Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный уровень преобразований российского общества, государства определяет повышенные требования к качеству законотворческой деятельности, к содержанию законодательства. Важнейшим условием оптимизации и совершенствования законотворческой деятельности является научная обоснованность проектов будущих законов.
Научная обоснование есть сложный процесс, возникающий на начальном, подготовительном этапе. Он характеризуется выявлением объективной потребности, реальных возможностей и средств, необходимых для упорядочения определенного вида общественных отношений; формированием и выстраиванием идей, понятий, призванных обосновать необходимость, значимость соответствующей правовой формы; определением целей, предмета, метода правового регулирования и его необходимых последствий. Он должен завершаться формированием концепции проекта федерального закона, в котором видится чрезвычайно важный метод совершенствования законотворческой деятельности.
Концепция законопроекта, рассматриваемая как мощное средство совершенствования законотворческой работы, создаёт благоприятные условия для последующей работы всех субъектов законотворческого процесса на этапах разработки законопроектов, их экспертной оценки, прогнозирования результатов действия принимаемых законов.
В связи с этим на первый план выдвигается задача повышения качества научного обоснования субъектами законодательной инициативы и другими участниками законотворческой деятельности проектов федеральных законов, ориентированных на позитивное действие законодательных норм на регулируемые общественные отношения, внедрение в практику новых методов и способов законотворческой деятельности.
Современная законотворческая практика показывает недостаточную, а в ряде случаев низкую эффективность действия правовых норм, если отсутствует достаточно серьёзное научное обоснование. Анализ действующих законов и других нормативно-правовых актов свидетельствует об отсутствии нормативного закрепления содержания, структуры, предмета, целей и определения концепции проекта федерального закона
Представляется значимость и необходимость такого закрепления (например, в регламентах Государственной Думы РФ, Совета Федерации РФ, Правительства РФ и др.). Отсутствует и законодательное закрепление понятий «концепция законопроекта», «концепция проекта федерального закона», что ведёт к разнообразной их трактовки федеральными органами государственной власти Российской Федерации.
Несмотря на теоретическую и практическую значимость, подготовительный этап законотворческой деятельности субъектов законодательной инициативы не получил должной научной разработки. Недостаточно обосновывается зависимость качества проекта закона от теоретического уровня его концепции. Неупорядоченность взаимодействия субъектов законотворческой деятельности в процессе разработки проектов будущих законов на подготовительном этапе существенно влияют на качество проектов федеральных законов.
Изложенные выше положения определяют актуальность проблемы изучения деятельности субъектов законотворческого процесса, направленной на формирование концепции проекта федерального закона и обусловливают выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. В отечественной юридической науке проблемы законотворчества и оптимизации российского законодательства, исследовались достаточно широко и продуктивно. Так, в дореволюционный период определённое внимание этим вопросам уделяли учёные-юристы Б.А. Кистяковский, С.А. Муромцев, Н.М. Коркунов, Л.И. Петражицкий, В.И. Синайский, Г.Ф. Шершеневич и др. В советский период эти проблемы исследовались такими правоведами как М. Атаев, С.В. Боботов, Е.В. Куманин, Б.И. Левин, С.В. Поленина, Б.А. Страшун, В.М. Сырых, М.А. Шафир, Ю. Юргялис и др. Наиболее активно вопросы развития законодательства в постсоветский период рассматривались на отраслевом уровне.
С конца 90-х годов XX века устойчивый интерес к проблемам законотворчества стали проявлять представители общей теории права. Наибольший вклад в разработку проблем законотворчества внесли такие ученые как С.С. Алексеев, Ю.Г. Арзамасов, С.Ф. Афанасьев, М.И. Байтин, В.М. Баранов, В.П. Беляев, Е.В. Вавилин, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, В.В. Глазырин, А.И. Зайцев, И.А. Иванников, В.Ф. Иванов, В.П. Казимирчук, И.Ф. Казьмин, В.Н. Кудрявцев, Е.В. Куманин, Н.А. Лопашенко, А.П. Мазуренко, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Г.В. Мальцев, В.В. Мамонтов, А.А. Павлушина, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, Т.М. Пряхина, Н.В. Путило, В.А. Рудковский, О.Ю. Рыбаков, Т.А. Савельева, И.С Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, В.Д. Холоденко, Д.Ю. Шапсугов, К.В. Шундиков, Б.С. Эбзеев, А.И. Экимов и др.
Высоко оценивая труды российских учёных, следует признать, что вопросы научного обеспечения законотворческой деятельности на этапах формирования концепции проекта федерального закона в достаточной мере ещё не изучены. Проводимые ранее исследования проблем законотворчества не дают оснований считать данную тему исчерпанной.
Теоретическая и практическая значимость работы.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем содержится комплексное изложение вопросов понимания научной обоснованности как важнейшего принципа законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, аспектов формирования и конкретизации научных основ в политико-правовых документах, показана роль концепции проекта федерального закона как итогового результата формирования научных основ законотворческой деятельности.
Комплексное исследование проблем формирования концепции проекта федерального закона позволило:
а) по-новому осмыслить механизм построения и реализации законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации, разработать и обосновать базовые научно-методологические основы федерального законотворчества, дать его определение;
б) определить компоненты процесса выработки законотворческого решения как основы формирования концепции проекта федерального закона, рассмотреть их взаимосвязь, разработать и предложить критерии оценки научной обоснованности концепций проектов федеральных законов;
в) определить возможности и пути совершенствования научного обоснования законопроектной деятельности, выявить причины, негативно влияющие на повышение его эффективности, найти оптимальные пути и способы их устранения;
г) разработать и сформулировать основные понятия, касающиеся научного обоснования проектов федеральных законов.
Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней выводы и предложения по научному обоснованию проектов федеральных законов, направлены на оптимизацию и совершенствование законотворческой деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, на повышение качества законодательства в Российской Федерации. Они могут повлиять на совершенствование правоприменительной практики, на создание надлежащих условий для реального осуществления прав и свобод граждан, на их правовую активность. Результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания теории государства и права, других юридических дисциплин.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе разработки концепции проекта федерального закона.
Предметом исследования являются научно-методологические правовые основы разработки концепции проекта федерального закона.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы являются теоретико-методологические основы понимания концепции проекта федерального закона Российской Федерации.
В соответствие с намеченной целью поставлены следующие задачи:
- показать значимость научной обоснованности проекта федерального закона как ведущего принципа законотворческой деятельности;
- раскрыть понятие концепции федерального закона, охарактеризовать существующие в литературе определения понятий «концепция законопроекта», «концепция проекта федерального закона», сформулировать авторское определение концепции проекта федерального закона;
- охарактеризовать концепцию проекта федерального закона как важнейшего принципа и теоретической основы проекта федерального закона;
- выявить причины несовершенства процесса формирования концепции проекта федерального закона;
- показать роль политических идей, программных положений, сформулированных в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации, для разработки концепции проекта федерального закона;
- выявить аспекты конкретизации концепций проектов федеральных законов в федеральных программах и национальных проектах Правительства Российской Федерации;
- обосновать необходимость правовой регламентации процесса разработки концепции проекта федерального закона;
- охарактеризовать концепцию как результат и специфическую форму научного обоснования проекта федерального закона;
- обосновать критерии оценки качества концепции проекта федерального закона;
- раскрыть цель, предмет, структуру и содержание концепции проекта федерального закона;
- проанализировать порядок апробации и утверждения Государственной Думой Российской Федерации концепции проекта федерального закона.
Теоретической основой работы послужили научные труды по истории, философии, социологии, политологии, теории права и отраслевым юридическим наукам. Среди них труды таких видных учёных-правоведов как, С.С. Алексеев, В.М. Баранов, И.А. Ильин, И.Ф. Казьмин, В.Н. Кудрявцев, Л.В. Лазарев, А.В. Мицкевич, С.А. Муромцев, А. Нашиц, Л.И. Петражицкий, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, Б.П. Спасов, Ю.А. Тихомиров, В.М. Сырых и др.
В советский период наиболее активно проблемами разработки концепций законов занимался И.Ф. Казьмин. В настоящее время эти проблемы частично исследованы в трудах В.М. Баранова, Ю.Г. Арзамасова и других учёных.
Автор опирался на работы специалистов, исследующих вопросы законотворческой деятельности, её целей, средств, форм и методов правового регулирования, коллизий правовых норм, общей теории систем, концепций развития российского законодательства, правотворчества органов власти, законодательной социологии и др.
Методологическую основу работы, наряду с основополагающим диалектико-материалистическим и другими общенаучными методами познания правовой действительности, составили и такие методы исследования, как: системный, логический, функциональный, анализ, синтез, прогнозирование, моделирование, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический и др. Применение указанных методов дало возможность проанализировать и сделать выводы по достаточно сложной проблеме, посвященной формированию концепций проектов федеральных законов и обоснованию путей оптимизации современного законодательства России.
Эмпирической и нормативной основой диссертации являются международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты СССР, дореволюционной России, некоторых зарубежных стран.
С учётом предмета исследования, особое внимание уделено материалам, связанных с этапом научного обоснования концепции проекта федерального закона субъектом законодательной инициативы. Автором изучено свыше 30 концепций проектов федеральных законов и столько же пояснительных записок к проектам федеральных законов, представленных в Государственную Думу Российской Федерации субъектами законодательной инициативы.
Научная новизна исследования состоит в том, что в рамках теории права предпринята одна из первых попыток комплексного монографического исследования законотворческой деятельности, осуществляемой на этапе принятия научного обоснования проекта федерального закона и формирования концепции проекта федерального закона.
Специфика исследования состоит в том, что автор анализирует существующие концепции проектов федеральных законов на современном этапе развития федерального законодательства России, в условиях повышения требований к содержанию правовых актов, в том числе, за счёт повышения их научной обоснованности.
Научная новизна получила отражение и дальнейшее развитие в ряде положений и выводов. В частности, в работе доказано, что научная обоснованность законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти России является частью механизма, обеспечивающего эффективность принимаемых законов и характеризуется как сложная, динамическая, многоступенчатая форма воздействия на законотворческую деятельность, со множественностью субъектов – носителей соответствующих полномочий и выразителей интересов, нуждающихся в законодательной регламентации. При этом обоснован подход к формированию современной концепции развития федерального законодательства России, заключающийся в том, что он позволяет:
- предвидеть его основные тенденции, динамику развития, определять стратегические и тактические приоритеты, разработать базовые научно-практические основы (общие правила) законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти;
- выявить специфику разработки концепции законопроекта в структуре механизма формирования идей и решений законотворческого характера, обосновать необходимость нормативного закрепления содержания, структуры, предмета, целей и определения концепции проекта федерального закона;
- сформулировать определения «концепция законопроекта», «концепция проекта федерального закона», «механизм формирования законодательного решения», «научно-практические основы (общие правила) законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти» и др.;
- разработать критерии оценки степени подготовленности концепции проекта федерального закона к её принятию Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении.
Научная новизна диссертационного исследования отражена и в основных положениях, выносимых на защиту.
1. Сложившаяся в Российской Федерации система формирования и закрепления научно обоснованной и планомерной системы законотворческой деятельности осуществляется на трех уровнях: 1) ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ; 2) государственных программах и национальных проектах Правительства РФ; 3) концепциях проектов федеральных законов. Научная обоснованность и системность законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти России представляют собой необходимое условие обеспечения подготовки и принятия качественных и эффективно действующих федеральных законов.
2. Конкретизация Правительством РФ научных основ законодательных инициатив, содержащихся в ежегодных посланиях Президента РФ, осуществляется посредством:
- научного обоснования, согласования и разработки текстов проектов федеральных законов, инициируемых Президентом РФ, законодательными органами государственной власти и на этой основе разработки текстов федеральных программ и национальных проектов;
- предметного анализа существующих проблем, изучения состояния правового регулирования в обозначенной сфере, анализе правоприменительной практики, материалов прогнозирования и др.;
- подготовки проектов указов и распоряжений Президента РФ, предусматривающие принятие постановлений, распоряжений Правительства РФ с приложением научно-практического обоснования указов Президента и соответствующих проектов постановлений Правительства;
- подготовки концепций, инициируемых Правительством РФ, программ, включающих определение целей, предмета и круга лиц, на которых распространяется действие предлагаемых программ, оценка состояния правового регулирования в данной сфере, последствия реализации предлагаемых программ;
- самостоятельном научном обосновании вносимых Правительством РФ изменений и дополнений в федеральные законы, касающихся выполнения целевых федеральных программ и национальных проектов.
3. Предлагается одновременно с публикацией текста ежегодного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ в «Российской газете», иных официальных изданиях публиковать доклад Государственной Думы РФ и доклад Правительства РФ о законопроектной деятельности по реализации законодательных инициатив, изложенных в ежегодном послании Президента РФ за прошлый год.
4. Концепция проекта федерального закона это – научно и практически обоснованная и принятая субъектом законодательной инициативы позиция в рамках законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации.
Концепция проекта федерального закона не заменяет и не подменяет проект нормативно-правового акта. Являясь особым видом правовой информации и своеобразным средством правового опосредования идей, решений, научно-практических рекомендаций, предлагаемых субъектом законодательной инициативы, она раскрывает общий замысел, основные идеи законопроекта, даёт ему общую характеристику, официально выражает правовые позиции и установки её разработчиков.
5. Концепция закона должна основываться на соответствующих положениях ежегодных посланий Президента РФ, федеральных программ и национальных проектов Правительства РФ и обеспечивать их конкретизацию в тексте проектируемого закона. Предлагается расширить число субъектов законодательной инициативы с целью учёта этих положений за счёт Генерального прокурора РФ, Уполномоченного по правам человека и Общественной палаты РФ.
6. Концепция проекта федерального закона призвана обеспечивать реализацию следующих целей: 1) учёт специфики вида общественных отношений, подлежащих урегулированию принимаемым законом; 2) органичное «вписывание» в систему действующего законодательства; 3) исключение логических противоречий в проекте закона и обеспечение внутренней согласованности его положений; 4) определение системы приемов законодательной техники, способных обеспечить подготовку и формулирование качественно совершенных проектов законов и эффективно действующих норм права; 5) соответствие проектируемых положений положениям ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию, федеральных программ и национальных проектов Правительства РФ; 6) оценку предложений по совершенствованию законодательства, содержащихся в юридической литературе, прессе и иных источниках.
7. С учетом поставленных целей концепция проекта закона должна состоять из шести частей: 1) основ законодательной политики по предмету проектируемого закона; 2) анализа эффективности действующего законодательства; 3) анализа научной юридической литературы и содержащихся в них предложений по совершенствованию действующего законодательства; 4) основных положений проектируемого закона; 5) прогноза эффективности предлагаемых положений проектируемого закона; 6) описания совокупности приемов законодательной техники, которые надлежит применять в процессе проектирования закона.
8. Критериями научной обоснованности концепции проекта федерального закона являются:
- степень соответствия реальной деятельности государства в сферах, подлежащих правовой регламентации, методам и средствам, представленным в концепции, способность выражать общегосударственные интересы;
- отражение специфики предмета правового регулирования в концепции предлагаемого закона, мера оптимизации конкретного вида общественных отношений; способность концепции иметь статус специфической формы научного обоснования;
- отражение в концепции закона роли юридического инструментария в решении задач конструирования проекта федерального закона;
- отражение в концепции возможности и способности упорядочения противоречий предмета и метода законодательного регулирования, выявление и устранение противоречий в существующем законодательстве;
- достоверность концептуальных положений проекта федерального закона;
- прогноз эффективности предлагаемых в концепции закона путей совершенствования федерального законодательства, возможность достижения поставленных целей;
- отражение в концепции проекта закона принципов объективной необходимости, всесторонности и полноты предполагаемого предмета правового регулирования.
9. Процесс формирования концепции законопроекта состоит из подготовительного и законодательного этапов. На подготовительном этапе зарождаются идеи и принимаются решения о разработке концепции законопроекта. Законодательный этап состоит из деятельности субъекта законодательной инициативы по подготовке концепции законопроекта самостоятельно либо специально созданной рабочей группой. В дальнейшем ключевая роль в доработке концепции законопроекта принадлежит комитетам и комиссиям Государственной Думы РФ и Совету Государственной Думы РФ. Процесс формирования концепции проекта федерального закона завершается её принятием Государственной Думой РФ в процессе первого и вторых чтений проекта закона.
10. Требования к предмету, целям и содержанию концепции проекта федерального закона, как необходимому этапу законотворческого процесса, должны получить более полное отражение в регламентах Государственной Думы РФ, Совета Федерации РФ и Правительства РФ.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права Московского гуманитарно-экономического института. Основные положения диссертации опубликованы в научных статьях, в том числе рекомендованных ВАК научных изданиях. Проблемы, выявленные в ходе исследования, а также пути их возможного решения докладывались автором на научных конференциях и круглых столах Московского гуманитарно-экономического института, Северо-Кавказского государственного технического университета, Кабардино-Балкарского государственного университета, Ставропольского окружного суда Международной комиссии по урегулированию неправительственных споров.
Отдельные материалы проведённого исследования использовались при проведении лекционных и семинарских занятий по таким дисциплинам как «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Муниципальное право России» в Пятигорском государственном лингвистическом университете, Московском гуманитарно-экономическом институте, что подтверждается актами внедрения результатов диссертационного процесса в учебный процесс.
Структура диссертации обусловлена целью и логикой исследования и состоит из введения, двух глав, подразделённых на восемь параграфов, заключения и библиографии.
