Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Законодательство о здравоохранении в первые годы советской власти (1917- 1921 гг.) 15
1.1. Теоретическое и практическое наследие земской медицины как базис построения принципиально новой системы здравоохранения 15
1.2. Законодательное закрепление централизованной системы медицинского обслуживания под руководством Н.А. Семашко 30
1.3. Законодательное оформление основных направлений деятельности Народного Комиссариата Здравоохранения 42
Глава 2. Становление системы советского здравоохранения (1921-1936 гг.): правовой аспект 59
2.1. Законодательные меры поддержки системы советского здравоохранения в условиях новой экономической политики 59
2.2. Санитарное законодательство 1922 -1936 гг 75
2.3. Комплекс организационно-правовых мер по поддержке рабочих и трудящихся в деле охраны их здоровья как отражение процесса индустриализации государства 85
2.4. Правовая охрана материнства и младенчества как одно из основных направлений деятельности Народного комиссариата здравоохранения РСФСР 92
Глава 3. Система медицинского обслуживания в ссср на региональном уровне на примере г. Саратова и саратовской области 99
3.1. Организация медицинского обслуживания в г. Саратове и Саратовской губернии в 20-х гг. XX в 99
3.2. Реализация общероссийского законодательства о здравоохранении на местном уровне 113
Заключение 130
Библиографический список
- Законодательное закрепление централизованной системы медицинского обслуживания под руководством Н.А. Семашко
- Законодательное оформление основных направлений деятельности Народного Комиссариата Здравоохранения
- Санитарное законодательство 1922 -1936 гг
- Реализация общероссийского законодательства о здравоохранении на местном уровне
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Для современного этапа развития российского общества характерны глубинные экономические, организационные и функциональные трансформации во всех базовых сферах его жизнедеятельности, включая и систему здравоохранения. Развитие здравоохранения, обеспечение доступности медицинской помощи, формирование цивилизованного рынка медицинских услуг, рациональное использование медицинских ресурсов затрагивают интересы каждого человека и детерминируют показатели здоровья нации, качества и уровня жизни населения. Существование современного социального государства невозможно без массового здравоохранения. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. провозгласила право каждого человека на медицинский уход и социальное обслуживание, необходимое для поддержания здоровья (ст. 25). Однако обеспечение этого права в условиях дефицита ресурсов требует четко спланированной государственной и правовой политики, непрерывного совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей охрану здоровья населения. В этом отношении Российское государство не исключение. В целях обеспечения эффективности правового регулирования здравоохранения, необходимо знать и учитывать не только современную практику, но и накопленный исторический опыт.
Наша страна выступила пионером в организации государственного здравоохранения. Само понятие «здравоохранение» впервые в мире стало объектом социального, государственного внимания после Октябрьской революции 1917 г. в России.
В июле 1918 г. в России был учрежден Народный комиссариат здравоохранения РСФСР (далее — Наркомздрав РСФСР) — высший государственный орган, объединивший в своем ведении все отрасли медико-санитарного дела, впервые ставшего объектом только государственного регулирования. Советская модель здравоохранения сделала медицину и профилактику массовыми, доступными для большинства населения страны.
Нынешняя система российского здравоохранения унаследовала от Советского Союза структуру (больничную, поликлиническую сеть, сеть медицинских институтов, лабораторий и т. д.). В данной ситуации важное значение приобретает изучение не только истории советского здравоохранения, но и эволюции его организационно-правового обеспечения. Ретроспективный анализ форм, структуры, функций советского здравоохранения помогает объяснить прошлые события и процессы и позволяет прогнозировать будущее. Изучение истории советского здравоохранения имеет не только теоретико-познавательное значение, но и диктует необходимость поиска эффективных способов решения современных проблем, связанных с рассматриваемой сферой, в частности разработкой оптимальных моделей организации и управления здравоохранением. Особое значение приобретают вопросы организационно-правовой деятельности отечественной медицины. К сожалению, не все этапы ее развития изучены достаточно полно. В связи с этим представляется весьма важным исследование становления и развития системы советского здравоохранения.
Степень научной разработанности темы исследования. Соискателем были изучены диссертации, освещающие различные стороны организационно-правового обеспечения российского, советского и постсоветского здравоохранения, иная научная, юридическая, историческая, медицинская литература. Научную литературу, в которой исследуются правовые основы отечественного здравоохранения, представляется возможным разделить, во-первых, по временному принципу на два комплекса: советский (1917–1991гг.) и современный (1991 г. по настоящее время); во-вторых, по отраслям правовой науки, представители которых рассматривали отдельные вопросы развития системы здравоохранения.
В настоящее время научная литература, в которой исследуются современные проблемы организации системы здравоохранения и медицины, представлена довольно широко. Данная тема многопланова, поэтому предполагает комплексный характер исследования и необходимость обращения к источникам, освещающим различные ее аспекты. Теоретико-правовые вопросы здравоохранения поднимаются в работах В.И. Акопова, Н.И. Беседкиной, И.А. Иванникова, В.Ю. Косаревой, Е.В. Лазаревой, А.А. Мохова, Н.Н. Седовой, Ю.Д. Сергеева, Н.В. Сергеевой, Ю.В. Трунцевского, М.Ю. Федоровой, А.Н. Чашина. Отдельные аспекты правового обеспечения медицинской деятельности затрагиваются в работах А.Г. Блинова, В.О. Лапина, М.А. Курбанова, М.А. Горбатовой, И.В. Поликарповой.
Кроме монографической и учебной литературы, проблемы медицинского права в настоящее время обсуждаются в журнале «Медицинское право».
Весьма важными для решения поставленных автором научных задач оказались фундаментальные работы таких исследователей истории права и государства, как В.Г. Графский, И.А. Исаев, А.С. Смыкалин, В.А. Томсинов.
Особо следует отметить работу Ю. Мазуренко, в которой «здравоохранительное право» рассматривается в соотношении с другими правовыми институтами. Под здравоохранительным правом понималось законодательство об охране здоровья и труда с включением сюда законодательства о социальном страховании и социальном обеспечении.
Исследование системообразующего значения и роли Конституции Советского государства, осмысление прав личности, их законодательное закрепление осуществлялись в рамках работ по конституционному праву. В трудах конституционалистов, особенно советского периода отечественной истории, посвященных эволюции Основного Закона РСФСР, практически все внимание было обращено на развитие комплекса экономических и политических прав трудящихся.
Существенный вклад в изучение текстов советских конституций внесли труды таких ученых, как С.А. Авакьян, Ю.Г. Аврутин, Д.А. Алияров, Г.К. Амелин, Н.С. Бондарь, А.Н. Денисов, В.Т. Кабышев, Г.Н. Комкова, А.Е. Козлов, О.Л. Коноваленко, О.О. Миронов, В.П. Портнов, М.М. Славин, С.А. Ронин, Н.Г. Старовойтов, В.И. Фадеев, Д. Чудаева.
Проблемы построения государственного аппарата и его отдельных составляющих, что имеет важное значение при рассмотрении процесса образования Наркомздрава РСФСР, рассматриваются в трудах административистов: И.И. Аманова, И.Н. Анапова, Н.А. Волкова, И.В. Жимериной, А.Н. Марковой, Б.М. Морозова, И.М. Муксинова, В.С. Прониной и др. Однако в работах обозначенных ученых не ставились задачи подробного анализа процесса становления центрального государственного органа системы здравоохранения — Наркомздрава РСФСР.
Вопросы периодизации советского здравоохранения освещаются в работах М.И. Барсукова, К.Г. Васильева, Н.А. Виноградова, М.К. Кузьмина. Становление организационных форм советского здравоохранения рассмотрено М.Б. Мирским. Косвенно эти вопросы затрагиваются в трудах Ю.П. Лисицина, Б.Д. Петрова.
К собственно юридическим исследованиям, отражающим становление правового обеспечения отечественного здравоохранения на протяжении всей его истории, можно отнести диссертационные работы О.Г. Печниковой, А.Н. Пищиты, С.Г. Резниченко, С.Г. Cтеценко. В них рассматриваются важные вопросы правового обеспечения здравоохранения по различным направлениям, уровням и в различные исторические периоды. Вместе с тем целостного представления о специфике организационно-правовых основ системы советского здравоохранения в исследуемый период нет.
Таким образом, приведенный обзор юридической, исторической, медицинской научной литературы демонстрирует отсутствие на сегодняшний день фундаментальных комплексных историко-правовых исследований, в которых бы рассматривались вопросы организационно-правовых основ здравоохранения в ранний период существования Советского государства (1917–1936 гг.). Исследование организационно-правовых основ здравоохранения в советском государстве в рассматриваемый период на уровне научно-квалификационной работы предпринимается впервые.
Источниковую базу исследования составили нормативные акты, документальные материалы, архивные фонды. Важнейшими из них являются правовые акты (их использовано более 40) и архивные документы, содержащие нормативную базу организации советского здравоохранения в исследуемый период. К основным нормативным актам, регулирующим организацию системы здравоохранения в 1917–1936 гг., относятся следующие: Конституция РСФСР 1918 г., Конституция СССР 1936 г., Декрет СНК РСФСР от 18 февраля 1919 г. «О передаче всей лечебной части бывших больничных касс Народному комиссариату здравоохранения», Декрет СНК РСФСР от 10 апреля 1919 г. «О борьбе с эпидемиями», Декрет СНК РСФСР от 15 сентября 1922 г. «О санитарных органах республики», Декрет СНК РСФСР от 13 марта 1923 г. «Об организации курортного дела», Положение ВЦИК и СНК РСФСР от 28 марта 1926 г. «О Народном комиссариате здравоохранения», Постановление СНК РСФСР от 26 февраля 1926 г. «О деятельности Наркомздрава РСФСР», Постановление ВЦИК РСФСР от 19 ноября 1926 г. «Об упразднении общих отделов уездных и окружных исполкомов и об образовании в качестве самостоятельных отделов местного хозяйства, народного образования и здравоохранения».
Документальной основой исследования послужили отчеты различных ведомств, составлявших систему советского здравоохранения, и другие документы, в частности, отчет Наркомздрава РСФСР от 17 сентября 1922 г. «О проделанной работе за 1917–1922 гг.»; отчет Саратовского Губернского Отдела Здравоохранения к XI Губернскому Съезду Советов в 1921 г. В исследовании процесса преемственности опыта земской медицины органами советского здравоохранения значительную роль сыграли годовые отчеты о деятельности медицинской и ветеринарной организации за 1910 г. и отчет о деятельности санитарного врача Саратовского уезда.
Важнейшими, а во многих случаях и единственными источниками исследования явились документальные фонды государственного архива Саратовской области (ГАСО). В ходе написания диссертации были использованы фонды Ф. Р-587 — «Всесоюзный, ордена трудового Красного Знамени научно-исследовательский противочумный институт “Микроб”»; Ф. Р-229 — «Саратовский губотдел здравоохранения Саратовского губернского исполкома»; Ф. Р-521 — «Саратовский губернский исполнительный комитет Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов»; Ф. Р-2318 — «Саратовский областной венерологический институт Саратовского областного отдела г. Саратова». Использовались также фонды Государственного архива новейшей истории Саратовской области (ГАНИСО) — Ф.72; Ф.2448. Именно архивные документы служат отражением реального прошлого опыта при создании, а затем и деятельности советского здравоохранения. Многие архивные документы диссертантом вводятся в научный оборот впервые.
Все приведенные источники послужили теоретической базой для углубленного изучения организационно-правовых основ системы здравоохранения в процессе ее формирования на общегосударственном и региональном уровнях.
Комплексный характер и практическая значимость исследования вызвали необходимость изучения ряда проблем, находящихся на стыке нескольких наук. Это относится, главным образом, к истории права и государства, теории права и государства, истории отечества, истории медицины и организации здравоохранения.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, связанных с процессом формирования системы здравоохранения Советского государства.
Предметом исследования является комплекс юридически оформленных основ организации советского здравоохранения.
Цель диссертационной работы заключается в выявлении и комплексном исследовании организационно-правовых основ здравоохранения в раннем Советском государстве, в определении наиболее эффективных форм организации здравоохранения и регулировавших их правовых институтов с точки зрения их практического применения в современной организации здравоохранения России.
Поставленная цель определила следующие исследовательские задачи:
изучить нормативно-правовую базу системы советского здравоохранения в период с 1917 г. по 1936 г., а также ряд других источников, содержащих информацию об организационно-правовых основах советского здравоохранения;
обобщить опыт в области достижений земской медицины Российской империи, востребованный при создании советской модели здравоохранения;
обосновать периодизацию истории развития системы здравоохранения;
охарактеризовать законодательно оформленные направления деятельности Наркомздрава РСФСР, составляющие содержательную сторону системы советского здравоохранения в первый (1917–1921 гг.) и последующий (1922–1936 гг.) периоды ее развития;
выявить специфику реализации общероссийского законодательства о здравоохранении в СССР на региональном уровне;
обосновать значение и необходимость нормативного закрепления принципов системы советского здравоохранения.
Методологическая основа диссертации. Исследование осуществлялось на основе принципов материалистической диалектики с использованием исторического и логического методов, что обусловливается как объектом и предметом работы, так и спецификой анализируемого материала. Для решения поставленных задач использовались формально-юридический, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, проблемно-хронологический методы, анализ правовых и нормативно-распорядительных документов.
Хронологические рамки исследования. Исследование охватывает период с 1917 г. — с момента Октябрьской революции и основания Советского государства по 1936 г. — даты принятия «сталинской» Конституции СССР. По мнению диссертанта, эти временные рамки позволяют наиболее полно проследить характерные тенденции формирования организационно-правовых основ системы советского здравоохранения. Для выявления состояния инфраструктуры, теоретического и практического потенциала охраны здоровья населения на момент Октябрьской революции соискатель обращается к более раннему периоду.
Научная новизна исследования состоит во всесторонней характеристике основных направлений деятельности Наркомздрава РСФСР в сфере охраны здоровья населения. В диссертации освещается формирование Наркомздрава как центрального органа, осуществившего консолидацию медицинского дела, объединение земской, городской, фабрично-заводской, железнодорожной, военной и страховой медицины в молодом Советском государстве. Научная новизна состоит и в том, что основные аспекты темы рассматриваются с учетом последних достижений историко-правовой науки, ее деидеологизации на основе комплексного изучения организационных и правовых основ советского здравоохранения. Элемент новизны заключается в использовании архивного материала, который вводится в научный оборот впервые.
Широко представлен объективный научный анализ источников различного характера, который позволил диссертанту по-новому оценить ряд исторических фактов и событий, обосновать современный подход к рассмотрению исторического опыта.
Благодаря этому диссертантом получены следующие результаты:
проведено отдельное целостное и комплексное исследование процесса становления системы советского здравоохранения и ее организационно-правовых основ в период с 1917 г. по 1936 г.;
предложена авторская периодизация формирования организационно-правовых основ системы здравоохранения в первые два десятилетия советской власти;
выявлена преемственность модели земской медицины и модели здравоохранения Н.А. Семашко в отличие от общепринятого в советский период их противопоставления;
установлено, что социальная функция медицины была закреплена и реализована на законодательном и общегосударственном уровне через систему санитарных мероприятий (1917–1921 гг.);
доказано, что, несмотря на декларируемый классовый характер советского здравоохранения (предоставление медицинской помощи рабочим и крестьянам), медицинская помощь предоставлялась максимально широким слоям населения;
показана устойчивость принципов организации советского здравоохранения в различных экономических условиях;
предложена авторская теоретическая модель структурирования советского законодательства о здравоохранении;
показано, что местная специфика санитарно-эпидемиологической обстановки, материально-технической базы, уровень правосознания и медицинской культуры населения способствовали несоблюдению принципов системы здравоохранения, заявленных на государственном уровне.
Результаты исследования позволяют сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:
1. Базовый период становления советской системы здравоохранения приходится на 1917–1936 гг. и может быть разделен на два этапа. Первый этап (1917–1921 гг.) — это этап централизации советского здравоохранения, которая была осуществлена в период создания РСФСР, когда закладывались организационно-правовые основы деятельности Наркомздрава РСФСР. Второй этап (1922–1936 гг.) — период, когда модель здравоохранения РСФСР была распространена на всесоюзный уровень после создания СССР.
2. Система советского здравоохранения принципиально и по формам организации отличалась от земской, но методы и теоретическую базу (авторские труды и проекты законодательных актов) унаследовала от системы здравоохранения царской России. В частности, был реализован земский проект централизации лечебного дела в рамках одного ведомства; активно проводились профессиональные съезды медицинских работников и управленцев здравоохранения, межведомственных представительств; внедрялись участковая система медицинского обслуживания, разработанная идеологами земства, основы страховой медицины, специализация медицинского управления.
3. Система советского здравоохранения изначально строилась как система санитарных мероприятий и соответственно санитарного законодательства, обеспечивающих социальную функцию медицины в условиях голода, эпидемий и разрухи.
4. Законодательно закрепленный принцип классовости медицины не соответствовал реальной практике медицинского обслуживания населения, хотя и играл существенную роль при распределении дефицитных фондов и дорогостоящих вмешательств.
5. Законодательное закрепление принципов системы советского здравоохранения и их апробация в нестабильных экономических условиях определили решающее значение первого десятилетия развития системы советского здравоохранения в ее дальнейшей эволюции.
6. Законодательство о здравоохранении советского довоенного периода представляло собой совокупность следующих блоков нормативно-правовых актов:
а) законодательство общеорганизационного значения;
б) санитарное законодательство (военно-санитарное, пищевое санитарное, школьно-санитарное);
в) законодательство об охране детства, материнства и младенчества;
г) законодательство об оказании лечебной помощи населению (особенно отдельным категориям: рабочим и трудящимся, сельскому населению).
7. Степень реализации советского законодательства о здравоохранении на региональном уровне значительно отставала от государственного в силу неблагополучной санитарно-эпидемиологической обстановки, недостатка квалифицированных медицинских кадров, малого количества койко-мест, дефицита медикаментов, объективных социально-экономических трудностей (нищета, голод, разруха).
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные диссертантом положения существенно обновляют теоретическую базу и содержат материал, который может быть использован при дальнейшей научной разработке проблем правового обеспечения системы отечественного здравоохранения. Научные положения, выводы и рекомендации могут быть приняты во внимание в процессе совершенствования законодательства, регламентирующего организацию и деятельность здравоохранения России. Они могут быть также использованы в преподавании курсов теории и истории государства и права, истории медицины и др.
Результаты диссертационного исследования были обсуждены на кафедре истории государства и права Саратовской государственной академии права, на заседаниях аспирантского семинара кафедры истории государства и права Саратовской государственной академии права. Кроме того, основные теоретические положения нашли отражение в докладах диссертанта на Международной научно-практической конференции «Человек в пространстве болезни: гуманитарные методы исследования медицины» (Саратов, 2009), на Вторых Саратовских правовых чтениях (май, 2009), Третьих Саратовских правовых чтениях (июнь, 2010), при участии в Круглом столе Института истории и международных отношений СГУ (июнь, 2010), в Круглом столе кафедры истории государства и права СГАП (июнь, 2010) . Результаты диссертационного исследования отражены в 5 публикациях автора общим объемом 1,7 п. л.
Структура диссертации обусловлена характером поставленных целей и задач исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения и библиографического списка.
Законодательное закрепление централизованной системы медицинского обслуживания под руководством Н.А. Семашко
Здравоохранение - это общественная, социальная функция медицины и всего общества, государства1. Данная функция- аккумулирует деятельность общества, его представителей, учреждений и организаций, по охране здоровья. Здравоохранение принято рассматривать как более узкое понятие, чем понятие медицина. В Большой медицинской энциклопедии медицина определяется как система научных знаний и практической деятельности, целью которой является укрепление и сохранение здоровья, продление жизни лю-дей, предупреждение и лечение болезней человека . Здравоохранение представляет собой комплекс государственных, социальных, экономических, медицинских и др. мер, предпринимаемых обществом для охраны и улучшения здоровья членов этого общества . Через эти меры реализуется организационная, нормативная функция медицины, невозможная вне системы государственного регулирования.
Здравоохранение как система социально-экономических и медицинских мероприятий, имеющих цель сохранить и повысить уровень здоровья каждого отдельного человека и населения в целом шире узковедомственной трактовки здравоохранительной деятельности (организация диагностических, лечебных, профилактических, реабилитационных мер государственными, общественными, частными и другими учреждениями), фиксирующей систему органов и учреждений Министерства здравоохранения. Ведомственная система здравоохранения входит в общенациональную систему здравоохранения - систему охраны и укрепления здоровья населения, которая и составляет широкое понятие здравоохранения как функции общества, государства1.
Формирование целостных национальных систем здравоохранения в западном мире, обеспечиваемых государственной властью, относится лишь ко второй половине XIX века. Формирование единой отечественной общегосударственной системы здравоохранения датируется 1917 годом. Таким образом, история здравоохранения не совпадает с историей медицины, а является ее этапом.
История советского здравоохранения неотделима от истории Советского государства и права. Особенностью государственного строительства Советской России было создание в относительно короткое время (конец 1917 г. - первая половина 1918 г.) законодательной базы, на основе которой создавалась система государственных центральных и местных органов. Еще до принятия Конституции 1918 года было принято множество декретов, регламентировавших, в частности, деятельность народных комиссариатов. В научной литературе отмечается, что к моменту проектирования первой советской Конституции, все народные комиссариаты имели уже строго очерченные функции своей деятельности и соответственно им построенный аппарат, разделенный на управления и отделы". Но при том, что в законодательном порядке была урегулирована деятельность высших и центральных государственных органов, до конца 1917 года остро ощущалась необходимость в издании специальных положений, которые бы в законодательном порядке оформили и закрепили систему, организацию и компетенцию местных органов советской власти на местах3.
Организация управления на местах основывалась на положениях Конституции 1918 года, закрепленных в главах 10-12. В частности, в п. 63 главы 12 говорилось, что для выполнения возложенных на органы Советской власти задач при Советах (городских и сельских) и исполнительных Комитетах (областных, губернских, уездных и волостных) образуются соответствующие отделы во главе с заведующими отделов . Конституция РСФСР 1937 года сохранила такое устройство государственного управления на местах. Так, в ст.92 Конституции РСФСР 1937 года краевые, областные Советы депутатов трудящихся образовывали отделы и управления исполнительных комитетов, в том числе и отдел здравоохранения.
После образования СССР наметилась централизация важнейших отраслей государственной деятельности, что получило закрепление в конституционных нормах в 1924 года.
В Конституциях РСФСР 1918 года СССР 1924 года была закреплена система государственных органов, обозначено право рабочих и беднейших крестьян полного, всестороннего и бесплатного образования (п. 17 Гл. 5 Конституции 1918 года), но вместе с тем, трудящимся не было предоставлено право на бесплатное, общедоступное здравоохранение. Только Конституция РСФСР 1936 года значительно отличалась от предыдущих Конституций тем, что Глава XI была полностью посвящена основным правам и обязанностям граждан. Так, в ст. 124 Конституции РСФСР 1936 года в рамках вопроса о праве на материальное обеспечение в старости, идет речь об обеспечении трудящихся бесплатной медицинской помощью, о предоставлении в пользование трудящихся широкой сети курортов. Кроме того, в рамках вопроса о равноправии мужчин и женщин (ст. 126 Конституции РСФСР 1936 г.), женщинам гарантировалась государственная охрана интересов матери и ребенка, выражавшаяся в создании широкой сети родильных домов, детских яслей и садов.
Фактическое обеспечение трудящихся медицинской помощью и предоставление возможности посещать курорты имело место задолго до принятия Конституции РСФСР 1936 года.
В трудах ученых-конституционалистов, посвященных эволюции Основного закона РСФСР, практически все внимание было обращено на развитие комплекса экономических и политических прав трудящихся1. Вопросам анализа текстов советских конституций и их значения посвящены труды таких исследователей как Д. Чудаева, Г.К. Амелин, О.И. Чистяков, С.А. Авакь-ян, О.Л. Коноваленко, О.О. Миронов, Н.Г. Старовойтов, А.Н. Денисов, А.Е. Козлов, С.А. Ронин, В.П. Портнов, М.М. Славин. Проблемы построения государственного аппарата и его отдельных составляющих рассматриваются в трудах административистов: И.В. Жимериной, Б.М. Морозова, А.Н. Марковой, И.И. Аманова, B.C. Прониной, И.Н. Анапова, И.М. Муксинова, Н.А. Волкова, Н.В. Силуяновой и др., но в работах обозначенных ученых отсутствует научный анализ процесса становления системы здравоохранения с правовой точки зрения.
Законодательное оформление основных направлений деятельности Народного Комиссариата Здравоохранения
Направление деятельности Наркомздрава РСФСР, заключающееся в борьбе с инфекционными заболеваниями, реализовывалось следующим образом. Центральная комиссия по борьбе с эпидемическими заболеваниями занималась вопросами, связанными с постановкой дела борьбы с холерой, чумой и сыпным тифом, а также другими эпидемическими заболеваниями, если их распространение буде признано угрожающим для государства. Комиссия составляла проекты необходимых проектов и правил по борьбе с эпидемиями, разрабатывала проекты декретов и других законодательных предположений, рассматривала сметы ассигнований центральных ведомств отделов и учреждений по борьбе с эпидемиями . В программах Наркомздрава отмечалось значение распространения заболевания - прекращение работ на фабрично-заводских и других предприятиях, потерянное число рабочих дней, продление сроков полевых работ. Характеристика заболевания давалась с нескольких позиций: влиянию каких факторов подвержено заболевание; способы и характер распространения эпидемии, какие слои и возрастные категории населения подвергаются заболеванию. Разрабатывались меры по борьбе с заболеваниями, среди которых решающее значение имела, конечно, госпитализация2.
У лее с 1917 г. в Советском государстве начинают создаваться-малярийные станции, в 1917 г. их 4 штуки, тогда как в 1914 г. не было ни одной. Организовываются мероприятия по борьбе с малярией: осушка местности, неф-тевание, хинизация населения и пр. Создается сеть опорных пунктов борьбы с малярией: Тропические Институты и малярийные станции3.
В 1919 г. в целях борьбы с холерой устанавливался санитарный контроль за источниками питьевой воды. В качестве средств обеззараживания применялся раствор хлорной извести. При хлорировании воды в законодательстве предусматривалось её желательная предварительная фильтрация2. Организовывались «недели водоснабжения», привлекающие широкие массы населения к охране водных источников, а также проводящие мероприятия по их улучшению, проводился учет источников питьевого водоснабжения, выяснялись их санитарные недостатки, отмечались необходимые и возможные улучшения, производились простейшие ремонтно-строительные работы, очи-стка водоемов от загрязнений . В ноябре 1920 г. учреждается при Наркомзд-раве Центральный Совет по охране водоемов с постоянным участием специалистов. На Наркомздрав возлагается обязанность разработки законоположений по санитарной охране водоемов и проведение в жизнь различных мероприятий по гигиене воды4.
В течение 1919 г. советским правительством выделялись денежные и материальные средств для борьбы с эпидемией сыпного тифа. По неполным данным, с осени 1918 по весну 1920 свыше 6 миллионов человек переболело паразитарными тифами5. В целях борьбы с инфекционными заболеваниями выделялись помещения для госпиталей и заразных бараков, беднейшие группы населения расселялись в благоустроенных квартирах и домах - контроль за этими мероприятиями осуществляли медико-санитарные отделы, последние осуществляли санитарное улучшение тюрем за счет кредитов на борьбу с сыпным тифом; создавались комиссии, состоящие из представителей рабочих организаций и красноармейских частей, которые совместно с медико-санитарными отделами и военно-санитарными органами занимались очисткой жилых и других помещений. Служащих для массового скопления людей (ночлежные дома, постоялые дворы, тюрьмы, гостиницы, казармы, театры, столовые, и т.д.). По первому требованию представителей медико-санитарных отделов им со складов выдавались различные дезинфекционные средства, красноармейцы снабжались мылом и бельем1.
Для оказания медицинской помощи больным сыпным тифом создавались подвижные врачебно-санитарные отряды. В 1919 г. за подписью В.И.Ленина были опубликованы такие Декреты как «Об обязательном оспопрививании», «О мерах борьбы с эпидемиями» и «О снабжении бактериологических институтов и лабораторий необходимыми для их работы материалом и инвентарем». Декрет «Об обязательном оспопрививании» обозначал категории граждан, подлежащих обязательному оспопрививанию: все вновь родившиеся до истечения первого года жизни; все поступающие в учебные заведения всех типов; все поступающие и поступившие в армию и флот; рабочие и служащие во всех предприятиях и учреждениях; все поступающие в тюрмы и другие места заключения. Лица, уклоняющиеся от оспопрививания, подлежат ответственности перед народным судом".
Декрет «О мерах борьбы с эпидемиями», во-первых, значительно улучшал условия работы и проживання медицинского персонала (должно было быть улучшено продовольственное положение мед.персонала, жилищные условия жизни, добавлялся еще один отпуск в год, выдавались пособия и пенсии семьям погибшим от эпидемии); во-вторых, в целом способствовал становленню полноценной системы здравоохранения - улучшались условия содержания больных (проводился ремонт всех больничных учреждений, для населения устанавливалась трудовая повинность для подачи подвод для транспортировки заразных больных)1.
Согласно Постановлению Совета Обороны «Об образовании Особой всероссийской комиссии по улучшению санитарного состояния Республики» данная комиссия, созданная временно при Наркомздраве, должна была наблюдать и контролировать проведение в жизнь всех санитарных мероприятий в форме летучих обследований самой Комиссией или через органы государственного контроля. Данная комиссия имела право возбуждать через органы Наркомздрава требования об отстранении от должности лиц медико-санитарного или административного персонала. Местные Комиссии периодически сообщали о своей деятельности во Всероссийскую или Наркомзд-рав".
Систематически проводились различные санитарные мероприятия, например, такие, как организация санитарных пропускников и «недели очистки». Так, согласно Обязательному постановлению ВЦИК, СНК и Наркомздрава об организации в Кремле и во всех домах Советов санитарных пропускников в связи с эпидемией тифа никто из служащих Кремля и любого из домов Советов не имел права принимать в Кремле и доме Советов приезжих, не прошедших дезинфекцию в специально отведенных для этого помещениях3. На очистке Москвы в феврале 1920 г. работали практически все жившие в ней под угрозой уменьшения хлебного пайка4.
Санитарное законодательство 1922 -1936 гг
Одним из основных направлений деятельности центральных и местных органов здравоохранения были мероприятия по борьбе с заболеваниями. В борьбе с эпидемиями и в улучшении санитарного состояния страны огромное организационное значение имели законодательные акты советского правительства. Советское правительство издало ряд постановлений по борьбе с эпидемическими заболеваниями. Так, еще в декабре 1921 г. Советом Народных Комиссаров РСФСР было опубликовано постановление «О мерах борьбы с сыпным и возвратным тифами».
В апреле (27 числа) 1922 г. Совет Народных Комиссаров издал декрет «О мерах борьбы с холерой». Некоторые местности были объявлены неблагополучными по холере (карантинными). Усилилась работа санитарных органов, проводились недели очистки, очистка лечебных учреждений проводится бесплатно, отдельные категории граждан, имеющих отношение к учреждениям здравоохранения по борьбе с холерой, подвергались обязательной вакцинации. Продолжают проводиться мероприятия по восстановлению и приведению в пригодное состояние для борьбы с заболеваниями состояние лечебных учреждений (ремонт и т.д.)1.
Осуществление всех мероприятий, предусмотренных декретами правительства, широко проводимая санитарно-просветительная работа, активное участие населения в противоэпидемических мероприятиях и героическая работа медицинских работников привели к тому, что уже в 1923 г. число эпидемических заболеваний резко сократилось. Уже с середины 1923 г., по сравнению с началом 1921 г., заболеваемость сыпным тифом упала почти в три раза, брюшным - в три с половиной раза, возвратным - в три раза".
В числе мер борьбы с инфекционными заболеваниями было и изменение системы налогообложения. Так, для оказания помощи голодающим, для борьбы с эпидемическими болезнями и для улучшения жизни детей, находящихся на государственном иждивении, ВЦИК и СНК РСФСР декретом утвердили на 1922 г. общегражданский налог со всего трудоспособного населения РСФСР. В соответствии с этим нормативно-правовым актом, некоторые лица освобождались от уплаты налога1.
Деятельность Советского государства по искоренению инфекционных заболеваний предполагала также санитарную охрану границ государства. Морские границы Советского Союза представляли угрозу заноса из зарубежных стран опасных инфекций, что вызвало необходимость издания советским правительством специального постановления от 10 марта 1925 г. В соответствии с этим постановлением для охраны морских границ учреждались морские врачебно-наблюдательные станции и пункты. Пункты размещались во всех посещаемых портах СССР, станция существовала одна на побережье. На станцию отправлялись суда, где находились больные чумой, холерой или более десяти человек были больны другими заразными инфекционными заболеваниями2.
27 октября 1925 г. советское правительство приняло Постановление «О присоединении СССР к международному соглашению об учреждении Международного бюро общественной гигиены и к Международной санитарной конвенции, подписанной в Париже 17 января 1912 г.» Интересен факт принятия СССР условий международных договоров в области медицины и санитарной гигиены. Так, СССР присоединился к Римскому Международному соглашению «Об учреждении Международного бюро общественной гигиены» от 9.12. 1907 г. и к Парижской Международной санитарной конвенции от 17.01. 1912 г. СССР принимало участие в расходах на содержание Международного бюро общественной гигиены1.
В числе законодательных мер по борьбе с инфекционными заболеваниями было, конечно же, дополнительные финансовые стимулы для медицинских работников отдельных лечебных учреждений, установленные в нормативно-правовых актах. Так, весь медицинский персонал, командированный на борьбу с чумой, сохранял полностью содержание по месту своей основной службы, удовлетворялся суточными в повышенном размере, которые устанавливались Наркомздравом РСФСР. Семьи лиц, командированных на чуму, пользовались льготами такими же, как и семьи лиц, призванных на службу по военной демобилизации, если наступала смерть члена семьи, который участвовал в мероприятиях по борьбе с чумой, членам семьи умершего выплачивалась пенсия2.
В целях борьбы с эпидемическими заболеваниями в этот период был издан еще один декрет Совета Народных Комиссаров «Об обязательном оспопрививании». Этот декрет, опубликованный 18 октября 1924 г., в дополнение к декрету, изданному в 1919 г., устанавливал не только обязательную вакцинацию, но и обязательную ревакцинацию в возрасте 10 — 11 лет и 20 — 21 года, что ускорило окончательную ликвидацию оспы в нашей стране.
Большое развитие получили в восстановительном периоде общесанитарные мероприятия, проведение которых было декларировано законодательством. Важнейшими нормативно-правовыми актами были декреты в области жилищно-коммунальной санитарии. Уже в первый год восстановительного периода, 21 марта 1921 г., Совет Народных Комиссаров издал постановление «О мерах по улучшению водоснабжения, канализации и ассенизации». Все предприятия и учреждения, выполнявшие работы в этой области, были признаны ударными.
23 мая того же года правительством был опубликован декрет «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ».
6 июня 1921 г. Совет Народных Комиссаров издал постановление, согласно которому в Народном комиссариате здравоохранения объединялось все дело санитарной охраны жилищ. Постановление предусматривало, что никакое ведомство, помимо Народного комиссариата здравоохранения, не может издавать санитарно-гигиенические правила по строительству и содержанию жилищ. Все ведомственные органы, ведающие санитарной охраной жилищ, были переданы Наркомздраву.
В сентябре 1921 г. состоялся специальный съезд по оздоровлению населенных мест, в котором участвовали работники здравоохранения, коммунального хозяйства, представители профсоюзов и др.
С 1921 г. Народный комиссариат здравоохранения начал осуществлять мероприятия по санитарной охране пищевых продуктов. При Наркомздраве был организован научно-консультативный орган—Совет народного питания. Санитарный надзор за пищевыми продуктами во всех стадиях их изготовления, хранения, транспортировки и продажи был сконцентрирован в Народном комиссариате здравоохранения и в его органах на местах.
Большую роль в организации санитарного дела сыграл декрет Совета Народных Комиссаров от 15 сентября 1922 г. «О санитарных органах республики». Этим декретом были установлены задачи, права и обязанности санитарных органов в области санитарной охраны воды, воздуха, почвы, санитарной охраны жилищ, пищевых продуктов, организации противоэпидемических мероприятий, борьбы с социальными болезнями, санитарного просвещения и санитарной статистики. Декрет предоставил санитарным врачам право санитарного осмотра учреждений и предприятий, право выемки материалов и продуктов для санитарного анализа, право вхождения в соответст вующие органы с представлением о наложении административного взыскания за нарушение санитарных правил. Местные исполкомы наделялись правом издавать обязательные для исполнения постановления по представлениям отделов здравоохранения по различным областям санитарного дела1.
Этот декрет заложил прочную основу санитарной организации, установил государственный характер санитарных органов, ввел специализированную санитарную службу и обязал места иметь кадры квалифицированных специалистов по санитарному делу. Спустя некоторое время аналогичные декреты о санитарных органах были приняты и в других советских республиках.
Реализация общероссийского законодательства о здравоохранении на местном уровне
В дореволюционном Саратове при обществе санитарных врачей были открыты две консультации с молочными кухнями, обслуживавшие до 200 детей в месяц. Кроме того, работали детская больница (Поздеевская) и детская клиника медицинского факультета Саратовского университета на 30 коек. Перед революцией в нескольких уездах были организованы летние детские ясли, что вызвано было почти поголовной мобилизацией мужского населения на фронт. В детском приюте для подкидышей на несколько сот детей смертность достигала 80 %. Детская смертность в 1914—1917 годах на 1000 родившихся составляла по Саратову — 470, в уездных городах — 306, на селе — 284 при средней по России в 273.
В 1921 - 1922 гг. подотдел охраны здоровья детей был представлен в следующем виде: секция врачебно-педагогическая, секция лечебная и секция охраны младенчества. В ведение подотдела в это период перешли 1 детская больница, Центральная школьная амбулатория.
В 1920 году в Саратове работали четыре детские консультации и четверо яслей, в 1924 году — шесть детских консультаций и девять яслей, цен тральная школьная амбулатория и туберкулезный диспансер со стационаром на 55 коек. Для детей младшего возраста были организованы здравницы (на 2-й дачной) на 200 коек, а для детей дошкольного и школьного возраста — летние колонии, обслуживавшие до 500 детей1.
В 1921 г. был организован Дом матери и ребенка, состоящий из трёх отделений: 1. убежище для беременных (сюда за 2 месяца до родов принимаются женщины и сами себя обслуживают, за 6 недель до родов освобождаются от обязанностей мыть полы и от другой тяжелой физической работы); 2. родильное отделение; 3. отделение для рожениц с грудными детьми (здесь роженицы находятся еще два месяца после родов).
Для неграмотных матерей организовывались школы грамоты и курсы различного ремесла (вышивание, вязание и пр.), проходили музыкальные концерты и творческие вечера.
Уездные здравотделы также много внимания уделяли вопросу охраны материнства, младенчества и детства. Ряд важных вопросов обсуждался на II Всероссийском совещании по охране материнства и младенчества 4 — 8 июня 1923 г. На совещании был поставлен вопрос о развертывании на селе сети детских консультаций, об организации передвижных консультаций. Совещание высказалось за необходимость обслуживания детскими консультациями не только здоровых детей, но и детей, больных неинфекционными болезнями.
В Сердобском уезде был открыт детский санаторий для туберкулезных детей, там же открылись две амбулатории. В Аткарском уезде был открыт один санаторий и несколько детских колоний. В Кузнецком уезде (г.Кузнецк) была открыта детская больница на 50 коек.
Повсеместно наблюдались перебои в снабжении питанием, дети по несколько месяцев не получали сахар, масло, соли было недостаточно. В Вольском детском доме только в 1923 г. провели электричество, помещения плохо отапливались. Количество детей в детских домах варьировалось. Увеличение детей в детском доме происходило из-за неурожая, и тогда не хватало места для всех в плохо приспособленных помещениях бывших помещичьих усадеб и других строений. Почти все учреждения охраны материнства и детства требовали текущего и капитального ремонта. Меры предпринимались, иногда осуществлялись побелка помещения и пр., но все это не помогало решить проблему. В Вольском уезде, после того, как прекратили своё действие зарубежные гуманитарные организации, которые обеспечивали бельем, одеждой, питанием детские учреждения, все эти функции взяла на себя хозяйственная часть Уездного Исполкома1. Но даже в таких условиях работники детских домов пытались разнообразить тяжелые будни детей. Так, в детском доме г.Вольска в 1923 г. на новый год была поставлена елка и дети были костюмированы".
1-7 декабря 1925 г. состоялось III Всесоюзное совещание по охране материнства и младенчества, посвященное главным образом работе в деревне. Совещание отметило существенные достижения в области охраны материнства и младенчества. Детская смертность по сравнению с 1913 г. снизилась почти наполовину. Число учреждений охраны материнства и младенчества на селе увеличилось почти на 600, причем, что особенно важно, рост произошел за счет консультаций и яслей. Около половины сельских участковых врачей в той или иной степени уже проводили мероприятия по охране материнства и младенчества. В 1925 г. в сельских местностях РСФСР было уже 120 консультаций. На медицинских участках начали работать патронажные сестры. Резко возросло число сезонных яслей, в ряде мест они реорганизовывались в постоянные.
Совещание решило, что консультация должна входить в систему сельского участка, принимать участие в общей профилактической работе на участке, но сохранить собственный бюджет, врач же консультации не должен быть использован в качестве второго врача участка в ущерб своим прямым обязанностям.
На совещании был также намечен план расширения родильной помощи на селе. Совещание признало необходимым переименовать консультацию для беременных в «консультацию для женщин» с тем, чтобы она оказывала профилактическую помощь не только беременным, но и всем женщинам.
Особое значение приобретала организация женских консультаций и родильных домов не селе в процессе борьбы с высокой детской смертностью, расширялась сеть летних детских яслей, улучшался школьно-санитарный надзор в сельских местностях. Выделялись средства на поддержку учреждений для содержания беспризорных -детей. Те из них, которые страдали специальными заболеваниями, помещались в лечебные учреждения. В имперской России данные мероприятия были лишь в форме проектов. Так, в 1913 г. было организовано Всероссийское попечительство об охране материнства и младенчества. Попечительством проектировалось создание детских приютов, яслей, учреждение Центрального института материнства и младенчества для теоретического и практического изучения правильных приемов ухода за детьми. При Попечительстве действовала Врачебно-техническая комиссия, которая контролировала устройство родильных приютов, консультация, детских приютов, яслей в деревнях, районных молочных кухонь1.
