консолидации и кодификации в различных субъектах Российской Федерации, обобщить имеющийся опыт и провести сравнительно-правовой анализ эффективности и качества правосистематизирующей практики на примере отдельных субъектов Федерации;
сформулировать выводы и рекомендации, направленные на совершенствование правосистематизирующей практики на федеральном и региональном уровнях.
Объект исследования - систематизация правовых актов как относительно самостоятельный тип юридической практики.
Предмет исследования - особенности правосистематизирующей практики субъектов Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. В процессе диссертационного исследования использовался диалектический метод научного познания, с позиций которого явления и объекты рассматривались комплексно, в движении, взаимосвязи и взаимодействии с другими явлениями и средой. На диалектическом методе основывались общенаучные (анализ, синтез, дедукция, индукция, аналогия, системно-структурный, функциональный и др.) и част-нонаучные (формально-юридический, сравнительный, филологический и др.)
8 методы. Особое внимание в рамках методологии уделено деятельностному,
структурному и функциональному подходам к предмету исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе затрагивающих рассматриваемую проблему.
При исследовании вопросов систематизации автор использовал работы представителей теории права и государства и других юридических наук: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, В.В. Богатырева, Н.А. Власенко, B.C. Жеребина, Р.Б. Головкина, И.Ф. Казьмина, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, Н.М. Коркунова, П.М. Майкова, В.В. Мамчуна, В.М. Морозова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, СВ. По-лениной, Т.Н. Рахманиной, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, Е.Н. Трубецкого, А.А. Ушакова, А.Ф. Ше-банова, Г.Ф. Шершеневича, А.Ф. Черданцева и др.
С целью разрешения методологически важных вопросов правосистема-тизирующей практики в диссертации были использованы труды отечественных философов, социологов и представителей других гуманитарных наук (В.В. Агудова, Н.И. Бондаренко, А.П. Глебова, Л.Г. Ионина, В.А. Канке, В.И. Куценко, Ю.Г. Маркова, Н.И. Ропакова, В.Н. Спицнаделя, О.Я.Стечкина, В.Н. Трубникова, А.И. Яценко и др.).
Существенную помощь в разрешении отдельных вопросов, поставленных в диссертации, оказали работы зарубежных авторов (Ж. Карбонье, А. Нашица, В. Николова, Б. Спасова и др.).
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования состоит из Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. В работе используется конституционное (уставное) и иное законодательство субъектов Российской Федерации, другие нормативные правовые акты, а также официальные материалы и документы различных органов и организаций.
9 Научная новизна работы заключается в том, что автором проведено
одно из первых в общей теории права и государства комплексное исследование правосистематизирующей практики субъектов Российской Федерации, показаны ее структуры, специфические черты и элементы содержания и формы, принципы и функции, типы (виды и подвиды), цели, основные средства и способы их достижения. Выработаны конкретные предложения, способствующие совершенствованию правосистематизирующей практики в целом и субъектов Российской Федерации в особенности. Основные положения, выносимые на защиту:
Определение понятия правосистематизирующей практики. Это деятельность специально уполномоченных на то субъектов по упорядочению нормативных и других правовых актов, взятая в единстве с накопленным в ходе осуществления данной деятельности юридическим опытом (социально-правовой памятью).
Характеристика наиболее существенных признаков, присущих правосистематизирующей практике: является частью культуры и важнейшим компонентом правовой системы общества, составляет важнейшее средство укрепления государственного и политического режима, служит способом повышения качественного уровня законодательства и объективной предпосылкой укрепления законности и правопорядка, отражает диалектическое единство определенного рода деятельности и накопленного в ней правового опыта (социально-правовой памяти).
Под основаниями возникновения правосистематизирующей практики понимается совокупность фактических и юридических обстоятельств, требующих упорядочения правовых актов и приведения их в единую и стройную систему по определенным критериям. К ним мы относим: а) фактические основания, обусловленные накопленным правовым массивом, а также экономическими, политическими и др. потребностями жизнедеятельности общества; б) нормативно-правовые основания; в) субъективные основания; г) факторы внутреннего развития (сложные внутрисистемные связи
содержания права и формы его выражения).
Структура правосистематизирующей практики - это совокупность устойчивых внутренних связей входящих в нее элементов, которые обеспечивают ее целостность при любых изменениях, происходящих под воздействием каких-либо факторов объективной и субъективной реальности.
Правосистематизирующая практика представляет собою полиструктурное образование, включающее, в частности, генетическую и функциональную, временную и психологическую, горизонтальную и вертикальную, стохастическую и синергетическую, рекурсивную и циклическую, пространственную и иные структуры.
Основная цель рассматриваемого типа юридической практики - построение оптимальной, качественной и эффективной системы действующих правовых актов. Дана характеристика промежуточных целей (осуществление правильного выбора предмета и метода правового регулирования, формы закрепления результатов систематизации, обеспечения полноты «охвата» правового массива и др.).
Функции- это относительно обособленные направления однородного воздействия правосистематизирующей практики на общественные отношения, в которых выражаются ее природа, место и роль в правовой системе общества.
Правосистематизирующая практика относится к многофункциональным системам. Она выполняет основные и не основные, постоянные и временные, правопреобразовательную, правоустанавливающую, интегратив-ную, регулятивную, контрольную и иные функции.
Принципы - это фундаментальные юридические идеи и идеалы (элементы правосознания) и обязательные нормативно-руководящие начала и требования (элементы содержания права), реализация которых обеспечивает высокое качество и эффективность правосистематизирующей практики. Особую роль здесь играют принципы системности, оптимальности, интеграции, иерархии, плановости, профессионализма, научности и федерализма.
В рамках логико-философской структуры предложен следующий состав содержания правосистематизирующей практики субъектов Российской Федерации: объекты, субъекты и участники практики с принадлежащими им правами и обязанностями, правосистематизирующие действия и операции, средства и способы их осуществления, результаты соответствующих юридических операций и др. Все элементы содержания рассматриваются в диссертации исходя из особенностей правосистематизирующей практики субъектов Федерации.
Формы правосистематизирующей практики субъектов Российской Федерации — это способы организации внутреннего и внешнего выражения ее содержания. В качестве внутренней формы выступает порядок, процедура осуществления правосистематизирующей деятельности субъектов Российской Федерации. Выделены основные стадии, характерные для всех видов юридической систематизации субъектов Федерации. Внешней формой правосистематизирующей практики субъектов Федерации выступают разнообразные правовые акты - документы, в которых внешне выражаются и закрепляются действия субъектов и участников практики, средства и способы их осуществления, вынесенные решения и результаты действий.
Анализ особенностей проведения и результатов работы различных субъектов Российской Федерации по учету, инкорпорации, консолидации и кодификации нормативных и иных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Предложение о введении в субъектах Российской Федерации такого относительно самостоятельного вида правосистематизирующей практики, как обязательная ревизия накопленного правового массива.
Вывод о необходимости обеспечения взаимосвязанности и последовательности осуществления отдельных видов правосистематизирующей деятельности с целью повышения ее эффективности.
Теоретическое и практическое значение исследования определяются его актуальностью, новизной, научно обоснованными и аргументированными
12 выводами и положениями.
В теоретическом плане основные положения работы позволяют получить цельное представление о понятии правосистематизирующей практики, являющейся самостоятельным типом юридической практики и имеющей сложный структурный состав, с учетом характерных особенностей ее осуществления на уровне субъектов Российской Федерации. Материалы диссертации дополняют и развивают отдельные разделы теории права и государства и отраслевых юридических наук. Они позволяют привлечь внимание к наиболее важным и перспективным направлениям научных исследований, будут полезными ученым различных специальностей при написании диссертаций, монографий и других научных работ.
В практическом плане сформулированные выводы и предложения могут найти практическое применение в правотворческой и правосистематизирующей деятельности, способствовать совершенствованию регионального законодательства, повышению качества и эффективности правового регулирования общественных отношений. Внедрение рекомендаций, разработанных в ходе исследования, в деятельность законодательных органов субъектов Федерации ускорит процесс проведения правовой реформы.
Дидактическое значение данного исследования заключается в том, что полученные автором результаты могут использоваться в учебном процессе при изучении соответствующих разделов теории права и государства, других юридических дисциплин, а также при написании студентами рефератов, докладов, курсовых и дипломных работ.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение:
в шести научных публикациях автора;
- в сообщениях и докладах на ежегодных научных конференциях аспирантов, соискателей и молодых ученых юридического факультета Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова (Ярославль, 2002-2004 гг.), Всероссийской научной конференции «Систематизация права: ис-
13 тория и современность, теория и практика (к 200-летию принятия ГК Франции)» (Иваново, 30.09.2004 г.) и научно-практической конференции «Российское право в период социальных реформ» (Н. Новгород, 26-27.11.2004 г.);
- выводы и предложения диссертанта внедрены в учебный процесс юридических факультетов Ярославского государственного университета и Вологодского государственного педагогического университета, практику Законодательного Собрания и судов общей юрисдикции Вологодской области.
Материалы диссертации неоднократно обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие право систематизирующей практики, основания ее возникновения
Преобладающее большинство авторов (С.С. Алексеев, В.М. Баранов, С.Н. Братусь, А.Б. Венгеров, Д.А. Керимов, Т.М. Рахманина, В.М. Сырых, И.С. Самощенко и др.) под систематизацией понимают особую разновидность деятельности, направленной на упорядочение нормативных правовых актов, приведение их в единую, упорядоченную систему. Так, например, С.С. Алексеев пишет, что «систематизация — это упорядочение действующих законов, всех нормативных актов, приведение юридических норм в упорядоченную, согласованную систему».
В юридической литературе также встречаются и другие определения, как более ограничительного (например, систематизация как постоянная обработка нормативно-правового материала), так и более расширительного (например, систематизация как постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы) толкования.
А.Б. Венгеров отмечает также, что «систематизация - это, с одной стороны, специализированная правотворческая деятельность, а с другой, важная часть эффективного практического использования законодательства».
Понятие «правосистематизирующая практика», используемое в настоящей работе, является более емким по сравнению с понятием систематизации. Это объясняется тем, что систематизация рассматривается автором в качестве определенного вида юридической практики с присущими ей общими (характерными для всех видов юридической практики) и специфическими (характерными исключительно для данного вида практики) признаками.
Единого определения юридической практики наукой в настоящее время не выработано: часть авторов подразумевает под нею только опыт (итог) правоприменительной деятельности; согласно другому мнению, любой вид юридической практики следует рассматривать в неразрывном единстве правовой деятельности специально управомоченных субъектов и сформированного на ее основе социально-правового опыта12.
В.Н. Карташов считает, что юридическая практика представляет собой деятельность по изданию (толкованию, реализации и т.п.) юридических предписаний, взятую в единстве с накопленным социально-правовым опытом.
На наш взгляд, под юридической практикой следует понимать любую деятельность специально уполномоченных субъектов по осуществлению правового регулирования (включая процессы правотворчества, правореализации и правоприменения), взятую в единстве с накопленным социально-правовым опытом. При этом правовой опыт содержит «ориентиры правового творчества, применения, конкретизации, разъяснения правовых предписаний, образцы юридических действий, рационального использования средств и приемов их выполнения, типичные выводы и заключения по вопросам юридической практики».
Правосистематизирующая практика, в частности, являясь одним из видов юридической практики, представляет собой деятельность специально уполномоченных государством органов по приведению нормативных и других правовых актов в систему, обеспечивающую их наибольшую эффективность, взятую в единстве с накопленным в ходе осуществления такой деятельности опытом.
Правосистематизирующая практика как один из видов юридической практики характеризуется определенным, свойственным именно данному виду практики, содержанием; особым механизмом осуществления (включая специфические юридические элементы разного уровня) и соответствующими ее целям и задачам результатами.
Правосистематизирующая практика наряду с другими видами юридической практики является частью культуры и важнейшим компонентом правовой системы общества, составляет важнейшее средство укрепления государственного и политического режима, служит способом повышения качественного уровня законодательства и объективной предпосылкой укрепления законности и правопорядка, отражает диалектическое единство определенного рода деятельности и накопленного в ней правового опыта (социально-правовой памяти). Правосистематизирующая практика характеризуется коллективной природой, а отдельные ее виды (например, кодификация) - правотворческой природой.
Необходимость проведения правосистематизирующей практики обусловлена рядом факторов (причин), рассматриваемых нами в качестве оснований ее возникновения.
Структуры право систематизирующей практики
Сложный состав правосистематизирующей практики как системы позволяет осуществить ее структурный анализ.
В самом общем случае понятие система (греч. - «составленное из частей», «соединение») характеризуется: 1) наличием множества элементов; 2) наличием связей между ними; 3) целостным характером данного устройства или процесса.
В философии под системой понимается категория, обозначающая объект, организованный в качестве целостности, в котором энергия связи между элементами системы превышает энергию их связей с другими системами. Схемой связей между элементами системы выступает ее структура29, поэтому понятие "структура" (от лат. struktura — строение, расположение, порядок) используется в науке для исследования системных объектов. В целом структура характеризуется многоуровневым и иерархичным характером построения. Отдельными авторами структура рассматривается в рамках внутренней формы, тогда как структурирование характерно для явления в целом, включая как его форму, так и содержание.
Под структурой правосистематизирующей практики соответственно понимается совокупность устойчивых внутренних связей (отношений) входящих в нее элементов, которые обеспечивают сохранение ее целостности при любых изменениях, происходящих под воздействием каких-либо факторов объективной и субъективной реальности.
Из определения следует, что видовая характеристика структуры право-систематизирующей практики находится в прямой зависимости от типа отношений между ее элементами. При этом независимо от вида связи элементов правосистематизирующей практики они в обязательном порядке должны обеспечивать сохранение ее целостности в процессе любых изменений. Иначе говоря, составляющие правосистематизирующей практики претерпевают изменения под воздействием характерных определенному временному периоду факторов, при этом сама правосистематизирующая практика, видоизменяясь и обогащаясь нарабатываемым опытом, сохраняется как обязательный целостный элемент правовой системы общества.
Для того чтобы дать характеристику различных видов структур правосис-тематизирующей практики, обозначим ее элементы, связи между которыми будут выступать предметом исследования настоящего параграфа.
В системе, представляющей органическое целое, элемент определяется, прежде всего, по его функции как минимальная единица, способная к относительно самостоятельному осуществлению определенной функции .
Это определение важно тем, что в нем обозначен предел членения объекта, устанавливаемый условно и позволяющий описать его функциональные характеристики.
Поясним на примере. Для нашего случая субъекты как элемент правосис-тематизирующей практики расчленяем на государственные органы и другие органы (лица). Государственные органы, в свою очередь, могут быть представлены органами законодательной и исполнительной власти; в определенных случаях необходимо отдельно выделять палаты Федерального Собрания (Государственную Думу и Совет Федерации) и дополнительно классифицировать органы исполнительной власти (Правительство, министерства и т.д.). Во всех означенных элементах компетенция государственных органов различна. При этом она предопределяет особенности правосистематизирующей практики и позволяет дать ее функциональную характеристику.
Дальнейшее членение субъектов правосистематизирующей практики возможно (например, комитеты и комиссии Государственной Думы; депутаты, фракции, группы и т.д.), но представляется нецелесообразным, потому что отношения (связи) между элементами данного уровня не влекут изменения функциональных характеристик правосистематизирующей практики.
Необходимо отметить, что подразделение на элементы может производиться по различным основаниям в зависимости от вида изучаемой структуры. Например, в приведенном случае при рассмотрении вертикальной структуры правосистематизирующей практики будет приемлемым и необходимым дополнительное членение государственных органов на органы федерального и регионального уровня.
На наш взгляд, целесообразно выделение следующих элементов право-систематизирующей практики: объектов, субъектов и их действий, обусловленных принадлежащими им субъективными юридическими правами и субъективными юридическими обязанностями, юридических средств и способов осуществления таких действий.
Наличие нескольких элементов предопределяет наличие определенного количества различных возможных между ними связей. Системный анализ имеет формулу, позволяющую определить количество таких связей: С = п (п -1), где п - количество элементов, входящих в систему. Учитывая то, что связи между элементами системы многозначны и многоплановы, число состояний может достигать астрономической цифры31.
В правосистематизирующей практике как полиструктурном образовании также можно выделить большое количество связей между элементами и соответствующее число обусловленных этими связями структур. Мы рассмотрим логико-философскую, генетическую, функциональную, психологическую, временную, горизонтальную, вертикальную, пространственную, стохастическую, синэргетическую, рекурсивную и циклическую структуры.
Изучение логико-философской структуры, которая раскрывает содержание и форму правосистематизирующей практики в их взаимосвязи, представляется нам наиболее важным. Поэтому детальное изучение данного вида структуры на примере правосистематизирующей практики субъектов Российской Федерации будет проведено нами отдельно (см. параграф 2.1.).
Генетическая структура характеризует взаимодействие элементов право-систематизирующей практики с основаниями ее возникновения. Смысл данных связей заключается во взаимоувязывании целей, так как только при обеспечении общей целенаправленности можно достичь требуемой эффективности.
Так, построение оптимальной системы законодательства, как цель осуществления правосистематизирующей практики, может быть достигнута посредством достижения других промежуточных целей, одновременно выступающих основаниями ее возникновения: например, удовлетворения потребности общества в урегулировании вновь возникших отношений посредством создания и наполнения правовым материалом новой отрасти права.
При согласовании целей обязательно должна выделяться и конечная, общая взаимоувязанная цель. В рассмотренном примере такой целью может выступать построение правового государства, обеспечивающего возможность подлинной реализации прав и свобод граждан.
Функциональная структура раскрывает связи состояний (когда следующее по времени состояние является функцией от предыдущего) и энергетические связи (когда объекты связаны единством реализуемой функции) отдельных элементов правосистематизирующей практики, обеспечивающих в совокупности эффективность ее функционирования. Данный вид структуры выражает и объясняет основную схему содержания процесса правосистематизирующей практики: «обособленные во времени и развернутые в определенной последовательности правосистематизирующие действия и операции, стадии, то есть определенные процессуальные аспекты данной практики».
Логико-философская структура право систематизирующей практики субъектов Российской Федерации
Понятие и характеристика структуры правосистематизирующей практики, под которой понимают совокупность устойчивых внутренних связей (отношений) входящих в нее элементов, обеспечивающих сохранение ее целостности при любых изменениях, происходящих под воздействием каких-либо факторов объективной реальности, и основные виды структур (за исключением логико-философской) нами были рассмотрены выше (см. параграф 1.2.).
В данной главе анализируется логико-философская структура, раскрывающая содержание и форму правосистематизирующей практики в их взаимосвязи. Ценность исследования данного вида структуры правосистематизирующей практики заключается в том, что в ходе его осуществления имеется возможность выявления новых оптимальных способов развития правосистематизирующей практики.
Содержание и форма - философские категории, в которых содержание определяется как совокупность всех основных элементов целого, его свойств и связей , а форма при этом является способом существования и выражения содержания , фактором его внутренней организации .
При характеристике содержания правосистематизирующеи практики полежат рассмотрению входящие в ее состав элементы, а при характеристике формы правосистематизирующеи практики - регламентация (правила) порядка ее осуществления (субъектно-объектные и субъектно-субъектные отношения). При этом необходимо отметить, что форма упорядочивает действия (взаимосвязи) элементов, одновременно являясь фактором, закрепляющим содержание правосистематизирующеи практики на конкретном этапе развития с учетом накопленных и воспринятых ею изменений.
В отечественной юридической науке вопрос содержания систематизации практически не исследован. В.Н. Карташов обоснованно считает, что «поверхностный и упрощенный подход, как к содержанию, так и к форме юриди- ческой систематизации мало чего дает теории и практике» .
Под содержанием правосистематизирующеи практики мы понимаем единство и взаимосвязь входящих в нее элементов, обуславливающих целостность ее как системы и наличие характерных ей определенных свойств.
При этом при рассмотрении правосистематизирующеи практики целесообразно выделение следующих ее элементов: объектов; субъектов; их действий, обусловленных принадлежащими им субъективными юридическими правами и субъективными юридическими обязанностями, средств и способов их осуществления, результатов действий (объективная сторона); а также накопленного по данному вопросу правового опыта, предопределяющего направленность и порядок осуществления действий (субъективная сторона).
Рассмотрим вышеперечисленные элементы на примере правосистематизирующеи практики субъектов Российской Федерации.
Объекты правосистематизирующей практики - это то, на что направлены действия ее субъектов и участников, что необходимо упорядочить, привести в систему.
Объектами правосистематизирующей практики субъектов Российской Федерации являются нормативные правовые акты, в том числе внутригосударственные, межреспубликанские и межрегиональные договоры (соглашения), а также правоприменительные акты и акты толкования права (интерпретационные) субъектов Российской Федерации.
В настоящее время выработан и законодательно закреплен механизм, обеспечивающий соответствие правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам. Так, с 1 января 2005 года в полном объеме вступает в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (в редакции Федерального закона от 04.07.2003 г. ), согласно которому субъектам Федерации необходимо до этой даты обеспечить приведение в соответствие Конституции РФ их конституций (уставов), законов и иных правовых актов. Данный закон содержит правовые нормы об ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц за принятие нормативных правовых актов, нарушающих Конституцию РФ и федеральные законы.
К нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации относятся, во-первых, принимаемые в соответствии с ч.1 и ч.2 ст.66 Конституции Российской Федерации конституции республик и уставы краев, областей и городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Конституция Российской Федерации не содержит норм, устанавливающих содержание конституций и уставов субъектов Российской Федерации. При этом, как было отмечено выше, Федеральным законом от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» на органы государственной власти субъектов возложена обязанность обеспечения соответствия принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей и других субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам.
Выполнение данного условия само по себе не обеспечивает необходимую полноту законодательного регулирования основных законов субъектов, поэтому принятые в различных субъектах конституции и уставы имеют существенные отличия.
Виды право систематизирующей практики субъектов Российской Федерации
Под видом правосистематизирующей практики понимают определенную устойчивую группу последовательно совершаемых правосистематизирующих действий, которая характеризуется однородными целями, результатами и способами их достижения. В отечественной литературе отсутствует единство во взглядах на типологию систематизации. При этом обычно выделяют такие ее основные виды как кодификация и инкорпорация, реже - консолидация. Так, некоторые авторы кодификацию противопоставляют инкорпорации . Другие авторы наоборот считают, что строгого различия между инкорпорацией и кодификацией провести нельзя . Наконец, еще одна группа авто-ров относит кодификацию к инкорпорации . Д.А. Керимов отмечает что «с пониманием термина «консолидация» в нашей литературе царит полнейшая неразбериха» . В отличие от А.Ф. Шеба-нова, называющего консолидацией одну из форм инкорпорации и по существу отождествляющего ее с кодификацией, А.А. Ушаков, например, считает, что консолидация является таким же самостоятельным видом систематизации права, как инкорпорация и кодификация184. В настоящее время также не выработано единого подхода к типологии правосистематизирующеи практики. Тем не менее, представляется возможным выделение трех основных позиций ученых-юристов: 1) выделение двух самостоятельных видов правосистематизирующеи практики: инкорпорации и кодификации законодательства (С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, С.Н. Братусь, Д.А. Керимов, И.С. Самощенко, Е.Н. Трубецкой); 2) выделение трех самостоятельных видов правосистематизирующеи практики: инкорпорации, консолидации и кодификации законодательства (А.Б. Венгеров, А.В. Малько, Н.И. Матузов, В.В. Лазарев); 3) выделение четырех самостоятельных видов правосистематизи-рующей практики: учета законодательства, его инкорпорации, консолидации и кодификации (В.М. Баранов, В.Н. Карташов, B.C. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, Т.Н. Рахманина, В.М. Сырых). Для сравнения приведем имеющиеся по вопросу типологии систематизации некоторые данные, выработанные зарубежной юридической наукой и успешно применяемые в соответствующих странах на практике. Во Франции - это проведение кодификации в двух видах: принятие обычных кодексов и кодексов как систематизированных сборников нормативных актов (так называемая «административная кодификация»185). В США -это: 1) компиляции (нормативные акты публикуются совместно в хронологическом порядке, при этом исключаются части актов, признанные утратившими силу, а также пункты, параграфы или абзацы, которые заменены в результате изменений и дополнений первоначальных актов более поздними решениями законодательного органа; при этом отсутствие правового акта в компиляции не предполагает потерю им юридической силы); 2) ревизии (систематизируются нормативные акты и их части по предметному признаку с приведением их в логический порядок, исключаются фактически утратившие силу законоположения, сокращается множественность актов, улучшается их грамматическая структура; результаты ревизии законодательства подлежат утверждению органом, принявшим акты первоначально) и 3) кодификации (републикация всей массы нормативных актов в их системе и в самостоятельной от принятия оригинального акта, форме) . Рассмотрим отечественную типологию на примере осуществления право-систематизирующей практики субъектов Федерации. Под юридическим учетом, как правило, понимают «разновидность правовой систематизации, связанную с нахождением соответствующих правовых актов, их регистрацией и расположением в определенном порядке (системе) по конкретным основаниям (дате издания, предметному признаку и т.п.) в журналах, карточках и т.п." . Согласно другому часто встречающемуся в юридической литературе мнению учет правовых актов как самостоятельный вид систематизации не рассматривается, а признается в качестве предварительной предпосылки инкорпорации и кодификации (С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, С.Н. Братусь, Д.А. Керимов, И.С. Самощенко, А.Б. Венгеров, А.В. Малько, Н.И. Матузов и др.). На наш взгляд, целесообразно выделять учет правовых актов в качестве самостоятельного вида систематизации, так как он обладает всеми его обязательными признаками: 1) упорядочивает совокупность принятых правовых актов, объединяя их в группы по определенным критериям, упрощая тем самым поиск необходимой правовой информации; 2) в результате учета формируются базы данных правовых актов; 3) учет характеризуется определенным способом осуществления, основанным на классификации правовых актов. Официальный учет правовых актов ведется во всех субъектах Российской Федерации: во-первых, непосредственно органами законодательной власти субъекта в порядке, определяемом на уровне субъекта; во-вторых, федеральными органами исполнительной власти (территориальными органами Минюста РФ) в рамках формирования Федерального регистра нормативных актов субъектов. В настоящее время в большинстве субъектов Федерации порядок ведения учета принятых правовых актов нормативно не закреплен, поэтому вопросы его организации не отличаются единообразием. Во многих регионах приняты официальные распоряжения об обязательной передаче всех открытых документов для включения в систему Консультант Плюс. Согласно договорам об информационном обмене органы власти и управления передают в региональные центры Консультант Плюс нормативные акты, а взамен получают единую электронную базу данных, объединяющую уже обработанные и классифицированные документы. К 2002 году общероссийская сеть распространения правовой информации Консультант Плюс разработала системы регионального законодательства для 79 субъектов Российской Федерации, содержащие 648 588 документов. Благодаря использованию единой технологии и единых стандартов качества Консультант Плюс создан единый банк данных - сводная база правовых актов субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов используют созданные Консультант Плюс банки данных в повседневной работе, а также для информационного обмена с другими субъектами. Кроме того, в отдельных регионах на данной основе создают собственные базы данных. Например, в Республике Коми на основе технологии Консультант Плюс ведется Эталонный Банк правовой информации Республики Коми. Специальное программное обеспечение, предлагаемое негосударственными распространителями правовой информации, имеет целый ряд преимуществ. Среди них можно выделить: ретроспективу редакций (полные тексты документов по состоянию на определенный момент); систему инструментов, отражающих взаимосвязь между документами (гипертекстовые ссылки, примечания, предупреждения, справки); неофициальную правовую информацию (комментарии, статьи, ответы на вопросы) и различные виды поиска (смысловой, интеллектуальный, тематический, по реквизитам, по ситуации). Кроме того, пользователь имеет возможность получать новые документы с необходимой ему периодичностью, заказывать официальные тексты актов и подборки документов по определенной тематике, получать оперативные консультации, что позволяет работать с законодательством намного эффективнее. При этом данный вид интеллектуальной обработки правовых актов и их систематизации не является для субъектов Федерации оптимальным в силу его неофициального характера. Учет нормативных актов, осуществляемый в рамках ведения Министерством юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) через систему своих территориальных органов и учреждений федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Федерации (далее - федеральный ре-гистр) , является официальным. Он ведется на русском языке в электронном виде (на машиночитаемых магнитных носителях) и документальном виде (на бумажных носителях). Федеральный регистр имеет федеральный, окружной и региональный уровни. Региональный уровень состоит из 89 элементов. Каждый региональный элемент представляет собой базу данных ПТК "Регистр", находящуюся на региональном сервере (сервер территориального органа или сервер ЦПИ) и представляющую в электронном виде информационные ресурсы, содержащие информацию о правовых актах соответствующего субъекта Федерации, а также аналогичные информационные ресурсы в документальном виде.
