Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Методологические и теоретические основы сравнительно-правового исследования местного самоуправления 15
1. Правовая компаративистика в системе методов исследования права 15
2.Теоретико-правовые основы местного самоуправления в странах Запада 48
3. Гражданское общество на рубеже XXI века
и особенности местного самоуправления 79
ГЛАВА II. Опыт организации местного самоуправления в странах англо-саксонской правовой семьи 97
1. Исторические традиции и реформирование местного самоуправления в Великобритании 97
2. Формы организации местного самоуправления в США 120
3. Особенности реализации принципов
англо-саксонской правовой системы
в местном самоуправлении Канады 145
ГЛАВА III. Принципы организации местного самоуправления в странах романо-германской правовой семье 166
1. Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления в странах классической романо-германской группы (Италия, Германия, Франция, Испания) 166
2. Местное самоуправление в традициях правовой культуры скандинавских стран 200
3. Правовые основы местного самоуправления в странах Латинской Америки 226
ГЛАВА IV. Особенности и перспективы совершенствования местного самоуправления в России 251
1. Особенности самоуправления в России 251
2. Актуализация опыта зарубежных стран
в развитии местного самоуправления России 269
Заключение 286
Список использованной литературы 303
- Правовая компаративистика в системе методов исследования права
- Исторические традиции и реформирование местного самоуправления в Великобритании
- Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления в странах классической романо-германской группы (Италия, Германия, Франция, Испания)
- Особенности самоуправления в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Самоорганизация и самоуправление — неотъемлемые черты общественного устройства. Возникновение государства как формы отчужденного управления общественными процессами осуществлялось в ходе отделения его институтов от институтов самоуправления. Усиление государственного начала нередко вело к деградации местного самоуправления. При этом исторический опыт свидетельствует, что наиболее устойчивые общественные образования складывались тогда, когда формы государственного управления и местного самоуправления органично дополняли друг друга.
Развитие права в качестве формы регулирования отношений государства, общества и личности актуализировало вопрос о правовых основах деятельности местного самоуправления, который, однако, сравнительно поздно, лишь начиная с XIX века, стал предметом специального анализа ученых-юристов, среди которых можно назвать имена таких видных европейских правоведов, как Р.Гнейст, Г.Еллинек, Э.Мейер, О.Ресслер, А.Токквиль, Л.Штейн и др., а также российских — А.Д.Гра-довский, Н.И.Лазаревский, Н.М.Коркунов, Б.Н.Чичерин и др. Обобщение опыта функционирования систем местного самоуправления, опыта его отношения с органами государственной власти значительно обогатило теоретико-правовую науку. Динамика развития гражданского общества в XX столетии, усиление принципов правовой государственности, осознание широкой общественностью приоритета прав личности, учета и реализации всех ее социально значимых интересов — все это делает актуальной задачу осмысления и переосмысления правовых и организационных основ местного самоуправления.
Особую ценность сегодня представляет опыт западно-европейских государств. Во-первых, наша страна является европейским государст-
вом, с 1996 года Россия — член Совета Европы, подписавшая в том числе и Европейскую хартию о местном самоуправлении. Во-вторых, правовая система России входит в романо-германскую систему права и ее законодательство имеет значительное сходство с законодательствами европейских стран.
Обеспечение реальной самостоятельности регионов в рамках федерального законодательства обусловило необходимсоть создания законодательной базы, позволяющей осуществлять эффективный контроль за социальными, политическими и экономическими процессами в регионах, включать современные механизмы воздействия на политическую активность населения. Необходимость такого рода контроля ни в коей мере не исключает самостоятельности местных сообществ. Это отражено и в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая, отнюдь, не становится на позицию противопоставления местного самоуправления государству, а исходит из необходимости лишь широкой автономии местных органов самоуправления в отношении своей компетенции. Создание такого рода гибкого механизма контроля и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является задачей чрезвычайно сложной, учитывающей не только достижения юридической научной мысли, но и опыт как можно большего числа стран.
Одной из важных задач стратегии эффективного законотворчества в области местного самоуправления является разработка путей и средств формирования зрелой правовой основы политической системы России в целом, которая обеспечивала бы в условиях демократического общества ее всестороннее и полное регулирование с учетом местных интересов. Это, в свою очередь, возможно лишь тогда, когда законотворчество будет опираться на научно обоснованную методологию анализа социальных факторов, обуславливающих необходимость совершенст-
вования наиболее перспективных форм организации местного самоуправления, когда будет разработан механизм реализации законодательной инициативы, в том числе и местной, когда подготовка законов и нормативных документов будет строиться на основе последних научных выводов юридической науки, когда законодатель будет вооружен методиками контроля эффективности применения закона. Здесь зарубежный опыт может также оказаться весьма полезным.
Общественно-политические и конституционные преобразования в России носят взаимообусловленный характер, и новое правовое обеспечение не только закрепляет происшедшие изменения, но и открывает возможности для углубления реформ. В ходе проводимых в настоящее время реформ наметалась негативная тенденция сужения роли, прав и полномочий местных органов самоуправления, новый импульс получила программа централизации и концентрации управления. Как показывает западный опыт, подобное нарушение баланса властей всегда приводило к политической нестабильности и разрушению сложившегося правового пространства.
Процесс формирования местного самоуправления требует системного подхода к решению комплекса проблем, связанных с порядком формирования, организации деятельности, определения объема полномочий его структур, а также вопросов правового регулирования взаимоотношения с центральными государственными органами, органами субъектов федерации, правоохранительными органами. Решить эти и многие другие задачи государственно-правового строительства в России невозможно без учета как положительного, так и отрицательного опыта зарубежных стран.
Степень разработанности темы. Проблемы, определяемые темой диссертации, были предметом исследования в общетеоретической и отраслевой литературе.
В дореволюционном отечественном правоведении, социологической, исторической науке проблемы местного самоуправления в зарубежных странах, его история, особо сложные вопросы муниципального права исследовались как в теоретическом, так и в историческом плане такими учеными, как А.Д.Градовский, В.П.Безобразов, Н.И.Лазаревский, Н.М.Коркунов и др. В числе зарубежных стран, система местного самоуправления которых и ее правовые основы чаще всего привлекали внимание русских юристов, следует назвать Англию, Францию, Германию и Швейцарию. В ходе исследований активно поднимались и дискутировались вопросы, сохранившие свою актуальность до наших дней: отношения государственной власти и местного самоуправления, принципы централизации и децентрализации социальной организации и их роль в конституировании органов местного самоуправления, учет местных условий и традиций многонациональной Российской Империи и т.п.
В послереволюционный период отечественной истории интерес к опыту местного самоуправления за рубежом не проявлялся достаточно определенно. В большинстве отечественных изданий того времени в этой области освещается весьма поверхностный зарубежный опыт.
В последнее десятилетие в связи с развитием правового государства и вхождением нашей страны в мировое сообщество, зарубежному опыту местного самоуправления стало уделяться гораздо больше внимания.
Понятие местного самоуправления, анализ его исторического развития в нашей стране и за рубежом, общетеоретические и методологические основания исследования актуальных проблем местного самоуправления изложены в трудах таких ученых, как С.А.Авакьян, ПВ.Атаманчук, Г.В.Барабашев, Д.Н.Бахрах, А.А.Безуглов, Ф.М.Бород-кин, Н.С.Бондарь, А.Г.Воронин, В.И.Васильев, Р.Ф.Васильев, Б.Н.Габ-ричидзе, Ю.А.Дмитриев, Н.А.Емельянов, И.А.Исаева, А.А.Кармолицкий,
А.И.Коваленко, Ю.М.Козлов, Б.Н.Краснов, Н.С.Крылова, В.Н.Кудрявцев, А.В.Лагуткин, Л.Е.Лаптева, Г.В.Мальцев, В.М.Манохин, И.И.Овчинников, В.А.Пертцик, И.Ф.Покровский, Н.В.Постовой, Л.А.Ревенко, В.П.Сальников, С.Л.Сергевнини, Л.И.Спиридонов, Ю.А.Тихомиров, К.В.Шеремет, Е.Н.Щендригин, В.И.Фадеев и др. Особое внимание уделялось вопросам местного самоуправления за рубежом в трудах Е.В.Алферовой, В.А.Виноградова, М.А.Краснова, И.Г.Животовской, В.А.Баранчикова, А.А.Одинцовой, В.В.Еремян и др.
Наиболее интересными, информационно полными, содержащими обширный справочный материал по нормативно-правовым документам и конституциям различных зарубежных государств являются материалы серии «Региональное управление и местное самоуправление» под редакцией видных российских ученых, таких, как В.А.Виноградов, Е.В.Алферова, МАКраснов, О.Е.Кутафин, В.В.Маклаков, Б.А.Жебрак, Ю.С.Пивоварова и др., к которым диссертант также обращался при подготовке своей работы.
Таким образом, в настоящее время имеется достаточная научно-теоретическая, методологическая и источниковедческая база для подготовки обобщающего труда монографического характера, посвященного комплексному анализу правовых и организационных основ местного самоуправления в зарубежных странах.
Объектом исследования выступает комплексный правовой институт местного самоуправления в качестве социально-правового явления, порождающего проблемную ситуацию, связанную с правовым регулированием процессов выражения и реализации интересов местного населения.
Предметом исследования является местное самоуправление, которое рассматривается в границах объекта исследования как правовая форма выражения и реализации интересов гражданского общества в
рамках различных правовых систем, исторически сложившихся в развитых государствах Запада.
Цель работы заключается в углублении нашего знания о природе местного самоуправления, закономерностях его становления и развития, о его свойствах. Она заключается в том, чтобы с учетом стоящих перед современным обществом задач на основе общетеоретических идей построения правового государства и формирования институтов гражданского общества выявить особенности местного самоуправления в странах с различными политическими и правовыми системами, представить результаты теоретико-правового анализа существующей взаимосвязи между правовыми формами организации государственной власти и местного самоуправления, определить основные направления использования опыта организации и правового регулирования местного самоуправления развитых стран Запада с учетом особенностей развития правового государства в России, ее исторических традиций и правовой культуры населения.
Сформулированная цель конкретизируется в ряде следующих исследовательских задач:
- проанализировать теоретико-правовые основы местного само
управления в странах Запада с учетом характеристик правовых систем
современности и тенденций их развития, особенностей правовой куль
туры гражданского общества;
рассмотреть опыт организации местного самоуправления в ведущих странах англо-саксонской правовой семьи (Великобритания, Канада, США);
охарактеризовать правовые и организационные основы местного самоуправления в странах классической романо-германской группы (Италия, Германия, Франция), а также в скандинавских государствах,
близких к романо-германской правовой семье, но имеющих исторически сложившуюся специфику;
- в качестве примера организации местного самоуправления в стра
нах "третьего мира", имеющих высокоразвитую систему европейского
права, изучить формы регионального и местного самоуправления в
странах Латинской Америки;
- определить основные направления актуализации опыта зарубеж
ных стран в развитии местного самоуправления России с учетом ее ис
торических особенностей;
- на основе опыта зарубежных государств выработать предложения,
направленные на совершенствование организационных и правовых ос
нов местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод и вытекающие из него частно-научные методы познания: нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юриди-ческий, метод сравнительного правоведения и др. Анализ системы местного самоуправления, раскрытие элементов и установление взаимосвязей проводилось с помощью специальных методов, в первую очередь метода сравнительного правоведения и нормативно-логического. Особенности организации и правовых основ органов местного самоуправления зарубежных стран определялись при помощи анализа различных правовых актов, закрепляющих их правовой статус, практики их функционирования. Такое сопоставление, основанное на методологии правовой компаративистики, позволило выявить общее и специфическое в правовых явлениях, ступени и тенденции формирования и функционирования органов местного самоуправления, что дает возможность свести все многообразие конкретно-национального регулирования и самоуправления в единую систему.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное сравнительно-правовому анализу вопросов становления, развития, реформирования местного самоуправления в странах Западной Европы, Канады, стран Латинской Америки и США. В диссертации впервые рассматриваются вопросы взаимодействия местного самоуправления, гражданского общества и государства в зарубежных странах с учетом актуальных задач развития правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации.
В работе предпринята одна из первых в современном отечественном правоведении попыток комплексного и систематического рассмотрения общетеоретических проблем данной темы на стыке ряда отраслей знания -теории права и государства, истории права и государства, истории политических и правовых учений, конституционного права, муниципального права. С учетом уровня современного конституционно-правового регулирования и исторического опыта западных государств дана характеристика правовых основ местного самоуправления.
Важнейшей предпосылкой и одновременно ограничением развития институтов местного самоуправления является правовая культура. Проведенное исследование впервые дает возможность взглянуть на проблему состояния и качественных характеристик современной правовой культуры гражданского общества в западных странах через призму накопленного опыта в области местного самоуправления, что позволило:
- во-первых, объяснить быструю и существенную подвижку в правовой культуре граждан стран Западной Европы, произошедшую в последние годы не только вследствие динамично развивающейся общественно-политической практики, в которой существенное место зани-
мают элементы гражданского общества, но и на основе опыта их участия в решении местных вопросов;
во-вторых, утверждать, что европейская правовая культура опирается на национальные правовые традиции народоправия и сильной государственной власти; эти традиции отвергают чуждые европейской культуре авторитарные традиции;
в-третьих, ядро национальной правовой культуры формируется в ходе становления зрелого гражданского общества, активного участия его институтов в процессе общественного управления и самоуправления, реализации народной правотворческой инициативы.
Впервые показано, что развитие и законодательное закрепление традиций местного самоуправления является одним из наиболее важных условий укрепления основ правового государства, преодоления рецидивов авторитаризма и тоталитарной государственности.
Теоретическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют отдельные разделы общей теории права и государства, истории политических и правовых учений, гражданского права, конституционного права, государственного права, муниципального права. Исследуемые в диссертации проблемы государственного и правового регулирования процесса местного самоуправления в странах Запада определяют теоретически важный аспект в кругу фундаментальных проблем современной науки о государстве и праве, об отношении государства и гражданского общества, о правовой культуре общества и личности. Их новое теоретическое осмысление обусловливает теоретическую значимость и ценность проведенного исследования. Разработка вопросов правового регулирования местного самоуправления в странах Запада и его роли в выражении и реализации интересов гражданского общества, значения право-
вой культуры населения в упрочении институтов демократического самоуправления позволяет решить крупную и важную проблему смысла и необходимости местного самоуправления, заложить основы для формирования теоретико-методологических основ междисциплинарного сравнительного исследования местного самоуправления различных стран.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать в теории и истории права и государства, истории политических и правовых учений, в отраслевых юридических науках, а также в социологической науке. Анализ опыта самоуправления в зарубежных странах позволил разработать рекомендации по совершенствованию работы органов местного самоуправления, государственных институтов, по совершенствованию законодательства, которые могут найти практическое применение в нормотворческой деятельности государственных органов, в практике местного самоуправления в России. Полученные соискателем результаты будут полезны законодателям в проведении правовых реформ в России в их отношении к использованию мирового правового опыта, в понимании тенденций, перспектив и ориентиров развития самоуправления, правовой культуры во всемирно-историческом масштабе.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры теории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России. Результаты изысканий диссертанта получили выражение в опубликованных научных работах, а также в выступлениях автора на: международной научно-практической конференции «Общество, право, полиция» (Санкт-Петербург, 23-24 мая 1996 г.); международной научно-практической конференции «Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс» (Санкт-Петербург, апрель 1998 г.); международной
научно-практической конференции «МВД России - 200 лет» (Санкт-Петербург, май 1998 г.); межрегиональной научно-практической конференции «Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы» (Тюмень, 19-20 марта 1999 г.); межрегиональной научно-практической конференции «Современные проблемы регионального правотворчества» (Краснодар, 10-11 декабрь 1999 г.); межрегиональной научно-практической конференции «Ценностные основания государственной власти и управления России на рубеже веков» (Ростов-на-Дону-Пятигорск, апрель 2000 г); межведомственной научно-практической конференции «Кадровая воспитательная работа в правоохранительных органах: состояние, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 7 апреля 2000 г.); научно-практической конференции «Проблемы становления правового государства в современной России» (Адлер, 26-27 мая 2000 г.); международной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы» (Санкт-Петербург, сентябрь 2000 г.); Первой Всероссийской межвузовской научной конференции «Становление нового социального порядка в России» (Краснодар, 11-12 ноября 2000 г.); региональной научно-практической конференции «Проблемы профилактики правонарушений среди несовершеннолетних» (Краснодар, 22-23 ноября 2000 г.); региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы антикоррупционной политики на региональном уровне» (Санкт-Петербург, февраль 2001 г.).
Объем и структура работы. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к такого рода работам. Ее структура определяются целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения и библиографического списка.
Правовая компаративистика в системе методов исследования права
Право — явление мировой цивилизации, в рамках которой сформировалось и действует множество правовых систем. Для того, чтобы понять правовое развитие в целом, как составную часть прогресса мировой культуры, необходим такой угол зрения на право, при котором его можно было бы соотнести с конкретным историческим временем и регионом, национальной, религиозной спецификой той или иной культуры. Необходимо сопоставление одноименных государственно-правовых институтов, институтов местного самоуправления, их принципов и норм выявляются общие закономерности правового развития, его направление, этапы, перспективы.
Кроме того, такое сопоставление, основанное на методологии правовой компаративистики, позволяет выявить общее и специфическое в правовых явлениях, встречающихся в мире, ступени и тенденции их формирования и функционирования, что дает возможность свести все многообразие конкретно-национального регулирования и самоуправления в определенную "периодическую систему" мирового права, где элементарной, исходной частицей выступает уже не норма права, а целостная национальная правовая семья и даже их группа (тип, семья). Все это нужно, в конечном счете, для углубления нашего знания о природе местного самоуправления, закономерностях его становления и развития, о его свойствах.
Динамизм социальной действительности, специфика общества переходного периода, когда рушится одно правовое поле и формируется другое, актуализирует проблемы методологии права, делает особо актуальной ревизию методологического инструментария анализа правовых систем на пути дальнейшего уточнения понятия самой методологии, соотношения и взаимодействия общенаучной методологии и методологии права.
Современная методологиия права стремится предложить обновленную "систему методов исследования правовых объектов (учение об этих методах), обобщает теоретические положения, имеющие гносеологическое значение, а также включает в себя миропонимание, мировоззрение исследователя"1.
Представления о содержании правовой методологии у различных авторов весьма неоднозначны, зачастую противоречивы, выражают различные стороны целостного явления в процессе познания. Попытку дать интегративное толкование правовой методологии предпринял Р.Лукич2. Он подчеркивал значение философского, психологического, социологического и др. знания в комплексном правовом исследовании.
Общеизвестно, что каждая социокультурная парадигма задает свое правовое поле, заказывает свою парадигму права. И если теоретики права попытаются примерить вчерашний день к новым реалиям, то они внесут свой вклад не в создание новой парадигмы права в соответствии с новыми реалиями, а в конструирование "парадогмы", которая обернется для субъектов права очередным отчуждением. Проблема методологии - это вопрос о соотношении (взаимосвязи и взаимодействии) общего и единичного с ориентиром на поиск особенного, специфического в каждом конкретном случае.
Особое место в общей теории права занимает философско-правовая проблематика, ибо невозможно разрабатывать проблемы прав без философии, тем более развивать правовую методологию. Еще Карл Маркс писал "о философском изложении права", о своем намерении "провести некоторую систему философии права через всю область права"1.
Философия права как теоретическая основа методологии права совершенно необходима. Она открывает человеку всю полноту бытия, его подлинные ценности и их иерархию, вносит свой вклад в формирование правосознания через осмысление взаимосвязи естественного и положительного права; через освоение принципов справедливости, достоинства, автономии и взаимного признания. Философия права составляет методологическое и мировоззренческое основание теории права, формируя правовую культуру личности. Этим определяется ее практическое значение. Однако философия права не может подменить собой эту теорию, призванную заниматься анализом эмпирического материала, который заключен в исторически сложившихся нормах права, в переплетении случайного и необходимого в правовой действительности, в сравнении правовых систем различных народов. Именно на основании философии права возможна разработка специальной методологии для "сравнения правовых систем различных народов"
Исторические традиции и реформирование местного самоуправления в Великобритании
В мировой практике сложилось несколько моделей местного самоуправления, в большей или меньшей степени ориентированных на ту правовую семью, к которой принадлежит правовая система данного государства. В Великобритании, Канаде, США, Индии, Новой Зеландии, ЮАР и других странах действует так называемая англосаксонская система. Во Франции, Италии, Голландии, Португалии, Бельгии, Испании и других европейских государствах используется система местного самоуправления, характерная для романо-германской правовой семьи — так называемая французская система. Наряду с англосаксонской и французской моделями самоуправления в качестве относительно самостоятельной модели, сформированной в рамках романо-германской правовой семьи, можно выделить местное (коммунальное) самоуправление Германии1.
Наряду с многими общими, типическими чертами эти системы имеют различия. Наиболее важные из них связаны со степенью самостоятельности местных властей, их отношениями с центральным правительством. В разных странах местные власти в разной мере вплетены в единую иерархию государственного управления. Иногда функции государ
ственного управления четко отграничены от местной власти и персонифицированы в специально назначенном чиновнике, подчиняющемся центральному правительству (префекту, наместнику). В других типах местного управления возможно совмещение, особенно на нижних уровнях, где мэры соединяют обязанности государственных чиновников и руководителей местного самоуправления.
Функциональная дифференциация и растущая централизация — две важных, хотя далеко не всегда гармоничных тенденции в процессе дальнейшего утверждения правового характера взаимоотношений между публичной властью и подвластными субъектами права1. Хотя структура и функции местных органов власти и самоуправления неоднократно менялись в соответствии с требованиями центрального правительства, все же они обладают значительным потенциалом для выражения и реализации населения.
Одним из наиболее распространенных в современном мире типом местного самоуправления является англосаксонский, возникший на признанной родине классических муниципальных форм — в Великобритании. Основной признак этого типа — отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающих выборные муниципальные органы.
Муниципальные органы в США и Великобритании составляют часть конституционного механизма этих государств. Понятие "местное управление", принятое в их законодательстве для обозначения организации и деятельности муниципальных учреждений, указывает на один из критериев их отграничения от других государственных органов, а именно: на локальный характер и близость к местному самоуправлению1. Будучи аппаратом местного управления, муниципальные органы по функциональному признаку отличаются и от местных органов юстиции. Раньше они были слиты в одном звене. Местные суды стоят вне системы местного управления, выступая участниками государственного регулирования муниципальной жизни.
Основные начала современной организации местного самоуправления в Великобритании, в ряде других европейских государствах и в США складывались главным образом в результате реформ местных властей, начало которым было положено в XIX веке и которые продолжались вплоть до последнего времени2.
Эти реформы, привели к созданию органов местного самоуправления, разделенных по линии город—село. Рост урбанизации в XX в. вызвал конфликт между сельскими и городскими властями, так как возникновение и рост городов происходили без учета административных границ и городские агломерации стремительно наступали на сельские местности.
Необходимость реформ широко признавалась уже в тридцатые годы и даже раньше, но фундаментальные перемены начали осуществляться лишь в шестидесятые годах. Первыми подверглись преобразованию органы самоуправления Большого Лондона. В соответствии с законом 1963 г. местные власти столичной агломерации были последовательно перестроены. Более сотни местных властей, действующих на ее территории, было заменено двухступенчатой, или, пользуясь английской терминологией, двухъярусной системой, состоящей из Совета Большого Лондона, который предназначался для решения стратегических задач, и 32 городских советов на правах советов дистриктов. Корпорация Лондонского Сити сохранила свой статус1.
Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления в странах классической романо-германской группы (Италия, Германия, Франция, Испания)
Правовые системы романо-германской группы существенно различаются в связи с особенностями политических систем и степени централизации систем управления. Соответственно различаются и структуры органов местного самоуправления, а также их правовая база.
Местные органы государственного управления в европейских странах не следует смешивать с местными административно-территориальными единицами, хотя пределы их территориального управления иногда совпадают. Например, случается так, что местные органы государственного управления сливаются в соответствии с принципом функционального разделения с органами самоуправляющихся коллективов. Так, мэр одновременно является представителем государства в данном месте, руководителем коммунальных служб и исполнительным органом коммуны как административно-территориальной единицы. Кроме того, исполнительным органом департамента как административно-территориальной единицы в странах романо-германской группы до начала восьмидесятых годов был префект, который одновременно являлся и представителем государства, и его должностным лицом.
Во Франции административно-территориальное деление имеет три звена — коммуна, департамент и регион. На уровне местных органов управления государство располагает не менее чем пятью звеньями, подчиненными нормами общего права: начальным звеном является коммуна, которая иногда делится на округа (как, например, в Париже), затем — кантон, округ, департамент и, наконец, регион. Кантон и округ переживают в настоящее время упадок. Регион находится скорее на подъеме. Главным же звеном в этой системе остается департамент1. В ФРГ главной административно-территориальной единицей является звено, которое соответствует у нас округу2. В Англии, например, в настоящее время считается, что наиболее устойчивым звеном, которое хотят внедрить в рамках всех проектов реформы, является то, которое соответствует по своим размерам французскому департаменту. Департамент был создан с учетом географических условий того времени. Было выдвинуто условие, по которому поездка в главный город департамента и возвращение из него должны были быть возможными в течение одного дня пути из любого пункта департамента; то было в эпоху существования конных экипажей. Некоторые полагают, что в нынешних условиях, когда поездки совершаются не на лошадях, можно передвигаться значительно быстрее и потому департамент не отвечает более уровню развития современной техники и современному состоянию экономики. Однако последние 150 лет департамент остается главным звеном государственного управления на местном уровне во всех Европейских странах.
Префектура — понятие охватывает одновременно определенную категорию государственных служащих, их полномочия и департаментские службы. Штат префектуры - это привычное, но обманчивое выражение. В действительности под этим общим названием фигурируют две категории государственных служащих — префекты и супрефекты. Их деятельность регламентируется на основе общего статуса государственных служащих. Организация государственных периферийных служб была модернизирована в начале 80-х годов.
Система государственного управления Италии сегодня находится в стадии радикальных преобразований: продолжается процесс децентрализации государственного управления и передачи части полномочий центра на местный уровень; наблюдается усиление областной автономии и укрепление местных органов власти; внедряется принцип эффективности в деятельность органов управления; меняются концептуальные подходы к практике государственного регулирования — отказ от прямой финансовой помощи отдельным производителям и отраслям в пользу косвенных методов содействия предпринимательству. Указанные процессы оказывают воздействие на формирование самостоятельности политики местных органов власти, а через них на социально-экономическое положение1.
В новой системе управления, начало формирования которой было положено принятием в 1968 г. закона о выборах в областные советы, областным органам власти отводится важная роль не только в вопросах развития соответствующих территорий, но и в реализации общенациональных программ развития здравоохранения, транспорта, структурной перестройки промышленности, поддержки сельского хозяйства и развития сельской местности.
Особенности самоуправления в России
Вопрос о возможности и необходимости использования зарубежного опыта правовых государств, бесспорно, нужно решать положительно. Однако конкретное применение этого опыта возможно только при условии активного учета и использования отечественных традиций. Это особенно актуально, когда речь идет о местном самоуправлении. Как мы видели, за рубежом именно в области местного самоуправления исторические традиции играют если не определяющую, то во всяком случае весьма существенную роль1.
Заметим, что в России местное самоуправление также имеет глубокие исторические корни, а во второй половине прошлого века оно стало опираться на детально разработанную законодательную базу.
Наиболее ранняя модель самоуправления на Руси, сложившаяся в начале второго тысячелетия, основывалась на принципах территориально-хозяйственной и родовой общности. В период формирования древнерусского государства, и особенно в период феодальной раздробленности, взаимодействие этих двух начал предопределяло специфику формирования традиций самоуправления в различных землях. Территориальной основой местного общинного самоуправления в то время были младшие города, пригороды, селения, волости, погосты. Городами тогда назывались те главные крупные общины, к которым примыкали мелкие общины. Они делились на старшие города и пригороды. Города имели внутреннее административно-территориальное деление, обусловленное производственным фактором. Сельские общества Руси делились на села и починки, а несколько сел и починков, состоявших друг с другом в связи, составляли новые центры, подчиненные городам, и назывались волостями1. Местное самоуправление в условиях вертикального соподчинения города, пригородов, погостов и селений держалось на собственности, принадлежащей всей общине.
Уже древнейший юридический памятник России "Русская Правда" содержит немало черт, указывающих на важную роль, которую играло самоуправление населения в деле удовлетворения неотложных потребностей своего общежития даже там, где преобладающей была власть не веча, а князя. Например, решение такой задачи, как розыск преступника, сбор улик против него, было делом частного обвинителя и стоящей за ним общины, а не княжеской власти. "Многие вопросы местного управления проходили мимо местных правительственных органов и при их разрешении и направлении деятельность публичной власти заменялась деятельностью частных общественных союзов"2. Но, как нам кажется, было бы ошибочно видеть в этом широкое развитие общественного самоуправления, поскольку правомерно действующие органы общественного самоуправления должны функционировать в постоянном взаимодействии с органами государственной власти в рамках четкого юридического разграничения их полномочий. То, что общественное самоуправление зачастую брало на себя решение тех задач, которые позже стали относиться почти исключительно к сфере государственных полномочий, говорит только о неразвитом состоянии тогдашней русской государственности.
Шестнадцатый век составляет важную эпоху в истории развития местного самоуправления на Руси. Старинная система "кормлений" заменяется специальными органами самоуправления, к которым относятся губные и земские учреждения. Так, княжеская областная администрация заменяется системой выборных земских органов. "Княжи мужи" уступают место "излюбленным людям" - старостам и целовальникам. Иван IV повсеместно отменил кормления, заменив их "земскими старостами" и при них целовальниками. Они должны были раскладывать, собирать и доставлять в Москву все государственные доходы, а также выполнять судебные функции. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть1.
К концу XVI столетия мирские выборные органы сосредоточивают в своих руках все полномочия местного самоуправления, в том числе и полномочия, входившие в те времена в круг государственных задач, а именно: сбор податей, полицейские функции и суд. Выборы в эти органы носили всесословный характер, но выбранным мог быть только какой-либо представитель боярской знати. От участия в формировании и работе земских учреждений было совершенно отстранено сословие "служилых людей". Только посадские люди на своих посадах и волостные крестьяне в своих волостях выбирали земских старост. Таким образом, возникшие в XVI веке выборные органы местного управления не могли сделаться исходной точкой для развития истинного общественного самоуправления.
