Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Разработка концепции закона как особый этап законотворчества 13
1. Законотворчество в Российской Федерации: сущность и основные этапы 13
2. Сущность и понятие концепции закона 27
Глава II. Теоретико-правовой анализ правил юридической техники, обеспечивающих качество концепции закона в Российской Федерации 47
1. Технико-юридические правила разработки концепции закона . 47
2. Концепция закона и юридическая техника создания текста закона 68
3. Концепция закона и юридическая техника принятия закона 104
Заключение 126
Список использованных нормативных источников и литературы 130
- Законотворчество в Российской Федерации: сущность и основные этапы
- Сущность и понятие концепции закона
- Технико-юридические правила разработки концепции закона
- Концепция закона и юридическая техника создания текста закона
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Произошедшие за последние годы общественные преобразования в Российской Федерации, в первую очередь, затронули законотворчество, формирующее основы нормативного правового регулирования общественных отношений. Современные общественные отношения нуждаются не просто в новых законодательных актах, а в эффективном нормативном правовом регулировании, что, являясь сложным явлением, обеспечивается, в том числе эффективностью законотворчества.
Однако Президент Российской Федерации в одном из своих посланий Федеральному Собранию Российской Федерации так охарактеризовал законотворчество: «...принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми - не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз -даже не вступив в силу».
Для примера можно привести Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе», который только за два года (в 2004-2005 годах) изменялся 18 раз. Помимо этого, за указанный период, в Государственную Думу было внесено еще около 40 законопроектов, направленных на изменение данного закона, которые не были приняты. Частые внесения изменений в законодательство либо свидетельствуют о слабых концепциях законов, либо сами ослабляют существующие концепции законов. Любой из этих выводов -не в пользу концепции закона.
Эффективность конкретного закона зависит от разных факторов - как внутренних, вытекающих из самого закона, так и внешних, вытекающих из условий, в которых будет реализовываться закон. Важнейшим из всех этих факторов является качество концепции закона, поскольку ошибочная концепция закона может не только не привести к ожидаемому результату нормативного правового регулирования конкретных общественных отношений,
4 но и в наибольшей степени повлечь за собой негативные последствия, в отличие, например, от недостатков текста закона.
Более того, в хорошо продуманной концепции закона всегда будут предусмотрены (учтены) не только необходимые правовые нормы, но и те условия, в которых они будут применяться.
Однако на сегодняшний день существуют проблемы, препятствующие созданию качественных концепций законов в Российской Федерации. В частности, к таким проблемам, разрешение которых является актуальным, относятся:
отсутствие у участников законотворческого процесса адекватного понимания роли и значения концепции закона в законотворчестве;
содержащаяся в научной литературе и нормативных источниках неопределенность понятия «концепция закона»;
смешение специалистами по законотворчеству концепции закона с идеей закона, с обоснованием закона либо с неким документом (программой, пояснительной запиской, др.);
отсутствие в научной литературе ясности в вопросе о содержании концепции, а также о ее структурных элементах (в том числе обязательных);
недостаточная разработка правил, которые необходимо применять при разработке концепции закона в целях обеспечения ее должного качества;
- отсутствие необходимых исследований о связи других правил
законотворческой техники с концепцией закона.
Следует особо отметить, что эти проблемы являются предпосылками появления не только законов с ошибочными концепциями, но и законов, не соответствующих общественным интересам, принятым в результате лоббирования.
Законотворчество, как и другие виды человеческой деятельности, требует соответствующей квалификации лиц, его осуществляющих. Поэтому участники законотворческого процесса должны обладать необходимыми специальными профессиональными знаниями и умениями, включающими эффективное
5 использование методов, правилами и приемами, обеспечивающими высокое качество принимаемых законов. Одной из основных причин низкого качества современных российских законов является недостаточная разработка правил законотворческой техники в Российской Федерации, а также отсутствие навыков их использования субъектами законотворчества. Данное суждение подтверждается тем, что внесенный в Государственную Думу в июне 1996 года проект федерального закона (№ 96700088-2) "О нормативных правовых актах Российской Федерации" через 8 лет (12 мая 2004 года) был отклонен и снят с рассмотрения, а внесенный Президентом Российской Федерации проект федерального закона № 97700183-2 «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» находится на рассмотрении Государственной Думы вот уже около 10 лет.
Но наибольшую актуальность настоящей диссертационной работе придает то обстоятельство, что на сегодняшний день в Российской Федерации недостаточно развитыми остаются правила, которые должны применяться при разработке концепции закона.
Степень научной разработанности темы. В современной российской
научной литературе в наибольшей степени разрешены проблемы подготовки
законодательных актов, связанные с юридической техникой оформления их
текстов. Анализ этих проблем содержится в трудах С.С. Алексеева,
Р.Ф. Васильева, Е.В. Васьковского, А.Б. Венгерова, Л.Е. Виноградова,
Н.А. Власенко, Л.Д. Воеводина, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова,
М.И. Ковалева, Д.А. Ковачева, Е.А. Крюковой, А.Б. Лисюткина,
П.И. Люблинского, А. Нашица, Э. Новака, А.Р. Парамонова, А.С. Пиголкина,
СВ. Полениной, А.Я. Сухарева, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова,
P.O. Халфиной, Е.С. Шугриной и других авторов.
Несколько меньше внимания уделено в российской научной литературе вопросам, связанным с принятием законов. При этом в работах С.А. Боботова, С.А. Боголюбова, В.А. Ёлчева, В.Б. Исакова, Ю.К. Краснова, А.П. Любимова и других авторов дается, в основном, описание сложившегося в Российской
Федерации законодательного процесса без освещения имеющихся в этой сфере проблем.
Что касается проблем законотворчества, связанных с работой над концепцией закона, то они разрешены в Российской Федерации в наименьшей степени. В научных статьях В.М. Баранова, В.Б. Исакова, А.П. Любимова, Ю.А. Тихомирова и других авторов даны разные определения концепции закона, иногда названы отдельные составляющие ее элементы и почти совсем не сформулированы правила ее разработки. Исключение составляет изданное в конце 2005 года учебное пособие по законодательной технике А.Р. Парамонова, содержащее раздел «Техника концептуальной разработки проектов законодательных решений».
Отдельным проблемам законотворческой техники в Российской Федерации посвящены работы С.А. Боголюбова, Л.М. Бойко, И.Л. Брауде, Л.Т. Васькова, Ю.Е. Волкова, В.В. Глазырина, А.Г. Гузнова, Д.Н. Ермакова, С.А. Иванова, В.В. Игнатенко, Н.А. Калининой, А.Б. Карлина, А.А. Кененова, Т.С. Масловской, Р.К. Надеева, В.И. Никитинского, Н.В. Ралдугина, И.С. Самощенко, Л. Успенского, А.А. Ушакова, Н.И. Хабибулиной, СП. Хижняк, И.И. Шувалова.
Характеристика основных технико-юридических элементов дана в трудах М.И. Ковалева, Н.Н. Полянского, Н.Д. Шаргородского, а в области толкования права - в трудах А.Ф. Черданцева.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цели исследования заключаются в том, чтобы, всесторонне рассмотрев опыт законотворчества в Российской Федерации, уточнить содержание понятия «концепция закона», представляющего научный и практический интерес для законотворческой деятельности в Российской Федерации, предложить правила разработки концепции закона и показать органическое единство других правил законотворческой техники с концепцией закона.
7 Для достижения данных целей диссертантом ставятся и решаются следующие задачи:
выявить сущность, понятие, теоретическое и практическое значение «концепции закона», а также ее разработки как особого этапа законотворчества;
провести анализ законодательства Российской Федерации на предмет соблюдения в нем правил законотворческой техники, связанных с изложением концепции закона и с пониманием ее правоприменителями;
- обобщить правила законотворческой техники, используемые при
написании текста закона, как нормативного правового акта, а также обосновать
значение их соблюдения для правильного изложения концепции закона;
- дать описание правил, используемых при принятии закона, а также
обосновать значение их соблюдения для обеспечения надлежащего качества
концепции принимаемого закона.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе законотворчества в Российской Федерации в связи с разработкой концепции закона, а также правоотношения, возникающие между субъектами законотворчества при использовании технико-юридических способов и средств при разработке, написании и принятии закона как нормативного правового акта Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормы, регулирующие использование правил законотворческой техники, обеспечивающих надлежащее качество концепции закона, а также уровень и состояние разработанности в юридической науке общетеоретических и прикладных проблем использования в Российской Федерации правил законотворческой техники при разработке концепции закона.
Методологической основой исследования служит система современных общенаучных методов научного познания. В ходе исследования были применены диалектико-логический, структурно-функциональный, системный методы научного познания. Помимо общенаучных, были использованы и частно-научные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический и
8 другие.
Теоретической основой диссертации послужили научные труды таких ученых, занимающихся или занимавшихся проблемами теории права, как С.С. Алексеева, В.М. Баранова, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.Б. Исакова, В.Н. Кудрявцева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, А. Нашица, Э. Новака, А.С. Пиголкина, В.М. Сырых, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, И.С. Яценко и других.
Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральное законодательство. В работе проанализированы указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам подготовки законопроектов и регулирующие отношения, возникающие при разработке, написании и принятии законов в Российской Федерации.
В работе использовалось как законодательство РСФСР советского периода, так и законодательные акты Российской Федерации, принятые в период с 1991 года по 1993 год.
Были изучены регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, Верховного Совета РСФСР, проекты федеральных законов, стенограммы заседаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что автор на основе комплексного анализа нормативных правовых актов и научной литературы уточнил определение понятия «концепция закона», а также сформулировал и охарактеризовал основные правила ее разработки (как организационные приемы, так и требования, относящиеся непосредственно к содержанию концепции).
На основе проведенного анализа нарушений правил законотворческой техники в законодательстве Российской Федерации, автор диссертации
9 обобщил правила законотворческой техники, используемые при написании текста закона, а также показал значение их соблюдения для правильного изложения концепции закона и понимания ее правоприменителями.
На основе анализа законодательного процесса автор диссертации показал влияние правил, используемых при принятии закона, на качество концепции принимаемого закона.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:
основываясь на сложившейся практике законотворчества в Российской Федерации, диссертант пришел к выводу, что законотворчество, помимо принятия закона законодательным органом (собственно законодательной деятельности), включает в себя работу над законопроектом до его внесения в законодательный орган, заключающуюся в разработке концепции будущего закона, а также в написании текста его проекта и прохождении процедур согласования этого проекта;
автор диссертации считает, что недостаточно сводить определение концепции закона просто к «основной идее» закона или к «документу», содержащему положения, связанные с концепцией закона, поскольку основная идея закона может быть лишь частью его концепции, а документ может быть лишь формой изложения концепции закона;
диссертант, основываясь на логическом анализе термина «концепция закона» и содержания этого понятия, обосновывает, что концепцию закона следует понимать как замысел законодателя (независимо от того, сформировал ли законодатель этот замысел самостоятельно или принял в качестве своего чей-то замысел) в отношении имеющейся общественно-значимой проблемы; такой замысел включает в себя цель закона - решение соответствующей общественно-значимой проблемы, а также обоснованные способы достижения этой цели - соответствующие законодательные решения (установление прав, обязанностей, запретов, утверждение бюджетных расходов, учреждение
10 государственных институтов, др.);
- диссертант считает, что к структурным элементам концепции закона,
оформленной в виде документа, следует отнести:
- наименование концепции, которое включает в себя наименование
будущего закона и, таким образом, обозначает предмет будущего
нормативного правового регулирования;
- указание на автора (авторов) данной концепции, ибо за
концепцией, автор которой не известен, могут скрываться
недобросовестные ее создатели, то есть, действующие вопреки
общественным интересам;
преамбулу, которая содержит обоснование данной концепции и, возможно, формы и структуры будущего законодательного акта;
содержательную часть концепции, в которой излагаются цель (цели) закона и способ (способы) ее (их) достижения;
- по мнению диссертанта, разработка концепции закона, как творческая
деятельность, не подлежит, в отличие от принятия закона, строгому
нормативному регулированию, однако и она должна осуществляться в
соответствии с научно-обоснованными и проверенными на практике
специальными правилам, направленными на обеспечение высокого ее качества
и, соответственно, качества будущего закона:
- одни из этих правил относятся к организации работы над
концепцией закона: создание компетентной группы разработчиков концепции
закона, постановка задач группе разработчиков концепции закона, назначение
оптимального срока разработки концепции закона, уточнение проблемы,
которую предлагается решить принятием закона, выяснение границ имеющейся
проблемы, определение цели закона, выявление причин имеющейся проблемы,
выбор способа решения имеющейся проблемы, опубликование выбранного
способа решения имеющейся проблемы, проведение независимой экспертизы
концепции закона, утверждение (одобрение) концепции закона, определение
оптимального места будущего закона в системе действующего
11 законодательства;
- другие правила относятся непосредственно к концепции закона: содержание в законе правил для неопределенного круга лиц, логичность закона, соответствие закона интересам участников правоотношений, соответствие закона культурному уровню участников правоотношений, соответствие закона материальным возможностям законодателя, соответствие закона возможностям органов исполнительной власти по его реализации, оптимальность предела устанавливаемого законом правового регулирования, определенность перспективы действия закона, соответствие концепции закона концепциям законов, обладающих более высокой юридической силой, отсутствие в законе норм, которые могут быть использованы вопреки общественным интересам;
- диссертант считает, что качество закона зависит, прежде всего, от его концепции и поэтому, наряду с правовой, лингвистической и иными существующими ныне видами экспертиз законопроектов, должна осуществляться также экспертиза их концепций, в результате которой давалось бы заключение о соответствии концепции законопроекта правилам законотворческой техники, а также о целесообразности его принятия в качестве закона и наличие альтернативы этому.
Практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы, практические рекомендации и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию процессов законотворчества и правоприменения, укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации.
Материалы диссертационного исследования о технико-юридических правилах, обеспечивающих разработку концепции и текста закона, могут быть использованы как участниками законотворческой деятельности в Российской Федерации при разработке и принятии федеральных законов, так и специалистами по законотворческой технике при проведении экспертизы законопроектов.
Основные выводы диссертационной работы могут быть использованы
12 при преподавании соответствующего раздела курса «Теории права и государства».
Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Содержащиеся в диссертационной работе положения и выводы использованы диссертантом во время его законотворческой деятельности в процессе разработки проектов законов Российской Федерации «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе», «О государственной службе, заменяющей военную службу (альтернативной службе)».
Положения диссертационного исследования используются автором при преподавании специального курса «Законодательная техника» на юридическом факультете Московского городского педагогического университета, а также изложены в опубликованных научных работах по теме диссертации.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Законотворчество в Российской Федерации: сущность и основные этапы
В юридической литературе термин «законотворчество» встречается сравнительно редко, гораздо чаще применяется термин «законодательная деятельность». При этом большинство авторов, что будет показано далее, дают определение не законодательной деятельности, а законодательного процесса, в ходе которого она осуществляется. Здесь сразу же следует обратить внимание на то, что началом законодательного процесса всеми авторами признается момент внесения законопроекта в законодательный орган.
Однако, в юридической литературе не получил достаточного внимания этап законотворчества, который происходит до начала законодательного процесса (до начала законодательной деятельности). А ведь вносимый в законодательный орган законопроект может быть результатом творчества не только законодателей, но и других лиц, например, ученых какого-нибудь неправительственного института.
По справедливому определению В.Е. Чиркина, законодательный процесс - это «установленный порядок принятия закона, начиная от внесения законопроекта в парламент и заканчивая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу».
Парламентскими рамками ограничивает законодательный процесс и С.А. Авакьян: «Законодательный процесс - процесс принятия парламентом законопроекта к рассмотрению, его обсуждения, принятия и обнародования закона».
Примерно так же, но уже как «строго регламентированная» процедура, определен законодательный процесс в Юридическом энциклопедическом словаре под редакцией О.Е. Кутафина: «Законодательный процесс - строго регламентированная процедура принятия закона, начиная от внесения законопроекта и кончая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу».
Регламентацию законодательного процесса отмечает и А.А. Мишин: «законодательный процесс самым тщательным образом регламентирован и строго формализован». В то же время он говорит о существовании процесса, который шире законодательного: «процесс принятия законов не ограничен стенами парламента ... на долю парламента приходится в основном лишь юридическое оформление законопроектов, в то время как их разработка осуществляется за пределами общенационального представительного учреждения».
Представляется, что более полно и точно характеризует законодательный процесс А.Б. Барихин, который отмечает также наличие и процесса предзаконодательного: «Законодательный процесс - наиболее общий порядок деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепляемый в Конституции и в регламенте соответствующего представительного органа. Для законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация. Законодательный процесс в Российской Федерации включает чаще всего пять стадий. Первой стадии предшествует так называемый предзаконодательный процесс, охватывающий этап от появления идеи, предложения необходимости разработки нового закона до поступления этого предложения на рассмотрение соответствующего органа и подготовки законопроекта ... Первую стадию законодательного процесса составляет внесение законопроекта в Государственную Думу» .
Из двух последних характеристик законодательного процесса видно, что работа над законопроектом осуществляется и до внесения его в законодательный орган, то есть, до начала законодательного процесса. Действительно, в ходе «предзаконодательного процесса», о котором пишет А.Б. Барихин, осуществляется, безусловно, творческая работа над законопроектом, которая в совокупности с законодательной деятельностью составляет законотворчество. То есть, законодательная деятельность является частью законотворческой деятельности.
Иного мнения придерживается А.П. Любимов, считающий, что не законодательство является частью законотворчества, а законотворчество -частью законодательства: «Законотворческая деятельность - это основная составная часть законодательной деятельности, часть общей системы законодательного процесса, соответствующих ей этапов и процедур по подготовке (разработке) законопроекта»6. В то же время в законодательную деятельность он включает также и «подготовку закона» до внесения его в законодательный орган, которая (подготовка законопроекта), по его мнению, тоже регламентируется: «Законодательная деятельность - это работа по подготовке, внесению в законодательный орган, принятию и одобрению, подписанию и введению в действие федеральных законов, с соблюдением требований, правил и процедур, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, регламентами Государственной Думы и Совета Федерации» . Впрочем, здесь же он сам себе противоречит, давая определение «подготовки законопроекта», в которую включает и внесение законопроекта в законодательный орган: «Подготовка законопроекта включает в себя ряд последовательно связанных между собой действий, соответствующих этапам создания, разработки, внесения в законодательный орган законопроекта, а также принятия федерального закона...». Из приведенных его цитат не ясно, то ли подготовка законопроекта осуществляется до внесения его в законодательный орган, то ли она включает в себя указанную процедуру внесения.
Однако Ю.А. Тихомиров, определяя законотворчество, отождествляет его с законодательным процессом: «Законотворчество есть законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов».
Приведенные определения понятия «законотворчество» свидетельствуют о том, что в научной литературе существует смешение понятий «законотворческая деятельность» и «законодательная деятельность». Однако, от ясного понимания сущности законотворческого процесса зависит эффективность его организации.
Сущность и понятие концепции закона
В предыдущем параграфе было отмечено, что разработка концепции закона осуществляется без четкой регламентации и, чаще всего, до внесения проекта закона в Государственную Думу. При этом, как будет доказано далее, не все субъекты права законодательной инициативы понимают, что собой представляет концепция закона. Отсюда появляется много ошибочных законов (с ошибочными концепциями), реализация которых влечет негативные последствия. В качестве доказательства сказанному, предлагается рассмотрение четырех наиболее ярких примеров. 1. Федеральный закон от 8.01.1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)» действовал почти пять лет, пока в конце 2002 года его не сменил новый одноименный закон34. В пояснительной записке Правительства Российской Федерации к новому законопроекту (№ 165603-3) было отмечено, что практика применения старого закона «выявила недостаточную защиту прав и законных интересов различных лиц, участвующих в процедуре банкротства, а также пробелы, позволяющие использовать законодательство о несостоятельности (банкротстве) как механизм для избавления от конкурентов, ухода от налогообложения, необоснованного перераспределения собственности». 2. Согласно Федеральному закону «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5.12.1995 г. в состав Совета Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного и глава исполнительного органов государственной власти (по должности) . При обсуждении в Государственной Думе нового одноименного законопроекта (№ 90041910-3) представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе констатировал: «Как показала практика, такая модель формирования Совета Федерации не является оптимальной, поскольку не обеспечивает непрерывный характер деятельности верхней палаты парламента и не способствует созданию необходимых условий для реализации конституционных полномочий Совета Федерации в законодательном процессе». Согласно новому закону два представителя субъекта Федерации в Совете Федерации назначаются соответственно главой исполнительной власти и законодательным органом этого субъекта37. Правильность новой концепции этого закона будет проверена временем, однако уже сейчас он находит немало критиков, по мнению которых так называемые «сенаторы» являются не народными представителями, а назначенными должностными лицами. 3. В июле 1997 года по инициативе Правительства Российской Федерации вступил в действие Федеральный закон «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте», которым вводился налог (0,5 %) на операции по покупке названных знаков и документов38. Целью закона было увеличение доходной части бюджета. Однако с августа 1997 года уменьшились обороты купли-продажи иностранной валюты и более чем вдвое увеличился объем средств, снимаемых с валютных счетов. Это объяснялось тем, что граждане стали открывать по два счета: рублевый и валютный. Банки конвертировали вложенные на рублевые счета рубли в иностранную валюту и переводили ее на соответствующие валютные счета граждан. Поэтому Правительство Российской Федерации предложило сделать объектом налогообложения еще и операции по конвертации иностранной валюты, а ставку этого налога увеличить до 1 процента . Соответствующий закон вступил в силу в июле 1998 года. В итоге, по мнению самого Правительства Российской Федерации, данный налог не выполнил той функции, которую должен был выполнить. Практика его применения показала, что поступления от него в бюджет невелики и сопоставимы с теми затратами, которые осуществлялись по администрированию этого налога. Кроме того, несмотря на поправки в данный законопроект, не удалось определить объект налогообложения и налоговую базу таким образом, чтобы перекрыть все источники ухода от данного налога Поэтому с 1 января 2003 года данный налог был отменен новым законом. 4. В Российской Федерации концептуально неудачно определен день выборов в Государственную Думу, возможно, из-за неумелого копирования зарубежного опыта. В Конституции США неизменно с 1787 года записано, что сессии Конгресса «начинаются в первый понедельник декабря», если законом не будет установлен другой день. Неоднократные попытки российского законодателя определить подобным образом день выборов в Государственную Думу пока не увенчались успехом.
Технико-юридические правила разработки концепции закона
Как отмечалось выше, не только принятие законов, но и разработка их концепций нуждается в определенных правилах, направленных на обеспечение качества принимаемых законов. Разработка таких правил в Российской Федерации пока находится в стадии становления. В частности, у А.Р. Парамонова они сформулированы в виде задач концептуальной разработки проектов законодательных решений: «анализ проблемной ситуации в определенной сфере общественных отношений и в системе регулирующих их норм; определение целесообразности законодательного вмешательства в сложившуюся систему общественных отношений; установление целей, предмета, принципов и способов законодательного регулирования; определение состава (перечня) необходимых законодательных актов, их структуры, взаимосвязей и основных положений»75. Что касается официальных правил разработки концепции закона, то они содержатся в «Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти» . Из этого документа вытекает, что при разработке концепции законопроекта необходимы: - привлечение высококвалифицированных специалистов, обладающих необходимыми знаниями действующего законодательства и практикой его применения; - привлечение научно-исследовательских организаций; - изучение, обобщение и анализ экономической, социологической, статистической информации, проведение необходимых расчетов, учет зарубежного опыта; - тщательный анализ действующего законодательства в данной области правового регулирования, уяснение причин недостаточной эффективности существующих правовых механизмов (при их наличии), определение пробелов в законодательстве, устаревших предписаний либо наличия множественности актов, регулирующих сходные правоотношения; конкретность аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона. На основе исследования теоретических работ, нормативных документов, а также практики законотворчества в Российской Федерации автором настоящей диссертации выработаны нижеследующие правила, которые могут быть использованы при разработке (и доработке) концепции закона. Одни из этих правил относятся к организации работы над концепцией закона, другие - непосредственно к концепции закона. Правила, относящиеся к организации работы над концепцией закона: 1) создание компетентной группы разработчиков концепции закона; 2) постановка задач группе разработчиков концепции закона; 3) назначение оптимального срока разработки концепции закона; 4) уточнение проблемы, которую предлагается решить принятием закона; 5) выяснение границ имеющейся проблемы; 6) определение цели закона; 7) выявление причин имеющейся проблемы; 8) выбор способа решения имеющейся проблемы; 9) опубликование выбранного способа решения имеющейся проблемы; 10) проведение независимой экспертизы концепции закона; 11) утверждение (одобрение) концепции закона; 12) определение оптимального места будущего закона в системе действующего законодательства. Правила, относящиеся непосредственно к концепции закона: 1) содержание в законе правил для неопределенного круга лиц; 2) логичность закона; 3) соответствие закона интересам участников правоотношений; 4) соответствие закона культурному уровню участников правоотношений; 5) соответствие закона материальным возможностям законодателя; 6) соответствие закона возможностям органов исполнительной власти по его реализации; 7) оптимальность предела устанавливаемого законом правового регулирования; 8) определенность перспективы действия закона; 9) соответствие концепции закона концепциям законов, обладающих более высокой юридической силой; 10) отсутствие в законе норм, которые могут быть использованы вопреки общественным интересам.
Концепция закона и юридическая техника создания текста закона
Владение техникой написания текста закона облегчает и ускоряет работу законодателя, при этом закон становится компактным, понятным и удобным в пользовании. Но наиважнейшей целью ее применения является точное соответствие норм закона замыслу законодателя (концепции закона), что обеспечивает точное понимание этого замысла правоприменителями. О важности техники изложения норм закона для правильного изложения замысла законодателя и понимания его правоприменителями свидетельствует возникшая в Государственной Думе дискуссия о понимании конституционного положения о том, что «Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его ... стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия»110. При обсуждении проекта постановления о порядке прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае его болезни депутатами, со ссылкой на одну и туже статью Конституции Российской Федерации, были высказаны два противоположных мнения о том, кто должен прекращать указанные полномочия. Одно мнение: «...Вы в своем обосновании конституционности предлагаемого Вами постановления ссылаетесь на то, что в Конституции (статья 92) не указано, кто может прекратить полномочия Президента Российской Федерации в случае его болезни. Как тогда понимать слова части 2 статьи 92 Конституции, которые звучат таким образом: «Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий...»?...»; Другое мнение: «...Теперь читайте дальше: «...в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности...» ... отрешение от должности, это что, добровольный акт Президента? Ваши доводы здесь абсолютно См. часть 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации. «Российская газета», № 237,25.12.1993. несостоятельны. Отрешать себя тогда, когда ты прикован к постели и можешь быть в бессознательном состоянии?...». Первое мнение поддержал Представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе: «...активный залог использован в этой Конституции: когда «Президент прекращает исполнение полномочий», а не пассивный: когда «полномочия Президента досрочно прекращаются». Вот если бы они досрочно прекращались кем-то (при пассивном залоге) - да, было бы ясно, что, даже когда нет механизма прекращения полномочий, требуется некое внешнее решение...»111. Правила написания текста закона содержатся в работах многих специалистов по законотворческой технике (см. Введение к настоящей диссертации). Эти правила сформулированы не у всех одинаково, но суть их от этого не меняется. Существенным является то, что каждый автор ограничивает их перечень по-своему. Изучение и обобщение этих правил позволило автору настоящей диссертационной работы сформулировать наиболее полный, как ему представляется, перечень правил законотворческой техники, которые могут быть использованы при написании текста закона: 1) соответствие текста закона «языку закона»; 2) структурированность закона по принятым в законодательстве правилам; 3) отсутствие в законе норм, не относящихся к предмету закона; 4) логичная последовательность изложения закона; 5) отсутствие в законе ненормативного материала; 6) полнота правового регулирования; 7) унификация используемых в законе терминов; 8) недопустимость двусмысленности норм закона; 9) соответствие текста закона правилам лингвистики; 10) ясность (или доступность) норм закона; 11) лаконичность текста закона; 12) отсутствие в законе «дублирующих норм»; 13) логичность текста закона; 14) непротиворечивость норм закона. Не все из названных правил имеют отношение к концепции закона, поэтому далее будут рассмотрены только те из них, нарушение которых может повлиять на правильность изложения замысла законодателя и понимания его исполнителями закона. Соответствие текста закона «языку закона» означает следующее: - текст закона излагается на государственном языке законодателя (иначе замысел законодателя может быть не понят гражданами); - текст закона не отражает манеру письма и эмоции автора, а излагается универсальным официальным стилем, характерным в одинаковой мере для всех законов (иначе, например, эмоциональные отвлечения законодателя могут отвлекать исполнителя закона от главного); - действия (события), предусматриваемые законом, излагаются преимущественно в настоящем времени от третьего лица, например, «осуществляет», «направляет», «подписывает» («осуществляется», «направляется», «подписывается»), при этом целесообразно использовать активный, а не пассивный залог, поскольку использование последнего может стать причиной неясности, кто, по замыслу законодателя, является субъектом предполагаемых действий (например, в части 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации 1993 г. не вполне ясно, кто принимает решение о способе принятия новой Конституции Российской Федерации: «Конституционное Собрание ... разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием ... или выносится на всенародное голосование»); - текст закона не содержит слов и выражений, которые могут быть поняты неправильно - устаревших («навзничь»), жаргонных («отмывание денег»), узкопрофессиональных («вузовский»), разговорных («вообще-то», «как правило»), образных («по горячим следам»), ласкательных и уменьшительных; - вариации общепринятых слов в тексте закона сводятся к минимуму, например, из слов «страна», «держава», «отечество», «родина», «государство» используется только последнее, как и в случае со словами «войска», «армия», «вооруженные силы» (иначе не ясно, подразумевает ли законодатель под этими словами одно и то же или нечто разное). Изложенное правило законотворческой техники является основополагающим, поскольку под него можно подвести и многие из тех, которые изложены далее, например, лаконичность. Структурированность закона по принятым в законодательстве правилам. Основной структурной единицей закона является статья, в которой законодатель помещает одну или несколько норм. Статья имеет порядковый номер и может иметь название. В советский период законотворчества статьи законов состояли из абзацев, именуемых частями (часть первая, часть вторая и т.д.) либо из пунктов и подпунктов, имевших цифровые или буквенные обозначения. Количество частей в статьях было небольшим, законодательство длительное время оставалось неизменным и поэтому ссылки на части статей законов при их применении не вызывали неудобств. Однако в современных условиях, когда в законы постоянно вносятся значительные изменения, ссылки на части статей законов стали вызывать проблемы, так как не всегда ясно, какая часть статьи изменила свою очередность, а какая нет.
