Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты исследования законотворчества в федеративном государстве 13
1.1. Законотворческий процесс в федеративном государстве: теоретико-правовая характеристика 13
1.2. Политико-правовая природа различных моделей двухуровневого законотворчесва в федерациях и ее субъектах 32
Глава 2. Взаимосвязь и взаимовлияние законотворческого и политико-правовых процессов в Российской Федерации 61
2.1. Законотворческая деятельность палат федерального собрания российской федерации и ее взаимосвязь с политико-правовыми процессами 61
2.2. Законотворчество субъектов российской федерации и проблемы соотношения с федеральным законодательством 96
Заключение 135
Библиографический список... 139
- Законотворческий процесс в федеративном государстве: теоретико-правовая характеристика
- Политико-правовая природа различных моделей двухуровневого законотворчесва в федерациях и ее субъектах
- Законотворческая деятельность палат федерального собрания российской федерации и ее взаимосвязь с политико-правовыми процессами
- Законотворчество субъектов российской федерации и проблемы соотношения с федеральным законодательством
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена продолжающимися процессами реформирования и развития России по пути строительства федеративного демократического правового государства, что находит свое отражение и закрепление на законодательном уровне.
В федеративных государствах законотворческий процесс имеет свои характерные черты, среди которых одной из основных является одновременное формирование двухуровневого законодательства - федерального и субъектов Федерации. В России этот процесс, на наш взгляд, происходит в значительной степени стихийно, не всегда согласованно между федеральным Центром и его субъектами.
На протяжении последних 15 лет страна переживает сложный период политико-трансформационных процессов, обусловленных переходом от одного политического и социально-экономического уклада - социализма - к принципиально иному - капиталистическому. С одной стороны, эти процессы находят свое отражение в характере законотворческой деятельности представительных органов государственной власти и их закреплении на законодательном уровне, а с другой - эти процессы сами бывают вызваны к жизни принятием и реализацией новых законодательных актов.
Формирование законодательной базы и сам законотворческий процесс обусловливают перемены в государственном устройстве, экономике и социальной сфере. Это, в свою очередь, приводит к необходимости укрепления конституционно-правовых основ Российской Федерации. Но законодательная база в переходный период меняется не одномоментно, а постепенно в различных отраслях законодательства, что накладывает своеобразный отпечаток на развитие государства в переходный период, когда одновременно действуют противоречащие друг другу законодательные акты.
Поэтому анализ результатов реализации законодательных актов в проводимой властными структурами государственной политике крайне необходим -без него невозможны как определение эффективности проводимой государством правообеспечительной деятельности, так и выработка подходов к решению проблем оптимизации законотворческой деятельности Центра и регионов.
Проведенный анализ зарубежного опыта функционирования двухуровневых парламентских систем и, в целом, федеративного государственного строительства позволяет утверждать, что копирование мировых двухуровневых парламентских моделей, порой не свойственных российским традициям и уровню культуры, нанесут существенный ущерб укреплению российской государственности и развитию законотворческих процессов федерального Центра и регионов. Мировая история свидетельствует, что до тех пор, пока не будет выработан механизм ответственности федерации и ее составных частей по предметам совместного ведения и полномочий, данная проблема не будет решена и она может привести к прекращению существования федерации, как это произошло в недавнем прошлом с рядом бывших социалистических федеративных государств (СССР, Югославия, Чехословакия).
Несмотря на множество публикаций, в которых рассматриваются проблемы федеративного устройства и тенденций дальнейшего развития Российской Федерации, ее субъектов, федерализма и федеративного устройства государства, мировых моделей парламентаризма и законотворческого процесса, проблема законотворчества субъектов в федеративном государстве исследована фрагментарно, что также обусловливает актуальность темы, избранной для исследования.
В связи с вышеизложенным существует необходимость углубленной разработки проблемы формирования и функционирования двухуровневой законодательной системы Российской Федерации, определения степени взаимного влияния законотворчества и основных направлений государственной политики для выработки наиболее эффективных путей реформирования парламентской системы, прогнозирования наиболее вероятных путей развития законотворческого процесса и, соответственно, - всего Российского государства. Российской Федерации необходимо всемерно развивать двухуровневую парламентскую систему и, соответственно, двухуровневую законодательную базу для дальнейшего реформирования всех сфер жизни государства.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемам законотворческой деятельности, политических процессов, происходящих в России,
становления российского федерализма и парламентаризма посвящено значительное количество научных работ. В мировой и отечественной юридической науке исследование и системный анализ законотворческого процесса, развития федеративных отношений, изменений, происходящих в жизни федеративного государства и роль в них парламентов, проблемы разграничения властных полномочий между федеральным Центром и регионами на протяжении длительного периода времени привлекают внимание ученых различных областей гуманитарных знаний - политологов, историков, правоведов, представителей других общественных наук.
Значительный вклад в исследование вопросов, посвященных разработке проблем функционирования законотворческих систем в федеративном государстве, федеративного устройства, внесли следующие виднейшие ученые прошлого и настоящего Западной Европы и США: И. Альтузиус (1562-1638 гг.), идеи которого были продолжены в XVII-XIX веках «отцами-основателями» США А. Гамильтоном, Д. Джейем и Д. Мэдисоном; французские просветители Ш. Монтескье, Ж. Боден, Ж.Кондорсе, А.Тюрго, Ж.Ж. Руссо; английские мыслители Т. Гоббс, Дж. Локк и Дж. Остин, итальянскийученый Н. Макиавелли.
В XX - начале XXI вв. среди наиболее видных зарубежных ученых, занимающихся исследованиями данных проблем (в том числе и по российской модели Федерации, ее государственных институтов), можно выделить Р. Берн-харда, Р. Дэниелса, Г. Еллинека, Д. Елизара, П. Кинга, Д. Кола, П. Лабанда, X. Линца, К. Росса, Ч. Рэгина, В. Рудольфа, В. Острома, С. Солника, Д.Смайли, Р. Уотса, Т. Флейнера, П. Хенэ, К.Хессе, Э. Яна и других.
Говоря о работах российских дореволюционных исследователей по данной проблеме, необходимо отметить, что и сегодня актуальны мысли А.С. Алексеева, М.А. Бакунина, НА. Бердяева, ИА. Ильина, Н.М. Карамзина, И.В. Киреевского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.И. Костомарова, В.О. Ключевского, П.Л. Лаврова, B.C. Соловьева, П.В. Струве, Г.Ф. Шершеневича, А.С. Хомякова, Б.Н. Чичерина, А.С. Ященко и др.
В ходе исследования автором диссертации были проанализированы и другие труды российских государствоведов, юристов, политологов, историков, создающих фундамент для теоретических разработок в области исследования отдельных вопросов, касающихся законотворческого процесса, тенденций и политических условий возникновения и функционирования федеративной модели государственности, как отстаивающих идеи усиления нейтралистских тенденций в развитии Российского государства, так и стоящих на позициях защиты интересов субъектов Российской Федерации.
Эти тенденции прослеживаются в исследованиях таких ученых, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, А.С. Автономов, С.С. Алексеев, А.Н. Аринин, МБ. Баглай, И.Н. Барциц, Л.Ф. Болтенкова, МБ. Глигич-Золотарева, Н.М. Добрынин, В.Д. Зорькин, И.А. Исаев, И.П. Ильинский, Л.М. Карапетян, А.Д. Керимов, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, В.А. Кряжков, Б.М. Лазарев, ВБ. Лазарев, В.О. Лучин, В.Н. Лысенко, Ю.И. Любимцев, ГБ. Мальцев, М.Н. Марченко, Н.А. Михалева, Ю.С. Решетов, В.Е. Сафонов, Б.А. Страшун, МБ. Столяров, В.Г. Стрекозов, Э.В. Тадевосян, Б.Н. Топор-нин, В.А. Туманов, И.А. Умнова, Т.М. Шамба, СМ. Шахрай, К.Ф. Шеремет, Ю.А. Шульженко, О.И. Чистяков, В.Е. Чиркин, А.Г. Хабибулин, Б.С. Эбзеев, И.Ш. Ягудин, И.С. Яценко и др.
Поскольку в данном исследовании при освещении вопроса об особенностях федерального и регионального законотворчества преимущественно использован опыт построения региональной парламентской системы в национально-государственных образованиях Российской Федерации (прежде всего в Республике Башкортостан), были использованы научные труды М.А. Актова, И.Р. Гимаева, Ю.Н. Дорожкина, З.И. Еникеева, В.Н. Лихачева, Ф.М. Раянова и др.
Теоретические выводы и обобщения, содержащиеся в научной литературе, во многом послужили методологической базой для данного диссертационного исследования. Вместе с тем следует особо отметить, что при обилии литературы по проблемам законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации, конституционно-правовых основ современного российского федерализма, все еще вне поля зрения исследователей продолжает оставаться проблема соотношения и взаимосвязи государственной политики с формированием законодательной базы федерального Центра и его субъектов в условиях разделения государственной власти «по вертикали». Исследователи освещают отдельные аспекты и составляющие данной проблемы, не уделяя должного внимания целостному их рассмотрению, что затрудняет понимание ряда важных характеристик российского двухуровневого законотворчества и его взаимосвязи с политическими процессами.
Объект исследования - конституционно-правовые основы законотворческого процесса в Российской Федерации и ее субъектах.
Предмет исследования - федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее особенности функционирования двухуровневой законотворческой системы Российской Федерации и ее субъектов.
Цель работы - выявить взаимообусловленность правовых и политических законотворческих процессов на федеральном и региональном уровнях государственной власти и составить прогноз развития двухуровневой законотворческой системы в Российской Федерации и ее субъектах.
Для реализации данной цели в диссертации поставлены следующие задачи:
- раскрыть содержание понятия «двухуровневое законотворчество», выступающее как одна из форм федеративного устройства государства;
- выявить наиболее оптимальные элементы в механизмах функционирования двухуровневых законотворческих систем федеративных государств;
- определить наиболее вероятные направления развития двухуровневой законотворческой системы Российской Федерации и ее субъектов;
- выявить оптимальные модели двухуровневой законотворческой системы Российской Федерации и ее субъектов на различных этапах развития.
Теоретико-методологической основой диссертации являются современные методы научного познания общественно-правовых закономерностей и явлений: системный, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системно-институциональный, а также методы нормативно-правового и институционально-функционального анализа, статистический и логический методы, позволяющие на основе конституционно-правовых принципов объективно и полно исследовать правовые основы законотворческого процесса субъектов Федерации.
При решении поставленных теоретических и практических задач автор диссертации опирался также на современные методы познания, выявленные и разработанные политической, правовой наукой и апробированные практи кой. В ходе исследования были применены структурно-функциональный, формально-логический, диалектический, сравнительно-исторический методы и сравнительный системный анализ.
Методологическую базу исследования составила и теория модернизации, трактующая характер происходящих изменений через анализ разнообразных сохраняющихся в обществе традиций, стереотипов мышления, менталитета и других факторов, которые во многом определяют принятие решений субъектами происходящих законотворческих процессов.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 года и Конституции (Уставы) субъектов Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, постановления Государственной Думы и Совета Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, Федеративный договор от 31 марта 1992 года с Приложением к нему от Республики Башкортостан, Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3 августа 1994 года, иные нормативные правовые акты Российской Федерации я ее субъектов, а также европейские международно-правовые акты, Конституции и законодательство зарубежных стран.
Специальной информационно-правовой базой явились материалы Автоматизированной системы обеспечения законопроектной деятельности Государственной Думы (АСОЗД), официальные сайты органов государственной власти, сайт совместного проекта ЕС и России «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации» - www.federalism.ru.
Научная новизна исследования заключается в том, что на основе комплексного анализа различных теорий федеративного устройства и конституционно-правовых норм Российской Федерации обосновывается наиболее оптимальная, по мнению диссертанта, модель развития двухуровневого законотворческого процесса в Российском государстве, дается теоретико-правовая оценка роли федерального и региональных парламентов в реализации правотворческих полномочий.
При этом основное внимание сосредоточено на том, что законотворчество рассматривается как сложный правовой процесс, исследуются предпосылки и процедуры его осуществления, предложены научно-теоретические концепции различного решения исследуемой проблемы.
Проведенный анализ закономерностей развития федерализма в наиболее развитых странах и особенностей государственного устройства Российской Федерации позволил определить, по мнению диссертанта, наиболее рациональные пути преодоления и решения проблем федеративных отношений, укрепления российской государственности, межнационального и межконфессионального согласия в современном российском обществе.
Диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:
1. Диссертантом с позиций современных научных теорий конституционного права сформулировано определение понятия «двухуровневое законотворчество федеративного государства» как процесса законодательной деятельности федерального парламента и региональных легислатур, осуществляемый на основе конституционных и договорных положений о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий федеральных и региональных органов государственной власти.
2. В диссертации уточнена периодизация развития двухуровневого законотворческого процесса в Российском федеративном государстве во взаимосвязи с государственной политикой: советский период: I этап - с декабря 1922 г. по март 1953 г.; И этап - с марта 1953 г. по март 1985 г.; III этап - с марта 1985 по декабрь 1991 г.; постсоветский период: I этап (декабрь 1991 г. декабрь 1993 г.), II этап (январь 1994 г. -январь 2000 г.), III этап (январь 2000 г. -настоящее время).
3. Автором сформулирован вывод о необходимости постепенной модернизации договорной практики между федеральным Центром и субъектами Федерации как правовой формы разграничения властных полномочий (прежде всего - в области законотворчества), с последующим полным от нее отказом. На основании этого приведены обоснованные аргументы о необходимости устранения противоречий, содержащихся в Конституции Российской Федерации, которая, с одной стороны, уравнивает в правах российские регаоны, а с другой стороны, основой формирования федерации определяет три принципа: национально-государственный, национально-территориальный и территориальный.
4. В диссертации предлагаются дальнейшие пути реформирования российских законодательных (представительных) органов власти, суть которых заключается в дальнейшей оптимизации законотворческого процесса федеральных и региональных органов государственной власти.
5. На основе проведенного анализа двухуровневой законотворческой деятельности представительных органов Российской Федерации и ее субъектов автор диссертации предлагает скорректированную модель конституционно-правовых основ взаимоотношений федеральных и региональных органов законодательной власти, в которой определены основные направления поэтапного приведения в соответствие федерального и регионального законодательств через конкретизацию законодательных полномочий федерального Центра и регионов.
6. Необходимо создавать модельные правовые акты как типовые образцы правового решения однотипных региональных проблем, рекомендуемых для законодательной ориентации субъектов Федерации и возможного использования в деятельности их законодательных (представительных) органов, для обеспечения согласованности федеральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
7. Основной акцент в законодательной деятельности республиканских органов государственной власти сегодня необходимо делать на решении региональных задач, достижении соответствия между федеральной правовой системой и правовой системой субъектов Российской Федерации и устранении противоречивости внутри самой правовой системы республик-субъектов Российской Федерации.
Проведенный диссертантом анализ конституционно-правового статуса республик как субъектов Российской Федерации показал, что республики призваны:
- оставаться национально-государственной формой реализации права их коренных народов на самоопределение;
- не отходить от роли выразителя суверенитета многонационального народа республики как части многонационального народа России, являющегося единственным источником власти в Российской Федерации;
- осуществлять законодательную, исполнительную и судебную власть на своей территории, соответствующую ее статусу;
- формировать демократическую, правовую, социальную и светскую национальную государственность, функционирующую в соответствии с правами народов в рамках единого российского правового пространства;
- гарантировать равные права на сохранение языка и культуры всех наций и национальных групп, проживающих на ее территории, создавать возможность для их духовного возрождения и свободного развития;
- обладать всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы в ведение Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в законопроектной, научно-исследовательской и преподавательской деятельности со студентами и аспирантами высших учебных заведений, готовящих юристов и управленцев, а также в рамках профессиональной переподготовки и повышения квалификации федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Федерации, депутатов различных уровней власти, при разработке методических рекомендаций и учебных программ и пособий в этой сфере.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственного строительства и теории права Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Выводы и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались на региональных научно-практических конференциях и на шли свое отражение в пяти научных публикациях автора, одна из которых была издана в журнале, рекомендованном ВАК Российской Федерации для опубликования основных результатов исследования.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивалась исходными теоретико-методологическими позициями, использованием опубликованных правовых источников и информационных материалов, применением экспертных заключений и оценок.
Структура диссертационной работы определяется объектом, предметом, целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка использованных нормативно-правовых актов и научной литературы.
Законотворческий процесс в федеративном государстве: теоретико-правовая характеристика
Многоплановость избранной для исследования темы, ее принадлежность к таким направлениям в науке, как юриспруденция и политология, а также производных от них дисциплин, диктует необходимость анализа возникновения, современного употребления и определения в науке основных составляющих нашего исследования, каковыми являются понятия «двухуровневый законотворческий процесс», «политический процесс», «федерализм», а также связанные с ними категорийные аппараты.
Федеративное государственное устройство определяет своеобразие законотворческого процесса, который имеет два уровня: федеральный и региональный. Принимаемые законы должны учитывать двухуровневые политические процессы, происходящие в федеративном государстве. Федерализм занимает важное место среди теоретически и практически значимых проблем политологии, что обусловлено сложностью и многоплановостью понятия, разнообразием его национальных моделей, а также задачами, стоящими сегодня перед всеми уровнями власти в Российской Федерации по дальнейшему государственному строительству. Это, в свою очередь, вызывает необходимость всестороннего изучения происходящих в современном мире процессов глобализации, возникновения новых государств, многие из которых либо входили в состав федераций (СССР, ЧССР, СФРЮ), либо выбрали федеративное развитие уже в условиях изменившегося мира (Российская Федерация, страны Европейского союза) и т. д. Поэтому неслучайно, что проблема федеративного устройства государств, особенно в последние 15-20 лет, стала объектом пристального внимания специалистов в различных областях научного знания во всем мире.
На наш взгляд, воплощение на практике идей федерализма для выработки наиболее оптимального соотношения между многообразием и единством в государственном устройстве станет определяющим в будущем государственном строительстве большинства стран мира и позволит решить многие проблемы, связанные и с глобализацией, и с решением национальных проблем, через развитие региональной самобытности этносов.
Исторический опыт свидетельствует, что становление и развитие большинства современных федеративных государств, как правило, обусловлено имеющимися существенными различиями территорий, входящих в их состав -по историческим, географическим, экономическим, этническим, конфессиональным и др. признакам. При этом стоит обратить внимание на тот факт, что в мире федерализм очень редко рассматривается как способ решения национального вопроса, поскольку история свидетельствует, что такие государства просуществовали незначительные периоды и распались именно по национальному признаку. Например, в Канаде, в силу исторических факторов формирования государства, в провинции Квебек проживает франкоязычное население, в отличие от остальных англоязычных провинций. Но в ходе дальнейшего развития страны государственная федеративная структура Канады привела лишь к обострению национальной проблемы, и сегодня провинция Квебек через референдумы и собственную законотворческую систему пытается обрести полную самостоятельность
Эту особенность необходимо учитывать и при изучении российской модели федерации и прогнозировании дальнейшего развития нашего государства. Она диктует для России необходимость в будущем поиска новых путей государственного обустройства, решения национального вопроса, изменения соотношения в уровне законотворческой компетенции центра и регионов. Один из принципов государственного устройства, взятый сегодня в России за основу - национально-территориальный, - всегда, на наш взгляд, будет порождать сепаратистские тенденции в тех или иных проявлениях, угрожая территориальной целостности и самому существованию Российского государства. Этот принцип, как утверждает В.А. Тишков, провоцирует претензии одной из национальностей на исключительный статус в вопросах вла-сти и ресурсов и затрагивает интересы остального населения . А вывод, сделанный группой российских ученых еще в середине 90-х годов XX века по результатам политологической экспертизы «Российский социум в 1994 году», проведенной по заказу Правительства Российской Федерации, констатирует: «Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой «общенародной» Федерации, состоящей, тем не менее, из национально-территориальных образований, изначально конфлик-тогенно и ведет в тупик, из которого трудно выйти» . Чтобы разрешить эту ситуацию мирными политическими методами со временем придется найти приемлемый и для центральной, и для региональной российской власти баланс уровня их законотворческой компетенции.
Что же понимается в современной политической науке под такими категориями, как «федерализм», «федерация», «федеративное государственное устройство» и некоторыми другими связанными с ними и затрагивающими тему исследования понятиями?
Научные категории, которыми пользуются ученые для исследования федерализма, отличаются множественностью толкования одних и тех же терминов2, что вызвано и разнообразием существующих сегодня федеративных государств, и различием научных теорий, и политической практикой. Само понятие «федерализм» изменялось во времени и зависело от конкретного исторического момента, от менталитета и т. д. Поэтому данный термин необходимо рассматривать в развитии. Тем более что в мире нет незыблемых государств и форм их организации - процессы от зарождения до распада в мировой истории проходят все, в том числе и федеративные государства. Так произошло со многими древними империями (Древняя Греция, Древний Рим и т. д.), в недавней истории - с социалистическими федерациями (СССР, СФРЮ, ЧССР), это, несомненно, произойдет в будущем и с ныне процветающими промышленно развитыми странами
Политико-правовая природа различных моделей двухуровневого законотворчесва в федерациях и ее субъектах
Федеративные модели государственно-территориального устройства достаточно часто встречаются в современном мире, но в новейшей научной литературе нет единодушия относительно их числа. Разные авторы, исходя из своих собственных критериев, называют различное их количество. Например, СМ. Шахрай говорит о 20 федеративных государствах , В.Е. Чиркин пишет о 24-х , а К.Т. Курашвили и Л.М. Карапетян называют 25 федераций . Исходя из принятого нами определения федеративного государства, мы считаем, что к этой категории в современном мире можно отнести 25 государств, обладающих различным уровнем развития: высокоразвитые в экономическом и политическом отношении государства (например, США, Канада, ФРГ, Швейцарская Конфедерация4 и др.), государства со средним уровнем развития (например, Российская Федерация, Аргентинская Республика, Мексиканские Соединенные Штаты, Республика Индия и др.) и развивающиеся страны (Государство Малайзия, Федеративная Республика Нигерия, Объединенная Республика Танзания, Союз Мьянма, Федерация Сент-Кристофер и Невис и т. д.).
Эти государства занимают более 52 % поверхности земли и в них проживает около 40 % мирового населения1. В современном мире для официального названия государств используется как понятие «федерация» (Бразилия, Россия, Эфиопия и т. д.), так и иные термины: «конфедерация» (Швейцария); «союзные государства» или «союзное государство» (Мексика, США, Югославия, Федеративная Республика Германия ); «союз» (СССР, Мьянма, Австралия); «объединенная республика (государство)» (Танзания, ОАЭ) и т. д.
Состав федеративных государств в современном мире неоднороден и по количеству, и по составу государствообразующих субъектов, и по законодательно закрепленным принципам их объединения. Среди субъектов федерации могут быть, например: республики (Россия), земли (Австрия, Германия), государства («штаты») (США, Индия, Мексика) и т. д. При этом наблюдается неоднородность в межсубъектных отношениях, в компетенции, статусности и форме входящих в федерацию субъектов. Например, республики, края, области, автономные округа, города федерального значения составляют Российскую Федерацию, а в состав США (наряду с государствами-«штатами») входят ассоциированные государства, федеральные округа, владения и т. д. Следовательно, существуют различия и в уровнях их отношений с центральной властью, законотворческой и законодательной компетенции.
Соответственно, в данных странах существуют и различные модели двухуровневой парламентской системы, законотворческого процесса, во многом оказывающие определяющее влияние на политику.
Еще в XVII-XVIII вв. европейские народы в ходе борьбы против власти феодальных монархов пришли к убеждению, что носителем суверенитета и единственным источником власти в демократическом государстве должен признаваться сам народ. Это приводило к выводу о необходимости создания в каждом государстве суверенного органа народного представительства с выборностью и широкими правами. С тех пор парламент выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер.
Для определения степени влияния парламентов на формирование направлений внутренней и внешней политики федеративных государств мы исследуем такие практические проявления законотворчества, как порядок формирования парламентов, круг субъектов законодательной инициативы, законодательные основы функционирования, структура, объем компетенции и полномочий парламентов (центрального и региональных), порядок прохождения и промульгации законодательного акта и влияние на эти процессы различных политических сил путем лоббирования своих интересов.
Необходимо отметить, что несмотря на то что реальные полномочия парламента несколько ограничены исполнительной властью, за парламентами всех федеративных государств законодательно закреплена функция осуществления контроля за деятельностью правительства. Она проявляется в современной мировой парламентской практике путем реализации следующих основных методов: - постановка вопроса о доверии правительству; - интерпелляция1 - обращенное к правительству требование дать объяснение по поводу проводимой им политики или по какому-либо конкретному вопросу; - вопросы устные и письменные, служащие не столько для контроля правительства, сколько для его критики; - деятельность комитетов и комиссий расследований по депутатским запросам, создаваемые парламентами для ревизии деятельности исполнительной власти, а также распространяющие свою активность на работу политических партий, профсоюзов, общественных организаций; - институт омбудсманов (от швед, ombudsman - представитель чьих-либо интересов) - парламентских должностных лиц, наделенных широкими контрольными полномочиями, уполномоченных конституцией или законом контролировать деятельность правительственных учреждений от имени парламента по инициативе обратившихся физических или юридических лиц
Законотворческая деятельность палат федерального собрания российской федерации и ее взаимосвязь с политико-правовыми процессами
На протяжении последних 15 лет правовая политика Российского государства направлена на законодательное закрепление нового строя, основными чертами которого должны стать демократизация политической жизни, развитые институты гражданского общества, реализация принципов федерализма, рыночные отношения и т. д. Все эти процессы должны быть строго регламентированы двухуровневым (федеральным и региональным) законодательством.
В России становление парламентаризма и, соответственно, законотворческого процесса прошло хоть и незначительный по историческим меркам, но довольно сложный путь. И хотя мы имеем и не столь богатую историю, как в европейских странах и США, на наш взгляд, не является правомерным утверждение некоторых отечественных авторов о том, что федеративную традицию и парламентаризм можно обнаружить даже в самые ранние периоды русской истории . Правильнее было бы говорить о существовании в средние века и новое время в истории Руси отдельных элементов федерализма и парламентаризма.
Исторически сложившиеся обстоятельства привели к тому, что народы, проживающие на территории России, изначально были принуждены к сосуществованию в рамках союзного государственного образования, поскольку большей частью территории и проживающее на них население было завоевано Московской Русью, а затем Российской империей. Например, даже «добровольное вхождение» башкирских земель в состав Руси во второй половине XVI - начале XVII веков фактически является завоеванием, поскольку эти территории не составляли единого государства, а входили составными частями в Казанское, Ногайское и Сибирское ханства. Договор же, заключенный с башкирами о даровании им значительных вольностей и свобод, не соблюдался русским царизмом практически с самого начала.
Поэтому мы считаем наиболее приемлемой точку зрения русского историка Костомарова о том, что «и природа, и обстоятельства - все вело жизнь русского народа к самобытности земель с тем, чтобы между всеми землями образовывалась и поддерживалась связь. Так, Русь стремилась к федерации, и федерация была формою, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие федеративного начала, но вместе с тем борьбы его с началом единодержавия».
Исходя из вышесказанного, отсчет подлинной истории демократии, новых предпосылок в создании федеративного государства и парламентаризма в России мы начинаем с издания императором Николаем II Манифеста от 17 октября 1905 года об учреждении Государственной Думы и Государственного Совета, Основных законов 1906 года. Появление этих государственных актов было вызвано к жизни нарастанием недовольства и ростом народных выступлений в ходе Первой русской революции 1905-1907 гг. Здесь мы имеем яркий пример того, как события политической жизни страны оказывают влияние на законотворческий процесс, фактически вынуждая верховную власть к принятию законодательных актов.
Деятельность Государственной Думы I-IV созывов (1906-1914 гг.), хотя и была в значительной степени ограничена властью императора, законодательными полномочиями Государственного Совета, органов исполнительной власти, все же в отдельных вопросах была им неподконтрольна и поэтому стала первым шагом по установлению в стране принципов парламентаризма. После 1906 года Российская империя представляла собой дуалистическую монархию, в которой законодательная власть принадлежала императору и двухпалатному парламенту. Государственную форму Российской империи того периода, в соответствии с классификацией В. Чиркина, мы можем определить как сегментарную, где существует определенное разделение властей. Но при этом нет системы сдержек и противовесов при доминировании императора, а система характеризуется «...жесткой централизацией и преобладанием авторитарных методов управления при наличии ограниченных демократических свобод и самостоятельного местного самоуправления»1.
Государственная Дума и Государственный Совет имели равные законодательные права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента. Но в связи с начавшейся Первой мировой войной Николай II и его правительство практически прекратили конструктивное взаимодействие с законодательными палатами.
Победа народа над монархией в ходе буржуазно-демократической революции в феврале 1917 года, установление республиканского строя и приход к власти вначале Временного комитета Государственной Думы, а затем Временного правительства создавали благоприятные условия для развития в стране истинного федерализма и парламентаризма. Но этого не произошло в силу ряда объективных и субъективных причин, главной из которых, на наш взгляд, была неспособность пришедших к власти политиков управлять государством и нарастающие с каждым месяцем в стране революционные настроения. После Февральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу.
Победа социалистической революции в октябре 1917 года также создавала хорошие предпосылки для становления и развития демократических основ в государстве, но и этому не суждено было сбыться. Свыше 70 лет советские люди жили в многонациональном государстве, которое, согласно Конституции, было федерацией, но фактически государство было унитарным. Поэтому субъекты федерации - союзные, автономные республики - оказывались административными подразделениями без самостоятельных прав. В то же время среди региональных элит в годы Советской власти шло постепенное нарастание сепаратистских настроений, особенно это касалось союзных республик.
Законотворчество субъектов российской федерации и проблемы соотношения с федеральным законодательством
По Конституции, Российская Федерация состоит сегодня из 86 субъектов. В ее составе: 21 республика, 8 краев, 49 областей, два города федерального значения, одна автономная область и семь автономных округов. В них проживает более 130 национальностей, имеющих свои религию, историю, культуру, традиции, менталитет, язык.
Одной из основных черт России как федеративного государства является двухуровневая парламентская система, поскольку наряду с Федеральным Собранием в стране функционируют и парламенты субъектов Федерации. Их статус, функции и организация деятельности в основных чертах схожи с соответствующими элементами статуса зарубежных легислатур и закреплены в конституциях и уставах российских регионов1. То есть система законодательных, как и других региональных органов власти, устанавливается и регламентируется субъектами федерации самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами .
Формирование региональных парламентов в России с конца 80-х гг. XX века происходило хотя и на новых основах, но все же под несомненным влиянием советского опыта парламентаризма. Поэтому для более полного раскрытия темы и достижения поставленных целей исследования мы считаем, что необходимо обратиться к истории регионального парламентаризма, начиная с установления в стране советской власти.
В дореволюционный период отдельные территории Российской империи -автономии (Королевство Польское и Финляндия) имели свои законодательные органы. Польша имела собственную Конституцию и законодательную власть -Сейм, который составляли: король (российский император), Сенат и Посольская изба. Финляндия также имела свои органы власти и управления, свою судебную систему. Ее законодательство было обособлено от законодательства Российской империи. Но это были исключения из общего правила: губернии и протектораты России таких свобод не имели и могли решать вопросы только на уровне местных органов самоуправления (земства и т. д.)
Поэтому история законодательных (представительных) органов власти в субъектах России берет свое начало с создания РСФСР. С 1918 по 1923 гг. в составе России было создано 21 автономное образование, а к середине 30-х годов ее национально-государственное устройство состояло уже из 13 автономных .республик, 11 автономных областей и 9 национальных округов . Правовой базой национально-государственного строительства РСФСР являлась Конституция 1918 года, которая определила статус и установила высший орган власти региона - съезд Советов. Организация органов власти автономных республик и областей в этот период имела свои особенности. Во-первых, сохранялись признаки унитарного государства (унифицированность, строгая подчиненность по вертикали власти: Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК РСФСР - центральные, а не федеральные органы власти). Во-вторых, были размыты границы между законодательными и исполнительными органами (подчиненность исполнительных органов законодательным и наделение исполнительных органов (совнаркомов) законодательными полномочиями).
Кроме того, системы органов государственной власти областей и автономных республик были различными: в автономной области облисполком относился к системе исполнительных комитетов местных Советов и выступал органом власти между областными съездами Советов, а в автономной республике формировались два самостоятельных органа: Центральный исполком автономной республики - высший орган государственной власти между республиканскими съездами Советов, сессиями ЦИК, и Совет Народных Комиссаров - исполнительно-распорядительный орган ЦИК . Таким образом, в первой советской Конституции, кроме федеративных начал в государственном строительстве РСФСР, были заложены и унитарные признаки, ставшие с конца 20-х гг. определяющими. Конституция СССР 1924 года закрепила это устройство государственных органов и на союзном уровне власти.
С принятием в 1936 г. новой Конституции СССР, а в 1937 г. - конституций союзных и автономных республик прекратили существование республиканские съезды Советов и республиканские ЦИК. В новом конституционном законодательстве была закреплена система высших органов законодательной власти автономий, в основном аналогичная союзным: отныне им был соответствующий Верховный Совет, избираемый сроком на 4 года.
