Содержание к диссертации
Введение
Глава 1: Развитие городских органов самоуправления в России и за рубежом до 90-х гг. XX века стр. 16
1 Теоретические основы местного самоуправления стр. 16
2 Местное самоуправление в городах с древнейших времен до XVIII века стр. 33
3 Городское самоуправление в XIX — начале XX века стр. 57
4 Советы как органы местной власти (с февраля 1917 г. по 1989 г.) стр. 84
Глава 2: Органы местного самоуправления в крупных городах на современном этапе стр. 95
1 Развитие системы органов местного самоуправления во второй половине XX века стр. 95
2 Реформирование системы местных органов власти в XXI веке стр. 121
3 Финансирование деятельности органов местного самоуправления стр. 143
Заключение стр. 167
Список использованных источников и литературы
- Теоретические основы местного самоуправления
- Местное самоуправление в городах с древнейших времен до XVIII века
- Развитие системы органов местного самоуправления во второй половине XX века
- Реформирование системы местных органов власти в XXI веке
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что проблема организации местных органов власти является одной из наиболее важных тем нашей современности. На всех этапах исторического развития Российское государство уделяло большое внимание организации власти на местах. Особенности географического положения, обширность территории государства во все времена осложняли процесс управления им. Поэтому поиск путей наиболее эффективной организации власти на местах, в том числе с привлечением населения конкретной территории, всегда оставался одним из самых актуальных для руководителей государства.
Необычайно возросший в настоящее время интерес общества к истории своего Отечества, во многом, объясняется переменами, произошедшими в жизни страны. Это является вполне закономерным, особенно с учетом начавшегося процесса реформирования институтов власти и государственного устройства.
В настоящее время, когда пересматриваются многие взгляды на те или иные исторические концепции и процессы, предпринимаются попытки переосмысления оценок исторических событий и фактов, особую актуальность приобретает изучение проблем, не потерявших своей значимости и в современном мире. Одной из таких проблем является организация органов местного самоуправления.
Практически ни в одной стране мира, за исключением небольших по размеру государств, невозможно построение эффективной централизованной системы управления без использования местных органов власти. В современном государстве местное самоуправление осуществляется как государственной администрацией, назначаемой центральной властью, так и представительными органами, избираемыми населением отдельных административно-территориальных единиц.
Местное самоуправление отражает политические, культурные, географические, социально-экономические и иные особенности территориальных единиц, способствует обретению ими своей индивидуальности и тем самым усиливает чувство принадлежности человека к определенному местному сообществу. Именно местное самоуправление является важным средством приобщения населения к современным демократическим ценностям. Оно воспитывает чувство ответственности и гражданственности в обществе.
Органы местного самоуправления способны более эффективно по сравнению с центральной властью решать различные локальные проблемы, реагировать на непредвиденные ситуации. Местные органы власти являются многоцелевыми органами, обеспечивающими интеграцию и координацию различных служб на местном уровне, обеспечивая, тем самым, комплексный подход к решению проблем.
В современных условиях естественным является усиление интереса со стороны ученых, прежде всего, правоведов, к вопросу создания эффективной системы местного самоуправления мегаполисов, ее оптимального сочетания с системой государственного управления.
Существующий уровень урбанизации демонстрирует все большее возрастание роли городов в создании необходимых условий для жизнедеятельности человека. Так, на начало XX века доля городского населения в мире составляла 14%, а к концу века уже более половины всех жителей Земли проживали в городах. Одновременно, увеличивались и сами города. Такая тенденция требует особого внимания со стороны государства к проблеме усовершенствования системы управления городами, особенно к проблеме управления мегаполисами.
Актуальными являются проблемы правового статуса крупных городов. Действующее законодательство выделяет общий правовой статус - определяющий крупный город как городское образование, призванное решать ряд общих задач по обеспечению жизнедеятельности
городского населения; специальный правовой статус — для городов, обладающих определенными особенностями территориального, народнохозяйственного или оборонного характера; индивидуальный правовой статус - выделяющий конкретные особенности того или иного города. Таким образом, содержание правового статуса крупного города включает в себя цели, задачи и функции города; основания его образования; правовой режим управления городом; городскую территорию; население; городское законодательство, систему городского управления и местного самоуправления.
Особое внимание уделяется наукой проблеме организации системы органов местного самоуправления в столичных городах. Это обусловлено необходимостью создания надлежащих условий для функционирования государственных органов власти: создание соответствующей городской инфраструктуры, развитие коммуникаций и транспорта, образования, медицины, сферы бытовых услуг, досуговых учреждений.
В настоящее время возрастает необходимость использования различных форм и методов управления для решения проблем функционирования современного мегаполиса, каковым является Москва. Создание максимально эффективной системы управления городом с учетом особенностей его правового статуса как города федерального значения, столичного города и города как единицы местного самоуправления, является первоочередной задачей. Однако, имеющийся на настоящий момент практический опыт городского управления не отвечает современным потребностям. Такое положение, во многом, обусловлено тем, что жители мегаполиса неохотно принимают участие в решении городских проблем. А между тем, именно такое участие населения в жизни города и государства является неотъемлемой частью гражданского общества. В Москве степень вовлеченности населения в процесс управления городом несколько расширилась после 1997 года, когда были избраны советники районных управ, основной целью
деятельности которых было интенсифицировать взаимодействие органов местного самоуправления с жителями города и городскими властями.
Нельзя не отметить интерес московских властей к изучению исторического опыта функционирования местных органов власти. 12 июля 1993 года было выпущено распоряжение Мэра Москвы «О первоочередных мерах по изучению истории Московской администрации». В порядке подготовки к празднованию 850-летия Москвы вышли в свет несколько юбилейных изданий, посвященных истории городского управления, вопросам организации городского хозяйства, участию жителей в общественной жизни города1.
Таким образом, практические потребности развития столицы, создания оптимальной системы управления одним из крупнейших мегаполисов с учетом огромного исторического опыта государства и самого города делают необходимым дальнейшее изучение и осмысление этого опыта, поиск новых способов и методов организации городской власти.
Уровень научной разработанности темы. Осуществленное диссертантом исследование показывает, что проблема создания эффективной системы органов городского самоуправления всегда являлась актуальной для государства. И, хотя степень важности и остроты данной проблемы в различные исторические периоды была различной, а ее масштабы несоизмеримы с современными, изучение исторического московского и зарубежного опыта городского самоуправления представляет значительный интерес как в организационном, хозяйственном, экономическом аспектах, так и при
1 См. например: Москва. Городское управление/300 лет истории управления городом/Под ред. М.В. Бельдовой. -М., 1997; Московская власть: городские головы (1782 — 1997); Тверская,13. Резиденция московских властей. -М.: Мосгорархив, 1996; От губернатора до мэра/Главы московской власти, 1708 - 1995гг./ Сост. С.Д. Гарнюк, М.М. Горинов, СР. Долгова. -М.: Мосгорархив, 1996; Балязин В.Н. Московские градоначальники. -М., 1997; Потапова Н. Да будет свет! Из истории московских улиц//Былое. - 1997. -№8. -С.4-5.
формировании законодательной базы для его деятельности в настоящем и будущем.
Необходимость проведения комплексного исследования данной темы объясняется особенностями правового положения Москвы как столицы Российской Федерации, города федерального значения и городского поселения, что приводит к созданию ситуации, при которой органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения, но и государственного значения (при делегировании им государством ряда своих функций). В ходе исследования была выявлена недостаточная эффективность существующей системы самоуправления, обозначены «слабые места» в работе органов самоуправления.
Таким образом, системное, научное исследование процесса становления и развития органов местного самоуправления в Москве от института Вече в Древней Руси до современных органов местного самоуправления с учетом современного московского законодательства в этой области, проведенное диссертантом, позволит учесть выводы, сделанные в работе, при формировании в будущем более эффективной системы органов городского самоуправления в России и оптимизировать их деятельность.
Следует отметить, что вопросы становления и развития органов местного самоуправления были предметом изучения представителей различных научных школ, отечественных и зарубежных. Актуальными остаются труды ученых прошлого, разработавших различные теории местного самоуправления. Особого внимания заслуживают труды А.И. Васильчикова, В.П. Безобразова, М.И. Свешникова, А.Д. Градовского, Б. Чичерина, К.С. Аксакова, И.Д. Беляева, И.А. Покровского, К.М. Коркунова, А.К. Дживелегова, В.О. Ключевского, А.И. Герцена, М.А. Бакунина, Н.Г. Чернышевского. П.Л. Лаврова, Н.К. Михайловского. П.В. Струве, А. де Токвиля, Дж. Хилла, Л. Штейна, Р. Гнейста и других.
Значительным источником государственного строительства в дореволюционной России были произведения таких видных государственных деятелей, как П.Н. Милюков, СЮ. Витте, А.И. Гучков, М.В. Родзянко, В.В. Шульгин, П.А. Столыпин и др.
Непосредственное отношение к проблемам, исследуемым в диссертации имеют произведения таких современных ученых как СА. Авакьян, Г. В. Атаманчук, И.Л. Бачилло, Д.Н. Бахрах, А.В. Бутаков, А.В. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.А. Велихов, Б.Н. Габричидзе, Н.Н. Грацианский, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, СЭ. Жилинский, И.П. Ильинский, Л.М. Карапетян, Е.И. Колюшин, М.Н. Кузнецов, О.Е. Кутафин, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцев, В.А. Михайлов, М.И. Пискотин, B.C. Пронина, B.C. Репин, СВ. Соловьева, В.И. Фадеев, Т.М. Шамба, И.С Яценко, В.Ф. Яковлева и других. В указанных произведениях рассматриваются вопросы становления и развития местного самоуправления, изменение его полномочий в различные исторические периоды.
Однако, проблеме создания и развития городского самоуправления в Москве в советской и российской литературе уделено недостаточно внимания. Она была рассмотрена в работах В.В. Бакушева, A.M. Брячихина, В.И. Голованова, В.П. Горбунова, Ю.А. Ермолова, В.А. Ивановского, Л.А. Молчановой, А.И. Попова, В.В. Таболина и других.
Объектом диссертационного исследования являются общественно-правовые отношения, оказывающие влияние на развитие местного самоуправления в крупных городах, на разработанность современной правовой базы и эффективность системы местного самоуправления в Москве.
Предметом рассмотрения диссертационного исследования является нормативное регулирование развития органов местного самоуправления в крупных городах на примере Москвы. Особое внимание при этом было уделено современному состоянию
законодательства города Москвы, посвященного вопросам организации системы органов местного самоуправления, с учетом особенного правового положения Москвы как столицы, города федерального значения, городского поселения.
Целью исследования является выявление исторических особенностей развития системы органов городского самоуправления на каждом этапе ее развития и их влияние на формирование и повышение эффективности современной системы местных органов власти в г. Москве.
Задачами исследования являются:
анализ исторического опыта развития местных органов власти в России и за рубежом;
выявление объективных факторов развития системы органов местного самоуправления в России; рассмотрение особенностей формирования и деятельности местных органов власти в крупных городах; анализ современного состояния нормативной базы в сфере регулирования деятельности органов местного самоуправления в г. Москве;
определение возможностей для повышения эффективности
существующей в г. Москве системы самоуправления.
Теоретико-методологическая база исследования.
Многоаспектность проблемы исследования обусловила привлечение
научной литературы по общей теории и истории государства и права,
иным отраслям права, философии, политологии, социологии.
При проведении данного исследования были использованы общенаучные и частнонаучные методы исследования: системно-структурный, конкретно-исторический метод, сравнительное правоведение, изучение научной и методологической литературы, сравнение опыта формирования местных органов власти на различных
этапах развития Российского государства, а также некоторых европейских столиц. Их применение позволило исследовать рассматриваемые объекты в их взаимосвязи, с учетом их целостности, более всесторонне и объективно.
Комплексный характер предмета исследования обусловил использование монографий по общей теории права и государства, теории управления.
Источники диссертационного исследования включают в себя труды отечественных ученых дореволюционного, советского и постсоветского периодов. Проанализированы Конституция РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Устав г. Москвы, федеральное законодательство по вопросам местного самоуправления, законодательные акты г. Москвы, ряд нормативно-правовых актов министерств и ведомств.
Научная новизна диссертации состоит в комплексном исследовании законодательной базы и конкретной деятельности органов местного самоуправления в г. Москве на современном этапе с позиций оценки эффективности данной деятельности. Диссертант анализирует новые тенденции, опираясь на исторический опыт развития самоуправления в российских и зарубежных городах - мегаполисах.
В диссертации с учетом нового законодательства проведена оценка эффективности деятельности отдельных звеньев системы самоуправления, таких как территориальное общественное самоуправление. Предложено внести соответствующие изменения в городское законодательство с тем, чтобы обеспечить исполняемость решений, принимаемых территориальной общиной как органом территориального общественного самоуправления.
Диссертант делает выводы о недостаточном разграничении на практике полномочий между исполнительными органами власти на местах (управами административно-территориальных единиц) и
органами местного самоуправления (муниципалитетами и муниципальными собраниями, действующими в рамках тех же территориальных единиц).
В диссертации доказано, что установленные законом предметы ведения, относящиеся к компетенции органов местного самоуправления, на практике осуществляются городскими органами управления, что ставит под сомнение саму идею существования местного самоуправления.
В диссертационном исследовании подробно проанализирована система финансирования органов местного самоуправления, при чем, не только ее правовое обоснование, но и сложившаяся практика. Сделаны выводы о необходимости ее совершенствования и перспективах развития. Сформулированы предложения по реализации теоретических положений, обозначенных в Законе г. Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве».
Выявлено противоречие между необходимостью привлечения широких слоев общественности к осуществлению самоуправления в границах отдельной территории и отсутствием мотивации у большинства граждан к участию в такой деятельности.
Сформулированы принципы организации органов местного самоуправления в крупных городах с учетом их специфических особенностей.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
- проведен анализ основных этапов исторического развития городского самоуправления в России и ряде европейских государств; выделены объективные факторы, повлиявшие на современное состояние законодательной базы и практику осуществления самоуправления в крупных городах;
- проанализированы научные труды видных российских и
зарубежных ученых-государствоведов, посвященные вопросам теории
местного самоуправления, сделаны выводы о необходимости
использования рассмотренных теоретических положений для создания на
практике наиболее эффективной системы органов местного
самоуправления с учетом исторических, политических и экономических
реалий;
обосновывается необходимость изменения московского городского законодательства, в частности, Закона г. Москвы «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» от 10.07.1996 № 26-77, с целью обеспечения большей исполняемости решений, принимаемых территориальной общиной.
В настоящее время решения собраний и конференций общины как органа территориального общественного самоуправления, а также ее органов, принимаемые в соответствии с действующим законодательством и в рамках предоставленных им полномочий, носят рекомендательный характер для органов власти и граждан, проживающих на данной территории. Таким образом, создается ситуация, при которой решения, принимаемые территориальной общиной, фактически могут не исполняться, что ставит под сомнение целесообразность не только принятия подобных решений, но и само существование территориальной общины как органа общественного самоуправления;
- разработаны предложения о необходимости внесения изменений в
законодательство с целью создания такой системы финансирования
местных органов власти, при которой доходная часть местных бюджетов
будет реально наполняться, что позволит реализовать на практике задачи,
стоящие перед этими органами. Указанные изменения должны
непосредственно касаться порядка сбора местных налогов и иных
платежей в бюджет и распределения полученных налоговых поступлений
с учетом потребностей местной администрации. Разработаны
предложения по расширению доходной части местных бюджетов за счет разрешенных законом источников доходов. Автором доказана необходимость наделения муниципальных образований реальной муниципальной собственностью на социальные объекты, объекты образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, отсутствие которой в настоящее время делает невозможной реализацию полномочий муниципальных образований по их содержанию и эксплуатации;
обоснована необходимость фактического расширения
полномочий органов городского самоуправления. Закон от 06.11.2002 №
56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» ввел
понятия: «внутригородское муниципальное образование»,
«муниципальная собственность», «местный бюджет», «выборные органы местного самоуправления», что позволит в дальнейшем единообразно применять данный закон на территории Москвы. Данный закон четко и подробно определил круг полномочий, относящихся к ведению местных органов власти, что дает основание полагать отсутствие в будущем споров относительно их компетенции. Определены формы осуществления местного самоуправления, в том числе в виде прямого волеизъявления граждан.
Однако, реальные полномочия органов самоуправления на современном этапе крайне малы. Муниципальные образования занимаются, в основном, лишь вопросами опеки и попечительства. Для исполнения иных полномочий, указанных в законе, у муниципальных образований отсутствует реальная возможность: установленный нормативными документами количественный состав сотрудников муниципалитетов как исполнительных органов муниципальных образований недостаточен, отсутствуют достаточные материальные ресурсы;
- обоснована необходимость повышения уровня социальной
защищенности муниципальных служащих. Необходимо
интенсифицировать и совершенствовать работу по кадровому обеспечению деятельности органов местного самоуправления города Москвы, формированию резерва муниципальных служащих для замещения руководящих должностей муниципалитетов районов города Москвы, по организации системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Кроме того, подлежит пересмотру норматив минимальной бюджетной обеспеченности в целях финансового обеспечения социальных гарантий муниципальных служащих не ниже уровня, установленного для государственных служащих города Москвы.
Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании и выделении наиболее важных особенностей организации органов местного самоуправления в Москве как крупном городе, оценке эффективности деятельности отдельных звеньев системы самоуправления.
Теоретические выводы и практические рекомендации работы могут
быть использованы при совершенствовании законодательной и
правоприменительной деятельности федеральных органов
государственной власти, органов городского управления и самоуправления, прежде всего, в Москве.
Материалы диссертации имеют прикладное значение для многих отраслей юридической науки. Они могут быть использованы в научно-педагогической работе по изучению конституционного и муниципального права, теории и истории государства и права, в практической деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования осуществлена в процессе обсуждения и одобрения на заседании кафедры государственного
строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.
Структура диссертации обусловлена целями, задачами и логикой научного исследования и состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
Теоретические основы местного самоуправления
Местное самоуправление как самостоятельная система организации власти на конкретной территории сложилось в Европе в основном в результате муниципальных реформ XIX века. К местному самоуправлению относилось земское и городское самоуправление, а также самоуправление национальных окраин. Местным самоуправлением признавалась коллективистская деятельность общины по решению вопросов локального значения; заведование всеми местными нуждами самим обществом, управление через лиц, избранных населением; система, возлагающая на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами2. Становление института местного самоуправления было связано с переходом от феодализма к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождающейся буржуазии являлись города, требующие самостоятельности в управлении местными делами, свободы от надзора и вмешательства со стороны центральных властей. Местное самоуправление брало свое начало от гильдий и формируемых ими городских органов самоуправления, которые решали административные, финансовые и некоторые судебные вопросы. Возраставшая самостоятельность городов влекла за собой определенную независимость в управлении хозяйственными делами. Города постепенно наделялись правами юридического лица, что позволяло городским властям самостоятельно приобретать и распоряжаться общинным имуществом.
С середины XIX века такое управление стало именоваться местным самоуправлением. Считалось, что местные органы являются «четвертой ветвью власти», связанной лишь законом и судебным контролем, но не подчиненной напрямую центральной власти. Такая позиция четко отражала реальность того времени - слабую экономическую взаимозависимость и относительную изолированность территориальных единиц, что определило тенденцию к управленческой обособленности на местах. Эта ситуация нашла отражение в получивших значительное распространение либеральных воззрениях на экономику и государство, в рамках которых независимость местного самоуправления от государства была естественной.
В основе указанного подхода лежали взгляды английского философа Дж. Локка, являвшегося одним из основателей либерализма и естественно-правовой школы и обосновавшего в своих работах идею прав и свобод человека в догосударственном состоянии. Локк считал, что государство создано прежде всего для того, чтобы служить гарантом естественных прав и свобод, не будучи вправе посягать за эти свободы, то есть оно должно осуществлять в основном лишь охранительные функции3.
В первой половине XIX века либеральная концепция роли государства нашла отражение, в частности, в работах Ал. Де Токвиля4 и Дж. С. Милля5. Они считали, что первоначальным источником власти являются индивидуумы, самостоятельно управляющие своими собственными делами и добровольно объединяющиеся с другими на основе своих неотчуждаемых прав. При этом на данные права не может посягать ни одно правительство, действующее в рамках закона. Правительство рассматривалось ими как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой можно прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива бессильна6.
Российскими учеными использовались различные подходы к определению числа теорий о местном самоуправлении. Н.И. Лазаревский выделял пять видов теорий самоуправления: теорию свободной общины, хозяйственную и общественную теории, теорию самоуправляющейся единицы как юридического лица, политические теории. Г.С. Михайлов определил четыре вида теорий самоуправления: хозяйственную и общественную, государственную и политические теории. В.И. Фадеев говорит о пяти различных теориях: теории свободной общины, общественной теории самоуправления, государственной теории, теории дуализма муниципального управления, теории социального обслуживания .
Теория свободной общины была разработана немецкими учеными (Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер) в начале XIX века. Указанная теория опиралась на идеи естественно-правовой школы. Цель теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины. Община исторически является предшественницей государства, которое появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Б. Чичерин, рассуждая о свободной общине, утверждал, что «вольная община образуется, когда, при господстве частного права, вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников»8. В догосударственный период община являлась независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач, стоявших перед ее членами. Она была свободна от внешнего влияния. С появлением государства положение общин существенно изменяется, они жертвуют частью своей свободы, исчезает их абсолютная независимость. Данная теория нашла свое отражение в Конституции Бельгии 1831 года, которая содержала статью об общинном управлении и признавала наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями наличие четвертой муниципальной власти, а также во Франкфуртской имперской конституции 1849 года, признавшей за общиной право на самостоятельное заведывание общинными делами, включая и местную полицию. Сторонники теории свободной общины полагали, что право общины заведовать своими делами носит такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, так как община возникает исторически раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Однако, анализ данной теории показывает ее несостоятельность и нежизнеспособность, так как при наличии государства общинное самоуправление имеет лишь относительную самостоятельность, а община выступает в качестве составной части общества и государства.
Местное самоуправление в городах с древнейших времен до XVIII века
Институт местного самоуправления имеет многовековую историю. В России данный институт уходит корнями в догосударственные образования восточных славян с их патриархальным самоуправлением.
Огромная территория, занимаемая восточно-славянскими племенами, суровые климатические условия, небольшая плотность населения, соседство недружелюбных воинственных кочевых племен -все это объективно обусловило тенденцию к формированию сильной великокняжеской власти. Вместе с тем, традиции догосударственного периода исторического развития восточно-славянских племен указывают и на наличие иных тенденций. Византийский писатель П. Кесарийский утверждал, что славянские племена не управлялись одним человеком, они издревле жили в народоправстве35. Следовательно, раннефеодальное Русское государство, пришедшее на смену союза восточно-славянских племен, не могло не воспринять демократических традиций догосударственного этапа развития.
Коллективистские отношения между членами первых общин, коллективная собственность на средства производства, жилище и добываемую пищу сформировали определенный уклад жизни, определенные нормы самоуправления.. В этих условиях субъектом местного самоуправления выступали род и племя. По своему характеру это было общинное самоуправление, основой которого послужили производственный и территориальный факторы. Б.Н. Чичерин, раскрывая понятие производственно-территориального характера общин, подчеркивал их корпоративную сущность: с одной стороны существовали территориальные общины - концы, улицы, с другой -сословные союзы (ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества).
В Древней Руси определились общие контуры местного самоуправления, его взаимоотношения с центральной властью. В данный период местное самоуправление можно определить как непосредственное участие народа в местном управлении, организованном на уровне общин, улиц, частей города, и осуществляемое посредством вечевых сходов.
Раскрывая вопрос о соотношении местного самоуправления с государством в тот период, В. П. Безобразов обращал внимание на то, что местное общинное самоуправление можно рассматривать в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входило как органическая ч сть единого целого36.
Современная наука неоднозначна в оценке роли веча и его распространенности в отдельных землях. Говоря о его роли в Киевском княжестве, нельзя однозначно ответить на этот вопрос. Бесспорным является факт, что киевское вече не могло претендовать на роль законодательного органа по причине принадлежности этой функции великому князю.
Иная ситуация сложилась в Новгороде. Особенности географического положения и экономического развития привели к сдерживанию процессов развития сельского хозяйства феодально-крепостнического типа. В то же время широкое распространение получили ремесла и торговля, что, в свою очередь, способствовало экономической независимости, развитию инфраструктуры городов и городского самоуправления. Таким образом, к IX - XI векам в Новгороде сформировалась ремесленно-торговая республика.
Новгород не испытал на себе в полной мере сильной княжеской власти, характерной для Руси. Это создало благоприятные возможности для развития демократических форм управления, в том числе унаследованных от догосударственного периода развития. Одной из них стало новгородское вече.
Ученые не выработали единого подхода к оценке полномочий веча. Причиной тому является нестабильность этого правового института. Очень часто вече само определяло свою компетенцию, что сделало ее различной в разные исторические периоды, мало удаленные друг от друга. Историк В.И. Сергеевич считает, что деятельность веча в древнерусских городах обычно ограничивалась признанием князя, законодательной функцией, объявлением войны и заключением мира37. И.Я. Фроянов в основном разделяет эту позицию, не включая, однако, в компетенцию веча такую важную функцию как законодательная, поскольку, по его мнению, летописные данные, датированные XI веком, представляют вече как верховный демократический орган власти, развивающийся наряду с княжеской властью. Именно ей автор приписывает выполнение законодательной функции.
На основе широкого анализа исторического материала О.В. Мартышин выделил основные и наиболее важные полномочия веча. К ним относятся: заключение и расторжение договора с князем; избрание и смещение посадников, тысяцких, владык; назначение новгородских воевод, посадников и воевод в провинции; контроль за деятельностью князя, посадников, тысяцких, владыки и других должностных лиц; законодательство, примером которого является Новгородская судная грамота; внешние сношения, решение вопросов войны и мира, торговые отношения с Западом; распоряжение земельной собственностью Новгорода в хозяйственном и юридическом отношении, пожалование земель; установление торговых правил и льгот; установление повинностей населения, контроль за их отбыванием; контроль за судебными сроками и исполнением решений; непосредственное разбирательство дел в случае особой общественной значимости, предоставление судебных льгот38. Вечевая структура соответствовала структуре административно-территориального деления и находилась в определенной соподчиненности. По мнению И.Д. Беляева каждый край русской земли был союзом общин его населявших, или большим миром, состоявшим из союза малых миров, населенных на его земле и ему подчиненных, а вся русская земля была общим русским миром39. Для определения роли веча и его соотношения с великокняжеской властью необходимо обратиться непосредственно к тексту нормативного акта, принятого вече - Новгородской судной грамоте. В ней указаны все элементы политической системы Новгорода: вече, посадники, тысяцкие, боярский совет, владыка, князь. Каждому должностному лицу грамота отводит определенное место в иерархии власти. Полномочия князя ограничены: "без посадника ти, княже, суда не судити"40. Только власть веча ничем не ограничена.
Развитие системы органов местного самоуправления во второй половине XX века
Особые формы местное самоуправление приобретает в крупных городах - мегаполисах, в частности, в таких как Париж и Лондон; Москва. Существуют различные причины постоянного реформирования управления на местах, главной из которых является несоответствие существующих административно-территориальных структур потребностям экономического развития. Данное обстоятельство наглядно видно на примере развития органов самоуправления в Париже и других крупных городах.
Французская система местного самоуправления в городах характеризуется жесткой иерархической подчиненностью центральной власти. Реформы местного управления во Франции носили как единичный так и комплексный характер и осуществлялись в нескольких направлениях.
Первое из них - создание региональных единиц, занимающих промежуточное положение между департаментами и национальным управлением. Начиная с 1958 года был предпринят ряд мер законодательного и регламентарного характера для учреждения так называемого «функционального регионализма», то есть создание объединений департаментов с некоторыми общими органами и функциями, но без предоставления региону статуса территориального коллектива. Практически все министерства и ведомства были обязаны привести свои отраслевые подразделения в соответствие с новой региональной структурой.
1969 год стал началом нового витка реформ, в соответствии с которыми регион наделялся качествами новой территориальной единицы, положения о регионе включались в конституцию страны. Кроме того, региону были переданы значительные полномочия и средства для их реализации. Однако, данная реформа не увенчалась успехом.
Закон от 5 июля 1972 года, дополненный законом от 6 мая 1976 года в отношении Парижского региона, преобразовал регион в административную единицу со статусом публичного территориального учреждения. Принятие отдельного нормативного акта в отношении Парижского региона подтверждает его особый статус и наличие существенных особенностей в управлении данной территориальной единицей по сравнению с другими. В соответствии с данными нормативными актами управление регионом осуществлялось следующим образом. Органами управления являлись префект и совет, в состав которого входили депутаты парламента, сенаторы и представители местных коллективов. Совет принимал бюджет, давал заключения о проблемах регионального планирования. В регионе были также учреждены экономические и социальные комитеты, обладавшие совещательными функциями, комплектовавшиеся из числа представителей заинтересованных сторон — патрональных организаций, профсоюзов, других объединений. Региону были также предоставлены некоторые собственные финансовые средства, явно недостаточные по объему. Несмотря на наличие вышеназванных органов, регион по прежнему представлял собой институт, наделенный функциональными задачами. Регион не имел права вмешиваться в компетенцию коммун, департаментов и государства. В регионе отсутствовали собственные функции по управлению, в его рамках лишь осуществлялись отдельные мероприятия по поручению государства или территориальных коллективов.
Второе направление реформ - это мероприятия, проводимые на уровне коммун, так называемая структурная реорганизация. Основанием для такой реорганизации послужило существование слишком большого количества коммун, в том числе очень маленьких по размеру, не способных вследствие этого решать такие основополагающие проблемы как строительство жилья, дорожные и транспортные проблемы, проблемы социального обслуживания населения. Назревший кризис правительство пыталось решить путем слияния коммун и создания синдикатов коммун, городских дистриктов, городских сообществ («публичных коллективов»). Закон от 31 декабря 1966 года учредил форму объединения в виде городского сообщества для крупных агломераций; четыре сообщества были образованы в принудительном порядке - сообщества городов Бордо, Лилль, Лион, Страсбург.
Третьим направлением изменений стало проведение различного рода реформ административного характера, касавшихся различных аспектов местного управления. В 1963 году было учреждено Представительство по территориальному устройству и региональному развитию, которое должно было координировать действия министерских служб по территориальному устройству в городских зонах. С 1965 года Представительство финансировало метрополисы Руаена, Лилля, Лиона, Марселя и ряда других городов. Кроме того, в рамках данного направления реформ создавались исследовательские службы по региональным проблемам, специальные министерства и ведомства. Также в период с 1969 по 1973 годы широко практиковалась передача полномочий с национального уровня управления представителям государства на местах.
Реформирование системы местных органов власти в XXI веке
В рамках реализации указанных выше задач Постановлением Правительства Москвы от 20.03.2001 № 262-ПП была одобрена «Концепция дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве»81.
В соответствии с данной концепцией городские органы власти должны утратить двойной статус и осуществлять свои полномочия только как органы государственной власти. Все вопросы, имеющие общегородское значение, подлежат включению в предмет ведения города. В соответствии с федеральным законодательством Москва как городское поселение является муниципальным образованием, в котором выборные городские органы местного самоуправления не создаются, а формируются во внутригородских муниципальных образованиях в границах районов города.
Должен быть изменен статус районных Управ - из органов, выполняющих функции органов местного самоуправления, они становятся органами местного самоуправления. Принципиально новым в создаваемой в Москве модели самоуправления должно стать установление предметов ведения органов местного самоуправления и формирование бюджетов муниципальных образований (районов города). Предметы ведения, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, установлены федеральным законодательством и законами города Москвы. В связи с этим, в ходе дальнейшего реформирования системы органов самоуправления предполагается лишь уточнить некоторые виды деятельности органов местной власти. Особого внимания, на наш взгляд, заслуживает проблема формирования бюджета муниципального образования. Для ее решения в соответствии с концепцией необходимо разработать нормативы минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов; определить полномочия органов местного самоуправления по формированию и исполнению бюджетов внутригородских муниципальных образований; определить источники и размеры доходной части местных бюджетов; разработать механизм регулирования доходов местных бюджетов; определить порядок казначейского исполнения местных бюджетов и осуществления финансового контроля; создать финансовые структуры органов местного самоуправления.
Изменениям подлежат также положения городского законодательства, касающиеся муниципальной собственности.
Районные Собрания должны стать представительными органами местного самоуправления, что предполагает расширение полномочий данного органа, в частности предоставление ему права принятия устава муниципального образования, местного бюджета, общеобязательных правил по предметам ведения района, право законодательной инициативы в Московской городской Думе и ряд других прав.
В связи с предполагаемым изменением статуса района глава Управы должен стать главой внутригородского муниципального образования, выборным должностным лицом, организующим работу районного Собрания и возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории внутригородского муниципального образования. Это позволит сформировать в Москве более эффективную систему самоуправления, независимую от органов городского управления. При этом, процедура избрания главы муниципального образования будет способствовать наибольшему учету интересов населения при решении вопросов местного значения. Кроме того, на наш взгляд, целесообразно введение не прямых выборов руководителя муниципального образования, а системы, при которой он избирается депутатами районных представительных органов самоуправления из своего числа. Это объясняется крайне низкой активностью избирателей на выборах местного значения, их нежеланием участвовать в жизни своего района, что, в свою очередь, может привести к приходу в муниципальные образования неквалифицированных кадров, не обладающих достаточным опытом управления в сфере городского хозяйства.
Также ряд изменений должен быть внесен в положения законодательства, регулирующие ответственность представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, порядок принятия устава, взаимодействие органов исполнительной власти города Москвы и органов местного самоуправления, развитие территориального общественного самоуправления.
Во исполнение положений данной концепции Московской городской Думой был принят Закон от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»82.
В соответствии со статьей 1 данного закона под местным самоуправлением в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве — понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества (жителей внутригородского муниципального образования) по решению вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города Москвы. Внутригородским муниципальным образованием является часть территории города Москвы, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
