Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Проблема местного самоуправления России XVI - XVII веков в исторической и историко-правовой литературе 7-23
Глава II. Система местного управления второй половины XV- начала XVI веков
1. Социально-экономические и политические предпосылки реформ 24-32
2. Эволюция наместничьего управления 32-51
Глава III. Правовой статус органов местного самоуправления России в XVI - XVII веках
1. Причины введения губного и земского самоуправления 52-60
2. Формирование и деятельность губных учреждений 61-87
3. Организация и функциональная характеристика земских органов 88-119
4. Организационно-правовые формы отношений органов самоуправления с центральными ведомствами 119-129
Заключение 130-134
Библиография 135-141
- Проблема местного самоуправления России XVI - XVII веков в исторической и историко-правовой литературе
- Социально-экономические и политические предпосылки реформ
- Причины введения губного и земского самоуправления
- Формирование и деятельность губных учреждений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема эволюции системы местного самоуправления, от состояния и эффективного функционирования которой как одного из важнейших звеньев государственного аппарата в немалой степени зависит и дееспособность всего государства, является одной из основных на протяжении всей истории Русского государства. Значительный интерес для историко-правовой науки в этом отношении представляют реформы первой половины 16 в., проведенные в правление Ивана Грозного и ознаменовавшие собой важный шаг по пути превращения России в сословно-представительную монархию.
Новые явления государственно-правовой жизни, необходимость решения стоявших перед центральной властью задач и вместе с тем обнаруживавшиеся несостоятельность наместничьей системы управления и ее несоответствие требованием времени поставили на повестку дня вопрос о важности поиска иной модели местного управления, основанной на принципах, наиболее соответствовавших новой форме правления Русского государства.
Одним из главных направлений правительственной политики по укреплению государственного аппарата стало проведение губной и земской реформ, впервые конституировавших российские институты самоуправления.
Однако, несмотря на то, что губные и земские учреждения представляют собой одно из любопытнейших явлений политико-правовой действительности Русского государства, опыт их законодательного регулирования и практической деятельности по прежнему широко не известен. В связи с этим представляется очень важным комплексное исследование направлений деятельности, правового положения и значения возникших органов самоуправления, а также рассмотрение вопросов преемственности новых и прежних местных учреждений, позволяющие получить целостное представ ление о закономерностях возникновения и развития в Русском государстве института самоуправления.
Цель исследования. На основе анализа законодательства, документов и материалов о деятельности органов местного управления, а также практического опыта реформ местного самоуправления исследовать проблемы создания, организации, правового положения и деятельность губных и земских учреждений. В рамках общей цели исследования ставятся следующие задачи:
а/ проследить основные направления правительственной политики по реорганизации существовавшей системы местного управления;
б/ показать место губных и земских институтов в общей системе управления, особенности их правового положения, формы взаимодействия с центральными учреждениями;
в/ выяснить особенности формирования органов самоуправления;
г/ на основе анализа законодательного и актового материала рассмотреть компетенцию новых учреждений;
д/ выяснить значение реформы местного управления 16 века.
Методологическая основа исследования. Предмет исследования предопределил использование методологических принципов системного подхода. В работе использованы методы диалектического материализма, историко-правовой, сравнительно-правовой.
При определении хронологических рамок работы была принята во внимание периодизация курса истории государства и права России, определяющими факторами которой являются социально-экономический уклад общества и уровень государственного развития, в связи с чем исследуется деятельность местных учреждений второй половины 15- 17 в.в. За этот пе-«4 4 НАШОГО даМКЯИЯ таретерпета значительную эволют и е,ьаво. иредиринима ся управления кормленщиков, а затем проводятся более кардинальные преобразования в этой сфере- губная и земская реформы.
Научная новизна. Диссертация является одной из первых попыток комплексного историко-правового исследования проблем реорганизации кормленой системы, создания, деятельности и эволюции двух форм самоуправления 16- 17 в.в. - губного и земского.
На защиту выносятся следующие положения:
- при учреждении новой системы местного управления центральная власть использовала некоторые элементы уже существовавшей организации внутреннего общинного управления, расширив круг выборных властей и возложив на них выполнение новых обязанностей;
- организация и комплектование местного аппарата, объем полномочий выборных в каждом из самоуправляющихся округов имели свои особенности;
- несмотря на свойственную органам самоуправления, как и наместникам, «универсальность» функций, в деятельности органов самоуправления отмечаются определенные ростки специализации: губных учреждений на уголовно-полицейском, а земских- на финансовом направлениях;
- отсутствие необходимого аппарата принуждения у земских властей, затруднявшее осуществление некоторых решений, влекло более частые обращения к посредничеству центральной власти и, способствуя втягиванию последней в область местных дел, подрывало самоуправляемость земских учреждений;
- расширение контрольных полномочий центральных ведомств в отношении органов губного и земского самоуправления, отражавшее степень доверия московского правительства местным властям, способствовало дальнейшему развитию процесса централизации государственного управления.
Практическая значимость исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в ходе дальнейшей разработки указанной проблематики при создании общих и специальных трудов по истории самоуправления, для подготовки лекционных курсов и семинарских занятий в исторических и юридических вузах.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре истории государства и права Саратовской государственной академии права. Основные идеи, теоретические положения и выводы работы получили отражение в публикациях по теме исследования. Ряд выносимых на защиту положений изложены в выступлении на научной конференции "Становление правового порядка в Российском государстве: реальность и перспектива (социально- правовые проблемы)"- Саратов, май, 1995 г. Результаты исследования использовались автором при подготовке и проведении семинарских занятий со студентами по курсу "Отечественная история государства и права".
Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
Проблема местного самоуправления России XVI - XVII веков в исторической и историко-правовой литературе
Место, занимаемое губной и земской реформами в преобразованиях первой половины 16 в., обусловило определенный интерес к ним со стороны дореволюционных исследователей, обращавшихся к рассмотрению отдельных вопросов функционирования новых учреждений главным образом в обзорных курсах.
Тематически литературу по земскому и губному самоуправлению условно можно разделить на две большие группы. К первой можно отнести работы информационно-справочного характера, имеющие целью удовлетворение спроса на тексты источников, в соответствии с которой и осуществлялось издание сборников законодательных памятников, сопровождавшихся краткими комментариями.
Среди названных трудов особого внимания заслуживают работы М.Ф. Владимирского- Буданова, который ввел в научный оборот ряд важнейших источников, прокомментировав их постатейно. В истории местного управления автором выделяются три эпохи: время действия системы кормлений до середины 16 в.; с середины 16-до начала 17 в.в. -период самоуправления; и далее приказно - воеводское управление в соединении с самоуправлением1 .
Большой интерес представляют работы Н.П. Загоскина1, обратившегося к исследованию одного вида грамот - уставных. В ней, в частности, составлена сводная таблица 15 грамот. Сохраняет свою научную значимость и публикация А.И. Яковлева2, представляющая собой комплексное издание уставных, губных и земских грамот. Ценность этих работ заключается в возможности проследить на примере памятников одного вида тенденции в развитии законодательства.
Особо следует отметить появление в дореволюционной историографии второй половине 19-н. 20 веков обзорных курсов по истории русского права М.Ф. Владимирского -Буданова, П.Н. Мрочек -Дроздовского, Б. Чичерина3, главное внимание в которых уделяется анализу процесса развития законодательных актов и в соответствии с целью курса дается краткий обзор местного управления: порядок формирования, структура и функции местных органов.
Отдельным институтам местного управления посвящены работы узкой направленности, среди которых статьи И.Д. Беляева, В. Курдиновского4, М.А. Дьяконова, Н. Ретвиха, М.Н. Покровского.
Ряд замечаний по поводу местных учреждений 16 в. были высказаны М.А. Дьяконовым, который, освещая историю возникновения четвертных приказов, высказывает некоторые предположения относительно начального этапа земской реформы и указывает, что еще до открытия Стоглавого собора центральная власть "имела готовый план о возможной замене кормлений органами земского самоуправления". Однако этим проектом в виде общей меры правительство не воспользовалось и до общей реформы 1555-1556 г. г., сначала " в качестве предварительной подготовки ввело земские учреждения лишь в отдельных районах"1.
Комплексная характеристика губной реформы дается в работах по губному управлению Н.П. Ретвиха. На основе привлечения актового материала рассматриваются причины реформы, состав и порядок формирования аппарата, компетенция выборных учреждений. Автором поддерживается высказанная в дореволюционной историографии точка зрения о преобладании правительственного начала в губном управлении. Признавая, что первоначальное назначение губных учреждений было прежде всего в осуществлении полицейской деятельности, отмечается постепенное расширение ведомства губных властей в связи с привлечением их к выполнению различных правительственных распоряжений2.
Характеристика отдельных сторон губной и земской реформ дается М.Н. Покровским в статье " Местное самоуправление в Древней Руси". В работе подчеркивается, что существовавшая и до реформ потребность в поддержании порядка и безопасности, сборе налогов, осуществлении хозяйственной деятельности способствовала привлечению представителей земского мира к осуществлению некоторых управленческих функций. Признав полную несостоятельность наместников и волостелей в деле охраны общественного порядка, правительство "ухватилось" за то, что "предлагал народ" в своих ходатайствах и таким образом, учредило органы самоуправления. Только к утверждению челобитий местного населения и сводилась, по мнению автора, сущность реформы.
Причиной того, что земские учреждения 1555-1556 г.г. не были введены повсеместно, усматривается в отсутствии ходатайств со стороны местного населения о замене кормленщиков выборными властями. Автором, таким образом, сильно преувеличивается влияние земских челобитий на преобразования местного управления и тем самым отрицается организующая роль Московского правительства в проведении реформы. В работе отмечается, что должности губных старост непременно занимались дворянами и детьми боярскими, в силу того, что борьбу с вооруженным разбоем могли возглавить только служилые. Однако, несмотря на столь ярко выраженный классовый характер должности губного старосты, автор оценивает смысл деятельности губных учреждений исключительно как органов, " сверху донизу проникнутых началом общественного интереса, идеей общественного блага", не отмечая и определенной классовой направленности в их деятельности1.
Ко второй группе историографического материала можно отнести исторические и историко-правовые исследования, посвященные рассмотрению очень широкого круга проблем, в том числе и некоторых сторон самоуправления.
Интересные выводы по указанной тематике содержатся в "Курсе русской истории" В.О. Ключевского. В отличие от многих исследователей он полагал, что система сословно-представительных учреждений в России не зародилась в недрах самого общества, а была декларирована правительством сверху в поисках "ответственных исполнителей от общества" в силу политической необходимости, когда решение государственных задач было невозможно из-за непригодности наместничьих органов. Указания же земских и губных грамот о челобитьях населения автором расценивались не как реальные факты, а лишь как приказная подделка под народную волю2.
Социально-экономические и политические предпосылки реформ
Объединение русских земель под властью Московского княжества завершилось в первой четверти 16 века, когда в состав Русского, теперь уже Российского государства вошли Северские земли (1500-1503г.г.), Псков(1510), Смоленск( 1514), Рязань(1521). Образование единого государства в условиях восходящей стадии развития феодальных отношений и отсутствия сколько-нибудь реальных элементов буржуазных связей повлекло за собой значительные изменения в его социальной структуре, экономическом и политическом строе !.
16 век характеризовался дальнейшим развитием производительных сил. В сельском хозяйстве наблюдался рост земледельческой культуры, освоение новых земель, применение новых методов сельскохозяйственного производства и распространение пашенного земледелия. Крестьянами были распаханы огромные массы земель и созданы тысячи новых поселений2. На освоенных землях широко использовалась трехпольная система земледелия3, и развивалась новая земледельческая культура. Наблюдался и некоторый рост продуктивности сельскохозяйственного производства4.
Наряду с развитием земледелия наиболее существенным моментом в экономике Русского государства 15-16 в.в. являлся рост общественного разделения труда, что нашло свое выражение в развитии ремесла, городов и торговли. Разделение труда между земледелием и ремеслом и отделение последнего от сельского хозяйства , появление отдельных районов, специализирующихся на производстве какой-либо ведущей группы товаров (что определялось производственными и географическими условиями регионов) приводило к росту товарного обращения.
Материальной основой процесса ликвидации феодальной раздробленности и создания централизованного государства являлось постепенное преодоление экономической замкнутости отдельных русских земель и установление рыночных связей между ними. Этот процесс роста товарного обращения, усиление обмена между районами, развитие рынков и постепенное установление между ними прочных связей, стал одним из определяющих моментов экономического развития России 15-17 в.в., причем именно в 15-16 века были созданы важнейшие экономические предпосылки образования всероссийского рынка.
В первой половине 16 века в различных местностях страны стали появляться мелкие сельские торжки2, которые охватывали население небольшого района. На основе мелких местных рынков складывались областные рынки, крупнейшими центрами которых были Новгород, Тверь, Москва и др. города.
Рост товарного производства к сер. 16 века, давший возможность увеличить количество товаров, предназначенных для вывоза за рубеж, укрепление международного авторитета России содействовали развитию и внешней торговли. Присоединение Смоленска открыло удобный путь для торговли с Литвой. Завоевание Астрахани и Казани способствовало развитию торговли с прикаспийскими и среднеазиатскими рынками. Открытие англичанам Северного морского пути в Россию и организация в Англии Русской торговой компании активизировали внешнеторговые связи и с Западной Европой3.
В к. 15-первой пол. 16 в.в. наблюдалась перестройка феодального землевладения, проявлениями которой стали, с одной стороны, кризис крупного боярского землевладения, с другой - интенсивное развитие землевладения монастырского и поместного. В условиях развития товарного обращения постепенно происходило разорение старинных княжеских и боярских фамилий, земельные владения которых нередко закладывались, дробились на части, а иногда и продавались1. В то же время распространялась и укреплялась новая форма собственности на землю-поместье.
Товарно-денежные отношения в различных формах все глубже проникали в феодальное хозяйство, что по-разному сказывалось на хозяйстве "княжат и бояр-вотчинников, и на хозяйстве дворян-помещиков"2. Те меры, которые предпринимались средними и мелкими землевладельцами в 16 в., изыскавшими средства для своего обеспечения, видимо, больше соответствовали новым экономическим условиям, чем прежние приемы ведения хозяйства, характерные для крупных вотчинников3. Потребность феодалов в деньгах заставляла повышать доходность их землевладений за счет увеличения оброков, введения собственной запашки, перевода крестьян на барщину4. В конечном итоге замена натурального оброка денежной рентой, уменьшение крестьянских наделов за счет роста барской запашки, а к тому же и рост государственных налогов и повинностей вызвали тот общий подъем классовой борьбы, выражавшейся в самых различных формах: от ересей до открытых выступлений крестьян, холопов и городского населения против феодалов5.
Будучи временем больших и глубоких сдвигов в области экономики, рассматриваемый период характеризуется не менее важными изменениями и в сфере классовых отношений. Среди которых важнейшее место занимают изменения в структуре класса землевладельцев, что выразилось в появлении внутри феодального класса особой группы дворян - помещиков.
Позиция дворянства по отношению к великокняжеской власти, по выражению И.И. Смирнова, "не могла быть ни враждебной, ни противоречивой, потому что каждый шаг в развитии централизованного государства означал укрепление позиций дворянства ... что вытекало из самих основ его социальной природы, прежде всего из того места, которое дворянство занимало в составе феодального класса, в системе феодальной иерархии"1. Дворянство поддерживало центральную власть не только на первоначальном этапе централизации, когда происходил процесс собирания земель в единое государство, но и тогда, когда центром тяжести государственной политики стала перестройка власти и управления на началах самодержавия. Дворянство видело в государственной централизации прочную гарантию своих классовых интересов применительно к новым экономическим условиям. Поэтому помещики стремились к укреплению центральной власти, так как были заинтересованы в решительной перестройке центрального и местного аппарата власти и управления, в котором дворянство стремилось играть решающую роль и с помощью которого возможна была бы эффективная защита их феодальной собственности, а также удержание в покорности феодально - зависимого населения.
Причины введения губного и земского самоуправления
Обнаружившаяся несостоятельность системы наместничьего управления, отсутствие положительных результатов от ее реформирования сделали особо актуальным вопрос о необходимости коренных преобразований в местном управлении, о создании новых органов, способных эффективно решать на местном уровне стоящие перед государством задачи.
Московское правительство в это время осаждалось частыми жалобами со стороны населения городов и волостей на злоупотребления кормленщиков, которые вымогали поборы с населения сверх положенных, произвольно увеличивали размеры штрафов, хватали невиновных и вступали в сговор с настоящими разбойниками. Одним словом, по выражению летописца "свирепели как львы"1.
Это происходило, несмотря на предпринятые центральной властью законодательные меры по обузданию своеволия местных управителей. И хотя жаловаться в Москву для земского мира было очень дорого и хлопотно, поток челобитий о смене или вообще об отмене кормленщиков не уменьшался2. Просьбы эти не прошли незамеченными.
Учредительные части земских и губных грамот, излагающие причины реформы местных органов управления, в качестве одной из них указывают именно на столкновение интересов местных жителей и интересов должностных лиц наместничьего управления. По свидетельству грамот, представители земель жаловались, что их волости, станы и посады "запустели от- прежних наших ...волостелей, и от их тиунов, и от доводчиков и их впредь прокормити немочно"1.
Кроме того, в грамотах 50-х годов 16 в. впервые в качестве причины земской реформы называются и жалобы самих кормленщиков на неудобства и конфликты с местными жителями, которые наместникам и волостелям не повинуются, не платят положенных кормов, "под суд и на поруки не даются... и их бьют"2. Это подтверждают и летописные известия: "Мужичья многие коварств седеяша и убийства их людем, и как едут с кормления и мужики многими иски отыскивают, и много в том кровопролития и осквернения душам содеяша..."3.
Столкновение интересов наместников и населения приводили к дезорганизации местного управления.
Процессы централизации Русского государства, централизации государственного управления сопровождались усилением эксплуатации. Разорение крестьян от все возрастающих налогов, от вымогательства и насилия представителей великокняжеской власти приводили к обнищанию феодально-зависимого населения.
Одной из форм скрытого протеста против возрастающей эксплуатации было массовое бегство крестьян от старых владельцев в поисках лучших условий жизни. Это явление особенно было характерно для центральных районов страны, откуда крестьяне бежали на юг, юго-восток, восток, что приводило к снижению тяглоспособности черного мира в центре Русского государства. Жалобы населения на уход посадских людей в другие посады и волости "безсрочно и безотказу", отчего дворы и деревни пустуют а оставшимся тяглым людям приходится с пустых мест налоги платить в полном объеме, упоминаются в земских и губных грамотах4.
Следствием обострения социальных противоречий в обществе явился рост преступности, так как помимо подчинения у феодально-зависимого населения был еще один выход - встать на путь прямого сопротивления и присоединиться к многочисленным шайкам разбойников. Резко увеличилось число открытых покушений на жизнь и имущество феодалов1.
В губных грамотах, выдававшихся в 1539 г., указывалось, что "в волостях многие села и деревни розбойники розбивают, и животы наши грабят, розбивают и убивают многих людей до смерти. А иные многие люди у вас в волостях розбойников у себя держат. А к иным людям розбойники с розбо-ев приезжают и розбойную рухлядь к ним привозят"2. Эта причина введения губных учреждений повторяется без существенных изменений грамотами 30-50-х годов 16 в3. Рост разбоев отмечают и уставные грамоты4.
Сведения летописей и грамот о "великих розбоях" не были преувеличением и отражали реальную ситуацию в стране накануне реформ5.
Причем наблюдаются очень тесные связи некоторых разбойников с миром6, что свидетельствовало о том, что многие из них были разбойниками не совсем обычными, в том случае, если какая-то часть местных жителей держала их у себя, оказывала поддержку. Под "татьбой" и "разбоем", расценивавшимися феодальной юстицией как уголовные преступления, часто скрывались акты социального протеста эксплуатируемых масс.
Столкновение интересов наместников и населения, неспособность местной власти справиться с разбоями, подавить движение народных масс, защитить интересы господствующего класса и обеспечить эффективное управление на местном уровне начинают осознаваться многими представителями господствующего класса.
В острой полемической форме политико-юридическая проблематика, связанная с решением вопросов о верховной власти, ее полномочиях и способах реализации начинает подниматься в публицистике середины 16 столетия. В этот период особое распространение получают теории, связывающие преодоление социально-политического кризиса с советной формой организации властно-управленческого аппарата.
Наиболее дальновидные идеологи боярства понимают, что наместничье управление изжило себя. Эта мысль ярко проходит через произведения Максима Грека, в которых значительное внимание уделяется разоблачению пороков существующих местных учреждений. В "Слове на лихоимствую-щих", написанном около 1537 г. он, осуждая преступления властей, неправедный суд, служебные злоупотребления "судей и антифатов" (наместников и волостелей)1, "идейно обосновывает необходимость проведения губной реформы, которая нанесла бы удар по сохранившейся еще от периода феодальной раздробленности системы местного управления"2.
Возвышая голос в интересах крепнущего дворянства, призывая царскую власть к соблюдению интересов духовенства, боярства и дворянства, М. Грек поддерживает политику Избранной рады, мероприятия которой, по его мнению, вели к всеобщему согласию3. Таким образом, все симпатии идеолога боярства находятся на стороне монархии, ограниченной сослов-но-представительными учреждениями4.
Формирование и деятельность губных учреждений
Возникшие в ходе преобразований 30-40-х г.г. 16 в. органы губного самоуправления стали важным звеном в местном управлении до конца 17 в., сосредоточив в своих руках всю полноту власти по управлению подведомственной территорией.
Возглавлял губное ведомство губной староста. Центральная власть, возлагая на старост всю ответственность за проведение карательной политики на местном уровне, вводит определенные цензовые ограничения для занятия этой должности, которые, на наш взгляд, могут быть сведены к следующим: социальная принадлежность, имущественный ценз и ценз грамотности.
Государство не допускало занятия должности губного старосты представителями из низших категорий населения, так как она имела и государственное значение. В основе избрания лежал классовый принцип: в старосты избирались из той группы господствующего класса, на которую в первую очередь опиралось правительство в своей борьбе за укрепление централизованного государства, - из детей боярских и дворян.
Следующим необходимым условием, для избрания на должность была "прожиточность", т.е. обладание определенным материальным достатком. В документах 16 в. говорилось, что губным старостой должен быть состоятельный и грамотный дворянин1.
Отметим, что в отличие от кормленщиков, которым за службу в качестве местных управителей жалованье непосредственно из государственной казны не выплачивалось, а Уставными грамотами предоставлено было право "кормиться" за счет местного населения, получая вознаграждение в такой форме, глава губного ведомства отправлял свои обязанности безвозмездно, так как получение им жалованья за службу законодательством не предусматривалось. Хотя другие выборные : целовальники, сторожа, биричи, получали за службу особое материальное вознаграждение, называемое "подмогой". Не было предусмотрено законодателем даже какого либо поощрения старосте за добросовестное выполнение своих обязанностей, как это было в отношении земских старост. Не случайно поэтому в губных грамотах постоянно указывается на необходимость соблюдения требования о "прожиточное" претендента в губные старосты.
В послесмутные десятилетия правительством, по мнению Е.А. Колесниковой, требование состоятельности "не могло предъявляться и оно ослабило контроль за выборами к губным делам, лишь удовлетворяя челобитья местного населения"1. Однако по мере стабилизации положения в государстве правительство вновь начинает уделять внимание вопросу выбора представителей губного ведомства.
Так, Указом 1627г. в старосты требовалось выбирать из дворян "добрых, по спискам лучших, которые бы душою прямы и животом прожиточны", если при выборе это условие не было соблюдено, такой губной староста в должности не утверждался, и в этом случае грамота требовала "устроить старосту, по списку лучшего человека, без выборов"2.
В избирательном списке, посылаемом в Разбойный приказ обычно указывалось, что "... выбрали и излюбили человека добра, душою пряма и животом прожиточна"3, что как бы подтверждало факт того, что местным обществом учтены все предписания центральной власти и в то же время такая запись выступала своего рода ручательством земского мира за избранного.
Третьим условием была грамотность, хотя законодатель не всегда последователен по этому вопросу. Так, в 16 в. иногда допускалась неграмотность старосты4, как полагает Н. Ретвих, "в смысле неумения писать"5, что вполне могло быть восполнено грамотностью губного дьячка. Уложение 1649г. более категорично по этому вопросу, так как требует претендентов," которые грамоте не умеют, в губные старосты не выбирать"1.
Если при выборе главы губного ведомства все требования были соблюдены, Разбойный приказ утверждал такого старосту в должности2.
Основным принципом формирования губных учреждений был принцип выборности представителей от местного общества, как наиболее соответствующий духу складывающейся в России сословно-представительной монархии. Однако при утверждении на должность главы губного ведомства иногда допускались отступления от выборного начала. И если в более ранних грамотах жители округа должны были "межь себя свестясь все за один" выбрать себе старосту3, то уже в губных наказах, в частности в Медынском губном наказе 1555г., определяется новый порядок формирования губных учреждений - назначение царской властью лиц, возглавляющих ведомство, и уже в тексте наказа они указываются поименно4.
Назначались старосты и в северные города в силу отсутствия там служилых людей и преобладания черных земель.
Если результаты выборов не удовлетворяли правительство, то центральная власть сама вмешивалась в это дел и предписывала назначить губного старосту без выборов5.
Здесь следует отметить, что если губная грамота давалась частному лицу, то и ему принадлежало право назначения губного старосты. Так, например, грамота, данная боярину Д.И. Годунову в марте 1592г., гласит: "быти в губных старостах выборным головам и губным целовальникам, кого велит выбрать боярин наш Дмитрий Иванович"6. Причем, занять эту должность мог в этом случае кто-либо из людей, служащих частному вот- чиннику, например его приказчик1. Таким образом, мы видим, что свобода выбора губного старосты населением территории, находящейся в частных владениях, была резко ограничена волеизъявлением владельца, на чье имя была выдана грамота.
Если занимать должность губного старосты могли представители не от всех групп населения, то в его выборах должно было участвовать все население округа: дворяне, дети боярские, все духовные власти, посадские люди и крестьяне. Хотя случались такие выборы, в которых принимали участие одни служилые люди и духовенство или же только дворяне и дети боярские2. Например, детьми боярскими и дворянами выбирались губные старосты в г. Козельске3.
Но это было исключением из правил. В основном уже в тексте самих грамот перечисляются категории населения "...князем и детям боярским, отчинником и помесчиком, и всем служилым людям, и старостам, и сотским и десятским, и всем крестьянам моим великого князя, и митрополичьим, и владычным ... и всем без отмены, чей кто ни буди"4, которым, "меж собя свестясь все заодин", предписывается произвести выборы губных властей.
Таким образом, в состав выборщиков могли входить все категории населения, хотя в некоторых округах имелись свои особенности.
