Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие и сущность политико-правовой категории «децентрализация»: базовые аспекты и проблемы современного понимания 22
1. Содержание и сущностные особенности децентрализации публичной власти и управления 22
2. Системные характеристики децентрализации как юридической конструкции и объективной закономерности публичного управления 41
ГЛАВА 2. Параметры децентрализации как неотъемлемого элемента правового федеративного государства 75
1. Децентрализация и демократизация публичного управления как базисные начала правового государства 75
2. Соотношение (разграничение) основных категорий федеративной государственности - «федерализм», «разграничение полномочий и предметов ведения», «децентрализация» 95
3. Централизация и децентрализация государственно-властного упорядочивающего воздействия 106
ГЛАВА 3. Административная децентрализация в теории, системе и процессе публичного управления 124
1. Методология концепции административной децентрализации: содержание, обоснование и значение в теории и практике государственного администрирования .. 124
2. Административная децентрализация как условие эффективности публичного управления 157
ГЛАВА 4. Модели административной децентрализации в зарубежных государствах: историко-диалектический и сравнительный анализ 174
1. Целевое назначение историко-диалектического и сравнительного анализа децентрализации государственного администрирования 174
2. История формирования и современные модели административной децентрализации в странах романо-германской (континентальной) системы права 179
2.1. Французская Республика 179
2.2. Италия 191
2.3. Германия 199
3. Особенности исторического развития и действующих моделей административной децентрализации в странах англо-саксонской системы права 208
3.1. Великобритания 208
3.2. Соединенные Штаты Америки 218
ГЛАВА 5. Эволюция децентрализации публичного управления в России - этапы, особенности, факторы, обусловившие современную парадигму администрирования 226
1. Специфика зарождения и формирования элементов административной децентрализации в России IX - XVIII веков 226
2. Министерская система управления как объективная закономерность развития системы децентрализации государственного администрирования XIX - начала XX веков 246
3. Влияние социалистической государственности и постперестроечных реформ на процесс формирования административной децентрализации 257
ГЛАВА 6. Административное право как средство обеспечения публичного администрирования - современное состояние, проблемы эффективности и способы их разрешения 273
1. Факторы административной децентрализации в теоретико-методологических основах административного права 273
2. Децентрализация в основных институтах административного права 301
3. Административное принуждение и административный процесс - особенности развития в децентрализованном государстве 321
4. Административно-правовые формы децентрализации публичного управления 335
4.1. Теоретические основы 335
4.2. Нормативно-правовая форма 339
4.3. Дооворно-согласительная форма 365
ГЛАВА 7. Актуальные вопросы обеспечения законности административной децентрализации (децентрализации государственного администрирования) 374
1. Механизм и условия обеспечения законности административной децентрализации 3 74
2. Федеральное принуждение и иные санкции как средство обеспечения законности децентрализованного управления 396
3. Дополнительные элементы механизма обеспечения законности в правовом государстве 421
Заключение 446
Библиографический список использованных источников...461
- Содержание и сущностные особенности децентрализации публичной власти и управления
- Децентрализация и демократизация публичного управления как базисные начала правового государства
- Методология концепции административной децентрализации: содержание, обоснование и значение в теории и практике государственного администрирования
- Целевое назначение историко-диалектического и сравнительного анализа децентрализации государственного администрирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Преобразования последних двух десятилетий, проводимые в Российской Федерации, коренным образом изменили все сферы общества и государства, заставили по-новому осмысливать, казалось бы, известные явления и понятия, формировать непривычные для РФ формы взаимодействия всех социальных структур, создавать, практически «с нуля», не характерные для истории развития нашей страны институты.
Можно констатировать, что определенные, весьма ощутимые успехи в формировании России как демократического правового федеративного и социального государства - очевидны. Многое из привнесенного зарубежного опыта функционирования современного государства адаптировалось на российском пространстве, некоторые из новелл обрели специфическое развитие, исходя из особенностей отечественной государственности. Но вместе с тем, существенный массив важнейших вопросов пока не получил своего разрешения, а динамическое движение мирового сообщества и стремление России к интеграции, диктуют настоятельную необходимость не только их скорейшего оформления, но и соответствующего высокого уровня осмысления и развития, нацеленного на дальнейшее совершенствование РФ.
Наиболее крупномасштабным блоком вопросов, требующих скорейшего совершенствования, являются вопросы публичного (государственного и муниципального) управления, связанные с его оптимизацией, качеством, эффективностью и, в конечном счете, соответствием мировым стандартам управления в правовом демократическом государстве. И здесь на первый план выходит проблема оптимальной организации управления посредством распределения функций между многообразием управляющих субъектов. В государстве любой типологии властное упорядочивающее воздействие осуществляет
5 значительное множество специально созданных в этих целях структур, однако число «управленцев» существенно возрастает при федеративном устройстве государства. Более того, серьезно усложняется сама система управления, поскольку каждый субъект федерации априори обладает определенной степенью автономности (суверенности) при решении вопросов своей территории. Еще большее усложнение системы управления связано с формированием в государстве демократических основ, среди которых:
право граждан участвовать в управлении делами государства,
право местного самоуправления и др.
Сюда же следует добавить, что развитие современного общества идет настолько быстрыми темпами, что управлять социальными процессами необходимо на основе быстродействия и разнообразия, поскольку формы и методы, которые успешно использовались «вчера», «сегодня» могут уже не принести желаемого результата.
Эти аспекты, как и многие неназванные, обуславливают необходимость постоянного совершенствования парадигмы управления, что является серьезной проблемой, свойственной всем, без исключения, современным государствам. Однако для России эти вопросы особенно значимы, поскольку прежде чем приступить к совершенствованию, нужно уже иметь функционирующую управленческую систему, а до настоящего времени качественно работающей модели управления в РФ создать не удалось. Очевидно, что требуется более глубокое исследование мирового опыта государственного администрирования, более тщательный анализ существующих в стране проблем и «факторов торможения», выявление пробелов и неэффективных управленческих форм. Существенно мешают становлению действенной системы публичного администрирования все еще неразрешенные вопросы о разграничении полномочий и предметов ведения между сложившимися системами управления (федеральной, региональной, муниципальной) и о распределении управленческих
функций внутри этих систем, то есть, вопросы децентрализации государственного (публичного) управления.
Несмотря на то, что большинство развитых государств стремится к децентрализации управления, расценивая ее как демократический институт1, для сегодняшней России децентрализация - явление непривлекательное, связанное не с демократией, а с неуправляемостью государством, более того - опасное, подрывающее целостность единого политического, экономического и правового пространства. Вместе с тем, отказаться от децентрализованного управления для современного федеративного демократического государства не реально, поскольку законы социального развития объективны и функционируют независимо от того, какие последствия (позитивные или не очень) порождают. Кроме того, системы децентрализованного управления в нашей Федерации уже сложились и работают, и «отменить» их просто не представляется возможным. Отсюда вывод - с явлением децентрализации нужно не бороться, а изучать его, анализировать и осмысливать, формировать концепции дальнейшего развития «разумного децентрализованного управления», что позволит не только преодолеть существующую слабую управляемость государством, но и сделать систему государственного администрирования более экономичной, эффективной, отвечающей современным представлениям о качественном управлении в правовом демократическом государстве.
Следует сказать, что сложившееся представление о том, что вопросы управления должны быть предметом науки об управлении -теории управления, не совсем соответствует сегодняшней действительности. Конституционная цель - построение правового государства - диктует необходимость создания добротных правовых основ управления. Поэтому, государственное управленческое воздействие
1 Например, см.: Холлис Г., Плоккер К. На пути демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе / Tacis services DG IA, European Commission, 1995.
7 в узком понимании (как функционирование исполнительной власти) объективно является предметом административного права, как отрасли, «обслуживающей» исполнительную власть. Следовательно, вопросы поиска оптимальной модели децентрализованного управления, формирования ее концепции, этапов внедрения в практику администрирования и грамотной правовой фиксации - так же задача административно правовой науки. И здесь нужно подчеркнуть, что правовому закреплению должно предшествовать именно теоретико-научное осмысление и моделирование, выявление закономерностей и причинно следственных связей, уяснение особенностей проявления децентрализации в России.
Таким образом, все выше сказанное позволяет определять вопросы децентрализации управления как актуальные вопросы административно-правового научного исследования. К сожалению, до сих пор не появилось научных работ, исследующих теоретические и практические проблемы децентрализованного управления (государственного администрирования), равно как и трудов, предметом рассмотрения которых стали вопросы соотношения (оптимального сочетания при использовании) централизованного и децентрализованного воздействия при управлении различными сферами жизнедеятельности. Между тем, в современных условиях России существует острая необходимость изучения и анализа сложившейся модели децентрализованного администрирования, что и объясняет выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и значимость.
Состояние научной разработанности проблемы. Предпринятое в
данной работе концептуальное исследование административной
децентрализации на монографическом уровне осуществляется впервые.
Однако многие вопросы, в большей или меньшей степени связанные с
проблематикой децентрализованного государственного
администрирования, получили определенное развитие в отечественной и
8 зарубежной юридической науке, что и позволило провести настоящее исследование.
Анализ многочисленных источников позволил нам прийти к выводу, что говорить можно не о разработанности проблемы в целом, а лишь об определенной степени разработанности отдельных параметров административной децентрализации. Здесь нужно отметить, что, как правило, в большинстве случаев терминология «децентрализация» в рассмотренных исследованиях отсутствует, несмотря на то, что содержательные аспекты таких работ отражают специфическую суть именно децентрализованного упорядочивающего воздействия. Если несколько конкретизировать данное утверждение, то можно сказать, что «опасаясь» оперировать противоречащей политико-правовому курсу укрепления властной вертикали категорией «децентрализация», исследователи все же уделяли внимание некоторым аспектам последней.
Так, например, при исследовании вопросов о соотношении
политико-правовой категории «децентрализация» с такими
основополагающими категориями современной российской
государственности как «демократия», «федерализм», «разграничение полномочий и предметов ведения», а также при исследовании вопросов федерального принуждения как способа обеспечения законности, мы опирались на серьезные глубокие труды таких ученых-правоведов в области конституционного права, общей теории государства и права и сравнительного правоведения как: Абдулатипов Р.Г., Авакьян С.А., Алексеев С.С., Боботов СВ., Бондарь Н.С., Витрук Н.В., Воеводин Л.Д., Гаджиев Г.А., Зорькин В.Д., Зражевская Т.Д., Карапетян Л.М., Керимов Д.А., Кистанов В.В., Козлова Е.И., Кокотов А.Н., Комкова Г.Н., Конюхова (Умнова) И.А., Крылов Б.С, Кряжков В.А., Кудрявцев В.Н., Кукушкин М.И., Кутафин О.Е., Лазарев В.А., Лукашева Е.А., Лучин О.М., Малько А.В., Мамут Л.С., Марченко М.Н., Матузов Н.И., Морозова Л.А., Нерсесянц B.C., Поленина СВ., Поляков А.В., Полянский В.В.,
9 Протасов В.Н., Решетников Ф.М., Рой О.М., Синюков В.Н., Скобелкин В.Н., Страшун Б.А., Сухарев А.Я., Сырых В.М., Топорнин Н., Хабриева Т.Я., Халфина P.O., Хангельдыев Б.Б., Чеботарев Г.Н., Шакарян М.С., Эбзеев Б.С. и др.
Рассмотрение децентрализации государственного
администрирования как способа (техники, технологии) управленческого воздействия было основано на фундаментальных трудах крупнейших специалистов в области государственного и муниципального управления - Атаманчука Г.В., Василенко И.А., Глазуновой Н.И., Кнорринга В.И., Ковешникова Е.М., Козбаненко В.А., Курашвили Б.П., Марковой А.Н., Патрушева В.И., Пикулькина А.В., Чиркина В.Е. и др.
Уяснить и обосновать место децентрализации в системе институтов административного права, а так же проследить проявления децентрализованных методов управления в различных сферах административно-правового регулирования позволили многие работы ученых административистов, среди которых: Агапов А.Б., Адушкин Ю.С., Алехин А.П., Бачило И.Л., Бахарх Д.Н., Вельский К.С., Веремеенко И.И., Гришковец А.А., Демин А.А., Зеленцов А.Б., Килясханов И.Ш., Князев С.Д., Козлов Ю.М., Конин Н.М., Коренев А.П., Лазарев Б.М., Манохин В.М., Масленникова М.Я., Ноздрачев А.Ф., Панова И.В., Попов Л.Л., Розенфельд В.Г., Российский Б.В., Салищева Н.Г., Сергун П.П., Соловей Ю.П., Сорокин В.Д., Старилов Ю.Н., Студеникина М.С., Тихомиров Ю.А., Хазанов С.Д., Хаманева Н.Ю., Чечот Д.М., Шергин А.П., Юсупов В.А. и др.
Особенно следует отметить научные работы, позволившие нам проследить эволюцию представлений о децентрализованном управлении, которые появились в России, начиная с XIX века и, по сути, являются первыми звеньями (можно сказать, стадиями) процесса разрабатывания проблем децентрализованного управления. Любопытно, что, характеризуя современное состояние разработанности рассматриваемой тематики,
10 можно отметить, насколько точны и глубоки оказались первые исследования децентрализации публичного управления, осуществленные Велиховым Л.А., Елистратовым А.И., Ивановским В.В., Карамзиным Н.М., Кистяковским Б.А., Ключевским В.О., Коркуновым Н.М., Лазаревским Н.И., Чичериным Б.Н. и др.
Сложности при осмыслении децентрализации в отечественной научно-правовой доктрине заставили нас обратиться к зарубежным источникам (как переводам, так и подлинникам). Их анализ показал, что степень научной разработанности основ децентрализации государственного администрирования в таких странах как США, Франция, Германия, Великобритания и др. несоизмеримо выше. Наиболее удачный, с нашей точки зрения, иностранный опыт был нами проанализирован исходя из положений, отраженных в трудах таких зарубежных ученых как Блэк Д., Брэбан Г., Ведель Ж., Вебер М., Вилсон И., Гарнер Д., Кунц Г., О'Доннел С, Парсонос Т., Страуссмен Дж. и др.
С учетом комплексного характера диссертационного исследования и в целях более качественного уяснения сущностных вопросов децентрализации мы обращались и к соответствующим избранной тематике разработкам таких отраслей научного познания как философия, политология, социология.
Объектом исследования стал комплекс общественных отношений, связанных с децентрализацией власти и управления, их содержание и специфические особенности, отражающие реалии современного развития многоуровневой системы управления Российской Федерации.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты проявления децентрализации в административном праве, а также соответствующий массив правовых норм, регулирующих управленческие отношения децентрализованного характера.
Цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются:
многоаспектный комплексный анализ сущности и действия основ децентрализации в системе исполнительной власти и государственного администрирования;
формирование основных параметров концепции административной децентрализации в Российской Федерации.
Достижение названных целей обусловило постановку и решение следующих задач:
установить понятие и выявить сущность децентрализации как политико-правовой категории;
исследовать соотношение категории «децентрализация» с такими основополагающими категориями и принципами публичного управления как «централизация», «демократия», «федерализм», «разграничение полномочий и предметов ведения»;
определить сущность концепции административной децентрализации и предложить основные положения теории административной децентрализации;
уяснить закономерности формирования и эволюции децентрализованного управления в странах различных типологий и установить функционирующие модели децентрализованного управления в зарубежных государствах;
- выявить исторические особенности формирования основ, форм,
моделей и принципов децентрализации управления в России;
проанализировать научные и нормативные основы децентрализации в административном праве, определить дальнейшие направления их развития и совершенствования;
определить административно-правовые формы децентрализации государственного администрирования;
изучить механизм обеспечения законности административной децентрализации и, проанализировав его элементы, сформулировать предложения по его усовершенствованию.
Методологической основой исследования является, прежде всего, комплексный системный подход к анализу проблем децентрализации публичного управления. При подготовке диссертации использовались также современные методы научного познания - логического анализа и синтеза, системного анализа, нормативно-логический, методы правовой герменевтики, сравнительного правоведения, правового моделирования и прогнозирования, восхождения от абстрактного к конкретному, от общего к частному.
Заданная тематика четвертой и пятой глав работы обусловила широкое использование общенаучных исторического и аналитического методов в сочетании со специальными историко-правовым и сравнительно-правовым методами научного познания.
Теоретическую базу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области общей теории государства и права, истории государства и права, административного права, теории государственного управления, конституционного права, гражданско-процессуального права и арбитражно-процессуального права, сравнительного правоведения, а также некоторые работы по философии, политологии и социологии права.
Отдельно следует отметить труды древнейших философов и мыслителей, чьи фундаментальные идеи и представления, заложенные в основы многих современных концепций, позволили нам уяснить первоначальную суть исследуемых явлений.
Особое место занимают справочные источники, позволившие уточнить понимание существенного круга явлений и их определений, в целях преодоления множественности толкования и простоты дальнейшего использования в процессе научного постижения и правового регулирования.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют международные акты и договоры, ратифицированные Российской
13 Федерацией, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты всех уровней, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. В работе осуществлен анализ некоторых проектов нормативно-правовых (в т.ч. законодательных) актов.
В нормативную базу исследования также вошли судебные акты -Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, некоторых конституционных (уставных) судов субъектов РФ; правоприменительная практика федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Нормативно-эмпирическую базу дополняют материалы публикаций средств массовой информации, телевидения, Интернет-ресурсы, нормативные документы, конструктивное общение с практиками-управленцами.
Научная новизна исследования определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом развития мирового управленческого опыта, формирования новой российской государственности и процессом формирования отечественной провой базы. Диссертация представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование децентрализации управления как неотъемлемого процесса государственного администрирования в демократическом государстве.
Весьма ограниченное количество научных работ, рассматривающих вопросы данной тематики; несомненная возрастающая потребность в осмыслении и изучении складывающейся парадигмы управления в сфере исполнительно-распорядительной деятельности; множественные проблемы функционирования органов управления, анализируемые в исследовании; введенные в научный оборот новые понятия и юридические конструкции; а также сформулированные соответствующие выводы и предложения позволяют охарактеризовать работу как
14 исследование, предлагающее новые направления научного поиска и варианты разрешения существующих на практике проблем и коллизий.
Конкретизируя, можно выделить следующие новые или содержащие элементы новизны положения, которые и выносятся на защиту.
В результате проведенного анализа выявлены и сформулированы содержательные характеристики децентрализации как сложной политико-правовой категории, детальное рассмотрение которой обозначило множество специфических проявлений децентрализации. Такой подход позволил предложить разграничение децентрализации власти и децентрализации управления как автономных характеристик различных проявлений государственности, а также выявить их сущностные особенности.
Исследование децентрализации публичного управления подтвердило предлагаемое положение о том, что децентрализация представляет собой систему, включающую определенное множество элементов, которые согласованно реализуются в процессе государственного (публичного) управления (администрирования). Более того, приводятся доказательства того, что выделяемые системные свойства являются объективной закономерностью процесса децентрализации государственного (публичного) управления, а необходимость правового регулирования параметров системы децентрализации предопределяет объективность рассмотрения децентрализации публичного управления в качестве юридической конструкции.
Значимость данного вывода состоит в том, что отсутствие в современной отечественной научной доктрине определения децентрализации управления в качестве систематизированной юридической конструкции препятствует осуществлению глубоких комплексных исследований децентрализации
15 государственно-властного упорядочивающего воздействия. Предлагаемое понимание, по нашему мнению, является тем необходимым аспектом, который позволит выявить сущность, значение и перспективы (целевое назначение) децентрализации в правовом демократическом федеративном государстве.
Анализ мировых тенденций развития современной государственности явился фундаментальной основой для выводов о месте, назначении и роли децентрализации в процессах формирования государств как демократических сообществ, функционирующих на основе права и характеризуемых как правовых. Основной постулат - децентрализация управления является неотъемлемой составляющей процесса функционирования любого государства, базирующегося на принципах правового и демократического государства.
Выявлены и обоснованы роль и значение децентрализации управления как технологии разрешения существующих проблем в сфере разграничения полномочий и предметов ведения в федеративном государстве, а также намечены некоторые предложения об основных направлениях дальнейшего развития российского федерализма, института разграничения полномочий и предметов ведения и децентрализации управления.
Исследование основных постулатов двух старейших в мировой практике моделей управления - централизованной и децентрализованной, предопределило утверждение, что централизация и децентрализация являются базисными началами государственного управления (способами, методами, и даже формами) практически любого государственного образования в процессе его функционирования во всех сферах жизнедеятельности. В этой связи обосновывается необходимость установления оптимального соотношения централизации и
децентрализации, дающего наиболее эффективный положительный результат, причем к решению этой задачи предлагается подойти именно с научной точки зрения, т.е. отдать предпочтение экспериментальному познанию теоретического плана (научному экспериментированию и моделированию), а не практического.
Поскольку в работе доказывается, что децентрализация управления является комплексной и сложносоставной юридической конструкцией, исследование в своей большей части посвящено обоснованию и конкретизации лишь одной составляющей конструкции, для которой предлагается впервые сформулированное и конкретизированное понятие - административная децентрализация или децентрализация государственного ад мин истрирован ия.
Рассмотрение децентрализации в сфере организации и функционировании исполнительной власти как частного, составляющего общую категорию «децентрализация управления», а также выявление собственной специфики этой системы, особенностей и объективных закономерностей ее развития, явились основой для представленной авторской концепции административной децентрализации и раскрытия ее содержания, практико-правового обоснования и значения для теории и практики государственного (публичного) администрирования.
Представлены положения, доказывающие, что административная децентрализация может эффективно использоваться в практике государственного администрирования только при соответствующем научном осмыслении ее институтов, то есть, при условии формирования качественной теории административной децентрализации, основные положения которой предлагаются для дальнейшего обсуждения, осмысления и исследования.
Анализ современного уровня развития системы управления РФ свидетельствует о том, что впервые за всю историю развития отечественной государственности в России сформировались все элементы системы административной децентрализации, причем, некоторые их них находятся на качественном уровне развития, соответствующем мировым требованиям «хорошего управления». Однако более пристальное исследование реального состояния административной децентрализации позволило выявить и сформулировать совокупность условий эффективности и факторов «торможения» процессов административной децентрализации.
С помощью проведенного историко-диалектического и сравнительного анализа описаны основные закономерности формирования и виды моделей административной децентрализации, определены причинно-следственные связи процесса формирования и степени децентрализации системы государственного (публичного) управления, установлены наиболее «сильные» и «слабые» стороны децентрализованного администрирования различных видов.
Краткий анализ эволюции отечественной государственности показал, что административная децентрализация как система никогда не была сформирована в России, свое историческое развитие находили лишь некоторые элементы системы, что и является причиной современных проблем с одной стороны, а с другой - диктует настоятельную необходимость «заимствовать» наиболее удачный зарубежный опыт децентрализованного управления, при условии должного научного прогнозирования и моделирования его внедрения в РФ.
В исследовании предлагается обоснование того, что децентрализация государственного администрирования должна
18
занимать ведущее место в системе российского административного
права, поскольку ее проявления содержатся во всех институтах
данной отрасли и имеют именно (преимущественно)
административно-правовую регламентацию. Данное утверждение
дает достаточные основания для рассмотрения децентрализации
государственного администрирования в качестве
самостоятельной юридической концепции, которой должно отводиться обособленное место в системе административного права.
На основе рассмотрения проявлений децентрализации в процессе административно-правового воздействия установлено, что под влиянием объективных закономерностей многие институты административного права как отрасли науки, отрасли права и отрасли законодательства должны получить несколько иное, более децентрализованное направление своего дальнейшего развития, тенденции к которому формируются уже в настоящее время. Исходя из этого положения, разработаны теоретические конструкции дальнейшего преобразования некоторых основных административно-правовых институтов.
Исследование существующих проблем, порождающих неэффективность и неоднозначность восприятия децентрализации как метода управления, обусловило предложение строго определенных форм реализации данного способа регулирующего воздействия. В соответствующей части работы обосновывается целесообразность использования только правовых форм децентрализованного администрирования, к видам которых предлагается относить нормативную и договорно-согласительную формы, что, по нашему мнению, значительно повысит эффективность и законность децентрализованного администрирования.
Исследование децентрализации в контексте законности публичного управления позволило обосновать положение, что административная децентрализация в перспективе может стать фактором, не только не дестабилизирующим функционирование государства, но обеспечивающим единство политического и правового пространства РФ, а также качественную управляемость всей территории. В этих целях доказывается необходимость введения соответствующего комплекса мер обеспечения законности децентрализованного управления, что должно рассматриваться как важное направление деятельности как самой системы органов исполнительной власти, так и специально создаваемых для этих целей структур.
Резюмировано, что качественное обеспечение законности является сложным комплексом средств, составляющих в своей совокупности механизм обеспечения законности. Исходя их этого положения, разработаны и предложены положения о функционировании механизма обеспечения законности децентрализованного администрирования, включающие как общеправовые средства, так и специфические, воздействующие именно на элементы системы административной децентрализации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение работы состоит, прежде всего, в самой постановке проблемы и формулировании основных аспектов вопросов децентрализации публичного администрирования как одного из важнейших направлений дальнейшего развития системы отечественного управления.
Кроме того, отсутствие теоретических основ административной децентрализации оказывает негативное воздействие на практику государственного администрирования, поэтому, можно утверждать, что создание качественной теории административной децентрализации и
20 соответствующее научное моделирование и прогнозирование имеют существенное значение для практики управления - освобождают последнюю от такого широко реализуемого в РФ метода, как метод «проб и ошибок».
И для теории административного права, и для практики администрирования имеет положительное значение проведенный широкий анализ действующего законодательства, позволивший достаточно четко установить параметры состояния системы административной децентрализации в настоящий момент. А это, в свою очередь, позволяет сделать необходимые выводы о тенденциях и направлениях дальнейшего развития отечественной системы управления.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть достаточно широко использованы:
- в процессе дальнейших научных поисков, исследованиях и
дискуссиях;
- в процессе научного моделирования, прогнозирования и
эксперимента в целях совершенствования и оптимизации процесса
публичного управления;
в процессе аналитической деятельности практики государственного администрирования;
- в нормотворческом процессе;
при изложении соответствующего материала в процессе подготовки, переподготовки, повышении квалификации государственных и муниципальных служащих, должностных лиц;
в учебном процессе подготовки юристов и управленцев (публичных служащих и должностных лиц) при чтении курсов «Административное право», «Муниципальное право», «Теория управления», а также в преподавании специальных учебных курсов «Государственная служба», «Административный процесс»,
21 «Административное право зарубежных стран», «Правовые акты управления», «Компетенция органов местного самоуправления» и др.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы опубликованы автором в двух монографиях, научных статьях, учебных и учебно-методических публикациях.
Основные идеи диссертации также апробированы:
при чтении лекций и проведении практических семинарских занятий по конституционному, административному, муниципальному праву и административному процессу на юридическом факультете Воронежского государственного университета и в Центральном воронежском филиале Российской Академии Правосудия;
при проведении занятий на курсах повышения квалификации работников аппаратов судов ЦФ Российской Академии Правосудия;
в выступлениях на заседаниях Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам;
в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах;
при обсуждении диссертации кафедрой административного, муниципального и финансового права юридического факультета Воронежского государственного университета.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, семи глав, включающих двадцать параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Содержание и сущностные особенности децентрализации публичной власти и управления
К устройству и функционированию правового государства современной наукой, в том числе и юридической, предъявляется огромная совокупность требований. Одно из них - концепция гражданского общества, являющегося ядром правового государства. Более того, некоторые концепции правого государства сводятся именно к гражданскому обществу, т.е. правовое государство определяется как форма гражданского общества1. А в некоторых случаях именно на гражданское общество возлагается обязанность обеспечения некоторых институтов правового государства. Например, Н.С. Бондарь отмечает: «...гражданское общество как правовое общество призвано обеспечивать на уровне своих институтов и отношений неразрывную связь свободы личности с правовым положением граждан, единство социальных и правовых основ взаимоотношений человека с обществом и государством»2.
Исходя из общего определения, гражданское общество представляет совокупность социальных, экологических, культурных, информационных, религиозных, семейных, территориальных и иных структур, функционирующих в обществе вне государственного вмешательства и формирующих в активном взаимодействии с государством развитые правовые отношения1. К основным компонентам гражданского общества относят признание и равную юридическую защиту всех форм собственности; приоритет фундаментальных прав и свобод человека и гражданина; разделение властей; идеологическое и политическое многообразие, многопартийность; развитие всех форм самоуправления, в особенности территориального и др. Следовательно, формирование институтов гражданского общества и его эффективное функционирование предполагают наличие демократической системы государственного (публичного) управления, и в тех странах, которые приблизились к идеальной модели правового государства, эти системы в значительной мере уже сформированы.
Практически все высокоуровневые системы базируются на сочетании таких способов управления как централизация и децентрализация. Причем эти сложные и многовариантные управленческие системы существуют как в федеративных (США, Канада, Австрия, Германия и др.), так и в унитарных (Франция, Великобритания, Нидерланды, страны Скандинавии и др.) государствах. Независимо от формы территориального устройства все страны, основывающие свое управление на принципах правового государства, придерживаются мнения, что задача осуществления оптимального публичного управления, учитывающего интересы общества и государства, в целом слишком объемна, чтобы исполняться исключительно силами центральной власти. Управление может осуществляться на более высокой качественной ступени лишь тогда, когда решения, касающиеся различных сфер функционирования гражданского общества, принимаются на уровне, как можно более близком к каждому конкретному субъекту или их общности (например, муниципальному образованию). Именно такой подход позволяет при решении публичной властью глобальных государственных задач не «игнорировать» каждодневные потребности управляемых объектов (индивидов и их коллективов), а создавать соответствующую базу для реализации прав, свобод, интересов всех субъектов правового поля государства.
«Власть ... выполняет управленческие функции, соединяет интересы человека и государства, ... находит оптимальное сочетание прав и обязанностей при приоритете общих ценностей»1. Поэтому, в самом общем виде основное назначение властного публичного управления в государстве с развитым гражданским обществом можно определить как урегулирование и упорядочение жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества в целом и установление рациональных и взаимоустраивающих связей, на которых и должна быть основана система демократического, качественного, рационального и эффективного управленческого воздействия.
О том, что управление должно быть рассчитано и ориентировано не только на управляющую, но и на управляемую сторону, говорилось очень много. Именно эта посылка являлась лейтмотивом российских «постперестроечных» реформ, т.е. управляющее властное воздействие должно было «повернуться лицом» к объекту управления. Очень верный постулат, к сожалению, являлся исключительно политической установкой, долгое время вообще ни в какой степени не опосредованной правом. Поэтому и стал возможен «захват» власти на всех ее уровнях и во всех подсистемах, что и привело к так называемому «параду суверенитетов».
В Российской Федерации в 1990-х г.г. государственное управление имело своим объектом общество переходного типа с характерными для него социальным напряжением и социальными конфликтами, ростом недоверия к реформам, проводимым во всех сферах жизнедеятельности и быстрым увеличением процесса «расхватывания» властных полномочий, проходящим под эгидой построения (формирования) гражданского общества. Как уже отмечалось, цель создания гражданского общества сама по себе правильная и архиважная для построения основ правового государства. Но высочайшая степень искажения и гипертрофированности этих позитивных установок в нашем государстве 90-х годов не позволили России перейти на иной качественный уровень. «К сожалению, здесь произошел очередной перегиб, с водой чуть не выплеснули ребенка»1. Более того, попытки прогрессивной модернизации системы публичного управления привели к неуправляемости многими институтами нашего государства. Однако нужно «совершенно четко понимать, что государственное управление никуда не могло исчезнуть, без него нет ни демократии, ни свободы, ни рыночных отношений. Ведь содержанием деятельности органов исполнительной власти и является государственное управление. При этом если исполнительная власть - это политико-правовая категория, то государственное управление - организационно-правовая и даже организационно-технологическая» .
Децентрализация и демократизация публичного управления как базисные начала правового государства
Слово «децентрализация» является широко используемым: и практики и теоретики права, политологии, социологии и многих других социальных наук оперируют им для обозначения самых разнообразных общественных явлений и состояний. Как было показано в предыдущем параграфе, децентрализация понимается как принцип, как правовая категория, как способ управленческого воздействия и политико-правовой режим, как процесс и т.п. в зависимости от области исследования. Но все же наиболее часто понятие «децентрализация» используется в сферах политики и управления (публичного управления), и следует заметить, что не просто используется, а является одной из центральных управленческих категорий.
Характерно, что при этом самостоятельно «децентрализация» не как принцип, не как понятие, не как способ или метод управления и пр. практически не употребляется. Децентрализация выступает не как самостоятельная единица, а как нечто либо взаимосвязанное, либо противопоставляемое таким категориям как централизация, единство и разделение власти, усиление властной вертикали, разграничение полномочий, компетенций и предметов ведения, федерализм, федеральное и региональное право и законодательство, демократизм и демократия, публичное, государственное и местное управление, уровни управления и др.
Почему правовая конструкция «децентрализация» прямо или косвенно связана со столь значимыми и столь многими институтами, вопрос достаточно сложный, прямой ответ на который дать весьма затруднительно. Более того, в свете нынешнего «проблемного» периода в сфере реформирования или определения, выработки наиболее качественных основ публичного (особенно государственного) управления о децентрализации вообще боятся говорить. А уж употребление этой категории в самостоятельном значении вообще таит в себе много «опасного» и «неизведанного», противоречащего общегосударственному политическому курсу на укрепление «властной вертикали».
Нам представляется, что при рассмотрении указанного вопроса в различных политико-правовых аспектах можно выявлять самые разнообразные взаимообусловленности. Но в проводимом исследовании, не претендующем на всеобъемлемость, мы остановимся на определении этих ключевых взаимосвязей явлений в управленческой плоскости (административно-правовой аспект).
В России многие годы вопросы управления, его эффективности, рациональности и правовой регламентации не являлись основополагающими. Хотя и проводились весьма многочисленные исследования в области советского государственного управления , все они имели определенную специфику - политико-идеологическую направленность, т.е. основывались на установленных государством догмах: «вся власть Советам», «государственная машина», «государственная собственность» и многих подобных положениях, которые в своей совокупности значительно искажали реальные и объективные закономерности государственного управления (особенно в федеративном государстве, каковыми и были СССР и РСФСР, в частности). Со многими управленческими основами, активно развивающимися за пределами стран «соцлагеря», советское государственное строительство и управление даже не соприкасалось. В числе таких «закрытых» тем находился и вопрос о демократической децентрализации, долгое время замещаемый постулатами демократического централизма.
Исследования управления перестроечного периода имеют уже кардинально иную окраску. Они посвящены «слому старых» и неэффективных основ социалистического управления и исследованию управленческих начал в демократическом, а несколько позднее и в правовом государстве1.
Новый исторический виток (образование нового государства -Российской Федерации) поставил исследование управления на качественно новую ступень. В России, как и в подавляющем большинстве развитых государств, вопросы сущности и организации управления, определение его основных понятий, принципов и институтов начали занимать ведущее место и анализироваться с точки зрения объективной реальности. И в правовой, и в политической сферах стали активно пользоваться новыми (или хорошо забытыми старыми) для России понятиями - децентрализация, федерализм, суверенитет народный и национальный, единство власти и ее разделение на законодательную, исполнительную и судебную и т.п. Идеология и политика постепенно уступают место научному познанию - предпринимаются попытки наполнения складывающихся в РФ конструкций соответствующим содержанием. Например, Р.Г. Абдулатипов пишет о федерализме: «Федеративная система к современному этапу накопила богатейший потенциал теории и практики демократического обустройства государств в мировом масштабе. Назрела необходимость обобщения, осмысления, изучения, объединения и систематизации этого потенциала ...»".
Методология концепции административной децентрализации: содержание, обоснование и значение в теории и практике государственного администрирования
Мировая практика развития государственности всегда была связана с изменением старых, не оправдывавших себя форм существования и попыткой учреждения новых, более прогрессивных. Во времена реформ и преобразований практически любых сфер и институтов жизни, каждый из решаемых вопросов и поставленных задач являлся важным и значимым, поэтому выделять приоритетные направления в процессе становления различных государств, по меньшей мере, нецелесообразно. Но вместе с тем очевиден и тот факт, что определенные направления традиционно рассматривались в качестве "центральных", определяющих основные направления и принципы как функционирования всего общества в целом, так и реформирования, преобразования либо формирования отдельных блоков и категорий, положений. Кроме того, эти «центральные» вопросы приобретали концептуальный характер, т.е. их разрешение требовало создания системы взглядов и представлений, основанных на целом комплексе обосновывающих их доказательств.
Одним из таких принципиальных направлений были и являются вопросы использования в процессе публичного властного управления форм и способов децентрализованного и централизованного воздействия. Причем, если даже прямо об этих категориях ранее речь не велась, и концепции не имели четкого оформления, они красной нитью прослеживались и в практически функционирующей системе управления, и в управленческих теориях разных исторических эпох различных стран.
Действительность доказала, что важность правильного и грамотного практического применения этих политико-правовых категорий переоценить практически невозможно.
Децентрализация - уже почтенная по возрасту концепция. Однако, поскольку вычленение общественных наук в качестве самостоятельных произошло довольно поздно, то в течение почти двух тысячелетий - со времен античности и вплоть до XVIII века - все представления и познания об управленческих началах рассматривались в общем комплексе социальных явлений. Соответственно, и терминологическое определение «рассредоточенное, разделенное» управление приобрело значительно позднее.
Однако учение о государственном управлении не являлось некоей аморфной, размытой категорией, не имеющей в силу своей необособленности собственного предмета. Уже Аристотель придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ставилась на службу государству. Он писал: «... поскольку наука государстве пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей» .
Первый же концептуальный подход к централизации децентрализации государственного управления (по содержанию, но не по наименованию!) можно увидеть уже у Платона (427 - 347 гг. до н.э.). Он обосновывал, что идеи высшей справедливости состоят в том, чтобы каждое начало (каждое сословие и каждый член государства) занималось своим делом и не вмешивалось в чужие дела. Кроме того, справедливость требует, по Платону, соответствующей иерархической соподчиненности этих начал во имя целого. Так, характеризуя справедливость в идеальном государстве, Платон писал: «заниматься каждому своим делом - это, пожалуй, и будет справедливостью»; «справедливость состоит в том, чтобы каждый имел свое и исполнял тоже свое» .
Правовые же начала концепции публичного (государственного) управления, а, следовательно, и вопросы оптимальных форм и методов управления, связаны с выдвинутым римскими юристами положением о делении права на публичное и частное. «Изучение права, - писал Ульпиан, - распадается на две части: публичное и частное (право). Публичное право, которое относится к положению римского государства, частное, которое относится к пользе отдельных лиц; существует полезное в общественном отношении и полезное в частном отношении. Публичное право включает в себя святыни, служение жрецов, положение магистратов...»2.
Конечно, такое деление не означало структурированности и оформленности правовой системы в виде двух самостоятельных частей. Не представляется возможным говорить и о формировании концептуальных правовых начал - юридические нормы были одиночны, разрозненны и не отражали никаких концепций.
Разделение публичного и частного права, а затем и использование правовых форм для закрепления концептуальных положений произошло гораздо позднее в правовых системах первых буржуазных государств. Однако вся юридическая мысль Западной Европы была сформирована именно под серьезным влиянием римской юриспруденции.
Серьезнейший вклад в процесс формирования юридических концепций внес голландский юрист Г. Гроций (1583 - 1645). Основываясь на идее разделения права естественного и права позитивного, он предложил концепцию системы правовой науки, которая и стала впоследствии основополагающей. Гроций писал: «... если бы жрецы истинной справедливости предприняли попытку изложить отдельно естественную, неизменную часть юриспруденции, выделив то, что имеет источником свободную волю; если бы один из них излагал учение о законах, другой - о податях, третий - о должности судей, четвертый - об истолковании воли, пятый - о достоверности доказательств, то из собрания всех частей могла бы получиться стройная система»1.
Его же перу принадлежит и констатация факта возможности разделения верховной власти: «... необходимо отметить, что хотя верховная власть сама по себе едина и неделима, объемля перечисленные выше составные части и включая верховенство, то есть будучи совершенно независимой, тем не менее иногда бывает разделена на так называемые потенциальные или же на субъективные части. Так, несмотря на единство Римской империи, все же нередко бывало, что одно лицо правило восточной, другое - западной частью империи, или так, что даже три лица делили между собой мир на три части...»2.
Целевое назначение историко-диалектического и сравнительного анализа децентрализации государственного администрирования
То, что в исследовании вопросов административной децентрализации в административно-государственном управлении значительное место отведено историко-диалектическому анализу государственного управления как явлению общемирового уровня -неслучайно. Казалось бы, зачем современной России, с трудом разбирающейся в сложившейся в сфере управления ситуации, опыт, да еще и исторический, других государств, которые значительно отличаются от нее и по географии, и по масштабу, и по форме государственного устройства, форме правления, политическому режиму, культурным и бытовым традициям и тл.? Почему и для чего в последнее время появилось значительное число научных работ, исследующих процессы государственного управления зарубежных стран1 в тех или иных аспектах?
Отвечая на поставленные вопросы, прежде всего хочется отметить древнюю, как мир, истину - «все познается в сравнении». В этом простом утверждении заложена мощнейшая посылка для исследователей, желающих разобраться в сущности какого-либо явления: «сравнивай -познавай - познать можно все». Именно поэтому теоретики права всегда выделяют такие методы познания, как исторический, сравнения и аналогии, сравнительного правоведения1. Думается, что качественное, глубокое познание окружающих нас явлений действительности невозможно без обобщения уже имеющихся знаний в исследуемой сфере, без уяснения причинно-следственных связей, объективно определенных процессом исторического развития, без учета развития мирового сообщества в целом. Невежество, незнание исторических закономерностей эволюции того или иного изучаемого явления, в конечном счете, может привести к тому, что многотрудное исследование приведет автора к «открытию» уже открытого, к «изобретению колеса». И справедливо отмечает Л.А. Морозова в своей работе, посвященной проблемам современной российской государственности: «Новая государственность неизбежно наследует и воспринимает достижения прошлого, а также заимствует наиболее рациональные, оправдавшие себя институты и элементы государственности из мирового опыта. Поиски форм и институтов, соответствующих современному состоянию России, невозможны без изучения и оценки предшествующего опыта развития страны2, в отрыве от факторов историзма и развития государственной культуры общества» .
Если же говорить об отечественных научных исследованиях явлений и категорий, попадающих в сферу правового регулирования, то многочисленные «ошибки» практиков, вводящих в российскую действительность практически непознанные ими институты1, заставили ученых начать активно создавать концептуальную основу этих институтов, выводить закономерности их развития в зависимости от окружающих условий, и даже, что на наш взгляд особенно позитивно, осуществлять экспериментальное моделирование.
Предлагаемый краткий сравнительно-исторический анализ способов (методов) государственного (публичного) управления ни в коей мере не претендует на всеобъемлемость. Он имеет как минимум четыре ограничения: - во-первых, управление рассматривается нами только в узком смысле, как деятельность властных органов по непосредственному управлению территориями, экономикой, социальной сферой и т.п.2 (то есть в сфере исполнительства и, соответственно, определенного распорядительства). Если говорить несколько обобщенно -рассматривается административно-государственное управление или государственное администрирование; - во-вторых, история развития управления рассматриваемых стран отражает далеко не все особенности становления их государственности, поскольку в противном случае исследование стало бы «безразмерным»; - в-третьих, зарубежный исторический опыт рассматривался нами обзорно еще и потому, что основной целью проводимого анализа была необходимость показать лишь общие закономерности взаимосвязи политических, исторических, экономических, внешних и т.п. факторов и избираемого (складывающегося) метода (формы, способов) публичного управления;
- и, в-четвертых, безусловно, были выделены и исследованы отнюдь не все способы управления, а только те, которые представляют важнейший интерес в рамках рассмотрения некоторых вопросов концепции административной децентрализации.
Проведенное историческое исследование было сделано еще и потому, что качественно познать и объяснить какое либо явление просто не представляется возможным на примере только одного государства, или совокупности государств с аналогичными условиями их функционирования. Поэтому, для рассмотрения были избраны страны как романо-германской, так и англо-саксонской правовых систем, страны, чья история становления государственности принципиально отличается, страны, которые в настоящий период имеют различные системы права, управления, да и характеристики всех элементов форм государств (государственного устройства, правления, политического режима).
