Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Системный подход к познанию содержания правоохранительной системы России
1.1 Применение системного подхода в исследовании правоохранительной системы России 14- 31
1.2 Структурно-содержательные характеристики правоохранительной системы России 31-50
Глава II. Исторический опыт реформирования правоохранительной системы России и перспективы ее развития
2.1 Характерные черты реформирования правоохранительной системы России в различные исторические периоды 51 -93
2.2 Становление современной правоохранительной системы России 93-104
Глава III. Правоохранительная система в условиях формирования правового государства в России
3.1 Правоохранительная система как объект реформирования 105-128
3.2 Правоохранительная система в комплексе факторов, определяющих формирование правового государства в России 129-141
Заключение 142-146
Список использованной литературы 147-165
- Применение системного подхода в исследовании правоохранительной системы России
- Структурно-содержательные характеристики правоохранительной системы России
- Характерные черты реформирования правоохранительной системы России в различные исторические периоды
- Правоохранительная система как объект реформирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена значимостью проблем, связанных со становлением и развитием в России институтов правового государства в контексте современных преобразований. Происходящие в стране кардинальные политические и экономические изменения, необходимость преодолевать негативные явления, сопровождающие возвращение России на мировую арену с её идеалами правового государства и гражданского общества, обусловливают необходимость модернизации всей государственно-правовой системы. Реформирование не может не затронуть и правоохранительную систему как важный структурный компонент последней.
Трансформация личностных предпочтений и потребностей, интересов общества, смена ценностных ориентиров, изменение стереотипов поведения личности привели к усилению правового нигилизма, росту девиантных проявлений, формированию теневого права. Процессы децентрализации и борьбы за власть привели к снижению эффективности механизма правого регулирования и функционирования государства. Вместе с тем, провозглашение задач, связанных с построением в России правового государства требует повышения уровня обеспечения и защиты прав и свобод личности, охраны ее прав путем укрепления законности и правопорядка.
В сложившихся обстоятельствах реализация комплекса мер, направленных на повышение эффективности функционирования правоохранительной системы, становится неотъемлемой составляющей реформирования. Вместе с тем предпринимаемые шаги не обеспечивают достижение позитивного результата. Правоохранительная система по-прежнему остается громоздкой, недостаточно приспособленной к решению новых, стоящих перед ней стратегических задач. Несмотря на растущий потенциал правоохранительных структур, работа их порой является неэффективной, подчас не имеющей адекватных юридических инструментов для противодействия экстремизму, национализму, общеуголовной преступности.
Решение насущных проблем невозможно без укрепления всех звеньев и институтов правоохранительной системы страны, её адаптации к процессам формирования в России правового государства. В этой связи необходимо серьезное научное переосмысление её структурно-содержательных и функциональных свойств, а также особенностей и закономерностей развития в условиях реформирования для выработки единого, логически последовательного научного подхода, в рамках которого можно было бы сформулировать как основные целевые установки, так и приоритетные направления совершенствования правового регулирования правоохранительной деятельности, модернизации системы правоохранительных органов, совершенствования их оснащенности.
Степень научной разработанности темы. Теоретическая основа для исследования особенностей функционирования правоохранительной системы государства сформировалась во второй половине XX в. в работах С.С. Алексеева, Ю.Е. Аврутина, А.Г. Братко, Н.В. Витрука, В.В. Глазырина, Ю.И. Гревцова, В.П. Казимирчука, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, В.И. Никитинского, Л.А. Николаевой, А.С. Пашкова, В.П. Сальникова, И.С. Самощенко, В.Д. Сорокина, Л.Г. Спиридонова, Ю.А. Тихомирова, Ф.Н. Фаткуллина, Э.А. Фомина, Г.Н. Хона, Л.Д. Чулюкина, Л.С. Явича и других.
В этот период были сформулированы основные исследовательские парадигмы, а также сложились концептуальные идеи относительно понятия, содержания, и особенностей эффективного функционирования правоохранительной системы государства. Между тем, в современных условиях концепция функционирования правоохранительной системы изменилась, в результате чего возникла необходимость теоретического осмысления всего комплекса вопросов, связанного с данным феноменом.
Отдельные проблемы развития правоохранительной системы России на различных исторических этапах, а также в современных условиях рассматривались такими учеными, как Ю.Е. Аврутин, А.И. Александров, А.М. Артемьев, Г.В. Алексушин, Ч.Н. Ахмедов, А.Ю. Блок, М.А. Буганова, С.П. Булавин, А.Д. Градовский, Н.И. Жильский, Н.А. Жильцов, И.А. Исаев, В.Я. Кикоть, И.А. Кипров, В.М. Курицын, В.Ю. Пиотровский, В.В. Рыбников, М.И. Сизиков, С.А. Степанов, М.Н. Сутурина, В.П. Фёдоров, О.И. Чердаков, В.В. Черников и другие.
Вопрос об особенностях и закономерностях развития и функционирования правоохранительной системы, обусловленных именно ее свойствами как сложного, внутренне неоднородного целостного образования, в том числе и в применении к современному этапу развития, связанному с построением в России правового государства, в качестве самостоятельного на монографическом уровне не ставился и не исследовался.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования является правоохранительная система как сложное целостное образование, выступающее относительно обособленным компонентом государственно-правовой системы.
Предметом исследования выступают закономерности и особенности поведения правоохранительной системы России в условиях реформирования на различных этапах исторического развития, характер изменений, происходящих в системе в условиях реформирования, а также значение таких изменений для развития государственно-правовой системы в целом.
Цели и задачи исследования.
Цель исследования заключается в выявлении объективных возможностей реформирования отечественной правоохранительной системы в условиях построения правового государства, а также выработке рекомендаций и предложений о приоритетных направлениях ее формирования и развития в современных условиях.
Для реализации в ходе исследования указанной цели необходимо решить следующие задачи:
- выявить особенности правоохранительной системы, обусловленные как ее внутренними структурными свойствами, так и её включенностью в государственно-правовую систему, как целостное образование более общего порядка;
- определить основные черты, а также функциональные особенности составляющих правоохранительную систему структурных компонентов;
- раскрыть основные черты механизма функционирования правоохранительной системы Российской Федерации;
- исследовать особенности формирования и функционирования правоохранительной системы России на различных этапах её исторического развития;
- выявить специфику правоохранительной системы как объекта реформирования в условиях построения в России правового государства;
- установить характер зависимостей, существующих между изменениями в условиях реформирования правоохранительной системы и отдельных ее компонентов с одной стороны и формированием правового государства с другой;
- определить основные тенденции и перспективы развития правоохранительной системы России в условиях современного реформирования.
Методологическая основа диссертационного исследования определяется его целью и задачами. В работе автор, в первую очередь, опирается на положения общей теории систем и системного подхода. Кроме того, в исследовании широкое применение получает диалектический метод познания, иные общенаучные методы: анализ, синтез, сравнение, обобщение, индукция, дедукция, абстрагирование.
Широко используются специальные методы исследования, в том числе историко-правовой, формально-юридический, нормативно-правового моделирования.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов разных лет по теории права и государства, отраслевым и специальным юридическим наукам, теории функциональных систем.
Теоретическую базу диссертации составили прежде всего работы, посвященные разработке системной методологии, а также применению общей теории систем в государственно-правовых исследованиях: А.Н. Авериянова, П.К. Антохина, М.С Атаманчука, В.Г. Афанасьева, П.П. Баранова, Л.А. Воскобитовой, М.С. Кагана, В.Н. Карташова, А.Г. Кузнецовой, А.В. Кузьменко, В.А. Лебедева, В.Н. Садовского, М.И. Сетрова, А.И. Уемова, В.П. Хомколова, Э.Г. Юдина и других ученых.
Использовались работы авторов, заложивших теоретические основы исследования проблем функционирования правоохранительной системы: С.С. Алексеева, В.Г. Атаманчука, Н.А. Беляева, А.Г. Братко, Л.А. Николаевой, В.В. Орехова, Н.М. Рудякова, Т.А. Туманова, Н.В. Черноголовкина и других.
Теоретическую базу диссертации составили также работы, авторы которых исследовали вопросы развития правоохранительной системы в истории России. В частности, использованы труды таких ученых, как А.И. Александров, Г.В. Алексушин, А.Ю. Блок, А.Д. Градовский, Н.А. Жильцов, И.А. Исаев, И.А. Кипров, В.М. Курицын, В.В. Рыбников, М.И. Сизиков, С.А. Степанов, О.И. Чердаков и других.
Положения диссертации, касающиеся проблем современного реформирования правоохранительной системы в условиях построения правового государства в России, базируются на работах Ю.Е. Аврутина, А.М. Артемьева, Ч.Н. Ахмедова, Е.В. Болотиной, М.А. Бугановой, С.П. Булавина, Ф.М. Городинца, Э.П. Григониса, Н.И. Жильского, И.Н. Зубова, В.Я. Кикотя, О.М. Ланцовой, В.В. Лысенко, А.В. Малько, Т.Г. Матвеева, В.Ю. Пиотровского, О.А. Плохова, В.П. Сальникова, Ю.П. Соловье, М.Н. Сутуриной, Л.И. Тиуновой, В.П. Федорова, В.В. Черникова и других.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, определяющие порядок организации и функционирования органов государственной власти в правоохранительной сфере.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в нем предпринята попытка рассмотреть отечественную правоохранительную систему с точки зрения тех изменений, которые претерпевают ее структурно-содержательные свойства и функциональные характеристики в условиях реформирования, а также с точки зрения тех закономерностей и особенностей, которые характеризуют ее развитие в соответствующих условиях.
Новизна предложенного подхода определяется тем, что сформулированная проблема решается не только с учетом современного состояния правоохранительной системы, но и с учетом объективно присущих ей свойств, как целостного, сложного в структурном плане объекта, входящего в свою очередь в качестве самостоятельной подсистемы в государственно-правовую систему, как образование более общего порядка. Подтвердить объективный, закономерный характер влияния системных свойств рассматриваемого образования на ее развитие и функционирование (в том числе – в условиях реформирования), а также определить, в чем именно это влияние выражается, позволяет анализ исторического опыта модернизации правоохранительной системы и ее поведения в условиях реформирования на разных этапах развития Российского государства.
Автор рассматривает правоохранительную систему как внутренне противоречивую вследствие структурно-содержательной и функциональной неоднородности составляющих ее подсистем. Также доказывается, что логика развития и функционирования правоохранительной системы, если рассматривать ее в качестве самостоятельного целостного образования, не совпадает с логикой ее развития и функционирования в качестве составляющей государственно-правовой системы. В этой связи повышение эффективности функционирования правоохранительной системы за счет модернизации ее компонентов и составляющих их элементов и за счет оптимизации взаимосвязанных с нею других компонентов государственно-правовой системы объективно оказывается сложной задачей, требующей использования всего накопленного теоретического опыта и результатов практических наблюдений.
Новизна диссертационного исследования определяется также изучением в его рамках вопроса об особенностях функционирования и трансформации правоохранительной системы именно в условиях построения правового государства, что является особенно актуальным вследствие специфики задач, стоящих перед современным Российским государством. При этом правоохранительная система исследуется не только в качестве объекта реформирования, но и в качестве фактора, в комплексе с другими, влияющего на процесс формирования правового государства.
Используемый подход позволяет преодолеть некоторую ограниченность существующих представлений о возможностях и объективных пределах реформирования правоохранительной системы современного Российского государства, его механизмах, средствах и способах, а также дает возможность по-новому взглянуть на роль и значение такого реформирования в модернизации государственно-правовой системы.
В результате становится возможным формулирование конкретных научно обоснованных предложений относительно ближайших и перспективных задач реформирования, обусловленных необходимостью построения в России правового государства, последовательности мероприятий, а также содержания конкретных шагов по формированию новой идеологии правоохранительной деятельности, совершенствованию нормативных основ правоохранительной деятельности, его кадрового и материально-технического обеспечения. Предлагается авторское видение организации построения правоохранительной системы, а также организации государственной правоохранительной службы в России.
Научная новизна исследования в концентрированном виде находит свое выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:
-
Правоохранительная система объективно носит внутренне противоречивый характер, причиной чего является структурно-содержательная, а как следствие, и функциональная неоднородность составляющих ее подсистем. Институциональный, кадровый и материально-технический компоненты, входящие в ее структуру, развиваются и функционируют как механические системы, правовой и идеологический – как органические.
-
Будучи механической по своей организации и при этом, выступая компонентом органической системы, правоохранительная система представляет собой объект, поведение которого в условиях реформирования является противоречивым и трудно предсказуемым. Это обстоятельство выступает значимым фактором, обусловливающим сложность реформирования указанной системы, в том числе – в условиях построения правового государства.
-
Исторический опыт свидетельствует о том, что реформирование правоохранительной системы в России, как правило, нацелено на решение задач, связанных не только с повышением эффективности обеспечения правопорядка, но и с преодолением кризисных состояний государственно-правовой системы в целом, ее существенной трансформацией и модернизацией. Однако прямая зависимость между оптимизацией правоохранительной системы и повышением эффективности функционирования государственно-правовой системы отсутствует.
-
Явное несоответствие результатов проводимых реформ запланированным результатам в значительной степени является следствием того, что в процессе их проведения не учитываются свойства правоохранительной системы, а также закономерности и особенности ее изменений в условиях реформирования. Эффективность мероприятий, направленных на модернизацию правоохранительной системы, может быть повышена при условии, если при их планировании и проведении будут учитываться объективно присущие ей характеристики, а также реальная степень значимости для ее развития оказываемых внешних воздействий.
-
Для отечественной правовой традиции реформирования правоохранительной системы характерно то, что оно осуществляется, в первую очередь, за счет административно-директивного воздействия либо на правовую, либо на правовую и институциональную подсистемы. Данная особенность в полной мере характерна для дореволюционного, советского и постсоветского периодов.
-
Модернизация правоохранительной системы, обеспечение такого ее функционирования, которое бы отвечало идеалам и принципам правового государства на сегодняшний день возможны, в первую очередь, именно за счет изменения идеологической основы правоохранительной деятельности. Реформирование иных компонентов правоохранительной системы при современном ее состоянии, хотя само по себе и является важным, коренных изменений в ее функционирование привнести не может.
-
Значимость усиления правоохранительной системы для построения правового государства в России не должна абсолютизироваться. Связь между ее оптимальным функционированием и формированием правового государства носит вероятностный, а не детерминистский характер.
-
Изменения, происходящие в правоохранительной системе в результате ее реформирования, могут выступать фактором, как позитивно, так и негативно влияющим на процесс формирования правового государства, причем в силу противоречивости данной системы и позитивное, и негативное влияние, как правило, являются одномоментными, хотя и разными по своей силе.
-
Как о факторах, имеющих исключительно позитивное влияние на процесс становления правового государства, можно говорить только об отдельных частных характеристиках входящих в структуру правоохранительной системы подсистем и их элементов.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные результаты позволяют преодолеть некоторую ограниченность существующих представлений о возможностях, механизмах, путях и средствах реформирования отечественной правоохранительной системы в современных условиях. Сделанные выводы и обобщения дополняют и расширяют знания по ряду разделов теории права и государства.
Использование материалов, синтезированных в объёме диссертационного исследования, представляется полезным в процессе дальнейшей научной работы, направленной на изучение теоретико-прикладных вопросов, связанных со становлением правоохранительной системы в условиях строительства правового государства в нашей стране.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нём выводы и предложения могут быть использованы: а) в правотворческой и правоприменительной деятельности; б) в ходе реализации мероприятий по модернизации правоохранительной системы, в том числе – по повышению эффективности нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность правоохранительных органов; в) в подготовке научных исследований, монографий по проблемам развития и функционирования правоохранительной системы, в том числе – в условиях построения правого государства; г) в преподавании теории государства и права, истории государства и права, отраслевых юридических наук.
Апробация диссертационного исследования и внедрение его результатов. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре теории государства и права Московского университета МВД России. Ее положения нашли свое отражение в подготовленных автором публикациях и успешно внедрены в учебный процесс.
Структура диссертации подчинена логике исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Применение системного подхода в исследовании правоохранительной системы России
Лица, осуществляющие руководство государством, все чаще в своих выступлениях ведут речь о правоохранительной системе. Анализируя их высказывания, можно заметить, что далеко не всегда в соответствующее понятие вкладывается один и тот же смысл. Нет единого определения правоохранительной системы и в юридической литературе. Неоднородность суждений не способствует четкому пониманию рассматриваемого института, и в этой связи, прежде чем непосредственно вести речь о правоохранительной системе в условиях реформирования Российского государства, следует уточнить, что она собой представляет. Решение сформулированной задачи предполагает использование в процессе исследования системного метода. Ценность системного подхода состоит в том, что он позволяет изучать предмет или явление в их целостности, что противопоставляется в философской литературе элементаристскому механистическому подходу1. Развитие науки показало, что аналитические методы дают возможность выделить, описать, изучить отдельные элементы, составляющие объект, отдельные его свойства, части. Однако механическое суммирование знаний о составляющих элементах не дает или дает далеко не полное представление об объекте исследования в целом. «Самым основным отличием системного подхода, — подчеркивают И.В. Блауберг и Э.Г. Юдин, - является изначальная и вполне осознаваемая ориентация на изучение объекта как целого и разработку методов такого изучения». В философской литературе отмечается два подхода к системным исследованиям: онтологический, когда система рассматривается как реально существующий объект (например, физическая целостность), и гносеологический, когда система рассматривается как модель отношений мыслимых явлений, выделяемых самим исследователем. Целостность правоохранительной системы не проявляется в пространственно-временной плоскости. Мы не можем вычленить ее из объективной реальности как нечто материальное, физически определенное. Она лежит в сфере идеального, поэтому исследование и доказывание этой целостности требует определенного абстрагирования. В этой связи необходимо подчеркнуть, что системное исследование правоохранительной системы осуществляется не в онтологическом, а в гносеологическом аспекте, в силу чего она лишь представляется, мыслится в виде системы. Нам представляется, что реализация системного подхода позволит получить ряд выводов и положений, которые и внесут определенную новизну в уже сложившиеся представления о правоохранительной системе, и позволят более обстоятельно рассмотреть те особенности и закономерности, которые оказываются характерными для функционирования и развития этой системы в условиях реформирования Российского государства. Рассмотрение правоохранительной системы с точки зрения специфики ее системных свойств позволит прогнозировать последствия реформирования и обнаруживать новые возможности повышения эффективности функционирования государства. Использование системного подхода в науке не является новшеством. Учитывая, что эволюция учения о системе и основанном на ее свойствах методе научного познания не являются предметом настоящего исследования, заметим лишь, что современное понимание системы формировалось в рамках философских учений многие века. Зародившись сначала как проблема соотношения части и целого в античной философии (в таком аспекте вопрос рассматривается, например, Аристотелем), в XVII-XVIII вв. понятие «система» уже прочно входит в научный оборот. Однако до XX века система понимается чаще всего как упорядоченное знание или абстрактная система, построенная на отвлеченных понятиях и неспособная дать новое знание. В XX веке, особенно во второй его половине, системное мышление проникает во все области человеческого знания, и, в силу интегративного характера научного знания, его применение становится необычайно широким. Все это приводит к «непредвиденному распространению понятия системы даже в повседневном языке, в результате чего оно стало «расхожим термином»». В XX веке системное мышление и основанный на нем метод стали широко использоваться в различных областях исследования, что породило дискуссию о его общефилософском методологическом значении. Сложившаяся ситуация может быть охарактеризована словами И.В. Блауберга и Э.Г. Юдина: «Концептуальный каркас, успешно обслуживающий науку на протяжении многих лет все чаще и чаще начинает не срабатывать по той простой причине, что он оказывается неадекватным современным задачам и даже самой их постановке. Отсюда естественно возникает потребность в углублении самосознания науки, доходящего до самых оснований способа мышления. А конструктивным продуктом этого процесса выступают новые принципы подхода к объектам изучения и, более широко, новые методологические направления развития научного познания»2. Эти слова были написаны в начале 70-х годов и относились к становлению в науке системного метода исследований. На сегодняшний день существует стремление осознать действительные границы применимости системного подхода к правовым явлениям. Имеются различные точки зрения на системную природу правовых явлений. Так, например, В.Н. Кудрявцев, рассматривая возможность распространения понятия «система» на явления правовой жизни, определяет в качестве системных образований правовую надстройку в целом, а также деятельность государственных органов, в том числе правоохранительных, связанную с созданием и применением права. Отдельные явления правовой надстройки - законодательство, правосознание, правовые институты и нормы, юридически значимые акты поведения (как правомерные, так и противоправные), совокупность правонарушений в том или ином регионе и т.д. — по его мнению, не могут быть отнесены к функциональным системам1. С точки зрения В. А. Тол етика, Н.Л. Дворникова, К.В. Каргина: « Понятие системы достаточно широко применяется в общей теории права и имеет невещественный характер. «Система» представляет собой идеальный образ, смоделированный в сознании человека. Известны такие разновидности систем, как правовая система, система правового регулирования, система права, система законодательства, система доказательств и т.д. Таким образом, при помощи системного подхода могут быть исследованы самые разнообразные явления правовой действительности». По мнению П.П. Баранова, анализ работ, посвященных вопросам применения теории систем в правовых исследованиях, указывает на отсутствие в современной юридической литературе четких представлений о признаках, наличие которых дает основание относить конкретные явления к тому или иному виду систем. Тем не менее системный подход в настоящее время широко используется во многих отраслях юридической науки . Более того, к нему обращено повышенное внимание исследователей права и государства . Это объясняется адекватностью системного подхода усложнившимся задачам общественной практики, задачам познания и конструирования больших, сверхсложных систем, к которым с полным правом относится как государство в целом, так и правоохранительная система. Длительный период проблема комплексного изучения правоохранительной системы даже не ставилась. Вопросы, касающиеся правоохраны и функционирования таких органов, как суд, прокуратура, органы юстиции и органы внутренних дел, решались изолированно, без учета существующих взаимосвязей. При этом постепенно накапливалось множество проблем в организации правоохранительной системы и ее отдельных структурных звеньев. Нерешенность общих теоретических вопросов, а отчасти и ориентированность юридической науки на сиюминутную практику приводили к тому, что попытки проведения улучшений в организации правоохраны не всегда обеспечивали достижение желаемого эффекта. При рассмотрении правоохранительных органов и их деятельности одним из первых системный подход применил А.Г. Братко, обосновавший не-обходимость комплексного изучения рассматриваемой нами сферы . Позднее наличие такой необходимости признали и другие ученые. На сегодняшний день термин «правоохранительная система» активно используется как в общей теории права , так и в отраслевых юридических науках.
Структурно-содержательные характеристики правоохранительной системы России
Рассматривая вопрос о применении системного метода к исследованию правоохранительной системы России, можно отметить существование различных подходов к пониманию содержания и структуры данной системы. В этой связи представляется необходимым отдельно рассмотреть вопрос о компонентах, данную систему составляющих, характере существующих между ними взаимосвязей.
Встречается точка зрения, согласно которой правоохранительная система и система правоохранительных органов тождественны. Между тем особого внимания заслуживает мнение А.Г. Братко, одним из первых обратившего внимание на то, что правоохранительная система не может быть сведена только лишь к системе правоохранительных органов. С его точки зрения правоохранительная система включает в себя: а) центральное звено -субъекты правоохраны (государство, правоохранительные органы, личность, юридические лица, общественные объединения и организации); б) правовые основы, представляющие собой совокупность норм, определяющих элементы содержания и процессуальный порядок деятельности; в) объекты правоохраны, которыми выступают основные сферы общественной жизни; г) юридические средства и методы правовой охраны1.
Несмотря на то что само по себе указание на необходимость широкого понимания правоохранительной системы является верным, по нашему мнению, представление А.Г. Братко о содержании элементов, входящих в структуру правоохранительной системы, не полностью отражает сложившуюся в начале XXI века реальность. Это обуславливает необходимость дальнейшего исследования.
Не претендуя на исчерпывающий анализ (и в то же время имея целью внести вклад в изучение обозначенной проблемы), считаем целесообразным высказать свои суждения, изложить собственный опыт осмысления содержания правоохранительной системы, который в дальнейшем, возможно, поможет выработать стройную теорию.
Понятия «система правоохранительных органов» и «правоохранительная система» соотносятся как часть и целое. Правоохранительная система — это более широкая категория, которая даже в самом узком смысле не может рассматриваться как синоним системы правоохранительных органов. Это более сложная система, своего рода «система систем».
Правоохранительная система — многослойное, сложное, многоуровневое, динамичное образование, границы которого подвижны и в структуре которого есть свои элементы, составляющие своего рода подсистемы. Исчерпывающий перечень этих элементов дать трудно, но включение или не включение их в систему имеет принципиальное значение. Ошибка такого рода - это не просто теоретическая неточность, она имеет исключительное значение, поскольку влечет за собой цепь неверных оценок, заключений, влияющих на решение других теоретических вопросов, связанных с исследованием правоохранительной системы и ее функционирования. В этой связи правильное выстраивание структуры рассматриваемой системы должно быть предельно объективным (соответствующим действительности), обоснованным, исключающим любые конъюнктурные соображения.
Говоря об объективности, необходимо отметить, что, рассматривая правоохранительную систему, нужно иметь в виду не только то, какой она должна быть (хотя это само по себе и немаловажно), но и то, что она представляет на самом деле, в действительности, реально в жизни. Правоохранительная система должна восприниматься наукой не иначе, как со всеми ее недостатками и изъянами, а вовсе не в рафинированном и идеализированном виде. Именно поэтому и ставится задача по ее дальнейшему совершенствованию, повышению качества и эффективности. На это направлены модерни-зационные процессы современной России, в частности судебно-правовая, законодательная, административная и другие реформы. И рассматриваться правоохранительная система должна, как и каждый элемент ее структуры, не только в статике, но главным образом в динамике, в развитии, тем более что сегодня она переживает новый, переходный этап своего развития. В самом общем виде в правоохранительной системе можно выделить несколько относительно самостоятельных подсистем.
Институциональная подсистема представляет собой совокупность субъектов правоохраны. Их количественная характеристика вызывает в науке дискуссии. Существующие мнения позволяют выделить широкий и узкий подходы. Сторонники первого убеждены во множественности субъектов правоохранительной системы и относят к ним государство, личность, общественные объединения и организации, юридические лица и правоохранительные органы .
Государство осуществляет правоохранительную функцию, организует правоохранительную систему и корректирует ее законодательным путем. Оно соизмеряет охраняемые цели и правоохранительные средства, предусматривает оптимальные пути разрешения социальных конфликтов, правоохранительных ситуаций.
Личность признается субъектом правоохраны постольку, поскольку Конституция и другие законы, подзаконные нормативные акты наделяют гражданина и всех физических лиц соответствующими правами и обязанностями. Право каждого человека должно быть защищено. Личность своими собственными действиями или через представителей осуществляет охрану своих прав, свобод и законных интересов.
Юридические лица, общественные объединения и организации, по мнению сторонников рассматриваемой позиции, таюке являются субъектами правоохранительной системы. Это обуславливается тем, что по действующему законодательству юридические лица наделены определенным комплексом прав и обязанностей и, как известно, могут выступать истцами и ответчиками в суде. Кроме того, все общественные объединения и организации в той или иной мере занимаются правозащитной деятельностью.
В отличие от представителей широкого подхода, приверженцы узкого убеждены в единичности субъекта и таковым признают только правоохранительные органы2. Поскольку именно последние непосредственно обеспечивают правопорядок, на наш взгляд, следует согласиться с тем, что ни граждане, ни юридические лица, ни государство в целом субъектами правоохраны признаны быть не могут.
В настоящее время существует проблема четкого разграничения специальных правоохранительных органов и органов государства, которые, наряду с другими функциями, осуществляют и функцию правоохранительную.
Характерные черты реформирования правоохранительной системы России в различные исторические периоды
Активность политических и правовых преобразований, характерных для современного периода исторического развития, обуславливает необходимость глубокого анализа исторического прошлого нашей страны. Непрекращающиеся дискуссии о путях развития правоохранительной системы заставляют нас обратиться к историческому опыту ее реформирования и модернизации.
Процесс создания правоохранительной системы не является одномоментным. Тот ее вид, который характерен для настоящего времени, является результатом длительных исторических изменений.
Правоохранительная система, представляющая собой, по нашему мнению, совокупность различных элементов, формировалась постепенно и неравномерно. Ее образование началось с появлением в государстве соответствующих органов, осуществляющих правоохрану. Правоохранительные органы возникли в результате естественноисторического развития, одновременно с государством (как его необходимый атрибут) .
Первичная родовая организация общества позволяла обходиться без специальных органов, призванных обеспечить порядок. Бесклассовая родоп-леменная общность людей основывалась вначале на кровнородственном принципе - «единая семья». Условия ее существования предопределяли участие подавляющего большинства членов рода в осуществлении функций, обеспечивающих общественные интересы. К таковым относилось и поддержание сложившихся обычаев и порядка, а также наказание нарушивших его. Существовавшие в то время социальные нормы родового общества, формами выражения которых являлись обычаи, традиции, ритуалы, тотемы и табу, предусматривали в качестве высшего наказания изгнание провинившегося из рода, что само по себе приводило к смерти. Их общей особенностью являлась «мононормность»; они в большинстве не отделяли прав от обязанностей, поскольку права индивида сливались с обязанностями1.
Вся полнота власти в родовом обществе принадлежала вождям, совету старейшин и опиралась на авторитет вождя и его силу". Эта власть распространялась на эгалитарное общество, члены которого были равны.
Постепенно естественноисторическое развитие общества привело к замене родовых образований территориальными, к классовому расслоению, зарождению государства . Классовые противоречия, социальная напряженность в связи с углубляющимся имущественным неравенством, усложнение взаимосвязей по мере развития экономики объективно вели к усложнению механизма отношений как внутри рода, так и между отдельными родовыми обществами. Как в том случае, когда государство предшествовало возникновению частной собственности и классов (восточный путь), так и тогда, когда оно появилось в результате социальной дифференциации общества, порабощения и господства, функция обеспечения правопорядка выступала как важнейшее средство обеспечения стабильности общества .
Появление функции обеспечения правопорядка непосредственно связано с образованием государства и формированием права. Осуществлялось это двумя путями: во-первых, государство санкционировало обычаи, которые способствовали защите и осуществлению государственных интересов и правопорядка; во-вторых, государство создавало новые правовые нормы, в результате постепенно обычное право уступало место прецедентному праву, основой которого становились административные и судебные решения. Когда на смену прецедентному праву пришло статутное право (законы), первичное право получило письменные формы выражения, обеспечиваемые государственным принуждением — законы, кодексы, своды законов и т.п. Эти процессы способствовали развитию правоохранительной функции.
Для обеспечения функции правоохраны в результате естественноисто-рического развития одновременно с государством возникают правоохранительные органы. Для периода их образования наиболее характерной особенностью является то, что они, во-первых, в ходе длительного процесса дифференциации функций государственного управления как бы «выросли», «отпочковались» от государственных органов общей компетенции и, во-вторых, в значительной мере как результат первого, продолжительное время объединяли в себе как собственно полицейские, так и судебные, а равно и карательные (исполнение собственных судебных решений) функции.
Это было характерной особенностью и при формировании правоохранительных органов в России. На первоначальном этапе становления государства вопросами охраны и обеспечения правопорядка занимались органы общей компетенции. Однако постепенно эти задачи стали возлагать на отдельных должностных лиц, поручать их выполнение начали преимущественно каким-то одним органам.
Функции обеспечения порядка долгое время были объединены с функциями управления, представленного великим князем как высшим звеном государственной иерархии - верховным управителем, имеющим свою дружину, и подчиненными ему князьями. Государственные полномочия и управление осуществлял великий князь и его военно-дружинная знать. Дружина представляла собою специальное военизированное образование, основу армии, элемент управления. Дружинники с помощниками и слугами от имени князя выполняли правоохранительные функции, творили суд и расправу, собирали торговые и судебные пошлины, вели переговоры с другими странами. Дружинник осуществлял правозащитные действия по охране жизни и собственности феодала и его подданных. Затем эти функции перешли к приближенным князя, его администрации. Центральное место среди них занимал ябедник - первый судейский чин в истории Руси. Он назначался из старейших дружинников, выделившихся благодаря хорошему знанию законов, умению организовать судопроизводство и управлять исполнителями приказов. И. Болтин в XVIII веке писал: «Почему мним, что и слово ябеда, в первобытности своей, особый смысл имело, означающий знание законов и порядка судопроизводного» .
Правоохранительная система как объект реформирования
Укрепление государства, которое достаточно последовательно проводится в последнее время, предполагает решение нескольких задач: оптимизацию федеративного устройства страны, улучшение системы управления и, на что хотелось бы обратить особое внимание, совершенствование правоохранительной системы.
Существовавшие в советском государстве органы правоохраны в большей степени были нацелены на поддержание существовавшего в тот период тоталитарного режима1, что делает их функционирование по прежним принципам неадекватным условиям формирования правового государства и гражданского общества. Провозглашенный в статье первой Конституции Российской Федерации ориентир на построение правового государства косвенно указал на необходимость приведения в соответствующий вид всей правоохранительной системы. Это породило череду реформ, направленных на переустройство существующей в Российской Федерации системы правоохранительных органов, совершенствование правовых и идеологических основ обеспечения правопорядка, улучшение кадрового и материально-технического обеспечения правоохранительной деятельности. Их недостаточная эффективность и, как показывает практика, неспособность обеспечить такой уровень правоохраны, который в полной мере соответствует представлениям о принципах и механизмах обеспечения правопорядка в правовом государстве, обуславливает постановку вопроса о специфике правоохранительной системы как объекта реформирования в условиях построения такого государства.
Решение сформулированной задачи, на наш взгляд, возможно только с учетом специфики самой правоохранительной системы, а также ее места и роли в структуре государственно-правовой системы, как образования более общего порядка. Принимая во внимание ранее изложенные моменты, перечислим принципиально важные обстоятельства, учет которых в процессе реформирования объективно способствует приведению правоохранительной системы в состояние, адекватное идее правового государства.
Первое. Правоохранительная система представляет собой не просто набор отдельных составляющих, а совокупность подсистем, тесно взаимосвязанных и переплетающихся друг с другом, что, по сути, и делает ее целостной, функциональной. При планировании и проведении какого-либо ее преобразования необходимо это учитывать.
При реформировании правоохранительной системы надо уделять особое внимание каждому ее элементу, просчитывать все возможные варианты их перестроения и, исходя из этого, организовывать процесс реформирования. Игнорирование одной из составляющих системы может изменить направленность процесса трансформации и привести к результатам, которые не были запланированы лицами или органами, осуществляющими переустройство. Указанные обстоятельства необходимо учитывать при построении правового государства в Российской Федерации тем более, что механизмы его до конца не ясны.
Второе. Учитывая механический характер правоохранительной системы, ее нельзя реформировать по тем же принципам и теми же методами, которые применяются при реформировании органических систем (экономики, политической системы, государственно-правовой идеологии и т.д.). Не следует рассчитывать на то, что повышение эффективности тех компонентов правоохранительной системы, которые находятся в кризисном состоянии (идеологической, кадровой, материально-технической) возможны за счет совершенствования системы правоохранительных органов, правовых основ осуществления правоохранительной деятельности.
Третье. Реформа — говорится в Большом энциклопедическом словаре, — это преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни; это нововведение любого содержания1. Исходя из этого общего определения понятия реформы, можно отметить, что реформа правоохранительной системы России - это преобразование, заключающееся не только в изменении количественного содержания органов, обеспечивающих охрану прав и свобод человека в нашей стране, но и в переустройстве всех подсистем рассматриваемой системы.
Общепризнанным является то, что реформирование является наиболее эффективным, когда носит комплексный характер. Однако сложный, многоуровневый характер правоохранительной системы, содержательная, структурная и функциональная неоднородность составляющих ее компонентов предопределяют то, что одномоментно провести такое ее реформирование, которое действительно носило бы комплексный характер, на сегодняшний день объективно невозможно.
Четвертое. В силу механического характера правоохранительной системы исходным моментом ее реформирования должно стать обнаружение такого ее компонента, который оказывает непосредственное и ощутимое негативное влияние на ее действие, препятствуя приведению ее в состояние, отвечающее идеалам правового государства. Поскольку именно совершенствование данного компонента позволит наиболее существенным образом повлиять на рассматриваемую систему, воздействие на него должно быть избрано в качестве исходной отправной точки решения задач, связанных с адаптацией правоохранительной системы к условиям правового государства.
Пятое. Признание идеологического и правового компонентов органическими системами, а институционального, кадрового и материально-технического - механическими предполагает необходимость применения принципиально разных подходов к их реформированию. В первом случае планируемый результат может быть достигнут за счет стимулирования процессов самоорганизации внутри самих подсистем, во втором - осуществлением директивных мер, направленных на совершенствование отдельных элементов, недостаточно эффективное функционирование которых наиболее негативным образом влияет на действие соответствующих подсистем.
