Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые вопросы нравственных оснований государственной власти 17
1.1 Право и нравственность: диалектика соотношения 17
1.2 Нравственно-правовые принципы и нормы поведения властных субъектов 31
1.3 Государственная власть в свете российской правовой ментальное 64
ГЛАВА 2. Деформации нравственно-правового сознания и поведения властных субъектов 91
2.1 Ведомственный правовой нигилизм: понятие и формы 91
2.2 Моральный конфликт в сфере властных отношений: различные подходы 115
2.3 Морально-правовые проблемы бюрократизма и коррупции 131
ГЛАВА 3. Формирование профессиональной этики субъектов власти 155
3.1 Ответственность власти: нравственное измерение 155
3.2 Пути повышения нравственной и правовой культуры субъектов власти 182
Заключение 205
Библиография 209
- Нравственно-правовые принципы и нормы поведения властных субъектов
- Государственная власть в свете российской правовой ментальное
- Моральный конфликт в сфере властных отношений: различные подходы
- Пути повышения нравственной и правовой культуры субъектов власти
Нравственно-правовые принципы и нормы поведения властных субъектов
В основе функционирования всех ветвей власти лежат принципы - наиболее важные, ключевые идеи, которые раскрывают сущность и социальное назначение государства, его цели и задачи.
Прежде чем перейти к рассмотрению непосредственно принципов деятельности органов власти с учетом реализации моральных требований представляется необходимым хотя бы кратко остановиться на характеристике государственного аппарата, основу которого составляет государственная служба. Государственная служба может быть представлена как единство двух элементов: с одной стороны - система правовых, этических, организационных и процессуальных институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти; с другой - совокупность людей, специально подготовленных и профессионально занятых в государственном аппарате1.
Выделяют государственную гражданскую (управленческую) службу, состоящую в обеспечении процессов государственного управления. Главной целью государственной гражданской службы является организация демократического, правового и эффективного управления, исключая проявления тоталитаризма, бюрократизма и других негативных явления. Военная государственная служба обеспечивает суверенитет государства, свободу, внешнюю и внутреннюю безопасность государства и общества. Военная служба имеет сложную структуру. Особая значимость военной государственной службы, возможность легально использовать государственное принуждение, ее ресур-соемкость, требуют особой четкой организации, подконтрольности всем ветвям государственной власти, а также обществу. Правоохранительная государственная служба связана с поддержанием общественного и правового порядка, законности, защитой прав и свобод человека. Значимость такого ви 32 да службы для современного этапа развития российского государства и общества очевидна. Она обусловлена многими объективными и субъективными причинами. В становлении такого вида службы проявляется и осуществляется охранительная функция государства и права.
Структурные перестройки в механизме государства предопределяют положение и значимость отдельных категорий служащих, а также их взаимоотношения с государством и обществом. Сегодняшняя российская действительность, реалии развития государства и общества выдвигают на первый план именно государственную гражданскую службу. В условиях становления демократического правового государства, формирования гражданского общества, первостепенную роль играют регулятивные функции государства и права, а их способны реализовать именно гражданские служащие. Кроме того, именно гражданская служба представлена многочисленной армией чиновников, причем во всех ветвях власти.
Вместе с тем, ни в коей мере нельзя умалять значение и других видов государственной службы: военной, правоохранительной, поскольку без них не может быть эффективно обеспечена деятельность службы гражданской. Только действие всех видов государственной службы в унисон, на основе единых важнейших принципов и правил способно вывести на иной более высокий качественный уровень движущую силу механизма государства - государственную службу. И определенные шаги в этом направлении уже сделаны.
Классификация государственной гражданской службы проводится по уровням государственной власти, на основе этого выделяют федеральную и региональную (субъектов Федерации) гражданскую службу. В качестве одного из критериев классификации видов государственной службы может быть использован и принцип разделения властей, согласно которому государственная власть Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Отсюда вытекает подразделение государственной службы на службу в органах за 33 конодательной (например, в аппарате Федерального Собрания), исполнительной (в аппарате Правительства) и судебной власти (в аппаратах федеральных судов). Государственная служба федеральной законодательной власти представлена двумя государственными службами Совета Федерации и Государственной Думы. Если взаимодействие палат определенным образом регламентировано Конституцией РФ и федеральными законами, то взаимодействие их управленческих аппаратов нигде и никак в нормативных актах не оговорено. Особую значимость имеет государственная гражданская служба исполнительной власти. Высший уровень составляет гражданская служба Президента. Затем практически не подчиненная ей гражданская служба Правительства. Нижнюю ступеньку в этой иерархии занимают гражданские службы федеральных министерств и ведомств (куда входят службы и агентства).
Гражданская служба федеральной судебной власти на сегодняшний день состоит из четырех совершенно самостоятельных и параллельно существующих гражданских служб: федеральных судов - Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного и Генеральной прокуратуры. Гражданская служба Конституционного суда в организационном плане состоит из 23 самостоятельных подразделений. Девятнадцать небольших секретариатов судей подчиняются непосредственно судьям. Центральный секретариат, финансовое управление, отдел кадров и управление делами не соподчинены между собой. В аппарате Верховного суда все подразделения непосредственно подчиняются только, руководству Верховного суда. В соответствии с Федеральным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 6 января 1997г., при Верховном суде РФ создан Судебный Департамент, назначение которого — организационное и материально-техническое обеспеченье судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества. Работники этого департамента являются государственными служащими, им присваиваются классные чины и другие специальные звания. Что касается государственных служащих Высшего арбитражного суда, здесь, как и в Верховном суде, все подразделения напрямую подчиняются руководству Высшего арбитражного суда.
Государственная власть в свете российской правовой ментальное
Одним из важных показателей эффективного взаимодействия, правовых и нравственных начал в деятельности власти является ее легитимность - самооправдание властью своей необходимости и признание обществом.
Государственно-правовые процессы всегда имеют человеческое измерение, их осознание необходимо в неразрывном единстве с духовно-нравственными ценностями, национальным правосознанием, общественным идеалом народа. Национально-культурное мировоззрение становится сегодня одним из ключевых в исследовании государства и права и получает свое воплощение в исследовании ментальных основ государственно-правовой жизни общества.
Обретая легитимность, государственная власть получает некое культурное пространство политической деятельности, оформленность, что потенциально позволяет ей выполнять функции символического посредника, не прибегая к очевидному насилию и не утрачивая своей эффективности1. Символизм государственной власти - свидетельство широкого использования в практике властных взаимодействий идеальных ресурсов: религиозных, моральных, эстетических и иных. Таким образом, власть, пусть и в специфической форме приобретает «культурный капитал» (Ш. Бурдье).
Неэффективность реформ Российской государственности на рубеже XX-XXI веков настоятельно требует новых методологических горизонтов осмысления процессов развития и функционирования государства, права, гражданского общества. Совершенно очевидно, что познание закономерностей развития любой общественной системы не может ограничиваться исключительно рационалистической парадигмой государства и права позволяет значительно расширить горизонт понимания особенностей становления, динамики и функционирования отечественной правовой системы, обнаружить новые возможности развития российского государства. В связи с этим, А.Ю. Мордовцев и В.В. Попов отмечают, что менталитет должен быть контекстом в исследовании той среды, в которой происходит формирование любого социального института. Без знания его особенностей невозможно составить адекватное представление о праве государстве, и их социокультурных основаниях1.
В отечественной правовой и политической науках достаточно близко к выявлению национальной природы власти подошел Н.Н. Алексеев. В своих работах ученый выходит за рамки анализа исключительно рациональных (более или менее очевидных) компонентов отечественного правового менталитета. От его взгляда не ускользает и сокрытые пласты российской государственно-правовой жизни, действительно требующие скрупулезной реконструкции. Заслугой Н.А. Бердяева, И.А. Ильина, Н.О. Лосского, П.И. Новгородцева, Л.И. Петражицкого, является разработка концептуальных категорий правосознания и правовой культуры, имеющих прямое отношение к феномену правового менталитета. В современной гуманитарной науке в последние годы появились работы, в которых анализ государственно-правовой действительности преломляется через призму русской национальной идентичности (В.М. Баранов, П.П. Баранов, A.M. Величко, В.Ю. Верещагин, Н.Н. Вопленко, А.Г. Дугин, В.А. Затонский, И.А. Иванников, Т.В. Кашанина, А.А. Контарев, В.Я. Любашиц, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, А.Ю. Мордовцев, B.C. Нерсесянц, А.И. Овчинников, В.В. Попов, В.Н. Синюков, О.И. Цыбулевская, В.Ю. Шпак и др.). Для всестороннего уяснения социокультурных оснований власти в России возникает необходимость осмысления относительно новой, но активно разрабатываемой в последнее время в правоведении категории государственность2. Именно генезис государственности открывает национально-духовную, культурологическую, этно-конфессиональную обусловленность государственной власти, государства и права, которые сопряжены с особенностями национального менталитета. Проблема государственности дискуссионна. Чаще государственность употребляется в широком и объемном смысле1. Так, И.Л. Честнов, предлагает использовать термин государственность как общий по отношению к термину государство, как «широкое понятие, охватывающее государства, предгосударственные обр азования (например, при первоначальном образовании государства), а также национально-государственные и иные автономные образования политического характера» . Весьма развернутое понятие государственности дают А.Н. Головистикова и Ю.А. Дмитриев . Л.Н. Морозова в состав понятия «государственность» включает следующие элементы: 1) центральное звено - государство, которое определяет характер всех политических отношений в обществе; 2) экономический строй общества, где ведущее место принадлежит отношениям собственности; 3) социальная организация общества, в том числе национальные, религиозные, иные межличностные отношения; 4) духовно-нравственная (культурная) организация общества; 5) правовая система; 6) информационная система, поскольку информация составляет основной производственный ресурс общества; 7) человек как субъект общественного развития, носитель важнейших видов общественных отношений и главная цель функционирования государственности4. Практически в этом же ключе, но как бы объединяющем приведенные взгляды, рассматривает государственность Д.А. Ивайловский. Ее компонентами называются: 1) государство, определяющее весь строй политических отношений, экономический строй общества, где ведущее место принадлежит отношениям собственности; 2) социальная организация общества, в том числе национальные, конфессиональные, межличностные отношения; 3) духовно-культурная организация общества; правовая система; информационная система. Самостоятельным элементом государственности является человек - как субъект общественного развития, носитель важнейших видов общественных отношений и ценностей, главной цели функционирования государственности1.
В. Пастухов подчеркивает, что государственность есть продукт общества вообще. Каждой стадии развития государственности соответствовал свой тип государства, или государства в его первоначальных, проходящих становление и развития формах. Современное (зрелое) государство есть продукт общества Нового времени. Государственность исторически развивается в государство. В переходе от государственности к государству состоит действительный смысл тех политических преобразований, которыми Россия сегодня начинает отсчет Нового времени .
Моральный конфликт в сфере властных отношений: различные подходы
Конфликт является необходимой составляющей деятельности любой сложной системы1. В высшей степени это касается сферы реализации власти, где тесным образом переплетаются политика, мораль и право.
Конфликт интересов - сложная, комплексная проблема, имеющая много граней: психологические, нравственные, правовые, политические и др. Сегодня конфликт интересов - сфера исследования различных отраслей научного знания. Весьма актуальна она и для правоведов . Вместе с тем, и в литературе, и в законодательстве единое определение данного феномена отсутствует.
В науке конфликт интересов пониманию как: желание удовлетворения потребностей, приводящее к тому, что одно лицо слишком близко подходит к частной сфере другого» , форма отношений между субъектами социального действия, мотивация которых обусловлена противостоящими ценностями и нормами, интересами и потребностями4; противоречие между интересами, которые защищены правом и должны быть удовлетворены действиями другого уполномоченного принципалом лица (поверенного, агента, директора, доверительного управляющего), и личными интересами этого уполномоченного5; моральная коллизия государственных интересов в пределах компетенции должности государственной гражданской службы и личностных интересов лица, замещающего эту должность»6; противоречия между плюрализмом гражданской сферы и целостностью (единством, суверенностью) государства1.
Анализ различных точек зрения позволяет сделать, по крайней мере, два вывода: во-первых, конфликт интересов можно понимать двояко: в широком смысле (социальный конфликт, военный конфликт) и в «узком» смысле (специально-юридическом, например, конфликт интересов в системе государственной гражданской службы); во-вторых, независимо от того, где бы ни возникал конфликт интересов, какого бы свойства ни была коллизия (морального, правового или иного), имеет место противоречие между интересами: личными, государственными и личными, общественными и государственными и т.д.
Наиболее часто конфликт интересов употребляется именно в широком смысле, как социальный конфликт: политический, социально-экономический, национально-этнический2. Конфликтом интересов, по сути, являются события в Осетии в августе 2008 г., «газовый» кризис, то же самое можно сказать в отношении преступности, коррупции, злоупотребления властью, коррупционного лоббизма и т.п.
Сегодня для российского общества характерен конфликт фундаментальных ценностей справедливости. Речь идет об отсутствии консенсуса в отношении понимания ценностей общей справедливости, именно это обстоятельство в значительной мере обусловливают сегодняшние социальные проблемы. Идея эгалитарной справедливости, присущая современному индустриальному обществу, противостоит в России иерархической (статусной) справедливости, свойственной обществу традиционному. Наличие в общественном сознании взаимоисключающих смыслов, образов справедливости в качестве фундаментальных ценностей политического бытия обусловливает трагизм и неопределенность самого бытия1.
Государство, обладая огромными ресурсами, выражает интересы наиболее могущественных в экономическом и политическом отношении сил. Наиболее тесно, можно сказать в едином русле, взаимодействуют интересы бизнеса и политической элиты. Это, в частности, проявляется в процессе определения критериев справедливого общественного устройства, где государство выступает своего рода арбитром между интересами личности, групп лиц, общества в целом. Причем, государство не абсолютно беспристрастный, а до определенной степени заинтересованный арбитр, ориентирующийся на интересы доминирующего социального слоя общества (во многих развитых странах, где существует социальное государство, это «средний класс») . В России - это, безусловно, правящая элита, а также бизнес-элита, которые имеют свои, во многом совпадающие интересы. Население, многообразные социальные группы не участвуют в процессе согласования и выработке социальной политики. В этом и коренится причина основного конфликта в российском обществе.
Производными от глобального социального конфликта, являются конфликты интересов в сфере реализации властных полномочий, например, на государственной службе. Наличие конфликта интересов — показатель не только многочисленных издержек в системе и структуре государственной власти, но и проблем профессиональной этики, служебного поведения, специфики личностных качеств чиновников. Они возникает в ситуации, когда личная заинтересованность властных субъектов влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей .
В литературе высказывается точка зрения, согласно которой в ситуации конфликта интересов возникают противоречия не между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, а между ненадлежащим исполнением гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей и указанными законными интересами1. С представленной позицией, в целом, можно согласиться. Однако, полагаем, что ненадлежащее исполнение служебных обязанностей -средство реализации личной заинтересованности государственного служащего, следствие, причиной которого является противоречие, возникающее между интересами сторон.
В рамках публичной службы выделяют следующие виды конфликтов: связанные с пониманием своего служебного долга; экономические и политические конфликты. Причем, конфликт, связанный с осознанием чиновником своего долга, является наиболее серьезным, так как он обусловливает появление иных конфликтов. С этой точки зрения конфликты, связанные с пониманием своего служебного долга (назовем их условно моральные), экономические и политические конфликты являются на наш взгляд разнопорядковыми. Моральный конфликт - базовый, экономический и политический - производные.
Пути повышения нравственной и правовой культуры субъектов власти
Справедливо замечено, что «мы много пишем и говорим об ответственности граждан, но практически не затрагиваем вопросы юридической ответственности государственных органов, должностных лиц, облеченных властью и действующих от имени государства. Между тем в их деятельности нередко можно наблюдать не только потерю чувства ответственности, но и прямое злоупотребление своими положением, теми полномочиями, которыми их наделило государство»1.
В сфере функционирования власти ответственность приобретает особый характер, поскольку здесь многие поступки и действия порождают глубокие социальные последствия. Результаты управленческих решений и действий, отражающих распоряжение огромными политическими, материальными, финансовыми и духовными ценностями, - пишет Г.В. Атаманчук, - ни в какое сравнение не идут с теми санкциями, в том числе и восстановительного характера, которые можно реально предъявить должностному лицу. За управленческие ошибки, злоупотребления, промахи приходится народам порой расплачиваться десятилетиями".
Демократические процессы, происходящие в России, автоматически не повлекли за собой повышения персональной ответственности на всех уровнях в силу неготовности основной массы российского общества к демократии, ослабления правопорядка в стране, коррозии нравственных устоев и отсутствия общественных идеалов, которые бы поддерживались большинством населения. В этих условиях формирование социальной ответственности гражданских служащих, в глазах общества олицетворяющих собой государство, становится важной социальной и политической задачей, актуальность которой диктуется как потребностями общества, так и необходимостью развития самой личности государственного служащего.
Ответственность — явление общесоциальное, многогранное, включающее в себя экономические, нравственные, культурные, психологические, юридические и другие аспекты. В современной российской правовой науке проблема юридической ответственности государства не раз становилась предметом научной дискуссии (Н.В. Витрук, Т.Д. Зражевская, Л.А. Морозова, А.С. Мордовец и др.).
Понятие «ответственность» можно рассматривать с различных позиций. Философы определяют его как категорию этики и моральное понятие, характеризующее личность с точки зрения выполнения нравственных требований, т.е. соответствия моральной деятельности личности ее долгу1..
Психологи рассматривают ответственность как осуществляемый в различных формах контроль за деятельностью субъекта с точки зрения выполнения им принятых норм и правил. В качестве формы социального контроля за поведением личности ответственность выступает тем механизмом регуляции и саморегуляции, который побуждает человека следовать социальным нормам, ограничениям, правилам жизни во имя создания условий для обеспечения устойчивости социальной системы, защиты ее от отклонений, приносящих вред обществу, и сохранения социальной стабильности2.
В социологии управления ответственность раскрывается во взаимосвязи одной личности с другими личностями, личности с организацией и обществом как способ упорядочения взаимодействия между государством, государственными служащими и обществом, включая все многообразие прямых и опосредованных связей различных уровней, и исследуется в качестве подсистемы социальных отношений как системы более высокого порядка3.
В правоведении ответственность определяется многообразно: через обязанность, правоотношение, санкцию. В широком смысле, юридическая ответственность есть долженствование субъекта добросовестно выполнять возложенные на него юридические обязанности (позитивный аспект), а также обязанность подвергнуться мерам негативного воздействия за совершенное правонарушение (негативный аспект). Она формируется на основе последовательного взаимодействия трех составных частей: 1) осознания долга, необходимости качественного выполнения возложенных на личность обязанностей; 2) оценки своего действия и поведения, их социальных последствий, сознательного ожидания мер взыскания за уклонение от установленных норм и правил; 3) наложение санкций»1.
Суммируя различные подходы, можно заключить, что ответственность -это социально-правовая категория, отражающая особое социальное и морально-правовое отношение личности к себе, обществу, государству. Построение современного общества, внедрение сознательного начала в социальную жизнь, приобщение к процессам управления обществом резко увеличивает меру личной свободы и одновременно социальной и моральной ответственности каждого.
Социальная ответственность чиновников определяется как объективными, так и субъективными предпосылками. Объективные предпосылки выражаются в функционирование самого государства как организации политической власти, его цели, а также роль в жизнедеятельности общества. Субъективные — в понимании своего социального предназначения, осознании своего профессионального долга, обязанности осуществлять свою деятельность, как в интересах отдельной личности, так и общества в целом.
