Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общетеоретические проблемы законности и ее гарантий: критический анализ и современные подходы 12
1. Теория законности: анализ современного состояния и возможность инструментального подхода 12
2. Учение о гарантиях законности: контроль и надзор за законностью в системе гарантий 36
3. Контрольно-надзорная деятельность как гарантия законности: основные понятия 68
Глава 2. Система организации контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации как гарантии законности 97
1 . Принципы, цели и функции системы контрольной деятельности в Российской Федерации 97
2. Общая характеристика видов контроля в Российской Федерации 113
3. Роль надзорной деятельности в механизме обеспечения законности 150
4. Международный контроль в аспекте гарантий обеспечения законности в национальной российской юридической практике 178
Заключение 204
Библиографический список 210
- Теория законности: анализ современного состояния и возможность инструментального подхода
- Контрольно-надзорная деятельность как гарантия законности: основные понятия
- Принципы, цели и функции системы контрольной деятельности в Российской Федерации
- Международный контроль в аспекте гарантий обеспечения законности в национальной российской юридической практике
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современное состояние процесса государственно-правового строительства в России имеет противоречивый характер. С одной стороны, в Конституции РФ и других основополагающих нормативно-правовых актах официально провозглашены ценности демократического общественного и государственного устройства, важнейшей из которых является законность. С другой стороны, реализация требований законности на практике сталкивается с серьезными затруднениями. Коррумпированность и безответственность чиновников, нарушения прав и свобод личности, к сожалению, стали реалиями современной российской действительности. Все это актуализирует проблематику гарантий законности, которая требует дальнейшего углубленного теоретического анализа, учитывающего современные тенденции общественного и государственного развития.
Несмотря на наличие значительного числа общетеоретических работ, посвященных законности и ее гарантиям, в данной сфере остается немало дискуссионных, а порой и неизученных проблем. Сказанное относится, в частности, к контролю и надзору как гарантиям законности. То, что контрольно-надзорная функция имманентно присуща государственной власти в независимости от исторических, политических и других факторов, не является научным открытием. Что же касается места и роли контрольно-надзорной деятельности в системе гарантий законности, то эта сторона проблемы еще не получила необходимой разработки. В настоящее время контрольно-надзорная теория и практика характеризуются рядом противоречивых взглядов, норм и правовых позиций, которые отнюдь не способствуют установлению в стране режима законности. Так, например, даже по фундаментальному вопросу о различии контроля и надзора ни в законодательстве, ни в юридической науке нет однозначного мнения. Неудивительно, что государству в лице Президента РФ и других высших должностных лиц часто приходится «обуздывать» контрольно-надзорные органы, деятельность которых препятствует развитию необходимых для общества явлений. В то же время те же властные инстанции вынуждены обращаться к обществу за помощью в противодействии, например, коррупции, так как контрольно-надзорные органы не в состоянии эффективно ее сдерживать. Очевидно, что формирование в этой области внятной государственной политики должно базироваться на серьезном научном фундаменте. Следует также отметить, что в настоящее время в данной сфере возникают новые явления, связанные, в частности, с глобализацией процессов государственно-правового развития (например, международный контроль законности), которые также требуют теоретического анализа и корректного включения в действующую систему гарантий законности.
Именно поэтому рассмотрение контроля и надзора как специфичных гарантий законности представляется актуальным и востребованным как в теоретическом, так и практическом плане.
Степень научной разработанности темы исследования. Изучением различных аспектов законности и ее гарантий занимались многие теоретики права. Среди них особо следует выделить таких ученых, как Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, В. С. Афанасьев, В. К. Бабаев, М. И. Байтин, А. Я. Берченко, В. В. Борисов, С. П. Булавин, Н. Н. Вопленко, Н. В. Витрук, Ю. А. Денисов, И. Я. Дюрягин, Ю. П. Еременко, А. Ф. Ефремов, Д. А. Керимов, В. Н. Кудрявцев, В. В. Лазарев, Е. А. Лисюткин, Е. А. Лукашова, Н. С. Малеин, А. В. Малько, Н. И. Матузов, П. М. Рабинович, И. В. Ростовщиков, И. С. Самощенко, Т. В. Синюкова, М. С. Строгович, Ю. А. Тихомиров, В.М. Чхиквадзе и др.
Существует целая серия специальных исследований в области контроля и надзора, прежде всего это работы А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, П. Д. Баренбойма, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Бельского, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Козлова, Ю. А. Крохиной, В. Н. Лопатина, В. И. Лафитского, B. A. May, А. В. Мицкевича, А. Ф. Ноздрачева, М. И. Пискотина, Н. Д. Погосяна, А. Е. Постникова, А. Д. Селюкова, С. В. Степашина, М. С. Студеникиной, Н. Ю. Хаманевой, Н. И. Химичевой, С. М. Шахрая, С. О. Шохина и др.
Проблемы международного контроля законности поднимались в исследованиях Р. М. Валеева, А. С. Гавердовского, Г. В. Игнатенко, И. И. Котлярова, Л. А. Лазутина, И. И. Лукашука, С. А. Малинина, Ю. С. Марочкина, Г. А. Осипова, Р. М. Тимербаева, О. И. Тиунова, Б. Р. Тузмухамедова, О. Н. Хлестова и др.
Тем не менее контроль и надзор как гарантии законности специальному монографическому исследованию в условиях построения правового государства в России не подвергались.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере законности и ее гарантирования.
Предмет исследования составляют теоретико-правовые аспекты организации и осуществления контрольной и надзорной деятельности как специфичных гарантий законности.
Целью исследования является комплексный общетеоретический анализ контроля и надзора как гарантий законности и выработка предложений и рекомендаций по их совершенствованию.
Для достижения указанной цели определены следующие задачи:
— критически рассмотреть состояние современной теории законности;
— определить методологические основы исследования;
— дать определение законности и гарантий законности с точки зрения инструментального подхода;
— обосновать положение о контрольно-надзорной деятельности как гарантии законности;
— выявить природу контроля как гарантии законности;
— дать всестороннюю характеристику контроля как правовой категории;
— классифицировать виды контроля по различным основаниям;
— рассмотреть цели, принципы и функции контроля как гарантии законности;
— определить понятие надзора как правового института и гарантии законности;
— выявить и установить место и роль надзора в обеспечении законности;
— выделить принципы и цели надзора;
— рассмотреть виды (отрасли) надзорной деятельности;
— рассмотреть международный контроль как гарантию обеспечения законности внутри государства и дать его характеристику;
— обозначить проблемы, существующие в вопросах надзора и контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления;
— обосновать предложения по оптимизации контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления;
— выработать рекомендации по совершенствованию надзора за деятельностью органов государственного управления и должностных лиц.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования. Методологической основой диссертационного исследования является общий диалектический метод научного познания. Помимо этого использовались: конкретно-социологический, исторический, системный, структурно-функциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие методы научного познания. Применение различных методов и научных подходов в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертации в обобщающих закономерностях и в разнообразных ракурсах и в конечном счете решить поставленные автором задачи, достичь обозначенной цели.
Юридической основой исследования явились ратифицированные Российской Федерацией международные нормативно-правовые акты, Конституция и законы Российской Федерации, указы Президента, постановления Правительства и нормативно-правовые акты Министерства внутренних дел Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составили результаты общероссийских социологических исследований, аналитические документы Генеральной прокуратуры и МВД России по вопросам соблюдения законности, а также статистические данные международных организаций и Европейского суда по правам человека.
Научная новизна исследования проявляется в разработке авторской концепции контроля и надзора как специфичных гарантий законности. На основе имеющихся выводов ученых соискателем предпринята попытка создания целостной инструментальной концепции контрольно-надзорной деятельности как гарантии законности, учитывающей современные международные и национальные тенденции государственно-правового развития.
Кроме того, в диссертации впервые рассмотрены новые явления политико-правовой жизни страны (правовой мониторинг, международный контроль) в качестве юридических инструментов, гарантирующих режим законности.
Новизна диссертационного исследования находит конкретное воплощение в сформулированных автором положениях и выводах, выносимых на защиту:
1. Современное состояние теории законности и ее гарантий уже не удовлетворяет нуждам политико-правовой практики, так как не вполне соответствует изменившимся социальным реалиям, что требует рассмотрения этих проблем с иных методологических позиций.
2. В соответствии с инструментальной теорией права можно дать следующее определение законности. Законность — средство достижения стабильного правопорядка как цели правового регулирования, состоящее из комплекса требований, принципов, режимов и механизмов, обеспечивающих права и свободы членов общества путем точного, строгого и неуклонного исполнения законов и иных правовых актов всеми субъектами права. В данном определении учтены и современные подходы к понятию правозаконности.
3. В соответствии с авторским видением инструментальной природы законности гарантиями законности являются только те правовые явления, которые устанавливаются дополнительно в механизме правового регулирования для предотвращения сбоев в его работе. Соответственно, ни социально-экономические, ни политические, ни культурно-идеологические явления и факты не могут быть гарантиями законности. Право также является не гарантией, а нормативной основой и предпосылкой законности.
4. Контрольно-надзорная деятельность как гарантия законности представляет собой властную управленческую деятельность государственных, муниципальных (в форме муниципального контроля), чаще всего специализированных органов, организаций, учреждений и должностных лиц, а также граждан и их объединений по оперативному и непрерывному мониторингу (отслеживанию) состояния, предупреждению, выявлению и устранению фактов нарушения законности подконтрольного объекта. Контрольно-надзорная деятельность — это синтетическое понятие, отражающее систему отдельных видов деятельности: контроля, надзора, а также их правовой основы и ряда смежных явлений (например, правовой мониторинг, бюджетный аудит и т. п.).
5. Особенность современной российской ситуации заключается в том, что действующее российское законодательство, широко оперируя категориями «контроль» и «надзор», по существу, их не различает. Общим между административным контролем и прокурорским надзором является то, что оба вида деятельности выступают гарантиями установления режима законности и способствуют правопорядку в стране. Вместе с тем среди значимых различий главным является целевая специфика: надзор всегда имеет своим предметом законность, в то время как контроль — не только законность, но и целесообразность. Это очень значимый момент, который не всегда последовательно воплощается в правовых нормах.
6. В результате предложенных признаков контроля можно выделить собственное определение контроля как гарантии законности. Контроль как гарантия законности представляет собой властную управленческую деятельность специализированных органов, организаций, учреждений и должностных лиц по оперативному и непрерывному предупреждению, выявлению и устранению фактов нарушения законности подконтрольного объекта.
7. Надзор — это особая, без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа, функция, осуществляемая только прокуратурой, заключающаяся в проведении оценки надзираемого органа или должностного лица с позиции законности его профессиональной деятельности в целях ограничения или прекращения допущенных нарушений законности, способствующая установлению и укреплению законности в государстве.
8. В последнее десятилетие в стране бурно развивается такое направление, как правовой мониторинг. Правовой мониторинг, имея черты контрольно-надзорной деятельности и будучи органически с ней связан может быть причислен к гарантиям законности. Это интеллектуальная технология, позволяющая повысить эффективность государственной политики в правовой сфере. Отслеживая позитивные и негативные моменты в правовой жизни общества, правовой мониторинг более предметно ориентирует контрольно-надзорную деятельность.
9. Международный контроль как гарантия обеспечения законности представляет собой особую конвенционную деятельность специализированных международных органов, организаций, учреждений и должностных лиц по предупреждению, выявлению и устранению фактов нарушения законности субъектами международных правоотношений. Факты говорят о том, что в настоящее время международный контроль оказывает все усиливающееся влияние на внутригосударственные гарантии законности.
Теоретическая и практическая значимость. Разработанные в ходе исследования теоретические положения могут найти применение в решении вопросов укрепления законности в деятельности органов государственной власти и управления, а также совершенствования внутриведомственного и общественного контроля и улучшения профессиональной подготовки государственных служащих. Полученные выводы и обобщения будут способствовать решению практических задач. Материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания теории государства и права и отраслевых дисциплин, в правовом воспитании, подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование обсуждено и одобрено на заседании кафедры теории права и прав человека Волгоградской академии МВД России. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на всероссийских, региональных и межвузовских научно-практических конференциях и семинарах: межвузовской научно-практической конференции «Право как ценность и средство государственного управления обществом» (г. Волгоград, 2007 г.); межвузовской научно-практической конференции «Деятельность сотрудников ОВД в различных условиях» (г. Волгоград, 2007 г.); межвузовской научно-практической конференции «Право как ценность и средство государственного управления обществом» (г. Волгоград, 2008 г.); межвузовской научно-практической конференции «Социально-политическое развитие современной России как комплексная проблема гуманитарного знания» (г. Волгоград, 2009 г.); межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы правопонимания и правоприменения: теория и практика» (г. Волжский, 2009 г.); межвузовской научно-практической конференции «Право как ценность и средство государственного управления обществом» (г. Волгоград, 2009 г.); региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области «Права человека» (г. Волгоград, 2009 г.); межрегиональной конференции, 7—11 декабря 2009 г. (г. Волгоград, 2009 г.); свободной трибуне обмена мнениями российских и зарубежных ученых по вопросам политики, права и социальной психологии «Право и политика» (г. Москва, 2010 г.); межвузовской научно-практической конференции «Право как ценность и средство государственного управления обществом» (г. Волгоград, 2011 г.).
Основные положения и выводы диссертационной работы нашли отражение в двенадцати статьях и публикациях автора. Полученные в ходе исследования материалы использовались в учебном процессе Волгоградской академии МВД России, а также в рамках служебной подготовки ее сотрудников. Рекомендации по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел как гарантии обеспечения законности были внедрены в оперативно-служебную (служебно-боевую) деятельность Волгоградского линейного управления МВД России на транспорте (акт о внедрении от 5 декабря 2011 г); кроме того, материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при изучении курса «Теория государства и права» в Волгоградской академии МВД России (акт о внедрении от 26 января 2012 г.).
Структура диссертационного исследования обусловлена объектом, предметом, целью и задачами работы и состоит из введения, двух глав, содержащих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Теория законности: анализ современного состояния и возможность инструментального подхода
В данном разделе приводится описание СППР, предназначенной для поддержки принятия решений в процессе создания технологических процессов обработки металлов резанием. Данная СППР была внедрена в эксплуатацию на опытном производстве, специализирующемся на разработке редукторов общего и специального назначения, а также отдельных деталей к ним.
Состав программного комплекса СППР
Программный комплекс СППР структурно состоит из двух частей -клиентской и серверной. Состав каждой из этих частей, а также взаимодействие их составляющих показано на рис. 50.
Основой системы является ХД, в котором собираются данные из информационных подсистем КИС, обслуживающих отделы главного технолога, главного конструктора, отдел контроля качества и отдел материально-технического снабжения.Извлеченная из подсистем информация помещается в структуру типа «звезда», показанную на рис. 51. Назначение полей таблиц этой структуры показано в табл. 14. В приведенной структуре таблица measures является таблицей фактов, каждая запись которой отражает факт контроля (измерения) какого-либо нормируемого параметра изготавливаемой детали. Таким образом, в ХД попадают сведения о контроле всех нормируемых параметров для всех подвергшихся контролю выпущенных деталей. При этом одновременно с данными, описывающими собственно значения контролируемого параметра, фиксируются и сведения о том, какой инструмент использовался в процессе его получения, оборудование, режим обработки, время контроля и ряд других параметров. На основе полученных сведений становится доступной возможность построения гиперкуба для анализа факторов, влияющих на отклонения нормируемых параметров от номинальных значений. ассоциативных правил При решении задачи поиска ассоциативных правил каждый факт контроля нормируемого параметра рассматривается как транзакция, а на основе атрибутов таблиц измерений определяются элементы транзакций. Таким образом, множество транзакций, используемое для обучения нейронной сети, можно логически представить в виде таблицы, формируемой, как показано на рис. 52. С каждым фактом, сохраненным в ХД, связано множество атрибутов, хранящихся в таблицах измерений. Каждое из возможных значений любого атрибута. Если атрибут числовой, то множество возможных его значений разбивается на интервалы с использованием алгоритма, описанного в [119]. После формирования таблицы она заполняется следующим образом: выбирается факт измерения какого-либо параметра и связанные с ним значения атрибутов, извлекаемые из таблиц измерений. Поскольку каждому значению атрибута соответствует свой столбец в итоговой таблице, то в столбце, соответствующем имеющемуся значению, устанавливается значение 1, а во всех остальных - 0. Учитывая, что рассматриваемая задача ИАД решается с целью выявления комбинаций значений параметров ТП, ведущих к недопустимым отклонениям нормируемых параметров, то последним стол зсд;ом таблицы является значение предиката Р, определенного на одном из атри з гтов транзакции и фактически задающим правую часть искомого пра:ви&і.ла. Вычисляемый для каждой транзакции, он определяет отсутствие :или присутствие элементов из правой части правила в конкретной транзаьехд.ии. Результат предиката обозначается нулем, если условие для конкретного ф а_іста контроля нормируемого параметра выполняется, и единицей в протш иом случае.
Важной частью ХД является репозиторий метаданных. Логиче схкая модель метаданных ХД приведена на рис. 53. Назначение полей таблиц гэтой модели показано в табл. 15. Метаданные используются для храы:«гмз:ия различного рода служебной, вспомогательной информации, необходимой: для выполнения аналитических операций над хранимыми данными. В частноо-щ, в метаданных сохраняются сведения о различных уровнях консолидации да асцых по различным измерениям, дружественные наименования измерений, информация о структуре гиперкубов, созданных пользователями во вгіремя работы, об UDF-функциях преобразования и слияния элементов куба т.п. Процесс построения правового государства и формирования гражданского общества, активизация правотворческой и правоприменительной деятельности различных ветвей федеральной власти и органов управления субъектов Федерации актуализирует необходимость более детального изучения системы гарантий законности, способствующих укреплению порядка и законности в государстве и обществе. Недопустимость «разрастания» незаконных действий органов государственной власти и местного самоуправления обусловлена также обострением проблем защиты прав физических и юридических лиц в условиях рыночной стихии, борьбы с преступностью и проникновением коррупции в организацию нормотворчества и другой профессиональной деятельности органов государства и местного самоуправления.
Вопросы, связанные с обеспечением и укреплением законности, всегда были в центре внимания отечественной науки. Усилиями советских юристов-теоретиков (Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, В. К. Бабаев, М. И. Байтин, В. М. Баранов, П. П. Баранов, А. Б. Венгеров, Н. В. Витрук, Н. Н. Вопленко, В. Н. Карташов, С. Н. Кожевников, Н. М. Колосова, В. Н. Кудрявцев, В. В. Лазарев, Н. С. Маленин, Н. И. Матузов, Т. Н. Радько, В. П. Сальников, А. Я. Сухарев, Ю. А. Тихомиров, В. А. Туманов и др.) была создана «теория социалистической законности». Как признается во многих работах по истории советской юридической науки, «исследования проблемы социалистической законности знаменуют основные этапы становления, развития советской теории права»1.
И хотя многие ее положения не утратили своей актуальности и сегодня и могут быть использованы при изучении современной российской действительности, тем не менее следует учитывать, что, как теперь считается, главной задачей этой теории было идеологическое оправдание тотального огосударствления всех сфер общественной жизни, вмешательства государства в личную жизнь своих граждан, приоритета абстрактных «общественных интересов» над интересами конкретной личности. По существу, все это охватывалось понятием «социалистическая законность»2.
Построение правового государства в Российской Федерации подразумевает переход от социалистической законности к законности демократической, конституционной. Вместе с тем авторы современных российских реформ, как правило, не употребляли понятие законность. В ныне действующей Конституции принцип законности не указан как принцип деятельности субъектов права, прежде всего, органов государства и должностных лиц. С. Н. Кожевников отмечает: «Понятие законности сегодня не используется, или используется нерезультативно в качестве необходимого «научного плацдарма» для определения способов развития и укрепления государственности Российской Федерации. Сам термин «законность» не упоминается в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, отсутствует в выступлениях государственных деятелей, лидеров политических партий»3.
Невозможно представить себе современное правовое государство, где принцип законности не выступал бы доминирующей правовой идеей общества, выраженной в законах государства, характеризующейся точным и неуклонным их соблюдением и гарантирующей защиту прав и интересов человека. Однако режим демократической законности предполагает в первую очередь обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Государство, соответственно, должно минимизировать свое вмешательство в жизнь общества вообще и личности в отдельности.
Подконтрольность государственной власти обществу - важнейшее условие и средство формирования правового государства, в котором законы действуют не на благо так называемых «элит», а общества в целом. И если верна мысль о том, «что диалектика вещей должна отражаться в диалектике понятий», то очевидно, что требуются новые исследования такого важного политико-правового феномена общественной жизни, как законность.
Востребованность категории «законность» в политико-правовой жизни подтверждается следующим фактом. Хотя, как отмечалось, в Конституции России широко не используется термин «законность», тем не менее основные принципы законности нашли в ней свое закрепление. Так, верховенство закона закреплено в ст. 4 Конституции РФ; прямое действие Конституции РФ и закона (ч. 1 ст. 15); всеобщее требование соблюдения конституционных и законодательных норм (ч. 2. ст. 15); единство общероссийской законности (ст. 4, 5, 8); гарантированность законов, прав и свобод человека и гражданина (ст. 1, 2, 17, 18, 19); связанность судов законодательными нормами и принятие ими решений в соответствии с законом (ч. 2 ст. 120).
Вместе с тем следует признать, что между провозглашенными демократическими принципами законности и реальным положением дел - дистанция «огромного размера». Следует согласиться с мнением о том, что юридический механизм защиты конституционного строя, прав и свобод граждан недостаточно эффективен . Все это делает теоретические исследования законности злободневными и востребованными, ведь хорошо известно, что «нет ничего более практичного, чем хорошая теория».
Для анализа современного состояния теории законности за отправную точку можно взять классическое советское определение законности как единообразного понимания и точного исполнения установлений закона всеми органами государства, хозяйственными и иными организациями, должностными лицами и гражданами. В 1986 г. была издана двухтомная коллективная монография «Правовая система социализма» - последнее крупное исследование права и правовой системы в «доперестроечный» период. Советские ученые поднимали много правовых проблем, которые даже с позиции дня сегодняшнего выглядят актуально. Так, критические претензии к конструкции законности уже высказывались и тогда. В частности, отмечалось: «неприемлема позиция формально-механистического понимания института законности, когда оцениваются абстрактно лишь степень соблюдения правовых норм вне зависимости от общественно-политического контекста, вне зависимости от содержания применяемых юридических велений». И далее: «законность только тогда сама обретает социальную ценность, когда она служит утверждению и охране выраженных в праве ценностей»1.
Контрольно-надзорная деятельность как гарантия законности: основные понятия
Несмотря на то, что контрольно-надзорная деятельность является, наверное, ровесником социального управления, и в настоящее время ее различным аспектам посвящено большое количество научных работ, в том числе и междисциплинарных, рассматривающих ее с различных точек зрения, тем не менее для исследования ее в ракурсе гарантии законности необходимо определиться с несколькими моментами философии и феноменологии этого явления. В данном случае существует необходимость определенности понятийного аппарата. Речь идет не о пресловутом «споре о словах», а об уяснении важных методологических вопросов, без которого все последующие размышления и утверждения могут потерять свою логику. Вообще во всяком развитом обществе существует «объективная организационная потребность», выражающаяся в государственно-правовом воздействии на процессы, происходящие в общественной жизни. Интенсивность и объективные границы такого воздействия определяются потребностью в самосохранении государства и общества. Как правильно пишет В. А. Юсупов, вся нормативная система от обычаев в человеческих сообществах на ранних ступенях развития до развитого нормативного правового комплекса, в частности и административных норм, на современном этапе направлена на удовлетворение организационных потребностей общества. «Без их удовлетворения оно распадется на отдельные индивидуумы»1.
Понятие «контрольно-надзорная деятельность» является сборным понятием, объединяющим однородную по многим признакам деятельность субъектов в сфере контроля и надзора. Поскольку терминология здесь пока до конца не устоялась, иногда говорят о надзорно-контрольной деятельности. Контрольно-надзорная деятельность - это синтетическое понятие, отражающее систему из отдельных видов деятельности: контроля, надзора, а также их правовой основы и ряда смежных явлений (правовой мониторинг, бюджетный аудит и т. п.).
Контроль за законностью традиционно рассматривается как одна из важнейших черт гарантий законности, что объясняется теоретическим и практическим значением, поскольку эффективность контроля во многом предопределяет законность деятельности управленческих структур, а значит, и перспективы развития того или иного общественного организма в целом.
Следует признать, что, сломав систему контроля, существовавшую в советский период, новая российская государственная власть полноценной замены прежней системы не создала, а существующая система контроля заточным и неуклонным исполнением законов не удовлетворяет потребности современного российского общества.
Юсупов В.А. Философия административного права: монография. - Волгоград, 2009. - С. 11. В связи с этим возникла острая необходимость в новой контрольной системе, способной эффективно функционировать в условиях экономической и политической демократии. Уже заметно стремление сформировать ее. Это и принятие ряда нормативных актов по вопросам контроля, и создание новых контрольных органов, и активизация работы Конституционного суда РФ, и меры по согласованию действий центра и регионов.
Деятельность по обеспечению законности в государственном управлении осуществляется по двум основным направлениям:
1) обеспечение строгого соблюдения законности каждым звеном аппарата управления и каждым его работником в целях организации четкой его работы, поддержки государственной дисциплины;
2) обеспечение охраны и защиты прав и законных интересов граждан в повседневной деятельности аппарата управления.
Соответственно и контроль как гарантия законности реализуется по двум направлениям:
1) контроль за эффективной деятельностью всех звеньев государственного аппарата и органов местного самоуправления, который основывается и строится в рамках закона;
2) контроль за обеспечением прав и свобод человека и гражданина в процессе выполнения своих полномочий государственными органами, должностными лицами и органами местного самоуправления.
Термин «контроль» в научной и учебной литературе употребляется достаточно часто. Трудно найти автора, исследующего проблемы социального управления, который в той или иной мере не затрагивал бы цели, задачи, функции, принципы контроля, компетенции контрольных органов. Такое частое обращение к понятию контроля формирует мнение о достаточной изученности сущности этого понятия. Авторы определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т. д. Вместе с тем понятие «контроль» в философской, социологической и юридической литературе неоднозначно. Анализ литературы по административному праву, социальному управлению свидетельствует о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства. Так, по мнению одних авторов, под контролем понимаются происходящие в определенной системе (обществе, государстве группе, органе и т. п.) процессы, обеспечивающие ее устойчивость и управление в ней1. Другие полагают, что это - целостная система всех социальных регуляторов (государственных и обществен-ных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок) . Некоторые по контролем подразумевают «механизмы, регулирующие общественные отношения путем создания, поддержания и воспроизведения соответствующих стандартов, образцов, типовых масштабов поведения людей, определения конкретных прав и обязанностей каждого человека»3. Наконец, специалисты по управлению исходят из того, что контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров .
Принципы, цели и функции системы контрольной деятельности в Российской Федерации
Исследование контроля как особой гарантии законности было бы не полным без определения его принципов и целей функций.
Контроль за законностью представляет собой единый, слаженно действующий механизм, все элементы которого находятся в неразрывной и постоянной взаимосвязи. Этот механизм предполагает наличие определенных принципов, без которых он не может состояться.
В переводе с латинского принцип есть начало, основание, исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации и т. д.1 В логическом смысле принцип есть центральное понятие, основание системы, представляющее обобщение и распространение какого-либо положения на все явления той области, из которой данный принцип абстрагирован2. Принцип - это идеологические установки объективного характера, выражающие сущность явления3.
Следовательно, принципы контроля можно определить как руководящие начала, которые выражают его сущность и назначение.
Осуществление контрольной деятельности опирается на закрепленные в нормативных правовых актах или вытекающие из их содержания специальные принципы, которые определяют важнейшие стержневые направления, качественные черты и свойства этой деятельности. В юридической литературе перечень принципов контроля определяется по-разному. Наиболее конструктивным представляется решение проблемы принципов контроля с позиции системного подхода, позволяющего выделить несколько уровней принципов в соответствии с их значимостью.
Одной из первых разработала систему принципов Ц. А. Ямпольская, которая выделяла организационно-политические принципы (как важнейшие, определяющие сущность данного общественного строя) и организационно-технические принципы построения и деятельности аппарата управления .
Используя системный подход к проблеме принципов контроля (управления), В. С. Основин предлагает следующие виды принципов: 1) общие сущностные принципы, без которых управление как определенный вид деятельности не могло бы существовать; 2) организационно-политические принципы, выражающие сущность управления; 3) видовые принципы, характеризующие сущность и особенности того или иного вида управления; 4) отраслевые принципы, определяющие сущность и особенности управленческой деятельности в тех или иных отраслях управления; 5) частные принципы, свойственные тем или иным сторонам или элементам управленческого цикла .
У В. Г. Афанасьева к принципам контроля отнесены следующие: демократический централизм, объективность, конкретность, оптимальность, эффективность, принцип основного звена, стимулирование, сочетание общественных и государственных начал3.
О. Е. Савенко предлагает свою систему принципов контрольной деятельности государственных органов: а) общие (конституционные) принципы; б) частные принципы. Конституционные принципы: 1) принцип законности; 2) принцип разделения властей; 3) принцип гласности; 4) принцип ответственности органов государственной власти. К частным принципам относятся:
1) принцип планирования; 2) принцип системности; 3) истинность результата; 4) профессионализм; 5) принцип научности; 6) принцип независимости .
Привлекательность предложения О. Е. Савенко заключается в том, что предлагаемый автором перечень принципов охватывает проблему во всей ее широте, устанавливает правильное соотношение между общим и частным, а также показывает роль разнообразных принципов контроля и их взаимосвязь.
А. А. Адыев сформулировал такие общие принципы контрольной деятельности: а) осуществление контрольно-надзорной деятельности исключительно в пределах компетенции и процессуальном порядке, установленных законом или иным нормативным правовым актом; б) законность, объективность и справедливость при осуществлении контрольно-надзорной деятельности; в) осуществление контрольно-надзорной деятельности с учетом равенства всех перед законом и судом; г) приоритет соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности; д) привлечение в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности заинтересованных субъектов - физических и юридических лиц, формы и порядок участия которых в контрольно-надзорной деятельности определяются соответствующим отраслевым законодательством; е) верховенство судебной власти при осуществлении контрольной деятельности, существенным образом затрагивающей права и свободы человека; ж) гласность при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, кроме случаев, требующих сохранения тайны, охраняемой законом; з) презумпция невиновности лица, деятельность которого подвергается контролю до установления виновности в соответствии с законом2.
Особую роль на формирование системы принципов контроля сыграла созданная в 1953 г. Международная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ). В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой данной организацией, говорится, что организация контроля является обязательным элементом управления государственными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обще-обществом.
Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в ряде случаев и привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем .
Кроме того, Декларация определяет общие принципы функционирования контрольных органов, их взаимоотношения с парламентом и правительством, права, полномочия, методы работы.
Вышесказанное позволяет нам обозначить следующую систему принципов контроля: 1) общие принципы контроля: оптимальность, непрерывность, оперативность, объективность, комплексность, многообразие форм и методов контроля, конкретность, принцип обратной связи, демократизм, законность, планирование и учет; 2) частные принципы контроля, свойственные исключительно данной стадии управленческого цикла: всесторонность, систематичность, гласность, действенность, координация, простота. Несоблюдение этих принципов ведет к искажению процедуры контроля.
Международный контроль в аспекте гарантий обеспечения законности в национальной российской юридической практике
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила несколько положений, не являющихся традиционными для отечественного законодательства и позволяющих по-новому взглянуть на проблему соотношения международного и национального права вообще и в сфере прав и свобод, в частности. Реализуя положение преамбулы Конституции о том, что Россия сознает себя частью мирового сообщества мы должны отметить, что в ст. 15 сказано: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Иными словами, нормы международных договоров Российской Федерации действуют на территории Российской Федерации наравне с нормами внутригосударственного законодательства, а судебное решение может быть вынесено непосредственно на основе норм международного права. Если же нормы международного права противоречат национальному праву, приоритет имеют нормы международных договоров. Такое положение получило развитие в Федеральных законах РФ «О судебной системе», «О международных договорах Российской Федерации»; на это же обстоятельство специально обратил внимание Верховный суд РФ в своем Постановлении от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения Конституции РФ при осуществлении правосудия», указав на обязательность применения норм международных договоров в соответствии со ст. 15 Конституции России.
Долгое время в советской теории права не уделялось должного внимания связи международного и внутригосударственного права. Общая теория государства и права была, по существу, теорией национального права и занималась теорией законности лишь применительно к правоотношениям, возникающим внутри государства на основе правовой системы1.
С учетом того, что Россия все более интегрируется в мировое сообщество, можно утверждать, что тенденция к расширению сферы международного контроля, в том числе контроля за законностью действий государственных и муниципальных органов власти и их должностных лиц, становится постоян 180 ной тенденцией и будет усиливаться. Иными словами, система гарантий законности, которая в советский период сводилась лишь к национальным средствам, дополняется сегодня системой международных гарантий за точным и неуклонным исполнением законов.
Международный контроль как гарантия национальной законности не становился предметом широких исследований в отечественной юридической науке вообще и, в общей теории права, в частности, и остается малоизученной проблемой. Следует признать, что межгосударственная договорная практика и российская правовая действительность в какой-то степени опережают теоретические изыскания по данному вопросу.
В настоящее время в науку международного права, да и в язык актов международного права входит понятие международной законности. Конечно, он имеет свою специфику, поскольку международно-правовые отношения возникают не на основе законов, а договорных норм. Под международно-правовой законностью понимают «нормальное» состояние международно-правовой системы, где соблюдаются необходимые зависимости внутри международного права, рассматриваемого с его нормативной стороны, и где международно-правовые предписания и принципы международного права находят воплощение в реальных межгосударственных отношениях1. Соответственно встает проблема гарантий международной законности. Среди таких гарантий называют систему международного правосудия, формирование международной уголовной юрисдикции, развитие универсальной юрисдикции государств, а также институт международно-правовой ответственности государств за несоблюдение ими своих международных обязательств. Причинами нарушений международной законности часто «является отсутствие наднационального механизма проверки и контроля выполнения государствами их обязательств и соблюдения норм международного права»2.
Чаще всего институт международного контроля определяется как система правовых норм, установленных в международных договорах и соглашениях субъектами международного права, предметом регулирования которых являются отношения государств и их органов, организаций, должностных лиц по проверке соблюдения и обеспечения международно-правовых обязательств, и вызывал интерес чаще всего у специалистов в области международного права. Можно вспомнить фамилии таких специалистов как А. С. Гавер-довский, Г. В. Игнатенко, И. И. Котляров, И. И. Лукашук, Л. А. Лазутин, С. А. Малинин, Ю. С. Марочкин, Г. А. Осипов, Р. М. Тимербаев, О. И. Тиунов, Б. Р. Тузмухамедов, О. Н. Хлестов и ряддругих авторов, в работах которых международный контроль как особый институт современного публичного права был предметом исследования.
Большой вклад в разработку данной темы внес О. И. Тиунов, посвятивший свои работы теоретическому анализу способам обеспечения международных обязательств, в которых акцентированное внимание было уделено международному контролю. Из недавних работ стоит отметить диссертацию Е. Ю. Устиновой, посвященную международному контролю за соблюдением международных договоров1.
Интересные мысли по отдельным вопросам международного контроля были высказаны специалистами в работах, посвященных проблемам обеспечения государствами международных обязательств в какой-либо специальной сфере отношений (в области разоружения, в сфере космического права, морского права, в сфере защиты прав и свобод человека и проч.)2.
