Основные черты и особености правоприменительной деятельности в сфере государственного управления Ястребов Виктор Владиславович

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Применение права как важнейшая форма его реализации 10

I. Понязже и субъекты правоприменительной деятельности 10

2. Формы применения права 28

3. Процесс применения права 40

Глава 2. Особенности правоприменительной деятельности в сфере государственного управления 60

I. Понятие управления, его целевой характер 60

2. Органы государственного управления как субъекты применения права 78

3. Требования, предъявляемые к применению права в государственном управлении 96

4. Процесс правоприменительной деятельности в государственном управлении 117

Глава 3. Правоприменительные акты органов государственного управления 147

I. Понятие и виды актов применения права в государетвеннам управлении 147

2. Соотношение нормативных и правоприменительных актов органов государственного управления 164

Библиография 181

• Понязже и субъекты правоприменительной деятельности
• Понятие управления, его целевой характер
• Требования, предъявляемые к применению права в государственном управлении
• Понятие и виды актов применения права в государетвеннам управлении

Введение к работе

Актуальность проблемы. В Отчетном докладе ХХУТ съезду КПСС отмечалось: "Хороших законов ... у нас принято немало. Теперь дело прежде всего за их точным и неуклонным осуществлением. Ведь любой закон живет только тогда, когда он выполняется - выполняется всеми и повсеместно". Задачи дальнейшего укрепления правопорядка в условиях развитого социализма получили всестороннее освещение в решениях ноябрьского (1982 г.), июньского и декабрьского (1983 г.), февральского, апрельского и октябрьского (1984 г.) Пленумов ЦК КПСС.

Совершенствование правоприменительной деятельности является важным условием последовательного укрепления законности и правопорядка в развитом социалистическом обществе. Как подчеркивал Генеральный секретарь ЦК КПСС, Председатель Президиума Верховного Совета СССР К.У.Черненко на февральском (1984 г.) Пленуме ЦК КПСС, "вопрос об организованности, о порядке - для нас ключевой, принципиальный. Насчет этого двух мнений быть не может. Всякая разболтанность, безответственность оборачиваются для общества не только материальными ивдержками. Они причиняют серьезный социаль-

ный,,нравственный ущерб".

Валеную роль в системе правоприменительных действий играют органы государственного управления, что обусловлено их местом и функциональным назначением в механизме Советского государства. Правильное и эффективное применение права органами государственного управления способствует достижению целей экономического и социального развития советского общества,совершенствованию руководства экономикой, укреплению государственной и трудовой дисциплины.

¹ Материалы ХШ съезда КПСС. М., 1981, с. 64

Материалы внеочередного Пленума Центрального Комитета КПСС, 13 февраля 1984 г. М., 1984, с. 14

В советской правовой науке придается большое значение теоретической разработке проблемы применения права. На становление и развитие теории применения права существенное влияние оказали, в частности, положения и выводы, содержащиеся в работах Н.Г.Александрова, С.С.Алексеева, Э.Б.Атамановой, А.Я.Берченко, А.М.Васильева, Н.Н.Вопленко, В.М.Горшенева, Ф.А.Григорьева, И.Я.Дюря-гина, И.Ф.Казьмина, Д.А.Керимов, В.В.Лазарева, С.С.Москвина, Е.А.Лукашевой, Я.С.Михаляк, П.Е.Недбайло, М.Ф.Орзиха, А.С.Пигол-кина, П.М.Рабиновича, И.С.Самощенко, М.С.Студеникиной, Ю.Г.Тка-ченко, А.Ф.Черданцева, И.Е.Фарбера, Л.С.Явича и др. В исследовании отдельных аспектов проблемы правоприменения положительную роль сыграли труды представителей отраслевых правовых наук: В.Д.Арсеньева, Я.М.Брайнина, Ю.Х.Калмыкова, А.П.Коренева, А.В.Наумова, П.Ф.Пашкевича, П.С.Элькинд.', В.А.Юсупова и др. Заметный вклад в разработку теории применения права внесли ученые зарубежных социалистических стран: В.Врублевский (ПНР), Нашиц (СРР), Й.Сабо и Тамаш (ВНР), В.Цонев (НРБ).

В теории правоприменения сохраняется однако большое количество спорных, либо недостаточно разработанных вопросов. Изучение практики деятельности государственных органов, общественных организаций указывает на необходимость дальнейшей активизации усилий исследователей в разработке актуальных проблем применения права, сосредоточения внимания на нерешенных задачах. Происшедшие в последние годы изменения в системе правового регулирования нуждаются в анализе, компетентной оценке. С учетом запросов социального развития научные исследования должны обеспечить решение вопросов, важных как для общей теории государства и права, так и для отраслевых юридических наук. Особого внимания заслуживает проблема расширения фактологической базы научных исследова-

- 5 -ний, которая до сего времени ограничивалась зачастую материалами судебной и арбитражной практики.

Состояние научной разработки проблем правоприменительной деятельности позволяет констатировать, что все еще в недостаточной степени изучены вопросы, касающиеся понятия, основных черт и особенностей применения права в сфере государственного управления. Вопрос об оперативно-распорядительной деятельности управленческих органов с позиций теории правоприменения практически не исследован. Нуждается в теоретическом освещении целый ряд вопросов, с учетом потребностей развития практики, социалистических общественных отношений. Все это определило выбор темы и основные направления настоящего исследования.

Целью исследования являлось рассмотрение комплекса вопросов теории и практики применения права в сфере государственного управления, охватывающих:

^ характеристику применения права как важнейшей формы его реализации;

обоснование отвечающего современным потребностям правоприменительной деятельности понятия применения права;

изучение форм и основных элементов процесса применения права;

исследование характерных черт и особенностей правоприменительной деятельности органов государственного управления;

определение понятия правоприменительных актов в сфере государственного управления, способов их оформления;

разработка рекомендаций по совершенствованию правоприменительной деятельности органов государственного управления.

Основные положения, которые выносятся на защиту, с общетеоретических позиций, характеризуют основные черты и особенности правоприменительной деятельности органов государственного управления. В частности, это:

обоснование понятия применения права как специфической формы социального управления, использующей правовые средства в целях реализации экономической и социальной политики КПСС, функций Советского государства и выражающейся в издании индивидуальных актов властного характера, влекущих возникновение, изменение или прекращение определенных правоотношений;

системная характеристика пяти форм применения права по субъектному признаку (органы государственной власти, органы государственного управления, контрольные и надзорные органы, органы правосудия, общественные организации), основанная на классификационной схеме, в качестве критериев построения которой использованы: сферы государственной деятельности, субъекты применения права, отрасли (институты), права, характер правоприменительных действий, структура применяемых правовых норм, способы фиксации правоприменительных действий (объективизация результатов применения права);

рассмотрение органов государственного управления как субъектов применения права, отличительными признаками которых являются: властный характер деятельности, строгое подчинение управленческим целям, осуществление правоприменительной деятельности в соответствии со своей компетенцией, руководство многообразными сферами общественной жизни, принцип двойного подчинения;

определение специфики правоприменительного процесса посредством раскрытия его юридико-управленческой природы на основе выделения вспомогательного и основного этапов, а также четырех стадий, характеризующих анализ фактических обстоятельств дела, выбор и толкование нормы права, регулирующей конкретный случай, принятие решения и соответствующее оформление его как правоприменительного акта;

обоснование возможностей совершенствования правоприменительной деятельности в рассматриваемой сфере посредством разработки конкретных рекомендаций правового и организационного характера;

анализ критериев разграничения нормативных и правоприменительных актов, в качестве которых выделяются: назначение актов, порядок принятия и введения в действие, характер правового регулирования, кратность применения акта, его адресаты, внутренняя структура.

Научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования состоит прежде всего в том, что впервые с позиций общей теории права осуществлен анализ как общих, так и особенных черт применения права органами государственного управления.

В работе по-новому раскрывается понятие применения права. Всесторонне обосновывается вывод, что в числе характерных признаков, свойственных только правоприменительной деятельности органов государственного управления, основополагающую роль играют такие, как целевой характер управленческой деятельности, прояв- . ление волевого фактора, специфический характер актов применения права, условия их реальной эффективности.

Автором разработана ж использована для системной характеристики правоприменительной деятельности классификация ее форм, в которой использованы многоплановые критерии определения их основных видов. Значительное внимание уделено анализу особенностей органов государственного управления как субъектов применения права, что позволило более полно показать их специфику. С помощью системно-структурного анализа выделены теоретически и практически значимые этапы и стадии права органами государственного управления.

Научной новизной характеризуются выводы, касающиеся широкого

круга дискуссионных вопросов о формах правоприменительной дея-

тельности, ее.субъектах, соотношении нормативных и правоприменительных актов органов государственного управления, а также рекомендации по совершенствованию практики применения права и др.

Материалы проведенного исследования могут быть использованы при чтении курса лекций студентам юридических вузов и вузов различных отраслевых систем, слушателям системы повышения квалификации работников правоохранительных органов и органов государственного управления.

На базе диссертации могут быть подготовлены работы методического характера по совершенствованию правоприменительной деятельности органов государственного управления. Материалы исследования могут оказаться полезными при совершенствовании законодательства, регламентирующего порядок работы управленческих органов.

Методологическую основу работы составляют труды классиков марксизма-ленинизма, материалы съездов КПСС, постановления пленумов ЦК КПСС, постановления ЦК КПСС и Советского правительства по вопросам укрепления законности и правопорядка в стране, совершенствования государственного управления. При подготовке диссертации было проанализировано действующее законодательство по вопросам управления, изучена советская правовая, философская, социологическая, экономическая и иная литература, труды ученых стран социалистического содружества.

Теоретические предпосылки диссертации основываются на трудах советских ученых-теоретиков государства и права, в которых определяются сущность и основные признаки применения права как особой формы его реализации.

При формулировании основных положений и выводов использованы материалы изучения правоприменительной деятельности государственных органов, которое осуществлялось как,путем непосредственного ознакомления с правоприменительной деятельностью органов госу-

дарственного управления, так и путем анализа опубликованных в юридических и ведомственных изданиях материалов о практике применения права органами государственного управления, практики прокурорского надзора. При этом имелось в виду, что в актах прокурорского реагирования (протестах, представлениях, предостережениях о недопустимости нарушений закона и т.д.) получают достаточно полное отражение типичные недостатки правоприменительной деятельности, их основные причины. В ходе исследования изучались данные судебной и арбитражной практики. В диссертации использованы результаты опроса 58 работников различных звеньев органов государственного управления.

Апробация работы. В процессе работы над диссертацией ее положения и выводы докладывались на трех научно-практических конференциях. На базе и с учетом результатов исследования подготовлены четыре печатных работы. Полученные материалы использовались при подготовке во ВНИИ советского законодательства Министерства юстиции СССР документов по вопросам совершенствования законодательства. Ряд предложений автора взят на учет в картотеку ВНИИСЗ. Результаты исследования использовались при подготовке и чтении лекций для населения, работников правоохранительных органов.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав и библиографии.

- 10 -Г Л А В A I

ПРИМЕНЕНИЕ ПРАВА КАК ВАЖНЕЙШАЯ ФОРМ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ

I. Понятие и субъекты правоприменительной деятельности

Применение права относится к числу основных элементов правовой системы социалистического общества, призванной активно защищать правовыми средствами интересы советского народа, обеспечивать поступательное движение к коммунизму. Социальное и правовое значение правоприменительной деятельности определяется прежде всего тем, что она обеспечивает соединение права как совокупности обязательных для исполнения норм с реальной действительностью, служит средством приведения конкретных жизненных ситуаций в соответствие с правовыми предписаниями. Именйо правоприменение является тем звеном, с помощью (или посредством) которого заложенные в праве возможности воздействия на общественные отношения превращаются в реальность. Значительная роль правоприменительной деятельности в решении задач правового регулирования социальной практики неоднократно подчеркивалась основоположниками марксизма-ленинизма. В.И.Ленин писал: "От декретов до исполнения -

дистанция порядочного размера¹¹.

В научной разработке общетеоретических и прикладных аспектов проблемы применения права одно из центральных мест отводится таким вопросам, как понятие и субъекты правоприменительной деятельности.

Точное определение содержания понятия применения права необходимо для установления особенностей рассматриваемого вида дея-

^х Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т. I, с. 66-67, с. 640: Ленин В.И. Поли.собр.соч., т. 38, с. 115; т. 40, с. 100; т. 43, с. 28 и др.

Ленин В.И. Поли.собр. соч., т. 38, с. 164

- II -

тельноети и решения на этой основе широкого круга стоящих перед ней задач. В неразрывной связи с данным понятием находится и вопрос о субъектах правоприменения, исследование которого способствует установлению полноты характеристики правоприменительной деятельности. При этом имеется в виду, что в механизме применения права его субъекты составляют активный, обеспечивающий своими действиями элемент превращения правовых требований в реальность. Как научное понятие "применение права" широко использовалась еще в трудах дореволюционных русских ученых.

Вопросы понятийной характеристики правоприменительной деятельности в силу своей особой научной и практической значимости постоянно находятся в центре внимания советских ученых-юристов.Они рассматривались во многих монографиях и статьях, неоднократно обсуждались на научных и научно-практических конференциях, включались в повестку дня ученых советов юридических учебных и научно-исследовательских учреждений страны. Крупным событием, способствовавшим определению ключевых позиций по данной проблеме, явилась организованная в 1954-1955 г.г. журналом "Советское государство и право" дискуссия о применении норм советского пра-

ва , которая ознаменовала собой поворотный пункт в изучении данной проблемы.

См.:Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов. М., 1913; Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб, 1909, с. 332-354; Шершеневич Г.Ф. Общая теория права,вып.4, М., 1912, с. 699-757 и др.

См.: Александров Н.Г. Применение норм советского социалистического права. С, 1958; Дюрягин Й.Я. Применение норм социалиста--ческого права органами советской общественности. Свердловск. 1965; Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М.,1960; Ткаченко Ю.Г. Применение норм советского социалистического права. М., 1955 и др.

Сов.государство и право, 1954, Jfc№ 4-8; 1955, № 1-3

Результаты дискуссии, наглядно показав трудности, связанные с отсутствием единой точки зрения о понятии применения норм права, выдвинули в число первоочередных задачу точного определения его содержания. Такой вывод обусловливается тем, что с одной стороны, для обозначения применения права использовались как синонимы другие термины (реализация, исполнение, соблюдение, использование) , а с другой - сам термин "применение права" употреблял-

ся в разных значениях. В законодательстве он использовался для

обозначения особого вида деятельности государственных органов по претворению норм права в жизнь, способа "осуществления юридических норм, который характеризуется властными действиями компетентных госорганов по отношению к другим государственным ОрГаНИЗаЦИ-ям, общественным организациям и гражданам". В юридической литературе понятие применения права связывалось также с деятельностью всех учреждений, должностных лиц и граждан по осуществлению советских законов. Четких понятий реализации права и его форм не было.

Для уточнения понятия применения права, его юридической природы важное методологическое значение имел вывод, который разделялся большинством участников дискуссии, о том,"что вопрос о применении норм советского социалистического права является частью более широкого вопроса о реализации правовых норм, что это один

Толковый словарь под ред. Д.Н.Ушакова, М., 1935, т.1, с. 1242: т. 2, М., 1938, с. 883; т. 3, М., 1939, с. 815; т. 4, М., 1940,

о См.: Теория государства и права. М., 1949, с. 413; Теория государства и права. М., 1955, с. 382-388

К итогам дискуссии о применении норм советского права. - Сов.государство и право, 1955, & 3, с. 50

См., например: Кириченко М.Г. Советское законодательство и принципы его применения. М., 1953, с. 57

- ІЗ -

из способов претворения их в жизнь". Такая оценка правоприменительной деятельности способствовала выработке правильного подхода к определению места данного вопроса в общей теории права, конкретизировала подход к его рассмотрению.

Несмотря на большую работу советских ученых (особенно в последние годы) по исследованию характера и роли применения норм права, субъектов правоприменения, эти вопросы до сего времени остаются дискуссионными. Анализ высказанных в разное время различными авторами точек зрения позволяет свести их в две группы.

Сторонники первой точки зрения предлагали применение норм права рассматривать как осуществляемую государственными органами

особую форму его реализации, отличную от других ее форм - соб-

людения и исполнения. Эта позиция получила наиболее последова-

Я А

тельное выражение в работах Н.Г.Александрова, С.С.Алексеева,

р; с 7

И.Я.Дюрягина, Я.С.Михаляк, И.Е.Фарбера и др. Так, Н.Г.Александров писал: "Под применением права следует понимать совершаемые компетентными государственными органами акты индивидуального значения, влекущие возникновение, изменение или прекращение у

Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., I960, с 126

Сов.государство и право, 1954, $4, с. 13

3 Александров Н.Г. Применение советского социалистического права. М., 1958, с. 9

«Цюрягин И.Я. Применение норм советского права. Свердловск,

У (О , С .

Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981, т. I, с. 321-5

Ї973, с. 17 6

Михаляк Я.С. Применение социалистического права в период развернутого строительства коммунизма. М., 1963, с. 12

Фарбер И.Е. О применении норм советского социалистического

права .-Сов.государство и право, 1954, jfc 4, с. 25

- 14 -конкретных лиц соответствующих

прав или обязанностей, либо приме-

т нение к ним правовых санкций". Аналогичный подход прослеживается и в работах других авторов, разделяющих названную точку зрения. При этом следует заметить, что по мере развития учения о субъектах применения права произошло распространение статуса субъектов правоприменения не только на государственные органы, но и на общественные организации, наделенные государством властными полномочиями. Сторонники этой точки зрения подчеркивают (правда, не всегда четко), что государственные органы и общественные организации, которым государство делегирует часть своих полномочий, применяют право лишь в тех правоотношениях, когда они выступают в качестве носителей властных полномочий. Такого мнения, в частности, придерживаются мно-

гие представители отраслевых правовых наук.

Сторонники второй точки зрения полагают, что применение права -акты правомерного поведения, в результате которых возникают (из-меняются или прекращаются) правоотношения. Право совершения такого рода актов признается как за государственными органами, общественными организациями, так и за отдельными гражданами. Данный подход получил отражение в работах А.С.Гречина, Ю.Х.Калмыко-

ва, В.В.Лазарева, П.Е.Недбайло и др.

т Александров Н.Г. Применение советского социалистического права, с. 9

о См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978, с.54-64; Наумов А.В. Применение уголовно-правовых норм. Волгоград, 1973, с.37-45; Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979, с. 18-24 и др.

Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов. Казань, 1975, с. 18-19"

Гречин А.С. Правовое воспитание трудящихся в процессе деятельности местных Советов. Воронеж, ІУ7І, 0.51: Калмыков Ю.Х. Вопросы применения гражданско-правовых норм. Саратов, 1976, с.14; Лазарев В.В. Социально-психологические аспекты применения права. Казань, 1982, с.21-22; Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., I960, с.151-159

Положительными сторонами первой точки зрения, на наш взгляд, являются: отграничение применения права от иных форм его реализации, однозначное определение характера актов правоприменения, указание на содержание последствий, порождаемых правоприменительной деятельности. Особо хотелось бы отметить важность положений, обосновывающих взгляд на применение права как самостоятельную форму его реализации, имеющую вполне очевидные отличия от иных ее форм - использования и соблюдения права.

Что касается названной выше второй точки зрения, то в качестве положительной стороны здесь следует отметить более полную характеристику последствий (возникновение, изменение,или прекращение правоотношений), которые порождаются правоприменительной деятельностью, признание за применением права активной роли в регулировании общественных отношений.

Несмотря на несомненную пользу усилий, предпринятых советскими учеными по разработке теоретических аспектов применения права, представляется возможным констатировать, что понятия применения права, удовлетворяющего в полной мере потребностям развития теории и практики, пока еще не сформулировано. По нашему мнению, сторонники первой точки зрения, давая более развернутую формулировку понятия правоприменительной деятельности, вместе с тем четко не называют адресатов, к которым обращено применение права. Представители второй точки зрения указывают субъектов применения права в слишком широкой форме, фактически на второй план от-

Подробнее о классификации форм реализации права и их характеристике см.: Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М., 1961, с.151-152; Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966, с.93-99; дюрягин И.Я. Применение норм советского права. Свердловск, 1973, с.8-Ю; Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., I960, с.127-139; Пигол-кин А.С. Формы реализации норм общенародного права. - Сов. государство и право, 1963, $ 6, с. 26-36 и др.

тесняется ими вопрос о специфике каждой формы реализации права. Надо сказать, что обоснование самостоятельного характера понятия правоприменительной деятельности имеет не только теоретическое, но и практическое значение.

Чтобы понятие "применения права" отвечало необходимым требованиям, оно должно базироваться на системе теоретических положений, определяющих сущность и отражающих основные свойства правоприменительной деятельности. Поскольку этот вопрос не получил целостного освещения в юридической литературе, рассмотрим основные из

них.

Прежде всего необходимо отметить, что применение права есть

специфическая форма управления, активно используемая при решении задач общественного развития и играющая важную роль в реализации экономической и социальной стратегии КПСС и Советского государства. Подход к применению права как виду управленческих отношений, властному и целенаправленному управлению общественными процессами, поведением людей, характерен для многих работ советских ученых и ученых стран социалис-

тического содружества. Точка зрения на применение права как раз-

новидность государственного управления , сторону общей управленческой деятельности представляется наиболее приемлемой и эффективной в силу своей способности обеспечить глубину изучения воздействия применения права на общественные отношения.

¹ См.:Дюрягин И.Я. Право и управление. М., 1981, с.37-52; Наумов А.Б. Об управленческом аспекте применения уголовного права. В кн.: НУ съезд КПСС и актуальные вопросы совершенствования деятельности органов внутренних дел. Волгоград, 1977, с.29-32; Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления, с. 3-Ю

Сабо И. Основы теории права. М., 1974, с.126; Тамаш А. Судья и общество: диалектика правосознания и правоприменения.М.,1980,с.48

Теория государства и права. М., 1980, с. 344-345

Алексеев С.С. Проблемы теории права.Свердловск, 1973,т.2.с.205

Раскрывая сущность применения права, важно видеть все основные аспекты,определяющие специфику этой деятельности. С этих позиций плодотворной является характеристика применения права как правовой формы осуществления функций социалистического государства.

Особенности правоприменительной деятельности в значительной мере определяются ее юридической природой, принадлежностью к правовой системе общества. Правоприменение как проводник требований закона имеет правовые нормы в качестве своей исходной базы. Отличительный признак права как явления классового, обеспечиваемого силой государства, обуславливает властный характер правоприменительной деятельности. "Эта форма реализации юридических норм, - отмечает С.С.Алексеев, отличается от других тем, что деятельность по претворению юридических норм в жизнь совершается специальными органами на основе властных полномочий...

они как бы действуют "со стороны", дополняя властную силу юриди-

2 ческих норм властной силой индивидуальных актов".

В условиях социалистического общества авторитарный, государственно-властный характер применения права характеризуется тем,что правоприменительная деятельность как исключительная компетенция государственных органов и уполномоченных общественных организаций охватывает наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни,осуществляется по одностороннему волеизъявлению названных органов, применяющих право, носит обязательный характер и во всех необходимых случаях обеспечивается мерами государственного принуждения.

Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970, с. I90-I9I

Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966, с.ЭЬ

В теоретическом плане для характеристики особенностей применения права важно видеть его проявление во властной деятельности при реализации правовых предписаний по изданию актов индивидуального значения. Б качестве основных направлений, в которых реализуется правоприменительная деятельность, выступают:

организаторская деятельность по руководству обществом в целом;

защита интересов личности;

контроль за определенными действиями граждан в силу их (действий) большой важности для.всего общества;

разрешение правовых споров;

официальное установление наличия или отсутствия конкретных юридических фактов;

борьба с правонарушениями.

В числе исходных положений, определяющих сущность правоприменения, принципиальное значение имеет установление круга субъектов, осуществляющих правоприменительную деятельность.

В настоящее время у большинства исследователей не вызывает сомнения принадлежность к субъектам правоприменения государственных органов и общественных организаций, выступающих в качестве носителей властных полномочий. Дискуссионноеть данной проблемы сохраняется в основном ввиду нерешенности вопроса о признании субъектами правоприменительной деятельности граждан. Здесь, по нашему мнению, следует согласиться с позицией тех ученых, которые исключают граждан из круга субъектов применения права. Довод сторонников противоположной точки зрения, базирующийся на том, что государство в равной мере способно наделять полномочия-

ми применять право как свои органы, общественные организации,так

и граждан , является весьма уязвимым.

и Г

См..например,Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм, с. 156

Хотя советское законодательство выражает волю всего советского народа, нельзя игнорировать то обстоятельство, что использование властных полномочий в интересах общества на основе норм права (применение права) относится к исключительной прерогативе соответствующих органов, а не отдельных граждан. При этом не следует усматривать в непризнании граждан субъектами правоприменения нарушение социалистической демократии. Граждане СССР беспрепятственно реализуют предоставленные им Конституцией СССР, советскими законами права. Достаточно сказать, что по данным социологов^ нашей стране каждый четвертый гражданин старше 18 лет в той или иной форме принимает участие в повседневном управлении делами государства. Неприменение норм права гражданами не ведет к игнорированию их субъективных прав. Прав И.Я.Дюрягин, утверждая, что неприменение права гражданами не означает какого-либо ущемления их демократических прав и свобод. Решающая роль народных масс в общественном развитии и управлении советским обществом является незыблемым принципом социализма, и потому применяющие право органы выражают интересы трудящихся, служат осу-

ществлению их полновластия.

Таким образом, говоря о субъектах применения права, есть основания считать, что к ним относятся: государственные органы (органы власти и государственного управления, правоохранительные органы, органы контроля и надзора и другие)и общественные организации, наделенные государством властными полномочиями. Принимаемые ими акты индивидуального значения, носящие властный авторитетный характер, влекут за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношений, в которых норма права обретает реальное бытие,

См. і 0 правах человека: подлинных и мнимых. - Правда, 1983, 18 июня

Дюрягин И.Я. Право и управление. М., 1981, с. 75

воплощается в конкретное общественное отношение.

Важным моментом для раскрытия сущности применения права является характеристика его места в механизме реализации права. Рассмотрение правоприменительной деятельности с этих позиций в качестве своих основных задач предполагает, во-первых, выяснение соотношения правоприменительной деятельности с иными явлениями и процессами, относящимися к области реализации права, и, во-вторых, установление функциональной роли применения права в системе действий, объединяемых понятием реализации права. В пределах, необходимых для раскрытия темы, рассмотрим содержание названной группы вопросов.

для выяснения соотношения применения права как особой формы реализации государственными органами и общественными организациями правовых предписаний^властной деятельности по изданию актов индивидуального значения и иных явлений, в которых находит выражение реализация права, как свидетельствуют материалы осуществленного исследования, существенным является анализ связей правоприменения с такими известными в теории формами реализации права

как исполнение, использование и соблюдение. Такой анализ позволил прийти к выводу, что применение права - центральный элемент системы его реализации, в которой пересекаются связи практически всех других элементов. При оценке функциональной роли правоприменения не будет преувеличением утверждение о его главенствующем положении в системе форм реализации права, в связи с чем образующие ее элементы занимают по существу подчиненное по отношению к нему место.

¹ См.: Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. -М.,1974, с.6

Выделение исполнения права в качестве самостоятельной формы реализации представляется излишним, поскольку по своему содержанию оно, на наш взгляд, совпадает с соблюдением права

Применение права обеспечивает и охраняет от нарушения все иные формы реализации права.

Существенную особенность применения права в системе действий по его реализации составляет то, что в эту деятельность по сравнению с другими формами реализации права "включаются новые д о-полнительные элементы, которые применительно к данному случаю конкретизированно подкрепляют властность юридических норм.

Нужно сказать, что применение права играет и роль гаранта правильного осуществления его норм, хотя этим его роль, естественно, не ограничивается. Помимо правоохранительной деятельности органы государства и уполномоченные на то общественные организации выполняют различные функции иного характера: профилактического, воспитательного, управленческого.

При рассмотрении места применения права в системе его реализации нельзя упускать из виду, что оно, будучи связующим звеном между нормой права и ее полным осуществлением в поведении субъектов выражает собой определенный государственно-правовой способ организации их исполнения применительно к каждому конкретному случаю, заключающийся в наделении конкретных субъектов права определенными правами и обязанностями (сюда же относится и применение принудительных санкций норм права к лицам, которые нарушают их). Аналогичную роль правоприменение выполняет и по отношению к другим формам реализации права - исполнению и соблюдению.

Характеризуя в обобщенном виде сущность рассматриваемого вопроса, представляется возможным подчеркнуть, что реализация права -

См. Фарбер И.Г. Сущность и способы применения советского закона. Автореф. дисс. канд. наук. М., 1951, с. 7

- это единый механизм правового воздействия на общественные отношения (что диктуется сущностью самого права), в котором применение права как один из ее важнейших элементов выступает в качестве организующего и контролирующего компонента (см.схему I).

Реализация права, таким образом, может осуществляться только через их применение, играющее роль организующего элемента, когда соблюдение и использование права невозможно без его опосредованного влияния (только приказ о приеме на работу влечет за собой использование гражданином права на труд). В случае, когда такого влияния не требуется (мелкие гражданско-правовые сделки, воздержание от действий запрещенных нормами права), применение права будет играть роль гаранта, стража, охранять -их от нарушения. Анализируя статьи 40-69 Конституции СССР, посвященные правам и обязанностям граждан, нельзя не отметить, что все они в той или иной степени реализуются через применение норм права компетентными государственными органами или общественными-организациями. Так, право гражданина на жилище (ст. 44) осуществляется только при выдаче ордера исполкомом местного Совета народных депутатов. При принятии неудовлетворительного для гражданина решения он может обратиться в соответствующие инстанции.

Изложенные положения позволяют предложить следующую формулировку понятия применения права.

Применение права - это особого рода государственно-правовая деятельность,

составляющая важнейшее звено социалистической правовой системы, выполняющая роль организующего и контролирующего элемента в механизме реализации права;

основанная на точном выполнении законов и обеспечивающая проведение в жизнь содержащихся в них предписаний;

представляющая собой специфическую форму социального управ-

_{Схемо а/ і}

ления, сущность которого заключается в использовании правовых средств для реализации социальной и экономической политики КПСС, осуществления функций Советского государства, защиты социалистических общественных отношений от посягательств;

осуществляемая специальными государственными органами и общественными организациями, в компетенцию которых входит применение права;

имеющая властный характер, обеспечиваемый авторитетом и силой государства;

выражающаяся в издании актов индивидуального значения, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений.

Помимо решения задач, касающихся сугубо правоприменительной деятельности, надлежащее определение содержания понятия применения права имеет важное значение для его отграничения от ряда других категорий теории государства и права, и, в частности, правотворчества в целом.

Правотворчество и правоприменение характеризуются некоторыми общими чертами. Обе эти формы государственной деятельности носят государственно-властный характер и являются составными элементами механизма правового регулирования. Вместе с тем между ними имеются и несомненные отличия. В то время как правотворчество - это процесс создания правовой системы государства, принятие нормативных актов, их отмена и изменение, правоприменение представляет собой индивидуализацию и персонификацию нормативных актов применительно к конкретным юридическим делам, жизненным случаям. Так, приказ о назначении лица на должность, приговор суда, указ о награждении - все это результаты правоприменительной деятельности.

Нельзя считать правоприменением создание новых подзаконных актов, представляющих собой конкретизацию и даже в какой-то мере

осуществление законов и иных нормативных актов.-К примеру, после принятия Конституции СССР 1977 года возникла необходимость упорядочить и обновить законодательство, в связи с чем Президиум Верховного Совета СССР принял постановление 12 декабря 1977 г. "Об организации работы по приведению законодательства СССР в соответствие с Конституцией СССР", в качестве приложения к которому был утвержден План организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР¹. Его реализация представляет собой конкретизацию ряда основных положений Конституции СССР. В ходе этой деятельности-происходит переход от решений общего характера к решениям частного характера. Как правило, нормативные акты различных уровней (конституции, законы, кодексы и др.) отличаются различной степенью обобщения правовых положений, характером и действием нормативных норм. Например, в гл. 16 Конституции СССР, посвященной Совету Министров СССР и определившей принципы деятельности этого органа, предусматривается разработка Закона о Совете Министров СССР (ст. 136), который

и был принят Верховным Советом СССР 5 июня 1978 г. Конкретизируя положение Конституции СССР, закон подробно характеризует компетенцию Совета Министров, порядок его деятельности, взаимоотношения с другими органами. Согласно ст. 135 Конституции СССР Совет Министров СССР объединяет и направляет работу общесоюзных и союэ-но-республиканеких министерств и государственных комитетов СССР, перечень которых приводится в ст.ст. 23-27 Закона СССР о Совете Министров СССР. Подобное осуществление предписаний актов вышестоящих правотворческих органов направлено на конкретизацию общих правовых установлений, и нет никаких оснований, как это де-

¹ Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 51, ст. 764

² Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, J6 28, ст. 436

лает ряд авторов, считать такую деятельность правоприменением . Б отличие от правотворчества право пригленение носит разовый характер, его задача - решить конкретнее дело и, как правило, в отношении определенного субъекта (субъектов).

Актуален также вопрос о соотношении понятий действия и применения права. Необходимость его разрешения возникает в связи с тем, что подчас данные понятия рассматриваются как юридические синонимы. Правовым категориям применения ж действия норм права, бесспорно, свойственны определенные общие черты, однако это не дает основания для игнорирования их самостоятельности.

Прежде всего следует отметить, что действие норм права в надлежащих случаях характеризует условия и возможности применения правовых норм в соответствующих временных и пространственных пре-делах. Таким образом, понятие действия права используется для обозначения не самого процесса правоприменения, а определенной группы предпосылок его осуществления. В свете предложенного нами определения правоприменительной деятельности названное различие представляется достаточно отчетливым.

В тоже время содержание правовой категории "действие права" указывает, что применение норм права не может и не должно осуществляться в отрыве от нее, поскольку от действия права в значительной степени зависит порядок реализации нормативного акта.

Теория государства и права. М., 1962, с. 406; Тихомиров Ю.А. Советы и развитие государственного управления. М., 1963,с.107

Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972, с. 171

В теории государства и права действие права также рассматривается как принцип применения права. См.: Тилле А.А. Время, пространство, закон. М., 1965, с. 55. Однако данный подход представляется не вполне точно отражающим сущность указанной правовой категории

Анализируя статьи нормативных актов, в которых говорится об их действии, можно заметить, что в сущности они содержат правила по их применению (ст.ст. 4-6 УК РСФСР, I УЖ РСФСР, 8 ПС РСФСР¹ и др.). К примеру, ч. I ст.4 Ж РСФСР гласит: "Все лица, совершившие преступления на территории РСФСР, подлежат ответственности по настоящему Кодексу".

Возможные случаи, когда норма действует, но не применяется (например, ст. 82 ЗГК РСФСР). Но от этого она не теряет своего значения как регулятора общественных отношений. Такие нормы рассчитаны либо на применение при определенных обстоятельствах, либо носят превентивный характер.

Для правовой нормы действовать - не всегда значит обязательно быть примененной. В каждом конкретном случае между действием и применением норм стоит субъект, во власти которого применить или не применить норму.

Действие и применение права - близкие по значению, но отнюдь не совпадающие понятия. Применение права - это реальное выражение его действия.

Как явствует из вышеизложенного, применение права - настолько специфическое явление в государственно-правовой сфере, что требуется единое понимание его содержания и в теории, и на практике. Особое значение, в частности, имеет внедрение соответствующего единого термина в законодательную практику для обозначения властной деятельности компетентных государственных органов и общественных организаций по осуществлению правовых норм.² Внедрение еди-

¹ Здесь и далее при упоминании статей Кодексов РСФСР имеются также в виду соответствующие статьи кодексов в других союзных республик

?

В советском законодательстве эта государственно-властная деятельность обозначается терминами: "исполнение" (ст.ст.133-135 Конституции СССР), "применение" (ст.2 УК РСФСР), "соблюдение" (ст.5 Закона об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов)

ного, понятия позволит, во-первых, разграничить формы реализации права в законодательстве, а следовательно, и уточнить компетенцию государственных органов, общественных организации и правовое положение граждан; во-вторых, обновить в соответствии с Конституцией СССР советское законодательство и унифицировать юридическую терминологию, а следовательно, и облегчить функционирование автоматизированной системы поиска нормативных актов.

2. Формы применения права Применение права - особый вид деятельности, протекающей в различных формах. Их разнообразие относится к числу условий, необходимых для эффективного осуществления (а также изучения) нормативно-регулирующего воздействия права на общественные отношения. Отвечающее современным потребностям развития теории и практики решение вопроса о формах применения права имеет большое значение для успешного осуществления правоприменительной деятельности в целом и органов государственного управления - в частности.

Следует отметить значительную сложность вопроса о -формах применения права. Будучи абстрактным понятием, применение права наполняется конкретным содержанием в ходе практической деятельности субъектов правоприменительной деятельности: органов государственной власти, судов, прокуратуры и др.

В этой связи форма применения права выступает как реально действующее, находящее свое непосредственное отражение в государственной жизни осуществление права.

Раскрыть в полной мере формы применения права - значит показать все шюгообразие типичных проявлений данного специфического вида правоприменительной деятельности, выявить факторы, определяющие взаимосвязь 'формы и содержания применения права, устало-

вить закономерности возникновения и существования тех или иных форм применения права, оценить степень их соответствия социальным потребностям эффективной реализации норм права, перспективы их изменения.

Несмотря на важность рассматриваемого вопроса, его разработка до.сего времени не имела самостоятельной направленности и определялась в основном задачами, стоящими перед отраслевыми юридическими науками или возникающими в ходе конкретных научных исследований проблем правоприменительной деятельности. С одной стороны, это затрудняло создание целостной внутренне единой системы взглядов о формах применения права, но с другой - способствовало получению материалов весьма широкого диапазона, необходимых для выработки представлений о рассматриваемом вопросе. Думается, что в современных условиях главная задача - осмысление тлеющихся научных положений о формах применения права, выявление и восполнение пробелов в этой области, создание системной характеристики теоретических взглядов и представлений о формах применения права.

Ее решение может быть достигнуто при условии всестороннего анализа многообразия форм применения права на базе классификации, в которой в качестве критериев использованы наиболее существенные характеристики правоприменительной деятельности. Составляя единую, внутренне согласованную систему, они в совокупности способны обеспечить освещение всех практически значимых сторон правоприменения.

Изучение материалов научных исследований свидетельствует, что в опубликованных работах характеристика форм применения права строится на основе классификаций, отражающих не весь комплекс существенных признаков, а лишь отдельные из них. Такой подход пред-

_{- зо -}

ставляєтся допустимым и оправданным, когда речь идет о решении специальных, ограниченных особенностями предмета анализа вопросов. При рассмотрении же форм правоприменения на общетеоретическом уровне он не дает объективного представления о возможных проявлениях правоприменительной деятельности, которое необходимо для решения широкого круга актуальных теоретических и практических задач. Учитывая фактическое состояние исследований проблемы классификации форм применения права, была предпринята попытка разработки классификационной схемы, отвечающей требованиям системной характеристики правоприменительной деятельности. Результаты осуществленной работы позволили предложить следующую классификацию форм применения права, в которой их выделение производится в завис шло с ти от:

характера форм применения права;

структуры применяемой правовой нормы;

сфер государственной деятельности, отраслей права;

вида общественных отношений, урегулированных правом;

способа фиксации правоприменительных действий, субъекта правопримене ния.

Для того чтобы получить представление о теоретической и практической значимости предложенной схемы, приведем краткую характеристику ее основных составных элементов.

Анализ результатов предшествующих исследовании позволяет констатировать, что значительно лучше изучены формы применения права, различающиеся в зависшяости от содержательной специфики правоприменительной деятельности, или, как это обозначено в предложенной схеме, от характера применения форм права, наиболее последовательно это прослеживается в работах Н.Г.Александрова и И.С.Самощенко. В соответствии с обосновывае-

- ЗІ -

мыми ими суждениями правоприменение осуществляется в двух фор-

т мах - оперативно-исполнительной и правоохранительной.

Задача первой формы применения права (оперативно-исполнительной? ) - позитивное урегулирование общественных отношений, необходимое для развития социалистического общества, второй - стабилизировать общественные отношения, охранять их от нарушения. Сущность разграничения названных форм достаточно точно охарактеризовал Н.Н.Вопленко. По его мнению "если в процессе издания правоохранительного акта (судебный приговор, административная санкция и т.д.) акцент делается на лишение субъекта, к которому применяется норма, какого-либо блага, права, то при разрешительно-распорядительном применении права, наоборот, подчеркивается факт приобретения дополнительных благ или прав, или же совершается акт ком-петентного признания их существования у данного субъекта" .

Оперативно-исполнительная форма применения права - это властная оперативная деятельность государственных органов и уполномоченных государством общественных организаций по реализации поло-

Самощенко И.С. О правовых формах осуществления Функций Советского государства. Сов.государство и право, 195ь, № 3, с.88-91; Самощенко И.С. Охрана режима законности советским государством. М., I960, с.94-109; Теория государства и права под ред. Н.Г.Александрова. М., 1968, с.72-74

Данная форма применения права обозначается учеными по разному: Н.Г.Александров называет ее "правоисполнительной деятельностью" (см.Основы теории государства и права. М., I960, с.41-42); С.С.Алексеев и И.Я.Дюрягин - "правообеспечительный (см. Алексеев С.С, Дюрягин И.Я. Функция применения права. Правоведение, 1972, № 2, с.27; Н.Н.Вопленко - "разрешительно-распорядительной" (см.Н.Н.Вопленко. Социалистическая законность и применение права. Саратов, 1983, с.85; В.М.Горшенев - "правонаделительной" (см.Горшенев В.М. К вопросу о функциях и процессуальных формах правоприменительного процесса. Ученые труды Свердловского юрид. ин-та, вып.9, Свердловск, 1969, с.47); А.А.Ушаков и В.П.Реутов-"регулятивной" (см. Ушаков А.А., Реутов В.П. Социально-управленческая природа применения права. Сб. Ученых трудов, вып.30, Свердловск, 1974, с. 13

Вопленко Н.Н. Социалистическая законность и применения права, с. 86

жительных велений права. Эта охватывающая все стороны социальной жизни деятельность, в ходе которой осуществляется политика КПСС, реализуются задачи общенародного государства, носит творческий, организующий характер, обеспечивает- эффективность усилий по строительству коммунизма. Она является главной для социалистического общества.

Оперативно-исполнительную деятельность в первую очередь осуществляют органы государственной власти и управления. Так, Верховный Совет СССР издает постановления индивидуального характера: об образовании Совета Министров СССР, назначении руководителей министерств и ведомств и др. Совет Министров СССР с помощью постановлений и распоряжений индивидуального характера руководит деятельностью министерств и ведомств, конкретизирует плановые задания, обеспечивает реализацию кадровой политики и т.д. Большую работу в данном направлении проводят министерства, ведомства, исполкомы местных Советов народных депутатов. Наряду с государственными органами оперативно-исполнительную деятельность осуществляют также общественные организации.

Правоохранительная форма применения права -это деятельность по охране норм права от каких бы то ни было нарушений, применение санкций, а также разработка и принятие мер по предупреждению правонарушений. Она подразделяется на:

надзорно-контрольную деятельность;

деятельность по обеспечению исполнения норм права;

разбирательство дел о нарушениях юридических правил и правовых споров, наложение санкций;

- деятельность по исполнению мер принудительного правового воздействия.

Правоохранительная деятельность в основном осуществляется специальными органами (судами, органами прокуратуры, арбитража, на-

родного контроля, комиссиями местных Советов народных депутатов и т.д.

Надо сказать, что правоохранительная деятельность, осуществляемая государственными органами управления, обычно ограничена функциями учреждений, предприятий и т.д.; правоохранительная деятельность органов прокуратуры, судов и др., т.е. правоохрана в собственном смысле слова, осуществляется непосредственно в интересах всего общества и распространяется на лиц, которые непосредственно не подчинены этим органам.

Необходимо 'отметить, что на практике две эти формы применения права дополняют и взашлно влияют друт на друга. Эффективность одной из них обычно зависит от эффективности другой. Как показывает практика, профилактические мероприятия, направленные на борьбу с правонарушениями, не дадут большого эффекта, если не будут опираться на соответствующее материально-техническое, кадровое, организационное, правовое обеспечение. Например, результаты ознакомления с работой ряда предприятий свидетельствуют, что эффективность борьбы с нарушениями трудовой дисциплины была выше там, где.меры по выявлению, пресечению правонарушений и привлечению к ответственности виновных сочетались с постоянной оперативно-распорядительной деятельностью администрации предприятий, а также исполкомов местных Советов народных депутатов по укреплению дисциплины труда, устранению причин и условии, способствовавших нарушениям законов о дисциплине труда.

Учет в правоприменительной практике рассмотренных разновидностей применения права позволяет дифференцированно подходить к выбору необходимых в данной конкретной ситуации правовых норм, оценке определяемых ими правоприменительных действий, что имеет значение для обеспечения высокой результативности правоприменительной деятельности.

Достаточно интенсивно исследовались также формы применения права, отражающие различные элементы структуры правовых норм. Наиболее полное освещение такого рода формы получили в работах П.Е.Недбайло. По его мнению, основными формами применения права выступают: применение диспозиции и применение санкции. Бесспорно, названные формы обладают определенной спецификой и имеют право на самостоятельное существование. В данном случае выделяется важный аспект правоприменения, ориентирующий на необходимость разграничения правоприменительных действий, связанных с реализацией предписаний, заключенных в различных составных частях правовой нормы. Учет этих положений в практической деятельности способствует повышенной избирательности регулирующего воздействия на общественные отношения. В то же время следует отметить, что подобный подход к характеристике правоприменительной деятельности эффективен только в комплексе с другими классификационными структурами. Будучи взяты изолированно от других эти формы не позволяют увидеть в полном объеме все многообразие и емкость применения права. На их основе также нельзя составить представления о субъектах правоприменительной деятельности. Поэтому абсолютизация указанных форм ведет к односторонности характеристики применения права. Включение же их в общую классификационную схему превращает последние в ее незаменимый элемент и позволяет в полном объеме обнаружить их подлинную истинную сущность.

Существенной в теоретическом и практическом отношениях представляется классификация форм применения права по признаку сфер государственной деятельности. В данном случае имеется в виду, что определенные особенности свойственны правоприменительным действиям при осуществлении государственной власти, управления, контроля, прокурорского надзора, право-

судия и др., что я позволяет их рассматривать в качестве самостоятельных форм применении права. Правомерность такого деленіш, по нашему мнению, обусловлена тем обстоятельством, что специфика форм и методов указанных видов государственной деятельности накладывает свой отпечаток на процесс применения права, придает достаточно четко выраженную самостоятельность и соответствующим формам правоприменения. Изучение практики правоприменения в различных сферах государственной деятельности подтвердило данный вывод. Классификация форм применения права по рассмотренному критерию ориентирует на углубленное изучение правоприменительных действий в отдельных сферах государственной жизни, свидетельствует о недопустимости игнорирования особенностей применения права в различных социальных условиях.

Исходя из особенностей отраслей права, очевидно, можно говорить о правоприменительной деятельности в области государственного, административного, уголовного, равно как и других отраслей права. .По всей видимости, полезным будет рассмотрение правоприменительной деятельности в отдельных правовых с ф е р а х, в качестве которых выступают урегулированные правом однородные общественные отношения (об охране труда, ответственности за нарушение государственной дисциплины, охране социалистической собственности и др.).

В зависимости от объективизации результатов правоприменительной деятельности могут быть выделены такие ее формы, как письменная (документальная), устная (например, объявление в соответствии со ст.23 Закона СССР "О Прокуратуре СССР" конкретному лицу устного предостережения о недопустимости нарушения закона) и конклюдентная.

Особую значимость имеют формы применения права, различаемые

по признаку осуществляющих его субъектов. Целесообразность такого рассмотрения правоприменительной деятельности убедительно показал А.М.Васильев . Определенная специфика характеризует применение права органами государственной власти, что позволяет рассматривать их правоприменительную деятельность в качестве самостоятельной формы применения права. Особенность такой правоприменительной деятельности состоит в том, что она направлена на решение организационных, а также наиболее важных конкретных вопросов государственной жизни, в которых проявляются функции государственной власти. Так, Президиум Верховного Совета СССР в соответствии со своей компетенцией осуществляет широкий комплекс правоприменительных действий, к которым относится назначение даты выборов в Верховный Совет СССР, присвоение воинских званий, награждение орденами и медалями СССР и др.

Для деятельности органов государственного управления характерно издание нормативных актов и исполнение их всеми структурными подразделениями этой системы. Однако по сравнению с органами государственной власти удельный вес правоприменения для сферы органов управления значительно выше, что определяется их задачами - осуществлением непосредственного воздействия на общественные отношения, оперативного руководства делами страны, отдельных ее районов, сфер общественной жизни.

Характерным для деятельности органов государственного управления является сочетание чисто юридических форм воздействия и

непосредственных организационных действий.

Васильев A.M. О применении норм советского социалистического права. Сов.государство и право, 1954, В 7, с. 96-100

См.: Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979, с. II

Управленческая деятельность предполагает и борьбу с правонарушениями, наложение дисциплинарных и административных санкций .

В деятельности органов советского государства по применению норм права важную роль играют контрольные и надзорные органы. В системе контрольных и надзорных органов особое место принадлежит органам прокуратуры. Как указывается в ст. I Закона СССР'О Прокуратуре СССР',' "в соответствии с Конституцией СССР высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распоря-. дительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, а также гражданами, возлагается на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров". При характеристике правоприменительной

деятельности органов прокуратуры необходимо иметь в виду специ-

фику прокурорской власти.

Контроль в социалистическом обществе носит универсальный, системный характер, охватывает все участки государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Его задача -проверка исполнения принятых решений, соответствия актов применения права актам вышестоящих органов государства, охрана прав и законных интересов граждан и общественных организаций, принятие мер к устранению нарушений законности.

Несомненной спецификой отличается правоприменение, связанное с деятельностью следственных органов по расследованию преступлений, судов по рассмотрению уголовных и гражданских дел и арбитра^

Подробнее об этой форме правоприменения см. гл.П настоящей работы

Подробнее об этом см. Рекукков A.M. На страже законности и правопорядка. В кн.: Советская прокуратура. ГЛ., 1982, с. 6-II

жа по разрешению хозяйственных споров в соответствии с законом.

Деятельность следственных органов, судов и арбитража строится на основе применения полностью кодифицированного материального и процессуального законодательства, при почти полном отсутствии практики применения права по аналогии. Деятельность органов правосудия осуществляется главным образом в правоохранительной форме. Однако они могут разрешать дела и в оперативно-исполнительной форме (раздел имущества, расторжение брака и т.п.).

Определенной спецификой характеризуется и правоприменительная деятельность общественных организаций, которым социалистическое государство делегирует часть своих полномочий. Так, профсоюзы осуществляют ряд функций государства, в том числе при помощи методов властного принуждения, регулирование вопросов социального страхования, контроль за соблюдением трудового заканодательства и правіш техники безопасности и др. Колхозы и иные кооперативные организации в определяемых государством рамках применяют нормы советского права в процессе производства и сбыта своей продуїщии.

Как известно, уже в постановлении Второго Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов об образовании первого Советского правительства говорилось об участии общественных организаций" трудящихся в осуществлении государственной деятельности"^.

В настоящее время общественные организации играют все большую роль в коммунистическом строительстве. В ст. 7 Конституции СССР закреплено их участие в управлении государственными и общественными делами, решении политических, хозяйственных и социально-культурных вопросов. В условиях социалистического строя общественные организации являются подлинно общественными, отражающими интересы трудящихся и осуществляющими свою деятельность в их интересах.

Декреты Советской власти, т. I, М., 1957, с. 20.

В период развитого социализма в связи с возрастанием значения деятельности общественных организаций по применению норм советского права все более многообразной становится и их роль в его осуществлении. Если в первые годы советской власти общественные организации главным образом содействовали социалистическому государству в правоприменительной деятельности его органов (выдвижение народных заседателей, участие в различного рода комиссиях при том же или ином органе и др.), то в настоящее время они по поручению государства все больше самостоятельно применяют нормы права. При этом важно отметить, что правовая природа такого рода действий остается неизменной, ибо, осуществляя наряду со своими специфическими функциями делегированные государством полномочия, -общественная организация выступает от имени государства. Как справедливо отмечает А.С.Пиголкин, "во многих случаях применение права общественными организациями может достигнуть большего эффекта, чем деятельность государственных органов. Такая деятель -ность по своему характеру однозначна с деятельностью государст -венных органов по применению права".

Правоприменительная деятельность общественности носит одновременно и морально-общественный, и государственно-властный харак -

тер. Будучи неотъемлемой составной частью советской политической системы, общественные организации в соответствии с уставными задачами участвуют в управлении государственными и общественными делами, в решении политических, хозяйственных и социально-культурных вопросов.

Пиголкин А.С. Формы реализации норм общенародного права. . - Сов.государство и право. 1963, Кб, с. 33

См.: Дюрягин Й.Я. Применение норм социалистического общенародного права органами советской общественности. - Автореф.дисс... канд.юрид.наук, Свердловск, 1956, с. 10

Существуют еле,дующие главные формы непосредственного участил общественных организаций в применении права:

решение возложенной на них определенной группы вопросов, составляющих их исключительную компетенцию ( например, назначение профсоюзными органами пособия по временной нетрудоспособности);

возможность решения государственными органами либо общественными организациями некоторых специальных вопросов (например, связанных с применением мер общественного воздействия к правонарушителям) ;

совместное решение государетвенными органами и общественными организациями отдельных категорий дел (распределение жилой площади, решение о выдаче премий администрацией совместно с профсоюзным комитетом);

рассмотрение государственным органом ряда вопросов по согласованию с общественной организацией (так, увольнение работника

по инициативе администрации предприятия, учреждения, организации незаконно без согласования с профсоюзным комитетом).

- Для развития социализма характерно неуклонное и постоянное расширение прав общественных организаций. По словам В.И.Ленина, привлечение трудящихся к повседневной работе по управлению государством "чудесное средство", которое позволяет сразу, одним уда-

ром "удесятерить наш государственный аппарат" .

3. Процесс применения права Положительные результаты правоприменения, а именно их достижения относятся к числу главных целей научных исследований, в значительной мере зависят от того, насколько полно в общей теории государства и права освещены характеристики процесса применения права, составляющих его элементов, организации и осуществления этой

деятельности. Данный вопрос, недостаточно освещенный в литературе, -³- Ленин ±s.w. ноли.собр.соч., т. 34, с. 313.

весьма актуален.

Имеется в віщу, что в исследовательской практике не все теоретические положения, имеющие принципиальное значение, получили глубокую и равноценную разработку. Это замечание касается, в частности, таких ключевых вопросов правоприменительной деятельности, как основания и принципы применения права, структура правоприменительной деятельности.

Вопрос об основаниях применения норм права до сего времени не выделялся в качестве самостоятельного объекта научного исследования. Тем не менее нельзя не заметить, что его разработка имеет серьезное значение для упрочения теоретических позиции правоприменительной деятельности. Она в состоянии обеспечить решение важной задачи: в каких конкретных жизненных ситуациях, при наличии каких условий применение права является необходимым, и в каких ситуациях необходимость правоприменительной деятельности исключается. Это, бесспорно, в состоянии обеспечить повышение роли применения права как особого вида деятельности по регулированию с помощью правовых норм явлений социальной действительности, с большей полнотой показать его специфику.

При всей достаточно очевидной связи с проблемой правоприменения вопрос об основаниях сейчас нередко воспринимается как нахо-дящийся за пределами правоприменительной деятельности. Следствием такого положения является недостаточность внимания к его разработке, что служит одной из причин ошибок в правоприменительной деятельности и прежде всего наличия фактов неприменения права. Исследование данного вопроса в рамках проблемы правоприменения имеет существенное значение для совершенствования правоприменительной деятельности. Оно, в частности, в состоянии придать более завершенный и полный вид теоретической разработке проблемы правоприменительной деятельности и вместе с тем вооружить работ-

ников правоприменительных органов соответствующими научными рекомендациями. На важность последнего положения хотелось бы обратить особое внимание. Дело в том, что хотя правоприменительная деятельность, как следует из названия, носит прежде всего правовой характер, она в значительной части осуществляется лицами, не имеющими специальной юридической подготовки. Наличие у исполнителей четкого представления об основаниях применения права дает возможность лучше ориентироваться в конкретных ситуациях, избегать ошибок и т.д.

Как показывает анализ правоприменительной деятельности, основанием применения права во всех случаях выступают фактические данные, обусловливающие необходимость возникновения, изменения или прекращения правоотношении. Однако до сего времени нет четких критериев, которые позволяли бы безошибочно определять ситуации, требующие применения правовых норм. Вместе с тем совершенно правильно подмечено, что ни одно дело, где необходимо властное вмешательство государственного органа, нельзя отдавать на волю случая, оно не может зависеть от субъективного усмотрения должностного лица, а должно решаться с принципиальных позиций на основе норми права, применяемой всякий раз, когда налицо обстоятельства, пре,дуемо тре иные гипотезой этой нормы.

Как представляется, вопрос об основаниях применения правовых норм, необходим для осуществления предусмотренных соответствующими правовыми актами требований, должен быть связан с определением типичных ситуаций, имеющих юридическое значение и требующих вмешательства компетентных органов. По нашему мнению, для получения характеристики таких ситуаций следует исходить из специфики факторов, которым принадлежит главная роль в формировании названных ситуаций. Ими, как свидетельствуют результаты настоящего исследования, являются:

а) обстоятельства, указывающие на необходимость властного
вмешательства, связанного с упорядочением человеческих взаимо
отношений, обеспечением правопорядка и законности. Подобными об
стоятельствами обычно являются конфликтные ситуации между людь
ми, необходимость реализации субъективных прав и обязанностей,
выполнение регламентированных правом профессиональных функций,
обеспечение реального исполнения устанавливаемых государством
правовых запретов и т.п.;

б) правовые нормы, регламентирующие различные стороны дея
тельности людей. Учет данного фактора при изучении оснований при
менения права необходимым, поскольку отсутствие правовой нормы,
охватывающей своим действием конкретные жизненные обстоятельст
ва, очевидно, исключают возможность ее применения;

в) компетентность конкретного государственного органа или
общественной организации по применению правовых норм. Б данном
случае имеется в виду, что применение права всегда предметно и
оно осуществляется строго в пределах компетенции того или иного
органа.

Названные группы факторов позволяют с достаточной полнотой определить параметры фактических данных, которые могут рассматриваться в качестве оснований применения правовых норм. Обоснованность такого положения будет показана на конкретном материале в следующей главе при рассмотрении правоприменительной деятельности органов государственного управления.

Разработка вопроса о требованиях к применению права необходима для получения научно обоснованной характеристики основ, по которым строится данная деятельность. Знание и последовательное проведение в жизнь важнейших черт применения права как сложного и многопланового социально-правового явления имеет существенное значение для обеспечения нормального хода правоприменительной дея-

тельности, выработки тех главных требований, следование которым позволит добиваться положительных результатов в правоприменительной практике, достичь стоящих перед применением права целей. Необходимость внимания к рассматриваемому вопросу в теоретических исследованиях обусловливается тем, что пока еще нет единого подхода к определению требований, их содержательной интерпретации. Предпринятое исследование позволило сделать вывод о том, что основными требованиями в правопршленению являются социалистическая

законность, обоснованность, целесообразность, справедливость.

Требование социалистической законности в правоприменительной деятельности основывается на конституционном положении, закрепленном в ст. 4 Конституции СССР, устанавливающем, что Советское государство, все его органы действуют на основе социалистической законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Особая важность соблюдения данного требования определяется характером правоприменения. В правовой литературе обоснованно отмечается, что в социалистическом обществе правоприменительная деятельность выступает важнейшей юридической гарантией законного и обоснованного осуществления права. Но для того, чтобы выступать таким га-

р рантом, она сама должна быть законной.

Реализация требования социалистической законности в правоприменении строится на сформулированных В.И.Лениным положениях о едином понимании законности всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Эти-

См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право, М., 1973, с. 453-456.

Карташов В.Н. Применение права. Ярославль, 1980, с. 9.

ми положениями являются: единообразное понимание законности во всей стране, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, правильная оценка значения местных явлений, неразрывная связь законности с воспитанием правовой культуры, полным искоренением правовой "некультурности" населения, опора государственных органов на трудящиеся массы в практической деятельности по установлению социалистической законности.

В практической деятельности государственных органов и общественных организаций обеспечение законности правоприменительной деятельности предполагает:

I/ решение конкретного дела на основе нормы права (их совокупности);

Понязже и субъекты правоприменительной деятельности

Применение права относится к числу основных элементов правовой системы социалистического общества, призванной активно защищать правовыми средствами интересы советского народа, обеспечивать поступательное движение к коммунизму. Социальное и правовое значение правоприменительной деятельности определяется прежде всего тем, что она обеспечивает соединение права как совокупности обязательных для исполнения норм с реальной действительностью, служит средством приведения конкретных жизненных ситуаций в соответствие с правовыми предписаниями. Именйо правоприменение является тем звеном, с помощью (или посредством) которого заложенные в праве возможности воздействия на общественные отношения превращаются в реальность. Значительная роль правоприменительной деятельности в решении задач правового регулирования социальной практики неоднократно подчеркивалась основоположниками марксизма-ленинизма. В.И.Ленин писал: "От декретов до исполнения дистанция порядочного размера11.

В научной разработке общетеоретических и прикладных аспектов проблемы применения права одно из центральных мест отводится таким вопросам, как понятие и субъекты правоприменительной деятельности.

Точное определение содержания понятия применения права необходимо для установления особенностей рассматриваемого вида дея - II тельноети и решения на этой основе широкого круга стоящих перед ней задач. В неразрывной связи с данным понятием находится и вопрос о субъектах правоприменения, исследование которого способствует установлению полноты характеристики правоприменительной деятельности. При этом имеется в виду, что в механизме применения права его субъекты составляют активный, обеспечивающий своими действиями элемент превращения правовых требований в реальность. Как научное понятие "применение права" широко использовалась еще в трудах дореволюционных русских ученых.

Вопросы понятийной характеристики правоприменительной деятельности в силу своей особой научной и практической значимости постоянно находятся в центре внимания советских ученых-юристов.Они рассматривались во многих монографиях и статьях, неоднократно обсуждались на научных и научно-практических конференциях, включались в повестку дня ученых советов юридических учебных и научно-исследовательских учреждений страны. Крупным событием, способствовавшим определению ключевых позиций по данной проблеме, явилась организованная в 1954-1955 г.г. журналом "Советское государство и право" дискуссия о применении норм советского права , которая ознаменовала собой поворотный пункт в изучении данной проблемы.

Результаты дискуссии, наглядно показав трудности, связанные с отсутствием единой точки зрения о понятии применения норм права, выдвинули в число первоочередных задачу точного определения его содержания. Такой вывод обусловливается тем, что с одной стороны, для обозначения применения права использовались как синонимы другие термины (реализация, исполнение, соблюдение, использование) , а с другой - сам термин "применение права" употреблялся в разных значениях. В законодательстве он использовался для обозначения особого вида деятельности государственных органов по претворению норм права в жизнь, способа "осуществления юридических норм, который характеризуется властными действиями компетентных госорганов по отношению к другим государственным ОрГаНИЗаЦИ-ям, общественным организациям и гражданам". В юридической литературе понятие применения права связывалось также с деятельностью всех учреждений, должностных лиц и граждан по осуществлению советских законов. Четких понятий реализации права и его форм не было.

Для уточнения понятия применения права, его юридической природы важное методологическое значение имел вывод, который разделялся большинством участников дискуссии, о том,"что вопрос о применении норм советского социалистического права является частью более широкого вопроса о реализации правовых норм, что это один из способов претворения их в жизнь". Такая оценка правоприменительной деятельности способствовала выработке правильного подхода к определению места данного вопроса в общей теории права, конкретизировала подход к его рассмотрению.

Несмотря на большую работу советских ученых (особенно в последние годы) по исследованию характера и роли применения норм права, субъектов правоприменения, эти вопросы до сего времени остаются дискуссионными. Анализ высказанных в разное время различными авторами точек зрения позволяет свести их в две группы. Сторонники первой точки зрения предлагали применение норм права рассматривать как осуществляемую государственными органами особую форму его реализации, отличную от других ее форм - соб р людения и исполнения. Эта позиция получила наиболее последова Я А тельное выражение в работах Н.Г.Александрова, С.С.Алексеева, р; с 7 - 14 -конкретных лиц соответствующих прав или обязанностей, либо приме т нение к ним правовых санкций". Аналогичный подход прослеживается и в работах других авторов, разделяющих названную точку зрения. При этом следует заметить, что по мере развития учения о субъектах применения права произошло распространение статуса субъектов правоприменения не только на государственные органы, но и на общественные организации, наделенные государством властными полномочиями. Сторонники этой точки зрения подчеркивают (правда, не всегда четко), что государственные органы и общественные организации, которым государство делегирует часть своих полномочий, применяют право лишь в тех правоотношениях, когда они выступают в качестве носителей властных полномочий. Такого мнения, в частности, придерживаются многие представители отраслевых правовых наук.

Понятие управления, его целевой характер

Государственное управление, будучи сложным и многоплановым социальным явлением, выступает объектом изучения многих наук, в том числе и правового цикла - теории государства и права, административного права, государственного права и др. В силу специфики стоящих перед ними задач разработка понятия государственного управления каждой наукой осуществляется под своим собственным, особым углом зрения, хотя эта работа, естественно, ведется с учетом достижений смежных областей знаний. Отсутствие в теории единого, удовлетворяющего современным требованиям, понятия госу-дарственного управления обусловливает необходимость определения основных положений, подлежащих учету при раскрытии содержания дан - 61 ного явления применительно к задачам настоящего диссертационного исследования. Представляется, что в плане рассмотрения магистральных направлений правоприменительной деятельности основополагающая роль принадлежит анализу государственного управления с позиций науки теории государства и права. Здесь, на наш взгляд, первоочередного внимания заслуживает исследование связей государственного управления с иными сферами деятельности государства, с практикой решения государством стоящих перед ним задач и выполнения возложенных на него функций, с обеспечением соответствующего общественным потребностям режима законности и правопорядка в стране.

Характеризуя сущность государственного управления, важно отметить, что оно составляет основную сферу деятельности государства и имеет своей целью упорядочение, достижение согласованности отношений между людьми, обеспечение определенного режима функционирования всех элементов механизма общественной жизни. Как подчеркивал К.Маркс, "...администрация есть организующая дея-тельность государства".

Долгое время государственное управление было единственной формой деятельности государства. Однако с усложнением условий общественной жизни происходило усложнение и деятельности государства. Постепенно из нее выделились законодательная деятельность, суд, прокурорский надзор. Качественно изменилось содержание государственного управления. Чтобы представить хотя бы в общей форме масштабы и характер происшедших перемен, обратимся к краткому историческому очерку, характеризующему процесс становления и развития государственного управления.

В качестве социального института управление, как известно, появилось на определенном этапе развития человечества. "Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного механизма в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере".

Уместно в этой связи напомнить, что по данным исторических наук управление обществом осуществлялось еще до появления государства. Данное явление обусловлено тем, что управление необходимо там, где налицо совместная деятельность людей или сотрудни р

чество множества лиц, комбинированная деятельность людей. По свидетельству крупного исследователя первобытно-общинного общества Л.Г.Моргана, "зародыш управления должен быть найден в родовой организации дикого состояния и прослежен через последовательно развивающиеся формы этого учреждения вплоть до установ-ления политического общества".

Переход к классовому обществу означал, помимо разделения его на особые социальные группы, появление государства и, следовательно, государственного управления, т.е. властной деятельности соответствующих органов по повседневному организующему, целенаправленному и упорядоченному воздействию на общественные отношения. При родовом строе социальное управление осуществлялось на основе религиозных и моральных норм от случая к случаю и рассчитано было, как правило, на преодоление чрезвычайных обстоятельств (война, голод, болезни) или внутренних противоречий (урегулирование споров, восстановление справедливости и т.д.).

В первобытном обществе, - указывал Б.И.Ленин, - "мы видим господство обычаев, авторитет, уважение, власть, которой пользовались старейшины рода..., но нигде не видим особого разряда людей, которые выделяются, чтобы управлять другими и чтобы в интересах, в целях управления систематически, постоянно владеть известным аппаратом принуждения, аппаратом насилия..."

Государственное управление в рабовладельческом и феодальном государствах в силу ряда причин, прежде всего экономического характера (отсутствие совершенных средств связи, недостаточный уровень развития техники), еще не выделилось в особую функцию государства (управление было тесно связано с производственной деятельностью) , не было и специального правового регулирования управленческих отношений. "До этого времени управление было непосредственно вплетено в ту самую деятельность, которую оно так или иначе упорядочивало".

Государственное управление полностью самостоятельный вид приобрело в капиталистическом обществе при руководстве экономикой. Характеризуя процесс отделения управленческого труда от непосредственного производственного, Маркс писал: "Подобно тому как капиталист сначала освобождается от физического труда, как только капитал его достигает той минимальной величины, при которой только и начинается собственно капиталистическое производство, так теперь он передает уже и функции непосредственного и постоянного надзора за отдельными рабочими и группами рабочих особой категории наемных работников" .

В условиях капиталистического общества завершается процесс дифференциации государственной власти (разделения ее на управление, законодательетвозание и судебную власть). Определяющими факторами данного процесса явились усложнение общественных и, прежде всего, экономических отношений, потребовавшее выдвижения к руководству специалистов в управлении, законодательствовании и судебной деятельности; борьба буржуазии против феодализма, позволяющая ослабить устои, на которых даржалась абсолютная монархия.

Требования, предъявляемые к применению права в государственном управлении

Применение права может обеспечить успешное решение задач по охране общегосударственных интересов, соблюдению и защите прав общественных организаций и советских граждан в том случае, если эта деятельность соответствует требованиям, обусловленным сущностью правоприменения .спецификой государственного управления как основной сферы деятельности государства. Эти требования содержат признаки и условия, характеризующие особенности правоприменительной деятельности. Этим прежде всего определяется их значение, заключающееся в обеспечении возможностей выработки критериев объективной оценки правоприменительных действий, создания необходимых предпосылок для своевременного выявления и устранения допускаемых в правоприменении нарушений и ошибок, достижения на их основе желаемых результатов.

В настоящее время в качестве требований, предъявляемых к применению права в государственном управлении, могут быть названы: законность, обоснованность, целесообразность, справедливость.

Следует отметить, что понятие требований отражает комплекс факторов, характеризующих особенности функционирования государственного аппарата, правоприменительной деятельности как в целом, так и в сфере государственного управления в частности. В требованиях получают конкретизацию и реализуются специфические условия правоприменительной деятельности, соблюдение которых необходимо для достижения желаемых результатов в конкретной сфере государственной деятельности.

Рассмотрим теперь основные требования, предъявляемые к применению права в государственном управлении.

Законно сть . Обеспечение законности в области государственного управления, где организуется практическое проведение в жизнь советских законов, имеет исключительно важное значение для социалистического общества. Требование законности правоприменительной деятельности, означая точное исполнение предписаний правовых актов, заключается прежде всего в строгом и неуклонном выполнении органами государственного управления возложенных на них полномочий, обеспечивающих эффективную реализацию функций социалистического государственного аппарата. Как превышение полномочий, так и неиспользование предоставленных прав и уклонение от обязанностей чревато отрицательными последствиями. Учитывая, что социалистическая законность основывается на единстве законо-дательства и его практического осуществления, для эффективного применения права важное значение имеет обеспечение надлежащего -уровня правового регулирования деятельности органов государственного управления.

Как показал предпринятый в ходе диссертационного исследования анализ законодательства, оно не свободно от пробелов и иных недостатков. В частности, наблюдается чрезмерно большое количество правовых актов, что затрудняет пользование ими. Например, только по вопросам регламентации полномочий органов государственного управления в области труда имеется свыше трех тысяч актов, в которых в свою очередь содержится большое число отдельных норм (например, в инструкциях Госснаба их насчитывается до 1000). По признанию хозяйственных руководителей, только для их изучения необходимо около двух лет.

Проведение в жизнь требований законности правоприменительной деятельности затрудняется из-за пробелов в регулировании важных областей управленческой деятельности, а также недостаточной четкости правового регулирования отдельных вопросов управленческого характера. Характерен, например, тот факт, что в настоящее время пока еще нет четкого правового закрепления требований (помимо образования и стажа работы), предъявляемых к руководителям при назначении на должность.

Понятие и виды актов применения права в государетвеннам управлении

Научная разработка проблемы правоприменительных актов имеет серьезное значение для обеспечения высокого уровня управленческой деятельности, строгого соблюдения законности, ибо, как отмечается в ряде исследований ,большая часть ее нарушений в сфере деятельности государственного аппарата связана главным образом с изданием неправомерных актов государственного управления.

Среди вопросов, нуждающихся в углубленном изучении, одно из первых мест, безусловно»принадлежит научному анализу понятия правоприменительного акта органов государственного управления. Надо отметить, что государственное управление регулируется большим числом актов, имеющих разный юридический характер. Наряду с актами применения права в государственном управлении действуют нормативные и оперативно-распорядительные акты. В научной и практической деятельности грань между ними не всегдм проводится. Поэтому четкое отделение одного вида актов от другого имеет особое значение в государственном управлении.

Несмотря на постоянное внимание к названному вопросу, в законодательстве и юридической литературе до сего времени не утвердилось единого общепринятого понятия правоприменительных актов. Между тем его правильное решение является одним из основополагающих условий эффективности осуществления правоприменительной дея - 148 тельности. Положение осложняется также тем, что для их обозначений используется большое число терминов. Они именуются как административные акты (ст. 4 Основ гражданского суде-производст-ва СССР и союзных республик) , распорядительные акты (акты адми-нистративного распорядительства) , индивидуальные акты, правоприменительные акты, ненормативные акты0 и т.д. Не вдаваясь в подробное освещение и рассмотрение каждой точки зрения, следует отметить, что разночтения в характеристике правоприменительных органов значительно затрудняют процесс познания и дальнейшего совершенствования правоприменительной деятельности. Что же касается уточнения названия таких актов, по нашему мнению, с позиции общей теории государства и права их следует именовать актами применения права, так как это в наибольшей степени отражает их сущность как регуляторов общественных отношений.

Акты правоприменения трактуются как формы деятельности , предписания, волеизъявления , документы . Вышеизложенное, думается, свидетельствует о смещении различных понятий. Определенные замечания вызывают и используемые при этом формулировки. Не совсем Ведомости Верховного Совета Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности, -обоснованной представляется позиция авторов, утверждающих, что акты применения права в государственном управлении - это форма деятельности. Очевидно, точнее было бы определить в качестве таковой правоприменительную деятельность, а не акты, в которых получает отражение эта деятельность. Не совсем правильным представляется рассмотрение этих актов как действии, без дальнейшей расшифровки данного понятия.

Хотелось бы возразить и против понимания актов правоприменения как волеизъявлении. Действительно, в антах находит отражение волеизъявление органа, издающего их, но акты - это, во-первых, лишь форма выражения волеизъявления, государственно-властное предписание, во-вторых, содержание акта отражает не только волеизъявление, но и более широкое назначение.

Суммируя изложенное, представляется возможным отметить, что рассмотренные позиции констатируют отдельные аспекты правоприменения и правоприменительных актов как формы его существования. Между тем известно, что должный результат может дать лишь понятие, отражающее единцй, целостный взгляд на сущность проблемы. Поэтому плодотворно "работающим" может быть признано такое понятие правоприменительного акта, которое вголной мере отвечало бы данному требованию.

Похожие диссертации на Основные черты и особености правоприменительной деятельности в сфере государственного управления

Государственное управление (Средства в экономической сфере) Комаров Кирилл Борисович

Юридические коллизии в сфере деятельности органов внутренних дел по обеспечению и защите прав граждан Поляков Олег Анатольевич

Государственно-правовая деятельность в сфере развития и обеспечения экономических отношений в древнерусском и российском государствеВиноградов Алексей Сергеевич

СИСТЕМА ПРАВОВЫХ СТИМУЛОВ И ПРАВОВЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА: ЦИВИЛИСТИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕАйзетуллова Назлыгуль Азатовна

Теоретические основы правового регулированияинновационной деятельности в сфере образованСокол Георгий Герасимович

Правовая политика государства и ее приоритеты в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел (Теоретико-правовой аспект) Левченкова Елена Анатольевна

Юридическая оценка и особенности ее проявления в различных сферах правовой деятельностиНовиченко Анна Александровна

Противодействие правовому нигилизму в сфере правоприменительной деятельности ОВД (теоретико-прикладной аспект).Адаховская Светлана Владимировна

Механизм реализации юридической ответственности в сфере правоприменительной деятельности органов внутренних дел : Теоретический и прикладной аспектыКозловских Екатерина Анатольевна

Юридические лица в сфере предпринимательской (хозяйственной) деятельности в Российском государстве: теоретический и историко-правовой анализРассказов Олег Леонидович