Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и конституционные основы исследования факторов законотворчества в Российской Федерации 12
1.1. Понятие законотворчества и основные тенденции, возникающие в законотворческой деятельности 12
1.2. Система факторов, воздействующих на законотворчество в России: понятие, виды и функции 33
Глава 2. Содержание правовых факторов, влияющих на законотворчество в Российской Федерации и их отражение в конституционном законодательстве 50
2.1. Императивные факторы-требования, воздействующие на законотворчество в Российской Федерации 50
2.2. Компетенционные обязательные факторы-условия, способствующие согласованию деятельности ветвей власти при разработке и принятии законов 71
2.3. Юридико-технологические обязательные факторы-условия, влияющие на эффективность проектирования нормативных правовых актов высшей юридической силы 92
Глава 3. Соотношение правовых и иных факторов, отражающих различные явления общественной действительности, которые влияют на законотворчество в Российской Федерации 108
3.1. Факультативные факторы-условия, воздействующие на законотворческую деятельность 108
3.2 Объективные и субъективные факторы-обстоятельства, влияющие на процесс создания нормативных правовых актов 134
3.3. Выявление результатов действия правовых и иных факторов и их закрепление в Концепции совершенствования законодательства (на примере Тамбовской области) 151
Заключение 170
Список использованных источников 182
Приложения
- Понятие законотворчества и основные тенденции, возникающие в законотворческой деятельности
- Система факторов, воздействующих на законотворчество в России: понятие, виды и функции
- Императивные факторы-требования, воздействующие на законотворчество в Российской Федерации
- Факультативные факторы-условия, воздействующие на законотворческую деятельность
Введение к работе
Актуальность темы исследования и решаемой в нем научной задачи обусловлена реформированием государственной и общественной жизни России, которое требует поиска и разработки новых научно обоснованных форм и методов совершенствования законотворческого процесса и конституционного законодательства.
Конституция Российской Федерации закрепила исходные начала для развития различных сфер общественных отношений, в том числе в области законотворчества. Важнейшие из них - двухуровневая система законодательства (федеральный и региональный1), регламентация порядка принятия законодательных актов, правовые формы участия институтов гражданского общества в управлении делами государства. Увеличение законодательного массива, обусловленное динамично изменяющимися общественными отношениями, не всегда отражает баланс интересов государства, общества и личности, действие факторов различной юридической и социальной природы.
Потребность системного конституционно-правового исследования факторов, воздействующих на законотворчество в России, обусловлена следующим комплексом взаимосвязанных обстоятельств:
Назрела острая необходимость создания законодательства, отвечающего социальным ожиданиям общества, поскольку существует зависимость реального состояния социально-экономического развития той или иной территории от принимаемых нормативных правовых актов. На правовое регулирование оказывают влияние, например, такие факторы, как разрыв между доходами наиболее и наименее обеспеченного населения (в 15 раз); увеличи-вающееся региональные различия в заработной плате (более чем в 7 раз ), снижение численности населения, ухудшение демографической ситуации.
Возникает необходимость устранения негативных тенденций в сфере создания нормативных правовых актов. Динамические процессы, происходящие в обществе, обуславливают увеличение объема законодательного
1 См.: Понятие «регион» в настоящем исследовании рассматривается как равнозначное «субъект Российской
Федерации».
2 См.: Основные показатели социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в 2005
году // Российская газета от 24 марта 2006 г.
5 массива, который постоянно изменяется. На федеральном уровне принято около двух тысяч двухсот законодательных актов, в то же время законы о внесении изменений составляют - 39,8%, дополнений - 22,3% от общего числа актов. В Воронежской области эти показатели составляют соответственно - 57,6% и 27%, в Тамбовской области - 49,4% и 21,9%, в Москве -45% и 15,6% соответственно .
Несовершенен конституционно-правовой механизм участия гражданского общества в законотворческой деятельности при согласовании интересов различных субъектов права. Появление нового механизма взаимодействия общества и органов государственной власти - Общественной палаты России - недостаточно воздействует на законотворческий процесс. Отсутствуют законодательные регламентации процедур реализации профессионального лоббизма и народной инициативы на федеральном и региональном уровнях.
Проводимые мониторинговые исследования выявляют отрицательное и положительное воздействие различных факторов на процесс создания законов. Однако методика их проведения недостаточно разработана и урегулирована в праве. Поэтому эффективность действия правовых и факторов, отражающих различные явления общественной действительности, исследована неполно, не выявлены их критерии и показатели.
Разграничение полномочий между Федерацией и регионами в сфере социального обеспечения, жилищных, градостроительных, муниципальных, административных отношений, осуществляется противоречиво, особенно на уровне законодательства субъектов Российской Федерации. Отсутствие целостной концепции развития законодательства не позволяет учитывать действие всех правовых и иных факторов, формировать федеральное и региональное законодательства на среднесрочную или долгосрочную перспективы.
Таким образом, системное теоретико-прикладное исследование правовых и иных факторов необходимо для создания эффективных нормативных
См.: Количественный анализ действующих нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях (по данным справочной правовой системы Консультант-плюс на 10.04.2006г.).
правовых актов, активизации участия институтов гражданского общества, совершенствования механизма выявления и учета правовых (юридических) и иных условий и обстоятельств, воздействующих на законотворчество в Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере законотворчества между различными субъектами права при разработке и принятии федеральных и региональных законов.
Предметом исследования является расширение механизма регулирования правовых факторов, влияющих на федеральное и региональное законотворчество, а также их взаимодействие с иными факторами.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ системы правовых факторов, которые воздействуют на законотворчество, оценка соотношения с иными видами факторов и совершенствование учета результатов их действия в процессе создания законов в Российской Федерации.
Для достижения этой цели были определены следующие задачи:
Уточнить классификацию правовых факторов, раскрыть их функции и особенности воздействия на законотворчество в Российской Федерации; определить взаимосвязь правовых и иных (не правовых) факторов.
В системе правовых факторов-требований раскрыть процедуры применения кодификационного законодательства и обосновать предложения по их совершенствованию.
Выявить влияние компетенционного фактора путем анализа законотворческой компетенции различных субъектов - участников процесса; обосновать рекомендации по наиболее эффективному использованию их консолидированной законодательной инициативы.
Разработать механизм воздействия отдельных элементов гражданского общества - народной законодательной инициативы и профессионального лоббизма — на региональное законотворчество в России.
Сформулировать предложения по учету правовых факторов в законотворчестве путем уточнения процедур проведения мониторинга и закрепления результатов действия различной системы факторов в Концепции со-
7 вершенствования законодательства субъекта Российской Федерации (на примере Тамбовской области).
Методологическая основа диссертационного исследования. Для достижения поставленной цели и решении задач использовались следующие методы: диалектический, исторический, системный, сравнительно-правовой, логико-семантический, формально-юридический, статистический и социологический. Применение перечисленных методов позволило выявить взаимообусловленность правовых и иных факторов, влияющих на законотворческую деятельность; определить негативные и позитивные направления развития федерального и регионального законодательства; проанализировать различные виды нормативных правовых актов, в сфере законотворчества; уточнить понятийно-категориальный аппарат; систематизировать способы упорядочения и эффективного проектирования законов.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области права, экономики, философии, социологии, логики. Фундаментальные категории в сфере законотворческой деятельности рассматривались в трудах таких ученых, как: С.С.Алексеев, Е.С. Аничкин, С.А.Авакьян, К.В. Арановский, В.М. Баранов, В.И. Борисов, Д.А. Керимов, Е.А. Лукашева, Е.Г. Лукьянова, В.О. Лучин, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, Л. А. Окуньков, B.C. Основин, А.С. Пиголкин, Ю.А. Тихомиров, Р.О.Халфина, Т.Я. Хабриева.
Исследование условий и стадий (этапов) законотворческой деятельности на уровне Российской Федерации и ее субъектов осуществляли Л.И. Антонова, Н.А. Боброва, СВ. Буянкина, О.Н. Булаков, А.Г. Братко, В.В. Лазарев, Р.Ф. Васильев, А.Г Гузнов, Т.Д. Зражевская, Д.А. Ковачев, В.А. Кряж-ков, П.В Крашенинников, А.П. Любимов, В.М. Манохин, И.Р. Метшин, Т.С. Масловская, Н.А. Михалева, СВ. Поленина, В.М. Сырых, М.С Саликов, СВ. Степашин, СМ. Шахрай, Е.С. Шугрина.
В юридической литературе, несмотря на многогранность работ по теории и практике законотворческого процесса, не ставилась задача выявления системного влияния правовых и иных факторов для формирования единой концепции совершенствования действующего законодательства в России-
8 ской Федерации.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации, иные нормативные правовые акты в сфере законотворчества. К исследованию привлекались акты международного права, а также конституции зарубежных государств, закрепляющих процедуры создания нормативных предписаний высшей юридической силы; программные документы; судебная практика; данные статистической отчетности; материалы научно-практических конференций и юридической печати.
Научная новизна исследования состоит в комплексном исследовании воздействия взаимосвязанной системы правовых факторов на законотворческую деятельность в Российской Федерации.
Выявлены признаки исследуемых правовых факторов, дополнено содержание их функций (информационно-организационной и согласования интересов субъектов законотворчества).
Выработан механизм применения правовых факторов-требований и юридико-технологических факторов, направленный на совершенствование правил подготовки законов и иных нормативных правовых актов в кодифицированных региональных законах (законотворческом кодексе субъекта России).
Разработана процедура реализации консолидированной законодательной инициативы и детализации полномочий Государственного Совета Российской Федерации для согласованного взаимодействия органов государственной власти Федерации и ее субъектов.
Обоснованы предложения по закреплению процедур осуществления профессионального лоббизма и народной законодательной инициативы; разработаны проекты региональных законов: «О правовом регулировании лоббистской деятельности в законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъекта Российской Федерации» и «О народной законодательной инициативе в Воронежской областной Думе».
9 Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена следующими обстоятельствами:
Диссертация имеет системный прикладной характер, ее практическая значимость состоит в разработке теоретических и практических основ учета действия правовых факторов в законотворческой деятельности.
Рекомендации по разработке проектов законов были использованы в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Тамбовской и Воронежской областей).
Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе при подготовке лекций и учебно-методических пособий по дисциплинам: «Конституционное право Российской Федерации», «Законодательный процесс», «Парламентское право», «Конституционное право зарубежных стран».
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Правовые факторы - это нормативно закрепленные императивные
требования и обязательные условия, обуславливающие содержание и формы
создания нормативных правовых актов. Они определяют правовые механиз
мы участия институтов гражданского общества и учета социальных, эконо
мических, политических, идеологических и иных явлений общественной
жизни в законотворческой деятельности.
Исследуемые факторы обеспечивают упорядочение законотворческой деятельности, информационное и организационное взаимодействие физических и юридических лиц, принимающих участие в создании законодательных актов, устанавливают механизмы согласования их интересов.
2. Особенностью воздействия правовых факторов-требований является
императивность правил, предназначенных для выявления пробелов и проти
воречий в праве. Их реализация определяется разработанностью процедуры
создания соответствующих нормативных правовых актов.
Влияние юридико-технологических факторов-условий проявляется в выборе формы выражения нормативного правового акта, применение правил юридической техники, возможной кодификации и инкорпорации.
Эффективное использование названных факторов предполагает объе-
10 динение в кодифицированном законе субъекта Российской Федерации всех разнообразных процедур законотворчества: принятия Конституции (Устава) субъекта Российской Федерации, иных региональных законов, договоров и соглашений, прогнозов, концепций и программ; правил осуществления кодификации, инкорпорации, толкования и учета.
3. Усиление действия компетенционного фактора выражается в уста
новлении обязательных условий, определяющих механизм согласования
конкурирующих интересов различных субъектов законотворчества. Предла
гается установить приоритетное рассмотрение Государственной Думой кон
солидированной законодательной инициативы, внесенной законодательными
(представительными) органами государственной власти субъектов Россий
ской Федерации (не менее 1/3) по единому законопроекту. Детализировать
полномочия Государственного Совета Российской Федерации, наделив его
правом разработки заключений по законопроектам в сфере федеративного
устройства и представления их в Государственную Думу.
4. Расширение воздействия институтов гражданского общества как фа
культативных факторов проявляется в закрепления правовых условий их
участия в законотворчестве. Обосновывается предложение о включении в
состав Общественной палаты Российской Федерации представителей регио
нальных палат.
Рекомендуется принятие в субъектах Федерации закона, регулирующего лоббистскую деятельность и наделяющего профессиональных лоббистов (некоммерческих организаций либо физических лиц) дополнительными полномочиями, позволяющими им активно участвовать на всех этапах законотворчества (знакомиться с проектами, с экспертными заключениями, излагать мнение, присутствовать на заседаниях органов государственной власти). Разработан проект закона о народной законодательной инициативе в субъекте Российской Федерации (на примере Воронежской области), в котором установлены: основания, порядок ее реализации и рассмотрения законодательным органом государственной власти.
5. Воздействие факторов-обстоятельств, имеющих общественный резо
нанс, нуждается в дополнительных гарантиях их учета в создаваемых зако-
нах. Предлагается наделить Конституционный Суд Российской Федерации правом предварительного нормоконтроля по инициативе Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
6. Результат воздействия различных факторов на региональное законотворчество целесообразно интегрировать в единый нормативный правовой акт в форме закона - Концепцию совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные итоги работы диссертанта опубликованы в 9 научных работах общим объемом 2,95 п.л. Результаты диссертационного исследования внедрены в практику Тамбовской областной Думы, о чем имеется соответствующий акт о внедрении.
Положения и выводы диссертации апробированы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Права человека», «Муниципальное право» в Воронежском филиале Московского гуманитарного социального университета.
Автор принял участие в работе научно-практических конференций, проходивших в Воронежском государственном университете (2002-2005гг.), в Российской Академии Правосудия (Москва, 2003 г.), а также научно-практических семинарах: «Нормотворческая техника в органах государственной власти и органах местного самоуправления» (Институт экономики и управления в промышленности, Москва, 2004); «Подготовка курса «Защита личности от дискриминации» для юридических вузов Российской Федерации» (Российский Университет Дружбы народов, Москва, 2004 г.); «Обращение в Конституционный Суд России» (Американская Ассоциация адвокатов СПИЛИ при финансовой поддержке США по международному развитию, Москва, 2005 г.).
Структура работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав (восьми параграфов), заключения, списка использованных источников и пяти приложений.
Понятие законотворчества и основные тенденции, возникающие в законотворческой деятельности
Законотворчество — сложное многогранное явление, основные направления его функционирования нуждаются в рассмотрении, чтобы выявить противоречия, позволяющие выработать рекомендации, направленные на совершенствование процесса создания законов, учитывающие результаты воздействия различных факторов.
Содержание данного правового понятия неоднозначно трактуется как в юридической литературе, так и в законодательстве регионов (поскольку на федеральном уровне отсутствует нормативная регламентация данного понятия). Одни ученые рассматривают указанную категорию, как одну из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемой специально уполномоченными органами и должностными лицами4 или непосредственно самим народом (на референдуме)5.
Другие, включают в содержание данного понятия не только деятельность, но и познание и результат, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности систему6.
Третья группа ученых определяет законотворчество как процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации общественных отношений и заканчивая ее принятием и введением в действие7, либо как процесс создания текстов законопроектов, их подготовки к рассмотрению в парламенте государства , либо как познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования9.
В научной литературе преобладающей является точка зрения, согласно которой отождествляется законотворчество и законодательный процесс10. Ряд других ученых включают в содержание данной категории отношения и действия, предваряющие законодательный процесс, такие как выявление потребности, в принятии закона, оценку его эффективности и возможную последующую корректировку11.
В нормативных правовых актах регионов в основном дается трактовка правотворчества12 и законодательного процесса13, только лишь в пункте 6 части 1 статьи 1 закона Коми-Пермяцкого автономного округа «О нормативных правовых актах Коми-Пермяцкого автономного округа» законотворчество - урегулированная законодательством деятельность по изданию (то есть подготовке, принятию, изменению, введению в действие и признанию утратившим силу нормативных правовых актов. Между тем, законы отдельных субъектов Российской Федерации (например, в Республике Бурятия14, Архангельской области15) упоминают о законотворческой либо законопроектной деятельности без раскрытия их содержания. Для уяснения смысла рассматриваемого правового явления необходимо определить его стадии (этапы). Законотворчество является частью правотворческого процесса и один из элементов более широкого понятия - юридического процесса. Понимая юридический процесс в самом широком смысле этого слова, как всякую форму реализации материальных норм права, согласимся с той точкой зрения16, что он представлен следующими своими разновидностями: правотворческий и правоприменительный юридический процесс.
Правотворчество (как более широкое понятие, нежели «законотворчество») охватывает процесс создания всех видов источников права, не только законов, но и подзаконных актов, а также становление норм и традиций обычного права. Правотворчество - это форма осуществления функций государства, состоящая в установлении, изменении или отмене правовых норм17. Большая Советская Энциклопедия определяет данное понятие как - деятельность государства по руководству обществом, осуществляемая в форме издания нормативных актов, выражающих государственную волю правящего класса в виде общеобязательных правил — правовых норм; правотворчество охватывает установление новых, а также изменение и отмену действующих правовых норм . Юридическая конструкция «правотворческий процесс» позволяет выявить определения следующих терминов: право, процесс и творческий - для правильного, единообразного понимания сущности данного явления. Право - в объективном смысле система общеобязательных, формально определенных норм, установленных и обеспечиваемых силой государства и направленных на регулирование поведения людей и их коллективов в соответствии с принятыми в данном обществе устоями социально-экономической, политической и духовной жизни19. В толковых словарях русского языка термин «процесс» как правило, употребляется в двух значениях: во-первых, как последовательная смена состояний в развитии какого-либо явления; во-вторых, как совокупность последовательных действий, направленных на достижение определенного результата20. Термин творческий обычно определяется как самостоятельно создающий что-либо новое, оригинальное, созидательный21.
Законотворческий процесс состоит из двух этапов (стадий): предпро-ектный (этап формирования права, этап выявления потребности в правовом регулировании, стадия предзаконодательнои деятельности) и проектный (официальное возведение воли народа в закон22. Предпроектный этап характеризуется наличием множества предварительных вариантов решений, которые принимаются с той или иной степенью научной обоснованности всеми участниками создания будущей нормы, хотя ни одно из них окончательного, нормоустанавливающего значения не имеет23. Проектный же этап и есть законодательный процесс, поскольку он достаточно подробно урегулирован действующими правовыми нормами и представляет собой конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов, и характер возникающих, развивающихся и прекращающихся правоотношений его участников, их взаимных прав и обязанностей, также установленных Конституцией Российской Федерации24. В юридической литературе на определение указанной дефиниции существуют различные точки зрения, так как в действующем федеральном законодательстве отсутствует легальное закрепление данного этапа законотворчества . В законах субъектах Российской Федерации содержание стадий законотворчества трактуется неоднозначно. В одних случаях законотворческий процесс включает в свое содержание предпроектный этап - прогнозирование, планирование, подготовка проектов (Алтайский и Краснодарский края, Республики Алтай и Бурятия, Кемеровская и Том-екая области). В других случаях, в стадиях издания нормативных правовых актов отсутствует этап, направленный на выявление потребности в принятии нормативных предписаний высшей юридической силы (Свердловская область). В законах отдельных субъектах указаны этапы законопроектной работы, начиная с разработки концепции проекта и подготовки его текста и заканчивая получением заключений уполномоченных лиц и органов до момента внесения проекта в региональный парламент (Архангельская область27). В некоторых регионах основными стадиями правотворческого (и законотворческого) процесса являются этапы, начиная с подготовки законопроекта и заканчивая опубликованием нормативного правового акта (в Курганской и Оренбургской областях ).
Система факторов, воздействующих на законотворчество в России: понятие, виды и функции
Нормативный правовой акт является качественным, эффективным и реально отражающим все аспекты общественных отношений только в том случае, если в ходе подготовки данного проекта будут учтены факторы (экономические, географические, политико-правовые, информационно- познавательные, прогностические и другие), в которых проявляются потребности общества в законотворческом регулировании, однако при исследовании недостаточно полно выявляются их системные связи: степень влияния на законотворческий процесс и взаимодействие между собой. Выявление, учет и взаимодействие факторов, воздействующих на необходимость в разработке, принятии, изменении или отмене того или иного нормативного правового акта, на подготовительной (предварительной) стадии законотворческого процесса, согласование и сочетание их при непосредственном проектировании правовым норм является одной из важнейших составляющих законотворческой деятельности.
Термин «фактор» становится общеупотребительным в средствах массовой информации. В научной литературе оперируют такими понятиями как - «военный фактор», «экономический фактор», «экологический фактор». При этом каждый из вышеуказанных терминов несет различную смысловую нагрузку, так как отсутствует единообразное определение данного понятия. В юридической литературе фактор характеризуется как причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или отдельные черты88, такое же определение дает этому явлению и словарь иностранных слов89. Однако Толковый Словарь Русского языка определяет фактор как - момент, существенное обстоятельство в каком-либо процессе, явлении90. В нормативно-правовых актах субъектов Федерации вышеуказанная категория употребляется как условие существования чего-либо в зависимости от контекста: как факторы развития свободы личности (часть 1 статьи 25 Закона Кировской области от 16.07. 1998 г «О государственной молодежной политике» определяет досуг и развлекательные мероприятия); в качестве факторов внешней среды (Постановление главы администрации Орловской области от 23.04.1994 «О совершенствовании работы по изучению состояния здоровья населения области и влияния на него факторов внешней среды»); в республике Алтай Указом главы Республики в 1998 году создана комиссия по предупреждению и преодолению негативных факторов, вызванных финансово-экономическим кризисом в стране. Отдельные ученые91 считают, что вышеуказанные обстоятельства детерминированы тенденциями общественного развития, являются исключительно социальными. Специфика социальных факторов состоит в том, что они действуют системно, для них характерна направленность действия и мощность.
Теория факторов - термин, традиционно используемый для обозначения социологических концепций, пытающихся объяснить изменение состояний общества воздействием какого-либо явления, признаваемого единственным фактором, определяющим эти изменения92, в тоже время развитие общества определяется одновременным воздействием множества факторов. Сторонники этой теории основной задачей науки считали описание социальных, технических, культурных и иных факторов в их внешнем взаимодействии. Указанную теорию можно проецировать на законотворческую сферу, так как на процесс принятия нормативных правовых актов влияют различные тенденции и обстоятельства, которые необходимо исследовать, оценить, выявить закономерности в совокупности с целью выработки практических рекомендаций, направленных на совершенствование нормативных предписаний. Поэтому, факторы, влияющие на законотворчество в Российской Федерации, — это обстоятельства, условия, требования, явления общественной жизни, правовой действительности, которые составляют сущность законотворческого процесса, обуславливают его содержание и формы выработки нормативных предписаний, влияют на выявление потребностей и интересов субъектов законотворчества с целью их закрепления в законе.
Изучение законотворческой деятельности сквозь призму механизма действия разнообразных факторов выдвигает на первый план их классификацию и выявление имеющихся между ними взаимозависимостей. Любая классификация факторов по их содержательным признакам носит условный характер, их подразделение на различные виды позволяет создать возможность для более удобного оперирования с их совокупностью. Наиболее распространенной является классификация, разработанная сотрудниками Института государства и права . По степени воздействия на законотворчество факторы подразделяются на основные (правообразующие) и обеспечивающие (процессуальные). Основные факторы выступают по отношению к законотворчеству как факторы внешние, а обеспечивающие - как внутренние. Правообразующие факторы обусловливают возникновение проблемной ситуации, требующей законодательного регулирования и влияющей на характер ее разрешения (демографические, политические, экологические, ценностно-психологические и другие). Правообеспечивающие (процессуальные) факторы обеспечивают надлежащее разрешение проблемной ситуации, возникшей под влиянием внешних факторов, правильность и эффективность принятия законодательного акта9 . Выделяют факторы, порождающие потребность в правовой регламентации, а также определяющие форму и содержание нормативных правовых актов95.
Формирование и дальнейшее совершенствование законотворческой деятельности представляет собой результат сочетания и взаимодействия ряда факторов, действующих преимущественно на предварительном этапе формирования законодательного решения.
Выделяют, прежде всего: существующие национальные, исторические и политические традиции96, воздействующие на осуществление процесса создания нормативных правовых актах высшей юридической силы субъектами законотворческой деятельности. Влияние данных факторов прослеживается в советских Конституциях различных периодов. В первом Основном Законе РСФСР от 10 июля 1918 года высшая власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов (глава 6 статья 24), законодательные, распорядительные и контрольные функции осуществлял Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК, глава 7), который обладал значительными полномочиями, утверждая проекты декретов и иных предложений, вносимых Советом Народных Комиссаров (СНК) или отдельными ведомствами, а также издавал собственные декреты и распоряжения97. Конституция РСФСР от 11 мая 1925 года сохранила вышеизложенные нормы, относительно совмещения в одном органе нескольких государственных функций, расширив компетенцию ВЦИК, правом издания кодексов и постановлений по собственной инициативе, рассмотрения и утверждения законопроектов, вносимых СНК (раздел третий, глава третья, Б, 24-25), была введена императивная норма, согласно которой, все акты, определяющие общие нормы политической и экономической жизни страны, бюджет, вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов РСФСР, обязательно должны восходить на рассмотрение и утверждение ВЦИК98. Формы актов ВЦИК и СНК практически совпадали, но в конституциях отсутствовало упоминание об их иерархическом положении относительно друг друга.
Императивные факторы-требования, воздействующие на законотворчество в Российской Федерации
Правовые императивные факторы-требования - это совокупность правил, закрепленных в нормативных правовых актах, выявляющих пробелы и противоречия в праве, указывающих на необходимость принятия закона, определяющих процедуры создания различных видов нормативных правовых актов и способы их упорядочения. В зависимости от этапов законотворческого процесса действуют: факторы предварительной стадии формирования законодательного акта и факторы, определяющие процедурные требования. На подготовительном этапе разработки законопроекта оказывают влияние такие факторы, как: требования, содержащиеся в Конституции Российской Федерации о принятии федеральных конституционных и федеральных законов; аналогичные прямые указания, закрепленные в иных законах; воздействие международных унифицированных стандартов; послания главы государства парламенту; прогнозы, целевые программы социально-экономического развития. К факторам, выявляющим пробелы и негативные явления в правовой системе, относятся: постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъекта Российской Федерации о признании законов (либо их отдельных положений) не соответствующих Конституции Российской Федерации; концепции совершенствования законодательства; доклады Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации, акты парламентских расследований.
На последующих этапах законотворчества на него оказывают влияние факторы-требования, определяющие особенности порядка разработки отдельных видов законов и иных нормативных правовых актов. К таковым относятся процедуры принятия Конституции Российской Федерации, Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации; законов о бюджете и налогах. К данному виду факторов относится порядок заключения договоров и соглашений (международных, между федеральными и региональными органами государственной власти), создания технических регламентов, программ социально-экономического развития, прогнозов, концепций.
На стадиях законодательного процесса действуют императивные факторы, регулирующие способы упорядочения законов: путем закрепления лоббизма, института народной инициативы и общественного обсуждения законов, процедур толкования нормативных правовых актов. Рассмотрим содержание данных факторов по предложенной классификации, выявим особенности их функционирования.
Требования, по поводу принятия федеральных конституционных законов содержатся в Конституции Российской Федерации. В настоящее время не приняты законы о Верховном Суде Российской Федерации, о Конституционном Собрании, о статусе субъекта Российской Федерации, а также федеральный закон, предусмотренный частью 3 статьи 66 Конституции Российской Федерации об отношениях автономных округов, входящих в состав края или области.
Прямые указания, по поводу принятия нормативных правовых актов высшей юридической силы, закреплены в различных законах. В результате анализа содержания полномочий субъектов Российской Федерации, установленных федеральными нормативными правовыми актами, обоснованы предложения по развитию законодательства Воронежской области в части ее полномочий, закрепленных федеральным законодательством. В области финансово-экономических отношений Бюджетный Кодекс Российской Федерации содержит 12 отсылочных полномочий относительно дополнения либо разработки законов области, законодательный акт «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - 7. В соответствии с абзацем 4 статьей 8 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти. В сфере земельных отношений Земельный Кодекс Российской Федерации включает 10 норм относительно конкретизации указанного сегмента общественных отношений субъектами Российской Федерации. В соответствии с частью 4 статьи 81 Земельного Кодекса Российской Федерации необходимо внести изменения в Закон Воронежской области от 02.10.2003 №49-03 «Об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения» относительно установления условий предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота. Градостроительный Кодекс Российской Федерации содержит 5 отсылочных полномочий относительно изменения либо создания областного законодательства. Согласно части 3 статьи 7 Градостроительного Кодекса Российской Федерации порядок подготовки региональных нормативов градостроительного проектирования устанавливается соответствующим законом Воронежской области. В области культуры и образования федеральное законодательство закрепляет 8 норм относительно разработки либо дополнения региональных законов. Порядок организации историко-культурного заповедника регионального значения, его граница и режим его содержания устанавливаются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации128. Нуждается в конкретизации региональных законодательством федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как содержит 5 отсылочных норм подобного рода. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Феде- рации - законами субъектов Российской Федерации . В области социальной защиты необходимо дополнить, изменить либо разработать 5 областных законов. Жилищный Кодекс Российской Федерации содержит отсылочные нормы по поводу создания 7 законодательных актов области. В соответствии с частью 2 статьи 98 Жилищного Кодекса Российской Федерации категории граждан, нуждающихся в специальной социальной защите, устанавливаются законодательством субъекта Российской Федерации. В сфере регулирования топливно-энергетического комплекса федеральное законодательство содержит два отсылочных полномочия, налоговых отношениях - три, в области водных ресурсов - одно, касающиеся конкретизации региональным законодательством.
Факультативные факторы-условия, воздействующие на законотворческую деятельность
Факторы, отражающие различные явления общественной жизни подразделяются на следующие виды: факторы-обстоятельства и факультативные факторы-условия. Соотношение правовых и иных (не правовых), влияющих на законотворчество в Российской Федерации, проявляется в том, что механизм участия институтов гражданского общества и учета экономических, политических, социальных, идеологических явлений в процессе создания закона закреплен в правовых формах, однако является недостаточно эффективным и нуждается в совершенствовании
Факультативные факторы-условия включают в свое содержание следующие составляющие: влияние гражданского общества, зарубежного законодательства на законотворчество в России, исторических особенностей законотворческой деятельности нашего государства. Данные факторы оказывают опосредованное воздействие на процесс создания законов, поскольку учет результатов их действия не является обязательным для законодательных (представительных) органов государственной власти.
Уровень развития отдельных институтов гражданского общества - система условий, способствующая выявлению интересов отдельных групп населения для воплощения их в законах, воздействие на законотворчество в России которых, осуществляется посредством выделения политического, гражданского и профессионального лоббизма. Расширение воздействия институтов гражданского общества как факультативных факторов проявляется в закреплении правовых условий их участия в законотворчестве.
Президент в своем Послании, укрепление гражданского общества обозначил в качестве важнейшей задачи, которую необходимо осуществить государственным органам . Эффективность нормативно-правовых актов зависит от того, насколько в нем сбалансированы интересы всех слоев гражданского общества и государства. На сегодняшний день задача законотворческих органов заключается в поиске правовой модели согласования различных социальных интересов, при которой свобода одних лиц в реализации своих интересов не ущемляла бы свободу других; лишь при таких условиях возможно обеспечить нормальное, свободное развитие общественных отноше-ний в соответствующей сфере . Гражданское общество возникает как политико-юридическое равноправие экономически свободных субъектов... индивид становится причастным к власти и может контролировать ее в различных формах гражданского общества... но не будет никакого гражданского общества, если экономическая свобода индивида не подкреплена национальной идентификацией народа как конституционной общности .
В действующем законодательстве отсутствует нормативно-правовое регулирование понятия «гражданское общество». С указанной конструкцией тесно соприкасается категория «общество», рассматриваемая: как добровольное постоянно действующее объединение людей для какой-либо цели ; совокупность исторически сложившихся форм совместной деятельности людей ; совместная жизнь многих людей, активно взаимодействующих между собой по поводу удовлетворения своих жизненно необходимых потребно-стей ; общество не состоит из индивидов, а выражает сумму тех связей и отношений, в которых эти индивиды находятся друг к другу . В научной литературе нет единой точки зрения относительно определения понятия «гражданского общества». Одни ученые рассматривают данную категорию как институт социальной жизни, усилия которого направлены на обеспечение условий и развития человеческой жизнедеятельности как на уровне индивида, так и на уровне больших или малых социальных групп . Другие авторы акцентируют внимание на совокупности межличностных отношений, которые развиваются вне рамок и без вмешательства государства328. Третьи основывают свою позицию на самоорганизации системы социально-экономических и политических отношений, функционирующих в конституционно-правовом режиме социальной справедливости и имеющих своей целью создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека329. Некоторые ученые констатируют данное явление как общество граждан высокого социального, экономического, политического, культурного и морального статуса, создающих совместно с государством развитые правовые отношения . Только гражданское общество, которое обеспечивает на уровне своих институтов рациональное согласование публичных и частных потребностей, может выступать в качестве одного из субъектов соответствующей сферы общественных отношений для отражения в нормативных правовых актах своих социально значимых интересов. Гражданское общество возникает как политико-юридическое равноправие экономически свободных субъектов... индивид становится причастным к власти и может контролировать ее в различных формах гражданского общества... но не будет никакого гражданского общества, если экономическая свобода индивида не подкреплена национальной идентификацией народа как конституционной общности.
Политический лоббизм — система мотивационных, информационно-коммуникативных, институциональных и нормативно-регулятивных условий, обуславливающих сущность законотворчества. Политику как сферу взаимодействия различных групп, реализующих свои интересы с помощью институтов политической власти, можно представить как взаимодействие следующих систем: мотивационно-коммуникационной (политическое сознание и отношения) и институциональной (политическая организация)332; нормативно-регулятивной (ядром является право) и информационно-коммуникативной (распространение политических взглядов, доктрин, оценок) . Данный фактор включает следующие составляющие: а) распространение политических взглядов, доктрин, оценок, зафиксированных в программах политических партий; б) деятельность политических партий; в) правовая политика (государственная идеология).
