Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена происходящими изменениями в жизни современного российского общества. Радикализм проводимых реформ повлек за собой не только кардинальную смену политического и экономического устройства, но и небывалый всплеск преступности, тотальное нарушение законности со стороны как отдельных граждан, так и государственных органов и должностных лиц. Основным инструментом укрепления правопорядка и режима законности в государстве являются органы внутренних дел и, прежде всего, подразделения, осуществляющие административный надзор. Высока роль и значимость данных подразделений на современном этапе государственного строительства при проведении административной реформы.
В то же время данное реформирование носит непоследовательный, а зачастую и противоречивый, характер. До настоящего времени в сфере индивидуального административного надзора милиции не принят федеральный закон «Об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», а действует изданный 26 июля 1966 года Указ Президиума Верховного Совета СССР № 5364-VI, утверждающий «Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
Часто во избежание различного рода коллизий и достижения скорейших результатов используется слепое копирование зарубежного опыта. Практика показала, что подобное реформирование не способно создать эффективно действующий в современных российских условиях институт надзорно-инспекторской деятельности, ибо всякое изменение требует учета российских исторических традиций. Все это в поисках ответов на волнующие сегодня вопросы заставляет нас обратиться к прошлому надзорно-инспек-торской деятельности полиции (милиции) России XVIII – XX веков.
Изучение организационно-правовых основ различных направлений деятельности полиции, исследование ее места и роли в системе государственных органов позволяет учитывать предыдущий опыт и извлекать уроки из допущенных в прошлом ошибок. Полиция (милиция) просуществовала в России более трех столетий, за этот период был накоплен огромный опыт, созданы методы и приемы работы, которые используются и в настоящее время. К сожалению, не все из них освещены в научной литературе должным образом.
Актуальность любого историко-правового исследования определяется местом исследуемого явления в историческом процессе и уровнем разработанности темы. Настоящее исследование позволит, с одной стороны, восполнить имеющийся в юридической литературе пробел, а с другой – положительно повлиять на выработку стратегических направлений законотворческой деятельности в данной области и практику реализации современного законодательства этой сферы. В этом состоит не только сугубо академическое, но и практическое значение исследуемой тематики, что и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. До первой половины XIX века литературы по заявленной теме фактически не существовало, никто из правоведов того времени полицейскую деятельность не изучал. Работы, созданные в середине и второй половине XIX века, носили в большинстве своем прикладной характер и представляли собой краткие сборники комментариев к законодательству. Многие из них отличались фрагментарностью, казуальностью поставленных авторами задач. Большой вклад в изучение проблем дореволюционного полицейского (административного) права, полицейской деятельности внесли такие ученые, как И.Е. Андреевский, В.Ф. Дерюжинский, Н.С. Таганцев, В.М. Гессен, В.Н. Лешков, Н.Х. Бунге, В.К. Случевский, И.Т. Тарасов, С.В. Ведров, П. Шеймин, Е.Н. Анучин и др.
Особый интерес представляют мнения известных отечественных дореволюционных правоведов (П. Гуляева, А.И. Елистратова, М.В. Зданевича, П.М. Люкевича, Ф.Ф. Берга, Рождественского, И. Платонова, Власьева, Степанова и др.) о проблемах полицейского надзора.
В советское и постсоветское время вопросами изучения административного надзора, надзорно-инспекторской деятельности милиции в той или иной степени занимались следующие ученые-административисты: Л.Л. Попов, А.П. Коренев, А.А. Кармолицкий, Я.А. Здир, М.С. Студеникина, Д.Н. Бахрах, С.С. Алексеев, Л.Д. Гаухман, Ф.С. Разаренов, И.И. Мушкет, Е.Б. Хохлов и др.
Перечисленные и другие авторы внесли существенный вклад в изучение данной проблемы, но рассматривали ее по отдельным периодам, не в комплексе, бессистемно, поэтому полную картину надзорно-инспекторской деятельности полиции (милиции), невозможно представить. К тому же историки права больше внимания обращали на законодательную базу и меньше – на реализацию нормативных актов в области надзорно-инспекторской деятельности полиции (милиции).
Объект исследования – социально-экономические и политико-правовые отношения в сфере надзорно-инспекторской деятельности полиции (милиции) России в период XVIII – XX столетий, а также предпосылки становления и развития данного института.
Предмет исследования – дореволюционное, советское и постсоветское российские законодательства в сфере полицейского надзора, административного надзора милиции, а также надзорно-инспекторская деятельность полиции (милиции).
Цель научного исследования состоит в комплексном научно-теоре-тическом анализе института надзорно-инспекторской деятельности полиции (милиции) России в исследуемый период.
Данная цель предполагает решение следующих задач:
– выявить и изучить нормативные документы, справочные, научные, архивные и иные материалы, регламентирующие надзорно-инспекторскую деятельность полиции (милиции), общий и специальный полицейские надзоры, общий и специальный индивидуальный административные надзоры милиции;
– проанализировать тенденцию развития законодательства в этой сфере и механизм его реализации;
– выделить и обосновать основные этапы генезиса института надзорно-инспекторской деятельности полиции (милиции) XVIII – XX веков;
– проанализировать особенности надзорно-инспекторской деятельности полиции России XVIII – начала XX века;
– проанализировать особенности надзорно-инспекторской деятельности советской милиции;
– предложить практические рекомендации по совершенствованию реализации современного законодательства в области специального административного надзора милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные (диалектический, системный) и специальные историко-право-вые (сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, аксиологический) ме-тоды научного анализа, объединенные принципом социального детерминизма в развитии историко-правовых форм надзора полиции (милиции) и механизмов правового регулирования в данной области общественных отношений.
Теоретическую базу исследования составили работы по общей теории и истории права и государства, специальная юридическая литература по проблемам полицейского надзора и административного надзора милиции. В этом ключе в диссертации использовались работы дореволюционных, советских и постсоветских ученых-юристов: И.Е. Андреевского, В.Ф. Дерюжинского, Н.С. Таганцева, В.Н. Лешкова, И.Т. Тарасова П. Гуляева, Рождественского, А.П. Коренева, А.А. Кармолицкого, С.С. Алексеева, Л.Д. Гаухмана, Ф.С. Раза-ренова и других.
Эмпирическую базу исследования составили указы Сената, опубликованные в Полном собрании законов Российской империи, распоряжения, циркуляры и положения Министерства внутренних дел и Департамента полиции, а также законодательные акты высших органов власти СССР и РСФСР, циркуляры и приказы НКВД – МВД РСФСР, СССР в советский период и постсоветские нормативные правовые акты.
Научная новизна диссертации. На основе изучения справочной литературы и анализа нормативно-правовых актов, регулирующих надзорно-инспекторскую деятельность полиции (милиции) России XVIII – XX веков, впервые сформулировано понятие надзорно-инспекторской деятельности полиции XVIII – начала XX века, определены элементы этого вида деятельности; сформулировано понятие надзорно-инспекторской деятельности советской милиции XX века, определены элементы этого вида деятельности. Впервые данная проблема исследована во взаимосвязи с отдельными направлениями общего и специального полицейского надзора, общего и специального индивидуального административного надзора милиции. Впервые проведено комплексное исследование основных тенденций, характерных для надзорно-инспекторской деятельности полиции (милиции), выявлены как позитивные, так и негативные стороны в данной сфере деятельности. Впервые данная проблема исследована во взаимосвязи и взаимозависимости всех видов надзорной деятельности.
На защиту выносятся следующие положения:
1. В процессе становления полицейской деятельности государства закономерно возникает надзорно-инспекторская деятельность полиции. Точного толкования понятия надзорно-инспекторской деятельности полиции в за-конодательных актах Российской империи не было, но составляющие этого понятия раскрывались правоведами в российских энциклопедических словарях. Надзорная деятельность – вид деятельности должностного лица или органа (группы лиц), занимающихся надзором, наблюдением за кем-, чем-либо по соблюдению каких-либо правил с целью присмотра, проверки. Инспекторская деятельность – это вид деятельности чиновника полиции или полицейского органа, наделенного специальными правами по проверке правильности действий кого-, чего-либо в порядке надзора, осмотра, наблюдения, дозора, досмотра и инструктирования.
Сопоставляя данные понятия и их основные признаки, диссертант вывел следующее определение: надзорно-инспекторская деятельность полиции – деятельность чиновника полиции или полицейского органа, наделенных специальными правами, заключающаяся в наблюдении, надзоре, осмотре, дозоре, досмотре за кем-, чем-либо, инструктировании, а также проверке кого-, чего-либо с целью соблюдения правовых предписаний в сфере обеспечения общественного спокойствия и предупреждения совершения преступлений.
2. В самодержавной России определяются два основных вида надзорной деятельности полиции: общий и специальный.
Общий надзор – наблюдение за деятельностью различных предприятий и граждан – появился в начале XVIII века. Он основывался на общих задачах и функциях полиции и осуществлялся в связи с основными направлениями ее деятельности (борьба с преступностью, охрана благочиния и спокойствия и др.). Надзорно-инспекторская деятельность полиции осуществлялась на стадии выявления ею какого-либо нарушения правовых норм.
Специальный полицейский надзор законодательно устанавливается в середине XIX века и является методом (способом, приемом) практического осуществления функций полиции в отношении определенного лица, либо круга лиц с применением к ним ограничения гражданских прав и свобод. Специальный полицейский надзор являлся предупредительной мерой и применялся на всех этапах надзорной деятельности полиции.
3. Основное отличие между общим и специальным надзором полиции выражалось в том, что общий надзор осуществлялся в отношении неопределенного круга лиц за соблюдением ими точных правовых предписаний государства в сфере охраны благочиния (общественного порядка) и пресечения преступности, а специальный – в отношении конкретного лица или круга лиц. Кроме того, различия между общим и специальным надзором полиции выражались в том, что общий надзор полиции являлся формой, то есть внешним проявлением деятельности полиции, а специальный – методом (способом, приемом) практического осуществления ее функций.
Инспекторская деятельность полиции проявлялась в виде ее непосредственной деятельности, в которую в некоторых случаях входил общий надзор, являющийся формой в виде наблюдения за кем-, чем-либо и связанный с основными задачами и функциями полиции, а в некоторых – специальный полицейский надзор, проявляющийся как метод в виде предупредительной меры, направленной против определенного круга лиц. В данном случае инспекторская деятельность полиции воспринималась шире надзорной.
4. Основные направления общего полицейского надзора в сфере предупреждения и пресечения преступлений в России зарождались и развивались по мере становления и совершенствования отечественной полицейской системы. Законодательно оформляются следующие направления:
– предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений против веры или надзорная деятельность духовной полиции;
– предупреждение и пресечение преступлений против имущества;
– предупреждение и пресечение изготовления фальшивой монеты;
– предупреждение и пресечение преступлений против личности;
– общий полицейский надзор по охране благочиния и общественного спо-койствия;
– общий полицейский надзор за торговыми и питейными заведениями;
– по производству возлагаемого на Акцизное управление надзора за ис-полнением «заводчиками» правил о порядке производства и выпуска алкогольной продукции;
– общий надзор за соблюдением правил торговли книгами и иными произведениями печати.
5. В развитии законодательства по специальному полицейскому надзору важную роль сыграло принятие 12 мая 1867 года «Правил о полицейском надзоре». В них были определены: понятие полицейского надзора, его сущность и виды, особенности, права и обязанности чинов полиции и поднадзорных. Отдельные элементы данного полицейского надзора дошли до наших дней.
Выделялись два вида специального полицейского надзора: секретный и гласный. В свою очередь, гласный делился на обыкновенный и строгий.
6. Важным этапом в развитии законодательства по полицейскому надзору стало издание 12 марта 1882 года «Положения о полицейском надзоре, учреждаемом по распоряжению административных властей». Его содержание было во многом схоже с изданными в 1867 году «Правилами», но появились и отличия. Статья 1 нового Положения устанавливает полицейский надзор как меру предупреждения преступлений против существующего государственного порядка, учреждает над лицами, вредными для общественного спокойствия.
7. В Советском государстве институт полицейского надзора был преобразован в институт административного надзора милиции, под которым стали понимать систематическое наблюдение органов управления за точным и неуклонным соблюдением гражданами и должностными лицами общеобязательных правил в целях предупреждения их нарушения, выявления нарушителей и применения к ним соответствующих мер воздействия. Такой надзор существовал в двух видах:
а) наблюдение за исполнением гражданами и должностными лицами нормативных актов органов государственной власти и управления, который назывался общим административным надзором милиции;
б) надзор за отдельными лицами, называемый специальным или индивидуальным надзором милиции.
К концу XX века появляется более точное определение административного надзора милиции, по сравнению с ранее данным, под которым стали понимать систематическое наблюдение, контроль за точным и неуклонным соблюдением должностными лицами и гражданами правил, регулирующих общественный порядок и безопасность, в целях предупреждения, пресечения нарушения этих правил, выявления нарушителей и привлечения их к ответственности или принятия к ним иных мер воздействия.
8. Свое развитие получило советское законодательство сфере индивидуального административного надзора милиции в связи с изданием в 1966 го-ду «Положения об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
Осуществление административного надзора возлагалось только на органы внутренних дел (милицию), которые с учетом личности поднадзорного, его образа жизни и поведения вправе были изменять (ослаблять или усиливать) ограничения, предусмотренные в отношении поднадзорного. Административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, являлся специальным видом административного надзора: индивидуальным административным надзором милиции. Он являлся предупредительной мерой и способствовал предотвращению преступлений и других антиобщественных проявлений со стороны отдельных граждан, представляющих определенную опасность для общества.
9. На сегодняшний день законодательная база в сфере административного надзора устарела. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 года вошел в противоречие с Конституцией РФ и федеральным законодательством и практически утратил свое нормативно-правовое значение. Давно назрела необходимость в принятии нового федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» с учетом всех современных требований, что определяется осложнением криминогенной ситуации в России, а также важностью предупреждения повторных преступлений в общей системе мер борьбы с преступностью.
Одним из наиболее эффективных способов предупреждения совершения преступлений ранее судимыми лицами является административный надзор – система временных принудительных профилактических мероприятий наблюдения и воздействия на поведение отдельных лиц, освобожденных из мест лишения свободы.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе выводы дополняют ряд разделов истории отечественного государства и права. Они расширяют сферу научного знания, определяя ряд важных аспектов создания, развития и реализации законодательства в сфере надзорно-инспекторской деятельности полиции (милиции) России.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы в преподавании курсов истории права и государства России, административного права, в подготовке учебно-методических пособий, научных работ. Полученные в результате исследования выводы, рекомендации и предложения могут быть применены при совершенствовании законодательства и практической деятельности подразделений милиции, осуществляющих надзорно-инспекторскую деятельность в России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Разработанные диссертантом основные теоретические положения и практические рекомендации докладывались на ряде научно-практических конференций, в том числе: межрегиональной научно-практической конференции «Профессиональная подготовка кадров в органах внутренних дел Российской Федерации» (Чебоксары, 22–23 декабря 2004 г.), региональной научно-практической конференции «Национальное достояние России: история, политика, экономика пра-ва» (Нижний Новгород, 12 апреля 2007 г.), V межрегиональной научной конференции «Общественная палата как институт политической системы РФ» (Нижний Новгород, 19 апреля 2007 г.), XII Нижегородской сессии молодых ученых (Нижний Новгород, 21–25 октября 2007 г.).
Результаты проведенного исследования прошли обсуждение и были одобрены на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России.
Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Нижегородской академии МВД России и используются при изучении курсов «История отечественного государства и права», «История государства и права зарубежных стран».
Структура работы обусловлена спецификой объекта, предмета и цели, а также постановкой задач и логикой проведения исследования, состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.
