Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Парламентский контроль за деятельностью спецслужб в правовом государстве
1. Парламентский контроль и принцип разделения властей с- 13-37
2. Историко-правовые аспекты организации контроля за деятельностью спецслужб с- 38 - 52
3. Роль органов законодательной власти в осуществлении парламентского контроля с- 53-67
4. Зарубежный опыт организации парламентского контроля за деятельностью спецслужб с- 68 - 87
Глава II. Основные принципы и правовые основы парламентского контроля за деятельностью спецслужб в Российской Федерации
1. Основные цели и условия организации парламентского контроля за деятельностью спецслужб с. 88 - 106
2. Направления, формы и методы парламентского контроля за деятельностью спецслужб с. 107- 122
3. Институты законодательной власти в механизме обеспечения безопасности (на примере функций и полномочий Комитета Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны)
Заключение с. 136- 144
Литература с.145-152
- Парламентский контроль и принцип разделения властей
- Историко-правовые аспекты организации контроля за деятельностью спецслужб
- Основные цели и условия организации парламентского контроля за деятельностью спецслужб
Введение к работе
Вопрос о подотчетности специальных служб и организации эффективного парламентского контроля за их деятельностью обширен и сложен и, как предмет научного исследования, сегодня находится практически на начальном этапе своего рассмотрения.
Настоящее диссертационное исследование концентрируется на проблеме организации институтов парламентского контроля как основных механизмов системы демократического государства. Специфика же задачи заключается в том, что в данном случае речь идет об организации контроля за практической деятельностью тех органов в системе государства, которые осуществляют свои функции в области, наименее доступной для гласности.
Как показывает зарубежный опыт и анализ действующего российского законодательства, контроль со стороны государства, общества и личности за специальными службами может быть достаточно эффективным лишь при соблюдении комплексного подхода к его организации. Применительно к государственному контролю это означает тесное взаимодействие и разграничение в этом деле сфер ответственности трех ветвей власти, особенно законодательной и исполнительной. Работа специальных служб любого государства должна строиться в строгом соответствии с конституцией и иными законодательными актами, на принципах уважения прав и свобод человека и гражданина. В диссертационной работе впервые предпринята попытка рассмотреть весь комплекс этих проблем с позиций общей теории государства и права. Данный подход позволил выявить действительную роль законодательной власти Российской Федерации в механизме контроля за деятельностью спецслужб на современном этапе.
4 В связи с переоценкой приоритетов в государстве и
обществе, признанием государством в качестве высшей ценности
человека, его прав и свобод, функционирование спецслужб
должно приобретать новый характер. Их особое значение как
органов, деятельность которых направлена на защиту
конституционных основ государства, законности, прав и свобод
граждан, на борьбу с особо опасными видами преступлений,
обусловливает необходимость нового подхода к выработке системы
и содержания нормативно-правовых основ контроля за их
формированием и практической деятельностью.
Всестороннее исследование процесса формирования эффективной системы контроля за деятельностью спецслужб с позиций общей теории государства и права призвано обеспечить внесение соответствующих изменений в действующую Конституцию Российской Федерации, а также разработку необходимых законов, постановлений высших государственных инстанций, нормативно-правовых актов в системе специальных служб, регулирующих порядок осуществления контрольных функций представительных органов власти.
Политическая демократия и специальные службы, несмотря на
неизбежные противоречия между демократическими принципами
гласности и ответственности и закрытым характером действий этих
служб, могут благополучно и эффективно сосуществовать в правовом
государстве при условии соблюдения соответствующих принципов.
Обеспечение секретности - необходимое условие
функционирования любой спецслужбы, но оно отнюдь не исключает парламентского контроля. Парламентский контроль необходим спецслужбам, поскольку снимает с них часть ответственности за те операции, которые получили одобрение законодателей. Кроме того,
5 постоянный и регламентированный парламентский контроль лучше
неуправляемых дискуссий в средствах массовой информации.
Согласно традиционной теории демократии, ее фундаментальная цель состоит в том, чтобы предоставить рядовым гражданам возможность участия в государственных решениях, которые определяют важнейшие стороны их жизни. Однако, поскольку данная теория описывает определенный идеал политической системы, а не метод его достижения, она чревата трудноразрешимыми проблемами. В современном массовом обществе ни одно государство не является вполне демократическим в строгом согласии с критериями этой теории, поскольку ни в одной стране весь народ не может участвовать в процессе принятия политических решений. Как известно, демократия есть "дело степени", т.е. в некоторых странах рядовые граждане имеют большую возможность участвовать в процессе принятия решений, чем в других.
В каждом обществе степень разрыва между гражданами и высшими эшелонами государственной власти может быть названа "индексом демократии", а увеличение этой степени должно считаться главной угрозой демократическому государственному устройству. Ввиду затруднений, связанных с управлением большими и сложными обществами, разрыв определенной степени сохраняется даже в тех странах, где политическая культура одобряет активное участие масс в принятии решений. Даже в обществах, которые формально демонстрируют свою поддержку принятым критериям демократического режима (свободная пресса, открытые выборы, законная смена правительств и т.д.), задача обеспечения ответственности руководителей государственного аппарата остается актуальной проблемой. Эта область трудно поддается исследованию и оценке, хотя проблема действенного ограничения злоупотреблений
властью на высших уровнях управления может оказаться критически важной для сохранения демократии. Достаточно вспомнить, что многие силовые акции как в прежнем Советском Союзе, так и в нынешней России проводились на основе устных распоряжений отдельных руководителей, либо секретных указов.
Гарантии предотвращения злоупотребления властью в демократическом обществе никогда не могут стать действенными, если сами руководители с помощью граждан и средств массовой информации не будут заинтересованы в поддержке систематического контроля за своими собственными исполнительными органами, предупреждающего общество о посягательствах на законность и правопорядок. Поэтому взаимодействие высших органов государственной власти, ответственных должностных лиц, общественных организаций, средств информации необходимо в целях освещения механизмов государственного управления, остающихся закрытыми для контроля.
Несмотря на известные различия, парламентские институты демократических государств сталкиваются с аналогичными проблемами организации контроля. Как пишет известный английский государствовед П.Бромхед, "возросшие масштабы и сложность современной системы управления государством предъявляют к Парламенту новые требования, которым он должен отвечать, чтобы успешно выполнять свою традиционную функцию охраны интересов общества и особенно его денег. Огромная власть, предоставленная правительству, требует наличия уравновешивающего органа, могущего, по меньшей мере, исследовать его деятельность, чтобы удостовериться, что эта власть используется справедливо, разумно и умело. Идея, что таким уравновешивающим органом должен быть Парламент, не нова. Она основывается на той функции, которую
7 Парламент выполнял с самого начала. Изменился лишь характер этой
функции, так как средства достижения поставленной задачи должны
отвечать новым потребностям. Для того, чтобы Парламент мог
успешно справиться с новыми задачами, необходимы следующие
условия: информация должна быть полной и достоверной; те, кто ее
получает, должны быть в состоянии понять, суммировать и
проанализировать ее; должна быть разработана соответствующая
процедура точной передачи результатов этого анализа" 1).
В настоящей диссертации защищается положение о том, что парламентский контроль должен занимать принципиально важное место в механизме контроля за деятельностью спецслужб. Нынешний период российской действительности характеризуется серьезным качественным ослаблением контрольных функций законодательной власти. Это явилось одной из причин того, что за последнее время резко обострилась проблема национальной безопасности России, а также проблемы выживания ее народа, институтов гражданского общества и государства. Возросла степень угроз и во внешней сфере.
С другой стороны, следует подчеркнуть, что одним из источников внутренней нестабильности в обществе стала неурегулированность провозглашенного в 10-й статье Конституции Российской Федерации принципа разделения властей. Именно по этой причине законодательная власть по существу лишена полноценной возможности реально влиять на формирование целостной государственной политики в сфере обеспечения
1). Бромхед П. Эволюция Британской Конституции, М., Юридическая литература, 1978, с. 177
8 безопасности государства, а также определять наряду с другими
ветвями власти основные приоритеты в деятельности органов
государственной безопасности, их структуру и место в обществе.
На практике это приводит к тому, что в России образовалось
до десятка спецслужб (субъектов), наделенных правом
осуществления оперативно-розыскной деятельности. К сожалению, безопасность личности, общества и государства от этого никак не стала выше. Скорее, наоборот. В обществе стремительно нарастает внутренняя напряженность, многие черты которой носят исключительно дестабилизирующий характер. Причем в качестве основы угроз безопасности выступают уже противоречия общественного развития. Отсутствие же целостной информации о характере и содержании противоречий, их носителях неизбежно влечет за собой ошибки практического характера, в том числе принятие решений, усугубляющих противоречия. Только системное, полноценное изучение этих противоречий, реальный доступ к содержательной стороне функционирования спецслужб может позволить ветвям власти своевременно вносить изменения в содержание их деятельности, а также в законодательные нормы, регламентирующие порядок ее реализации.
Совершенно ясна необходимость скорейшего принятия целого пакета законов, регулирующих различные стороны деятельности специальных служб. Практика же оперативной деятельности спецслужб и анализ законотворческой работы Федерального Собрания Российской Федерации наглядно демонстрируют, что целый ряд вопросов оперативно-розыскной работы и иных аспектов деятельности специальных служб по-прежнему остается законодательно неурегулированным. Важнейшим направлением работы в данной сфере является также разработка подзаконных
9 актов, регламентирующих механизм реализации уже принятых
законов. При этом целесообразно широко использовать уже
накопленный богатый опыт законотворческой деятельности
иностранных государств.
В то же время нужно иметь в виду, что при всей актуальности парламентского контроля с точки зрения укрепления демократических институтов власти в России, он со стороны Федерального Собрания Российской Федерации не может и не должен носить всеобъемлющего, всестороннего характера, особенно на этапе своего становления. Необходимо учитывать не всегда достаточный уровень компетентности участников парламентского контроля для углубленной, детальной проверки и те разумные пределы, ниже которых опускаться нецелесообразно ввиду опасности дезорганизации работы контролируемых органов, а также возможной утечки секретных сведений и тем самым нанесения ущерба жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Однако и умаление парламентского контроля за
многочисленными российскими специальными службами,
сосредоточение внимания исключительно на президентском, правительственном и ведомственном контроле без создания своеобразного "противовеса", может создать реальные условия для злоупотреблений в их деятельности и нарушений законности. Данная проблема представляется особенно актуальной на фоне отсутствия надлежащих законодательных актов, регламентирующих специфическую деятельность ряда спецслужб. Разумеется, ряд принятых законов и готовящиеся проекты в той или иной степени затрагивают проблему парламентского контроля за деятельностью спецслужб. Кроме того, предполагается создать различные
10 парламентские органы в области борьбы с коррупцией,
организованной преступностью и другие. Однако отсутствие
системного подхода при их разработке создает трудности в
толковании и исполнении соответствующих норм.
В этой связи основной целью диссертации ставится исследование парламентского контроля за деятельностью спецслужб, который органически сочетался бы с президентским и ведомственным контролем, не нарушая при этом принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Методологической базой диссертационного исследования является совокупность различных методологических приемов и средств познания. В ходе исследования использовались общенаучные методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, а также методы анализа правовых документов и наблюдения.
В диссертации используются положения и выводы российских и зарубежных правоведов и политологов о становлении парламентских институтов в России (Белов Г.А., Герасимов А.П., Гуторова А.Л., Ефимов В.И., Каинов В.И., Лазарев В.В., Платон Ф. Хутинаев И.Д. и др.), о принципах взаимодействия различных ветвей власти в демократическом государстве (Азаров Н.И., Ковачев Д.А., Марченко М.Н., Медушевский А.Н., Окуньков Л.А., Суворов В., Энтин Л. М. и др.), об организации и эффективности парламентского контроля в России и развитых демократических государствах (Авакьян С, Анисимов В.М., Дмитриев Ю.А., Мальцев В.А., Мищенко В.Н., Шелищ П.Б. и др.).
Необходимо иметь ввиду, что при всем обилии источников, касающихся принципов парламентского контроля в демократическом
государстве, научная база по вопросам роли законодательной власти Российской Федерации в механизме контроля за деятельностью специальных служб практически отсутствует.
Специфическую базу диссертационного материала составили результаты архивного историко-правового анализа функционирования органов государственной безопасности в период с 1917 года по настоящее время.
Положения и выводы диссертации также опираются на изучение автором зарубежного парламентского опыта в области осуществления контроля за деятельностью спецслужб в ходе деловых командировок по приглашению высших законодательных органов США, Германии, Франции и Италии.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно
явилось первой попыткой комплексного изучения роли и места
законодательной власти в механизме контроля за деятельностью
спецслужб с позиций общей теории государства и права. В
диссертации осуществлен анализ современного состояния контроля
за деятельностью спецслужб и впервые дано научное обоснование
разработки и принятия специальных законодательных актов на
основе концепции парламентского контроля, которая
рассматривалась бы как часть системы государственного контроля за специальными службами Российской Федерации.
На сегодняшний день практически отсутствует
законодательная и иная нормативная правовая база для реализации такого вида контроля. Поэтому в ходе подготовки диссертационного материала разработаны и предлагаются для реализации концептуальные основы необходимости и возможности (пределов) контроля, а также главные составляющие механизма его функционирования.
12 Теоретическая и практическая значимость диссертации
заключается в комплексном анализе проблемы организации
парламентского участия в общем механизме контроля за
деятельностью спецслужб, что позволит усовершенствовать
правовые основы деятельности спецслужб в системе
государственных институтов, привести формы и методы
парламентского контроля в соответствие с нормами международного
права.
Концептуальные положения, разработанные в
диссертационном исследовании, могут существенно расширить степень участия институтов законодательной власти и гражданского общества в механизме обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Практическая значимость результатов диссертации обусловлена также конкретными предложениями по разработке соответствующей законодательной базы и вариантами построения органов парламентского контроля (организационно-структурный аспект).
Материалы и выводы диссертационного исследования в течение 1995-97 годов неоднократно использовались в ходе проведения парламентских слушаний в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также при разработке ряда концептуальных законов, регламентирующих деятельность спецслужб - "О внешней разведке", "Об оперативно-розыскной деятельности", "О федеральной службе безопасности Российской Федерации", "О государственной охране" и т. д. По ряду поднятых в диссертации проблем автор выступил на страницах центральных журналов и газет.
Парламентский контроль и принцип разделения властей
Парламентский контроль за деятельностью спецслужб является одной из действенных конституционных форм влияния на деятельность государственного (административного) аппарата в рамках демократических политических систем. Соответственно, анализ целей и функций парламентского контроля находится в тесной связи с пониманием его как одного из институтов демократического правового порядка 1).
Сам термин «контроль» имеет множество значений: так, «Оксфордский словарь современного английского языка» насчитывает целых восемь групп определений понятия «контроля»2). По всей видимости, из-за данной многозначности термина «Словарь современной политики» вообще не содержит какого-либо раздела, посвященного трактовке «контроля», хотя именно в политической сфере он применяется весьма часто 1) .
Как в естественных, так и в социальных науках данный термин трактуется в зависимости от определенных исследовательских задач и теоретических оснований. С укоренением системного мышления в современном научном анализе контроль стал рассматриваться как одна из системных функций. Отмечается, что множественность в подходах часто является результатом отсутствия междисциплинарной связи. «В большинстве случаев, - пишет известный специалист по системному анализу американский математик Т.Саати, - ученые общаются в рамках своих дисциплин. Они не понимают технический язык друг друга и не в состоянии единообразно оперировать с системными проблемами» 2).
В современных социальных науках под влиянием теории социальных систем получила своё применение концепция «социального контроля», разработанная представителями т.н. функционализма. Один из основателей данной школы, американский социолог Т. Парсонс, определял контроль как «особый механизм, функционально существенный для обеспечения баланса социальной системы»
Хотя функционализм особенно подчеркивает, что интеграция общества как «социальной системы» зависит от того, насколько «социальный контроль» формализован в институтах легитимной власти, он распространяет содержание этого понятия и на другие институты и процессы - религиозные, ритуальные, образовательные и т.д. 1).
В таких дисциплинах как политическая социология, политическая наука, теория и социология управления понятие «контроля» рассматривается в связке с понятием «управления», а также «государственного управления». Например, теме «контроля как функции управления» специально посвящен один из пяти томов
«Энциклопедии современного управления» 2). Здесь речь идет о процессе управления (менеджменте) большими корпорациями и производственными процессами.
Историко-правовые аспекты организации контроля за деятельностью спецслужб
Как известно, первой исторической формой советских органов государственной безопасности явилась Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК) при Совете Народных Комиссаров по борьбе с контрреволюцией и саботажем, созданная 20 декабря 1917 года,. В первые два месяца своего существования ВЧК обладала лишь правом на осуществление розыска и на производство предварительного следствия. Все возбужденные ею дела передавались на рассмотрение в ревтрибуналы.
В феврале 1918 года полномочия ВЧК были существенно расширены, что было связано с обострением внешнеполитической и внутренней обстановки в стране. 21 февраля 1918 года
Совнарком принял написанный В.И.Лениным декрет "Социалистическое Отечество в опасности!" Он предусматривал ряд мер, в том числе и чрезвычайных, по укреплению безопасности тыла. До июля 1918 года ВЧК использовала свое право на расстрел лишь в отношении нескольких уголовных бандитов и крупных спекулянтов. К политическим противникам эта мера наказания тогда не применялась. В сентябре 1918 года, когда возникла непосредственная угроза существования Советского государства, Совет народных комиссаров (СНК) принял постановление о красном терроре, в котором поставил перед ВЧК задачу изолировать т.н. классовых врагов в местах лишения свободы. Лица, причастные к белогвардейским организациям, заговорам и мятежам, подлежали расстрелу.
Разумеется, институт заложничества, а также полученное право на физическое уничтожение значительных масс противников установившейся власти, не укладывались в рамки законности.
Наделение же чрезвычайных комиссий внесудебными полномочиями таило в себе прямую угрозу нарушения ими законов, не давало возможности гарантировать права граждан. Тем не менее в партийных организациях и в Советах всех уровней проходили дискуссии по вопросу об изъятии у чрезвычайных комиссий права на непосредственную репрессию, что в определенной степени оказывало сдерживающее воздействие на деятельность ВЧК, заставляло партийное руководство и Совнарком контролировать основные направления ее работы. В ноябре 1918 года VI Всероссийский чрезвычайный съезд Советов постановил: "Освободить от заключения всех заложников, кроме тех из них, временное задержание которых необходимо как условие безопасности товарищей, попавших в руки врагов".
Необходимость дальнейшего содержания под стражей каждого отдельного заложника могла быть установлена только Всероссийской чрезвычайной комиссией. Никакая другая организация, говорилось в постановлении съезда, не имеет права брать заложников
Точно также ВЦИК и Совнарком отменили применение высшей меры наказания (расстрела) по приговорам трибуналов и чрезвычайных комиссий. Однако в годы войны решение этих органов о сокращении чрезвычайных полномочий ВЧК или их упразднении до конца не было реализовано.
Одновременно осенью 1918 года развернулась острая дискуссия по вопросу подчиненности местных чрезвычайных комиссий. 28 октября 1918 года ВЦИК рассмотрел данный вопрос и принял «Положение о Всероссийской и местных чрезвычайных комиссиях». В нем было установлено «двойное» подчинение местных ЧК. В положении определялось, что местные чрезвычайные комиссии создаются Советами, а члены коллегий ЧК назначаются и отзываются местными исполнительными комитетами. Вместе с тем указывалось, что ВЧК является центральным органом всех чрезвычайных комиссий по борьбе с контрреволюцией и саботажем. Председатель ЧК избирался исполкомом местного Совета и утверждался ВЧК. Высшие органы ЧК могли посылать в нижестоящие органы своих представителей с правом решающего голоса. Вышестоящая ЧК могла приостановить решение нижестоящей ЧК. Таким образом, система «двойного» подчинения способствовала становлению единого централизованного аппарата ЧК-
Основные цели и условия организации парламентского контроля за деятельностью спецслужб
Сложная, а порой и чрезвычайная обстановка в нашей внутриполитической, экономической и духовной жизни не может быть единственным оправданием ныне бытующего стремления сверхрасширительно понимать и устанавливать допустимые границы безопасности.
Необходимо признать, что ситуация, когда каждая крупная проблема в жизни государства действительно превращается в угрозу национальной безопасности возникает только в условиях недопустимо низкой эффективности "кризисного" управления обществом.
Данное обстоятельство делает задачу повышения подобной эффективности весьма актуальной и требует всестороннего анализа опыта функционирования соответствующих государственных структур в данных условиях, что в свою очередь определяет и актуальность избранной темы.
Из всего множества задач, связанных с функционированием государственных органов, призванных обеспечить национальную безопасность, наиболее острой в нынешних условиях России, как это показывает опыт работы исполнительных, законодательных и судебных структур, является проблема поиска оптимальных моделей организации государственных органов по координации деятельности многочисленных спецслужб и других силовых ведомств, их приближения непосредственно к ветвям власти, превращения их в действенный инструмент разработки и осуществления политики и конкретных мер в области государственной безопасности.
Для полного понимания данного вопроса представляется необходимым дать определение спецслужб. Спецслужбы - это органы государства, наделенные специальной компетенцией в области оперативно-разыскной деятельности, ведения разведки, контрразведки и противодействия нанесению ущерба национальной (государственной) безопасности. К данной категории нами относятся следующие государственные ведомства Российской Федерации:
1. Министерство внутренних дел.
2. Федеральная служба безопасности.
3. Федеральная служба налоговой полиции.
4. Федеральная служба охраны.
5. Федеральная пограничная служба.
6. Служба внешней разведки Российской Федерации.
7. Главное разведывательное управление Министерства обороны
8. Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации.
Организация контроля со стороны законодательных органов власти, общественных организаций и граждан за деятельностью специальных служб и других силовых структур является актуальной проблемой обеспечения стабильности общества. Актуальность темы о месте и роли спецслужб в политической и общественной жизни страны определяется современным развитием кризисных процессов, приведших к появлению новых проблем и резкому обострению проблем старых. Разрушение сложившейся, четко сбалансированной, а главное целостной системы безопасности, создание качественно иной структуры, невосполнимые кадровые потери, целенаправленные акции по формированию негативного общественного мнения - вот далеко не полный перечень того, что выпало пережить специальным службам России за последние годы. Однако объективности ради надо сказать, что и в этих нелегких условиях именно они остались одной из немногих опор государственности, которая активно противостоит бешеному натиску организованной преступности, акциям иностранных спецслужб и другим преступным проявлениям, столь характерно заявившим о себе в нынешних условиях. Сейчас им, как никогда ранее, трудно. Спустя несколько лет, в обществе постепенно наступает прозрение и понимание того, что сотрудники специальных служб, воспитанные на лучших традициях гуманизма и уважения к Закону, в большинстве своем являлись и являются подлинными патриотами своей Родины. Для объяснений же многих трагических страниц нашей истории важно понимать и то, в чьих руках всегда находился мощный и острый инструмент, кто определял направленность и масштабы его действий.
