Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Характеристика права как инструмента социального управления 11
1 Понятие и особенности права как инструмента социального управления 11
2 33
3 Качественный аспект информации в области права 60
Глава II. Информационная система социального управления в области права: проблемы теории и практики 91
1 .Понятие и сущность информационной системы социального управления в области права.
Требования, предъявляемые к социально-правовой информации 91
2 Основные направления совершенствования правового регулирования информационных отношений 123
Заключение 147
Список нормативных актов и литературы 156
- Понятие и особенности права как инструмента социального управления
- .Понятие и сущность информационной системы социального управления в области права.
Введение к работе
В условиях современной России право как важнейший инструмент управления социальными явлениями и процессами побуждает людей к активному поведению, регламентирует его, направляя в нужное русло и обеспечивая соответствие активного поведения интересам общества. В этом смысле на первое место выдвигается то направление правового регулирования, которое связано с созданием новых общественных отношений. Поэтому право выступает не только в роли регулятора, но и в качестве инструмента непосредственного управляющего воздействия на поведение людей, участников общественных отношений.
Применяя категории "инструмент", "управляющее воздействие", "поведение людей" к анализу взаимоотношений права и социального управления, мы можем сказать, что в одних аспектах управленческие процессы выступают как средство реализации права, правовых норм, а в других - право, включая правовую систему и ее части, полезно рассматривать как инструмент социального управления. Последнее весьма важно для совершенствования того, что можно назвать технологией социального управления в российском обществе для органического соединения правовых и управленческих элементов в сфере властных отношений.
Исследование права как инструмента социального управления в современной России, и в частности, его информационного аспекта - а именно этому посвящена настоящая работа - не может, естественно, не учитывать целеустановочную функцию правовой системы общества и, тем более, предназначение права (вытекающее из идеи правового государства) быть основой организации власти и управления в обществе.
Избранный аспект позволил автору рассмотреть понятие и особенности права как инструмента социального управления, с комплексных позиций проанализировать организацию управления в правовых системах. Одновременно в работе право исследуется и как средство информационного воздействия. Речь идет об информационных основах функционирования механизмов правового регулирования, правотворчества, законности и других в рамках осуществляемых ныне в нашей стране реформ. Избранный аспект позволил по-новому подойти к характеристике качественного аспекта информации в области права, к анализу информационной системы социального управления, рассмотреть пути совершенствования правового регулирования информационных отношений.
Автор пришел к выводу, что исследование права через призму социального управления и информации составляет важнейший резерв развития общей теории права и государства. Исходная тенденция развития современной юридической теории "экономика - государство - право" ныне дополняется новым направлением "право - социальное управление". Причем, это новое направление не замыкается в свои собственные рамки, а выходит на более высокий уровень научного анализа и обобщения правовых явлений и процессов, используя теорию социального управления, социологию, информатику, компьютерную технику, возможности технологии Интернет. Это позволяет разрабатывать и формировать такие новые сферы правоведения, как социология права, информационное право, правовая информатика, интернет-право и другие. Широкое распространение в деятельности правоприменительных и правоохранительных органов новейших компьютеров и информационных технологий свидетельствует об информатизации права и правовых систем в российском обществе.
L В последние годы опубликовано немало работ российских ученых-юристов, в которых освещаются функции права, правовой системы общества по научно обоснованному воздействию и управлению общественными явлениями и процессами. Среди них можно назвать произведения С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, О.А. Гаврилова, В.П. Казимирчука, Д.А. Керимова, В.Н. Кудрявцева, Ю.В. Кудрявцева, Г.В. Мальцева, А.В. Морозова, С.С Москвина, Ю.Г. Просвирника, Т.Н. Радько, М.М. Рассолова, Ю.Ю. Соковых,
Н.С Соколовой, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, P.O. Халфиной, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова и других.
Однако монографических исследований проблем права как инструмента социального управления мало. В большинстве опубликованных книг и защищенных диссертаций в рамках теории права и государства основное внимание уделяется общетеоретическим и прикладным аспектам анализа права как средства социального управления, а также анализу норм права в системе социального управления, исследованию содержания и ценности правовой информации. Рассматриваются, как правило, организационно-технические аспекты создания систем информации в юридической области и анализ информационного законодательства . В то же время в литературе по теории государства и права слабо разработана проблема комплексного исследования права, правовой системы общества и её подсистем с точки зрения социального управления и теории информации, которая должна опираться в методологическом плане на всесторонний анализ понятий "управление", "система" и «информационный подход».
В условиях осуществляемых в нашей стране реформ необходим в известной мере новый взгляд на состояние и перспективы применения в сфере права и правового регулирования современных средств и методов информатизации, а также компьютерной техники, информационных систем социального управления, ИПС, Интернет. Одновременно целесообразно осуществить комплексное исследование права как механизма социального
управления с использованием таких категорий межнаучных дисциплин и теории права, как правовая система, субъекты и объекты правового воздействия и управления, прямые и обратные связи, правовая информация, эффективность и др. Все это и характеризует актуальность темы предпринятого исследования.
Настоящая работа нацелена прежде всего на комплексное, взаимоувязанное исследование теоретических проблем социального управления в сфере права информационной направленности в условиях осуществляемых в нашей стране реформ, обновления правовой системы общества и её подсистем (в частности, суда, прокуратуры, МВД, юстиции), перевода юридической теории и практики в качественно новое состояние.
В связи с этим автором были поставлены следующие задачи:
- исследовать особенности права как инструмента социального управления;
- охарактеризовать правовую систему российского общества и её подсистемы с точки зрения теории социального управления и информационного обеспечения;
- исследовать понятие и структуру информационной системы управления в сфере права;
- рассмотреть качественный аспект информации в области права и осуществить ее научно обоснованную классификацию;
- осветить проблему совершенствования правового регулирования информационных отношений.
Методологическую основу работы составляют положения современной научной методологии, новейшие средства и методы теории государства и права, науки управления и информатики. Углубленное исследование законов и иных нормативных актов проводилось с использованием методов конкретных социологических исследований, логического, статистического и контент-анализа. В работе над темой автор опирался на результаты исследований российских и зарубежных теоретиков права в рассматриваемой и смежных областях знаний.
Важнейшей методологической предпосылкой исследования явился системный подход к теоретическим проблемам социального управления и информации в сфере права. Он позволил проанализировать основные компоненты правовых систем, их специфические системные свойства и черты, сделать выводы относительно совершенствования организации социального управления и информационного обеспечения в правовых системных образованиях; рассмотреть информационные системы социального управления в праве, а также тенденции совершенствования информационного законодательства.
В решении задач настоящего исследования автор широко опирался на положения нового направления правоведения - информационного права. Автор привлек также значительный законодательный и фактический материал, полученный при изучении и обобщении опыта работы Федерального Собрания РФ, Государственно-правового управления Президента России, Министерства юстиции РФ, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ и НТС "Информсистема".
Новизну предпринятого исследования характеризуют следующие положения:
- развиты имеющиеся в юридической литературе представления об управленческих возможностях права. Доказывается необходимость в современных условиях выделять в определении права его тесную связь с социальным управлением. Проводится мысль, что управленческие процессы в сфере права - не только реализация права, правовых норм, но и специфический инструмент социального управления. В связи с этим вводиться понятие Управление в области права", под которым понимается управленческое (и информационное) воздействие права на соответствующие общественные отношения. В обобщенном виде данное воздействие характеризуется как совокупность этапов социального управления, реализуемых в правовой реальности (определение целей, сбор, обработка и оценка правовой информации, подготовка и принятие решений, их реализация и т.д.).
Показывается, что процессы управления проявляются не только в правовой системе общества, но и в её подсистемах, которым присущи свойства целостных системных образований.
- дано собственное определение правовой системы как совокупности подсистем, которые сложились и существуют в связи с выполнением управленческих функций в механизмах правотворчества, правового регулирования, укрепления законности, правопорядка и других. Проанализирована организация социального управления в правовых системных образованиях, изучены положительные моменты, упущения и недостатки в их работе; разработаны пути устранения последних.
- дано определение информационного права как нового направления юриспруденции, а также очерчен предмет этой формирующейся отрасли права, её методы и задачи. В частности, обосновано, что информационное право изучает совокупность правовых норм, регулирующих информационные отношения в обществе и содержащих предписания, которые относятся к управленческой деятельности в целом. Методы информационного права - это приемы, способы и средства изучения соответствующих норм, информационно-правовых явлений и процессов. В этой связи рассматриваются исторический метод, системный подход, системный анализ, разрешительный метод, ограничительно-запретительный метод и другие.
- в ходе рассмотрения качественного аспекта информации в области права дана собственная классификация социально-правовой информации, при этом вычленены структурные, нормативные, ценностные и другие меры сведений и данных, используемых в социальном управлении и в процессе правового воздействия на общественные отношения. Информация рассматривалась как совокупность новых сообщений о событиях, содержащихся в нормах права или происходящих в правовой системе и её подсистемах.
- охарактеризованы понятие и структура информационной системы социального управления в области права. Особое внимание уделено проблеме упорядочения информационных связей между участниками правоотношений,
потоков социально-правовых сведений, данных, массивов юридических документов и внедрению новейших информационных технологий в управленческо-правовую деятельность.
- в аспекте социального управления проанализированы пути совершенствования правового регулирования информационных отношений и внесены предложения по уточнению положений отдельных нормативных актов, регулирующих процессы социального управления, правовой информатизации и юридической защиты информации.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в теоретическом обобщении опыта управления в области права, информационно-правового обслуживания правоприменительных и правоохранительных органов в условиях обновления российского общества. Это позволило автору вынести на обсуждение положения, имеющие определенное значение для работы государственных органов, предприятий, организаций, предпринимательских структур, граждан по совершенствованию управления правовой системой и информационного обмена в правовой сфере. Данные положения и выводы могут быть использованы при определении оптимальных целей и задач правового воздействия в обществе и совершенствовании функционирования правовых систем, в преподавании теории государства и права, и прежде всего правовой информатики и информационного права.
Внесены предложения относительно совершенствования структуры, форм и методов работы с правовой информацией и нормативными актами в государственных органах, в частности, тех их информационных подразделений, которые непосредственно занимаются правовым обеспечением деятельности -субъектов правоотношений. Обоснована необходимость совершенствования правового регулирования информационных отношений. В частности, предложено: принять подготовленные проекты Законов о праве на информацию и о правовой информации; привести действующее законодательство об информации и информатизации в соответствие с достигнутым техническим уровнем развития новых информационных технологий и с характером распространения Интернет в России; разработать модельный кодекс поведения в Интернет. Автором совместно со специалистами разработана информационно-поисковая система (ИПС) «Право-Финвест», которая помогает юристам инвестиционной компании «Финвест» в работе с законами и иными нормативными актами и способствует более правильному и качественному решению управленческих и финансово-правовых задач.
Диссертантом опубликована монография «Право как инструмент социального управления» (М., Закон и право. 2001 г.) и брошюра «Правовое регулирование информационных отношений: проблемы совершенствования» (М., РПА МЮ РФ, 2000 г.), которые используются в учебном процессе по теории государства и права в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Понятие и особенности права как инструмента социального управления
В юридической литературе давно обсуждаются общетеоретические проблемы права, связанные с социальным управлением . При этом многоплановые проблемы реализации права в управлении различными общественными отношениями исследовались в рамках многих отраслевых юридических наук: государственного, административного, хозяйственного, гражданского, финансового права и других. В каждой из этих отраслей, а также в таких комплексных направлениях, как теория государственного управления, правовая информатика, компьютерное право анализировались возможности воздействия права на управление отдельными процессами и общее развитие отношений отрасли, сферы; изучались постановка целей, сбор и обработка отдельных видов правовой информации, принятие юридических решений и их воплощение в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государства и т.д. Эти исследования дали значимые результаты, в том числе для юридической практики и разработки общих проблем теории права и государства
Надо отметить, что теоретики права, рассматривая право как инструмент социального управления, выделяли различные нормативные, регулятивные и информационные свойства правового воздействия на общественные отношения. При этом право трактовалось как одно из эффективных средств управления обществом. Это и понятно, поскольку именно право представляет собой ту нормативную систему, в формировании которой решающую роль играет государство. Право неразрывно связано с другими социальными системами: моралью и справедливостью. Оно играет существенную роль в мотивации поведения коллективов, социальных групп, личности; закрепляет и создает определенные формы деятельности органов управления и должностных лиц, а также гарантирует социальные ожидания, соответствующие установленным юридическим правилам.
Вместе с тем, как показывает анализ, до сего дня пока нет полной ясности по всем этим серьезным проблемам, составляющим важные аспекты правопонимания в условиях обновляющейся демократической России и глобализации управления и информатизации во всех сферах жизни. Поэтому хотелось бы с позиций системного подхода остановиться на этих вопросах и высказать по ним свои суждения.
Так как речь идет о праве как инструменте социального управления, то необходимо прежде всего выяснить, что вкладывается в понятие инструмента социального управления и как можно трактовать право, а следовательно, правовую систему и её компоненты в связи с понятием социального управления вообще. Это, как нам думается, очень важно с позиции выявления новых свойств и признаков понятия права, а также изучения современных проблем правового регулирования разнообразных общественных, и в первую очередь социально-экономических, отношений.
В юридической литературе на этот счет имеется три исходных точки зрения.
Представители первой точки зрения, например, считают, что социальное управление в обществе есть политическое управление, которое опирается на государственную волю и осуществляется в интересах народа. В качестве основной социально-управляющей системы выступает здесь государство, которое для урегулирования общественных отношений использует динамично развивающееся право. Право в этом случае рассматривается не как самостоятельная подсистема всего механизма социального управления, которое подчиняется общим закономерностям управления и реализует специфическим образом конкретные функции. Оно представляется в виде подчиненной по отношению к государству совокупности установленных или санкционированных общеобязательных норм, выражающих волю народа и являющихся государственным регулятором общественных отношений. Каждая норма права характеризуется при этом как масштаб, мера должного либо возможного поведения участников общественных отношений. Будучи "жесткими правилами поведения", нормы права применяются в разных ситуациях по-разному. Право обладает такими свойствами, как нормативность, целенаправленность, определенность, общеобязательность, согласованность и системность.
Сторонники второй точки зрения констатируют, что социальное управление - это специфическое целесообразное управленческое воздействие на общество в целом, направленное на приведение этого общества в соответствие с присущими ему закономерностями. Признается, что управление разнообразными общественными отношениями в этом случае осуществляется и посредством права. Оно проявляется, например, по отношению к субъектам правоотношений не только в установлении их прав и обязанностей, но и в реализации последних на практике. При этом различные отрасли права, выступая как определенные социальные ценности, каждая по-своему, с точки зрения своих целей и задач, внутренней организации и т.д. участвуют в управлении социально-экономическими процессами. Через разнообразные отрасли права, через все элементы общественной системы граждане активно участвуют в реализации функций социального управления.
Правовые системы: анализ организации социального управления
Управление в области права является научным управлением, поскольку оно предполагает, прежде всего, сознательное, целесообразное регулирование. Следует отметить, что в литературе пока недостаточно исследованы правовые образования как системы социального управления, регулирования и информации. Поэтому с точки зрения организации научного управления целесообразно проанализировать соответствующий перечень правовых системных образований, дать им характеристику как определенным функциональным, самоуправляемым образованиям.
На современном этапе развития российского общества среди всех правовых систем центральное место занимает механизм (или система) правового регулирования разнообразных фактических общественных отношений в целом. Это обусловлено тем, что механизм правового регулирования является сердцевиной правовой основы государственной и общественной жизни. Механизм правового регулирования в целом - "это система правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права" Как самостоятельная система он состоит из определенного числайг-подмеханизмов, каждый из которых также является самостоятельным правовым--" образованием. К этим подмеханизмам, в частности, относятся механизмы правового регулирования гражданско-правовых, хозяйственно-правовых, финансово-правовых, административно-правовых, государственно-правовых, трудовых, земельно-правовых, семейно-правовых отношений, правовых отношений по социальному обеспечению, уголовно-правовых отношений, исправительно-трудовых отношений, уголовно-процессуальных и гражданско-процессуальных правовых отношений и др.
Подмеханизмы правового регулирования также состоят из достаточно большого числа правовых образований. Так, например, механизм правового регулирования гражданско-правовых отношений включает такие системы, как механизм правового регулирования обязательственных отношений, купли-продажи, мены, дарения, поставки, государственной закупки сельскохозяйственной продукции, подряда, перевозки, государственного страхования, кредитных и расчетных отношений и т.п. (деление механизма правового регулирования на отдельные подмеханизмы производится по тем же основаниям, что и деление права в целом на соответствующие отрасли и правовые институты). Данная конструкция механизма правового регулирования свидетельствует о чрезвычайной сложности и разнопорядковой сущности этого социально-правового явления в обществе (это касается его организации, функций, целей, решений определенных управленческих задач и др.). Механизм правового регулирования выступает в качестве сложнейшей системы социального управления, которая связывает в единое целое все части правовой системы общества в их взаимодействии на фактические общественные отношения.
Однако возникает вопрос: с каких позиций можно рассматривать организацию управления в этом механизме на современном этапе? Известно, что еще в свое время авторы работы "Эффективность правовых норм" осуществили анализ права как специфического инструмента социального управления с точки зрения исследования управленческой природы всего механизма правового регулирования, правового воздействия на общественные отношения. Механизм правового регулирования был рассмотрен ими с позиций этапов, стадий любого управленческого цикла, т.е. с позиций определения целей, воздействия на процесс правового регулирования, поиска решения правовых проблем, принятия нормативно-правовых актов, контроля за их реализацией и т.д. В этой связи отмечено, что процесс правового регулирования подчиняется законам и закономерностям управления и проходит через все этапы управленческого цикла" . Позднее данные идеи были развиты и углублены в трудах других ученых по вопросам исследования информационной природы правовых норм в системе социального управления, проблем реализации в правовой системе общества, а также юридических аспектов управления в области предпринимательства, информатики и информационного права0.
Думается, что научная, познавательная и практическая ценность предпринятых исследований несомненна. Однако их нельзя признать абсолютно полными и достаточными не только для всестороннего анализа самого механизма правового регулирования в целом, но и для анализа правовой системы общества, ее подсистем, правовых явлений и процессов. В данных работах, по существу, остались вне поля исследования внутренняя организация самого механизма правового регулирования как системы социального управления (субъекты и объекты правового регулирования и управления, коммуникации между ними, цели и задачи механизма в целом, принятие в нем правовых решений, нормативных актов и т.д.), функционирование данного механизма на основе правовой информации.
.Понятие и сущность информационной системы социального управления в области права
Прежде чем перейти к рассмотрению практических проблем совершенствования механизма управления в области права вообще, и совершенствования информационного законодательства в частности, сначала остановимся на теоретических проблемах понятия и структуры информационной системы социального управления в сфере права.
Надо заметить, что в теории права информационные системы социального управления исследовались в том или ином виде, однако единого мнения среди ученых по ним не достигнуто. Несмотря на имеющиеся методические рекомендации и публикации, одни правоведы, характеризуя российскую государственную систему правовой информации, информационную систему управления представляют как крупнейший информационно-правовой комплекс, имеющий своей целью создание развитого механизма всестороннего и беспрепятственного обеспечения различных участников правоотношений (физических лиц, государственных органов, предприятий, фирм, руководителей и др.) нормативной правовой информацией. Причем, в качестве элементов этой системы рассматривают научный центр правовой информации, системы вычислительных сетей, базы данных и пользователей4\ Другие исследователи под информационной системой социального управления понимают обычную многоуровневую систему правовой информации, со всей ее технической базой, массивами правовой информации и специалистами, предназначенную для юридического обслуживания различных потребителей. Третьи ученые говорят о совокупности автоматизированных систем информационно-правового обеспечения правотворческой и правоприменительной деятельности, включая ИПС по законодательству в целом ИПС правоохранительных органов, механизм "право-Интернет".
Однако в этом нет ничего противоестественного и противоречивого - в России и в странах СНГ развивается масштабная правовая информатизация, повышается роль государства в осуществлении политики правовой информатизации и социального управления.
И в этом контексте — в связи с характеристикой рассматриваемой информационной системы социального управления - очень важно в общих чертах сказать о правовой информатизации в нашей стране и о связанных с ней процессами по созданию информационно-правовых систем и комплексов.
Под правовой информатизацией в связи с управлением в области права понимается информатизация правовой сферы - правотворческой, правоприменительной, правоохранительной деятельности, правового образования и воспитания на основе эффективной организации и использования информационных ресурсов с применением прогрессивных технологий.
Предполагается создать механизмы, обеспечивающие повышение эффективности права и его применения за счет более полной правовой информированности граждан, информационного обеспечения правотворческих, правоприменительных и правоохранительных органов и тем самым усилить правовую плотность общественного сознания". Этой цели в значительной степени будет способствовать правовая информатизация общества, основанная на решении двуединой задачи: информатизация правовой сферы - с одной стороны, и обеспечение законодательного регулирования правоотношений в сфере информатизации - с другой.
