Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы использования административного договора в сфере публичного управления в Российской Федерации 14
1.1. Административный договор как правовая форма управления 14
1.2. Теоретические основы формирования концепций административного договора в Российской Федерации 29
1.3. Систематизация административных договоров и её основания 46
1.4. Использование административных договоров в теории и практике зарубежных стран 71
Глава 2. Административный договор как система взаимосвязанных элементов 96
2.1. Юридические свойства административного договора в публичном управлении в Российской Федерации 96
2.2. Элементный состав административных договоров: субъекты, . объекты, содержание 109
2.3. Правовой режим реализации административных договоров и проблемы его совершенствования 142
Заключение 168
Библиографический список использованной литературы 173
Приложение 201
1, 2. Данные по договорам 201
3. Концептуальная модель административного договора 206
4. Образец административного договора 212
- Административный договор как правовая форма управления
- Теоретические основы формирования концепций административного договора в Российской Федерации
- Юридические свойства административного договора в публичном управлении в Российской Федерации
- Элементный состав административных договоров: субъекты, . объекты, содержание
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Провозглашённая Конституцией Российской Федерации задача формирования правового демократического государства обуславливает также необходимость совершенствования административно-правовых форм управления.
Реализация государственно-властных полномочий не может сегодня осуществляться только посредством односторонне-властных актов управления, большую значимость на различных уровнях приобретают договорные формы управления, являющиеся предметом исследования не только общетеоретических, но и отраслевых юридических наук. В Западной Европе (Франции, Германии) и ряде других демократических стран уже давно прекратились теоретические споры о возможности использования в сфере публичного управления административных договоров. Дискуссии в основном идут о возможности использования этой формы управленческой деятельности в различных отраслях и сферах, её соотнесении с иными правовыми формами управления, порядке заключения и режимах исполнения административных договоров, ответственности за их ненадлежащее исполнение, юридической природе этих договоров.
В России сложилась совсем иная ситуация. Уже более 100 лет в практике государственной управленческой деятельности используются договорные формы, однако их законодательное закрепление не получило должного развития. Во многом в этом виноваты как общетеоретические, так и отраслевые юридические дисциплины. До сих пор в отечественных юридических словарях нельзя встретить понятие «административный договор», чаще всего термин «договор» увязан с международно-правовой или гражданско-правовой трактовками. Да и сам законодатель стремится избежать использования этого термина применительно к сфере государственного управления. В научной литературе до последнего времени высказывалось категорическое неприятие термина «административный договор», да и в учебной литературе он получил
5 «прописку» лишь в последнем десятилетии XX века. С момента принятия Конституции Российской Федерации прошло 15 лет, но до сих пор не реализовано её положение об административном правосудии. Административно-правовые споры по-прежнему рассматриваются судами в исковой форме, что противоречит самой природе этих отношений. Создание административных судов сдерживается не только финансовыми и организационно-техническими проблемами, но и, главным образом, отсутствием добротного административно-процессуального законодательства. В этом вопросе, как в зеркале, отразилась вся цепочка противоречий: отсутствие теоретических разработок административного договора не позволяет создать качественное законодательство, отсутствие которого, в свою очередь, тормозит ход административной реформы, не обеспечивая гражданам возможности защищать свои права средствами административного правосудия.
Возникшая ситуация и обуславливает актуальность темы исследования.
Степень научной разработанности исследуемой темы.
В специальной литературе вопросы, относящиеся к теме административного договора, исследовались, начиная с 20-х годов прошлого столетия в работах русских учёных А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, В.Л. Кобалевского и других.
Основой общетеоретических представлений о договоре как универсальном средстве правового регулирования, стали работы видных отечественных учёных Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, М.И. Брагинского, С.Н. Братусь, В.В. Витрянского, В.М. Горшенева, В.В. Иванова, А. Кабалкина, В.В. Лазарева, Е.А. Суханова.
В процессе исследования большое внимание уделялось достижениям теории административного договора в Германии и Франции (Г. Брэбан, Ж. Ведель, И. Рихтер, Г.Ф. Шупперт, В. Еллинек, О. Майер, Р. Лабанд, У. Апельт).
Проанализирован федеральный Административный процессуальный Закон ФРГ, включающий раздел «Публично-правовой договор», практика использования административного договора в деятельности коммунальных и
иных городских служб Франции, а также судебные прецеденты по административному договору Франции.
О возможностях использования тем или иным образом административных " договоров писали и представители науки административного права и теории государственного управления: А.А. Абдурахманов, А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Н.В. Витрук, А.В. Дёмин, И.О. Игуменщева, С.А. Капитонов, А.А. Кармолицкий, В.А. Кикоть, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Т.С. Красильников, Б.П. Курашвили, СВ. Курчевская, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Я.И. Моравек, В.И. Новоселов, А.Ф. Ноздрачев, В.Д. Плесовских, Л.Л. Попов, В.Г. Розенфельд, А.С. Ротенберг, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Н.В. Сухарева, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Н.И. Химичева, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и другие.
Некоторые аспекты теории административного . договора проанализированы в диссертационных работах А.В. Дёмина «Административные договоры» (Свердловск, 1996 г.); А.А. Абдурахманова «Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел» (Москва, 1997 г.); СВ. Курчевской «Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы» (Воронеж, 2002 г.); Т.С Красильникова «Административный договор в сфере образования» (Москва, 2003 г.); А.С. Ротенберга «Административный договор» (Ростов-на-Дону, 2006 г.); И.О. Игуменщевой «Договоры в теории административного права» (Челябинск, 2008 г.).
Однако, несмотря на предпринимаемые усилия, создать добротную теорию административного договора до настоящего времени так и не удалось.
Цель диссертационного исследования заключается в получении новых юридических знаний о состоянии юридической конструкции административного договора и её теоретических основ, а также формирование комплекса рекомендаций по совершенствованию норм административного законодательства и правоприменительной практики.
7 Достижение названной цели предполагается через решение следующих задач диссертационного исследования:
- проанализировать существующие научные работы отечественных и
зарубежных учёных, посвященные теоретическим проблемам
административного договора в России и за рубежом;
исследовать теоретические представления о сущности административного договора как правовой формы управления;
выявить юридические признаки административно-договорных отношений органов администрации, заключаемых с другими субъектами права, по ряду параметров (характерные черты, цели договора, цели преследуемые сторонами);
проследить генезис договорного регулирования государственных управленческих отношений в России, его правовую регламентацию в отраслевом законодательстве;
выявить проблемы, возникающие при отраслевом подходе к рассмотрению административного договора в качестве источника административного права;
сформулировать концептуальные основы отечественной теории административного договора;
Теоретическую и методологическую основы исследования составили работы ведущих отечественных и зарубежных исследователей в области административного, налогового, финансового права, теории государственного управления и других отраслей юридической науки, в которых уделяется внимание проблемам развития теории административных договоров
В процессе работы был применён соответствующий принципам диалектического материализма комплекс таких частнонаучных методов познания, как: формально-логический, системно-структурный, логико-теоретический, исторический, сравнительно-правоведческий, правового моделирования.
Объект исследования - правоотношения, возникающие в процессе реализации управленческой деятельности органами исполнительной власти посредством административно-договорной формы.
Предмет исследования - правовая природа института административного договора, его материальные и процессуальные аспекты; концептуальные предпосылки теории административного договора, нормативно-правовая база административного договора, тенденции и перспективы его развития в современных условиях.
Научная новизна определяется целью и задачами данного исследования, концентрацией усилий на изучении концептуальных предпосылок теории административного договора, рассматриваемого в качестве средства реализации управленческой функции государства. Комплексом реализованных познавательных средств, обеспечившим возможность консолидации представлений о состоянии и перспективах развития данного института. В процессе исследования осуществлена комплексная разработка проблем материально-правовых и процессуальных аспектов административного договора, результаты которой были сформулированы как предлагаемые положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Властные полномочия органа власти, заключившего
административный договор, могут быть реализованы в процессе управления
только в пределах, очерченных предметом договора. На сферу деятельности
невластной стороны, распространяющуюся за пределы предмета заключенного
договора и на её регулирование, влияние органа власти не распространяется.
Следует различать такие категории, как «административный договор» и «административно-правовое соглашение», основываясь на дополнительных значимых признаках.
2. Административный договор как правовая форма управления призван
регулировать управленческие отношения, реализующих компетенцию органов
власти и обеспечивать реализацию их управленческого потенциала.
9 Акцентирование внимания на развитии процессуальных возможностей договорной формы и развитии процессуальной составляющей всей системы административного договора, открывает новые аспекты его содержания, субъектного состава, правового режима.
3. Из множества критериев классификации административных договоров
наиболее предпочтительно выглядят: юридические свойства; основания
заключения; субъекты договора; предмет договора; характер взаимоотношений
между сторонами договора.
По юридическим свойствам административные договоры традиционно разделяют на правоустанавливающие и правоприменительные. Иными словами, речь здесь может идти об административных договорах нормативного содержания и административных договорах как юридических фактах. Договоры первого вида заключаются между органами власти, обладающими правотворческими полномочиями. Одной или обеими сторонами таких договоров выступают органы власти. Такой договор является не правоприменительным актом, а источником административного права.
Характер свойств административных договоров может разниться в зависимости от их конкретной модели. Их содержание целесообразно регулировать процессуальными нормами. Из их числа могут быть выделены конституционные, уставные соглашения, программно-политические и договоры об оказании публично-правовых услуг. В отношении отдельных договоров могут быть приняты закрепленные в отдельном документе типовые условия.
4. Понятие административного договора соответствует его сущности, оно
универсально для всех моделей договоров этого типа. Основой юридической
конструкции административного договора выступают нормы процессуального
права, реализуемые применительно к регулируемой ситуации. Признаки других
видов договоров, проявляющиеся в его конструкции, подчеркивают
индивидуальность заключаемого соглашения.
10 В государствах континентальной Европы, законодательство которых признает существование административных договоров, реализованы основные положения континентального права по данному вопросу.
5. Административный договор, хотя и лишён ряда признаков,
традиционно присущих нормативному договору (официальное опубликование,
внешнее юридическое воздействие), тем не менее, он оказывает своё
регулятивное воздействие на отношения в публично-правовой сфере, являясь
административно-правовой формой.
Нормативность такого источника административного права, как соглашения, прослеживается в процессе регулирования узкоотраслевых или подобных им отношений, и координации отношений между субъектами административного права.
Индивидуальные договоры также направлены на реализацию закона, но не всегда их заключение влечёт установление или изменение норм права. Обычно этот процесс протекает посредством простого применения норм материального права. Среди договоров этого типа выделяются и договоры чисто декларативного содержания.
6. Изначально делегированных официально полномочий стороны адми
нистративного договора теоретически могут не иметь. Договор может обрести
статус «административного» и в судебном порядке. Главное условие заключа
ется в том, чтобы в договоре участвовало публичное лицо, либо лицо с публич
ными полномочиями.
Участие в административно-договорном регулировании одних или других властных субъектов может устанавливать, изменять, прекращать административно-правовые отношения, со свойственным этому праву административно-правовым режимом. А выстраивание различных договорных теорий способно определять место властного субъекта и административно-регулирующего начала в этих отношениях.
Содержание административного договора образовано условиями двух видов, имеющих различное юридическое значение.
Во-первых, это программные условия - условия, отражающие содержание административного договора как акта управления.
Во-вторых, это внутридоговорные условия, определяющие режим существования самой договорной связи. В связи с этим имеет смысл вести речь об идее прерогативы, определяющей режим существования самой договорной связи, и обеспечиваемой посредством выделения внутридоговорных условий. Эта прерогатива способна проявляться в виде права уполномоченного руководства и обоюдного контроля, а также в виде отказа уполномоченной стороны от продолжения контракта в одностороннем порядке, при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороной обязательств, принятых по договору.
Системным качеством административного договора объективно предстает обеспечение социально значимой пользы. Неравенство договаривающихся сторон и возможность государственного принуждения обращены посредством такого договора на гарантирование такой пользы. Этим обстоятельством и обусловлены режим и содержание административного договора, как способа юридического существования административно-договорной формы, обеспечивающей особые взаимоотношения его сторон.
Существующие теоретические концепции содержания административных договоров обусловили оправданность создания их типовых моделей. Их существование позволило бы исполнителям должным образом конструировать и поддерживать публично-правовой режим таких договоров. В перспективе попытки дифференциации административных договоров сформируются в системное представление о таких условиях. В будущем, вероятно, при создании соответствующей теории появятся и основания для издания соответствующего закона.
7. Административный договор - соглашение о взаимных обязательствах, а его режим - условие совместной деятельности. Обеспечение совместной добровольной деятельности на условиях взаимных, гарантированных государством обязательств, - вот та область взаимопроникновения упомянутых
12 категорий, которая лежит в основе юридической сущности административного договора.
В связи с этим, уместно подчеркнуть, что административные договоры направлены на обеспечение условий продуктивных социально значимых взаимоотношений. Такие договоры способствуют совершенствованию рычагов управления, оптимизации отношений посредством придания им правовой формы. Их заключение позволяет обеим сторонам участвовать в процессе создания норм, невластной стороне - косвенно участвовать в процессе управления, реализации особых отношений, содержанием которых выступает не личная выгода, но общественная польза, а содержанием - услуга.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные автором концептуальные положения позволяют сделать очередной важный шаг к формированию обстоятельной теории административного договора в отечественном правоведении, и в конечном итоге - демократизировать процесс государственной управленческой деятельности.
В работе делается попытка составить адекватные существующей реалии взаимосвязанные представления о концепциях, способствующих формированию теории административного договора в соотношении с другими правовыми институтами и, тем самым, показать значимость административных договоров в практической деятельности государства. Сформулированные автором положения относительно материальных и процессуальных основ административного договора могут быть учтены в дальнейшей дискуссии по проблемам административных договоров и научных исследований данной сферы. Результаты данного исследования могут быть полезными для дальнейшей научно-исследовательской, преподавательской и практической деятельности. В определенном смысле полученные в ходе данного исследования результаты могут послужить совершенствованию российского административного права и законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования, теоретические положения, практические предложения и рекомендации были обсуждены на кафедре административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета. Применялись при проведении занятий по курсу «административная юрисдикция», докладывались на российских и международных научно-практических конференциях:
Всероссийской научно-практической конференции молодых учёных, аспирантов и студентов «Проблемы реализации права в изменяющейся России» (Тюмень. 19 апреля 2007 г.);
Всероссийской научно-практической конференции «Совершенствование публичного управления в сфере реализации приоритетных национальных проектов» (Тюмень. 22-23 ноября 2007 г.);
3-й Международной школе-практикуме молодых учёных-юристов в ИЗиСП при Правительстве РФ (Москва. 29-31 мая 2008 г.);
Всероссийской научно-практической конференции «Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы». (Тюмень. 21-22 октября 2008 г.).
Соискатель принимал участие в подготовке: сборника трудов Пензенского государственного университета. (Пенза. 2008 г.); инновационного сборника ИГиП ТюмГУ. (Тюмень. 2008 г.); Положения диссертационного исследования нашли отражение в шести опубликованных работах автора, в том числе реферируемом журнале, рекомендованном ВАК.
Структура диссертации. Диссертация состоит из двух глав, включающих 7 параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и 4-х приложений.
Административный договор как правовая форма управления
Для реализации порученных функций и решения возложенных задач должностные лица, представляющие исполнительную власть, пользуются специальными технико-юридическими приёмами, выражающими сущность и характер осуществляемого ими администрирования.
Органы государственного управления должны проявлять себя динамично и разнообразно, в соответствии с разнообразием регулируемых с их помощью общественных отношений, располагая для этого соответствующим механизмом.
Предназначение исполнительной власти проявляется в отношениях с разными субъектами, достигающими общественно-полезных целей, благоприятных итогов своей работы. Оно может заключаться в указаниях, намечающих дальнейший ход работы, в определении приоритетов упорядочивания определённых общественных отношений.
В качестве обобщенного представления об этих приёмах существует такая научно-практическая категория, как форма государственно-управленческой деятельности (форма управления) или форма реализации исполнительной власти .
Она имеет юридический характер и определенное юридическое значение. И только признавая это, её можно квалифицировать в качестве административно-правовой формы.
Проявляясь в действиях представителей исполнительной власти, эта форма управления выражается посредством своеобразного юридического языка, на котором общается администрация. Этот язык является способом выражения её государственно-правового содержания, воли. При этом этот язык власти исполнительных органов является официальной формой, исходящей от её имени. Посредством этого языка выражается требование наступления определённых последствий. Следовательно, он выражает публично-правовой метод регулирования.
Следует обязательно учитывать, что развитие категорий государства и права в юридической науке не стоит на месте. К числу административно-правовых форм в последнее десятилетие в российской теории административного права многие учёные относят управленческие связи различного рода. В том числе, основанные на соглашениях с участием органов исполнительной власти . Обобщённо таковые характеризуют в качестве административно-правовых договоров3.
Обсуждения по данному вопросу оживились с принятием 15 лет назад Конституции России, которая позволила реализовать новые управленческие схемы. Содержанием отдельных своих положений она обеспечила для власти возможность искать новые формы взаимодействия, как между элементами собственных структур, так и за их пределами.
На современном этапе развития государства происходит упорядочение взаимоотношений между центром и регионами, и укреплением государственной власти в России что, безусловно, отразится на разработке, развитии и применении концепций административно-правовых договоров.
Теоретические разработки административного договора не новы, их начинали ещё в конце позапрошлого - начале прошлого века учёные из Западной Европы. С середины прошлого века в них включились российские учёные А.Е. Елистратов и В.Л. Кобалевский, позже Н.Н. Карадже-Искров, А.В. Карасе, К. Сперанская, В.И. Новосёлов. Заслуживает особого упоминания, что некоторые задатки предметного применения публичных соглашений были известны ещё в отношениях полисного управления между князем и вечевым собранием в Великом Новгороде4.
И все же, существует ли, как и для чего проявляется ныне такая форма управления, как административный договор?
Ответ на эти вопросы следует предварить несколькими замечаниями. Действительно, в сфере публичной, государственной деятельности имеются договорные связи, как между субъектами властного управления по вертикали, горизонтали, диагонали5 так и между ними и общественными объединениями, организациями и гражданами, которые закрепляются договором, характер которого направлен на «опосредствование регулятивных отношений»6. Путь их реализации — публично-правовой метод, реализуемый в общественных интересах8. Но даже не отражая частноправовых целей, задач и методов, такие соглашения являются хозяйственно-правовыми, начиная с характера их положений, и заканчивая ролью судов при разрешении споров, возникающих в процессе их исполнения.
Под формой управления понимается «внешнее выражение содержания, рамки конкретных управленческих действий, совершаемых непрерывно органами государственного управления, служащими их аппарата»9, или «действие исполнительного органа (должностного лица), осуществлённое в рамках его компетенции и вызывающее определённые последствия»10.
Из понятия следует, что субъект административного права должен обладать полномочиями на решение управленческих задач. Реализация властных полномочий субъекта управления путём заключения административного договора входит в компетенцию этого органа в силу наделения его правом действовать в определённых условиях тем или иным образом. Следовательно, заключение договоров для него так же возможно, как и издание иных правовых актов. И это право реализуется для организации определённых общественных отношений, осуществляемых неоднократно, благодаря чему, «управление носит повседневный и непрерывный характер, исключающий эпизодичность»11.
В процессе изучения проблемы форм управления многие учёные задавались вопросом, не послужит ли административный договор умалению значения метода административно-властных отношений, в силу того, что «горизонтальные отношения не способны быть непосредственной формой реализации исполнительной власти»12.
При этом большинство учёных косвенно всё-таки согласно с тем мнением, что договорные отношения в сфере исполнительной власти по организации управления всё же возникают. Ранее в советской литературе о договорах и соглашениях говорилось как об одной из форм управления, встречавшейся на практике .
Соотношение понятий формы управления и административного договора с существующим порядком вещей, не даёт оснований согласиться с мнениями о том, что: 1) гражданско-правовые позиции преобладают над административно-правовыми; 2) договор о передаче полномочий не является проявлением управляющего воздействия, что по результатам заключения издается правовой акт в целях его реализации и т.д.
Теоретические основы формирования концепций административного договора в Российской Федерации
Договор, как основание административных правоотношений и сфера научного интереса, возник в мире ещё полтора столетия назад, в России этот интерес проявлялся в 20-х, 60-х, 90-х годах в 20 века. В последние 15 лет и теперь, в современном российском обществе, для него наступает пора наибольшего благоприятствования. Пожалуй, больше всего поводов для рассуждений исследователей о природе таких отношений даёт деятельность органов исполнительной власти. Отношения новой для российской действительности юридической природы возникли в связи с формированием цели организованного общества, расширением направлений и изменением характера деятельности органов государственного управления и способом раскрытия новых правовых форм и перспектив развития административного права.
За это время государство и право переориентировались на новые экономические формы и пути развития общества, обеспечивая свободу и поддержку в их развитии. Многие принимаемые законы и нормативно-правовые акты, имели главным смыслом решение этих задач.
Развитие процессов экономики, несомненно, влияет на содержание правовой базы общества , способной в современных условиях разнообразить методы и формы официального управления посредством привлечения возможностей общественности к взаимовыгодному сотрудничеству с органами исполнительной власти.
Этому способствовал ряд факторов. Начиная с преобразования отношений собственности, отмены планового распределения, стремления привести в порядок систему административных предписаний, и заканчивая договорным регулированием административных отношений, складывающихся по горизонтали, дополняя их далеко еще не исчерпанным арсеналом и гарантиями административного ресурса.
Следует учитывать, что нынешние правовые и общественные изменения являются результатом процесса демократизации общества. Демократия предполагает наличие развитых институтов власти, в которых гражданская позиция способна оказывать непосредственное воздействие на общественные отношения, в том числе, и на процессы управления .
Одним из способов в достижении такого положения и может быть договор, рассматриваемый в качестве средства реализации права или способа координации принимаемых властями решений, предполагая участие в них невластных субъектов35.
Модель, способная отражать равнозначные волеизъявления участников соглашений, характерна для гражданско-правового регулирования, для субъектов независимых друг от друга в своих полномочиях и интересах. В частности, в межгосударственных отношениях, в международном праве. Основное для таких отношений средство, - договор - проникает и в публичные отрасли права . Поэтому в сфере управления актуализировалась проблема и категория «административных договоров».
Отправной точкой юридической конструкции, ставшей предметом настоящего исследования, как и для каждой правовой дисциплины является Конституция РФ. Разумеется, это не единственный её элемент, но все частности изучаемой проблемы, так или иначе, восходят к конституционным принципам, обеспечивая её соответствие заданным стандартам социального государства, гарантиям прав и свобод.
В самом общем виде административный договор представляет собою способ правового регулирования общественных отношений с участием субъектов административного права, между которыми существуют, как горизонтальные, так и вертикальные связи, открывающие область действия административных норм для договорных, диспозитивных начал. Административный договор является составной частью системы договоров и выделен именно с целью поиска путей повышения эффективности управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественно значимых интересов.
Отмечая экономические предпосылки растущего интереса к договорам, необходимо заметить, что такая тенденция возникала и ранее в разных экономически развитых регионах. Исторически такой экономический процесс выступал первоосновой для признания договоров в качестве правовой формы управления либо формы закрепления правовой позиции общества. Это доказывает наличие договорной теории государства и права, то есть договор как форма организации общества - это стабильная правовая и теоретическая категория. В современном капиталистическом обществе задачи, решаемые частным правом, заставили власть по-новому оценить возможности договоров. Происходит процесс возвращения к истокам с одним дополнением, для договорного управления общество должно быть свободно в правах и экономически развито. Причины затруднения изучения договорного управления прямо пропорциональны: это слабо развитые экономические отношения, где методология императивного государственного властвования может обходиться без дополнительных (договорных) ресурсов. Но и в таких условиях договорные элементы имеются.
Интерес к теории и практике административных договоров объясняется возможностью эффективного привлечения к обеспечению интересов договаривающихся сторон административного ресурса. Этой экономически нейтральной категории административного права, способствующей эффективному согласованию позиций договаривающихся сторон.
В сфере административной деятельности можно выделить договоры о выполнении органами исполнительной власти, а также их подразделениями властных полномочий, трансформированных в публичные услуги, осуществляемые по требованию заинтересованной стороны.
Юридические свойства административного договора в публичном управлении в Российской Федерации
Проведенный в рамках данного исследования анализ классификации административных договоров помог получить представление о том, как теоретическая детализация признаков данного института способствует уяснению его юридической сути. Как оказалось, среди предлагаемых теоретиками оснований классификации административных договоров имеются накладки друг на друга, которые порою, скорее, препятствуют, чем, способствуют пониманию их сути.
Решению этой проблемы в наибольшей степени способствует выбор магистрального направления научных поисков. И такой-выбор уже сделан. В отраслевой, системе классификаций в качестве основания названы юридические свойства. Есть все основания полагать, что ориентир на этот критерий ускорит формирование адекватного теоретического выражения сущности административного режима и правовой природы административных договоров как института российского административного права.
В своё время на основании этого критерия Д.Н. Бахрах упоминал в своих работах правотворческие (нормативные) и- правоприменительные разновидности147 административного договора. В последствие А.П. Коренев и А.А. Абдурахманов также выделяли правоустановительные и правоприменительные административные договоры .
Упоминаемые в рамках данного исследования виды административных договоров; несмотря на общность их задач и целей, имеют различную юридическую силу. Это создаёт немало вопросов относительно осмысления их административно-правового режима, правовой природы, порядка образования, содержания и другие.
Органы исполнительной власти должны компетентно и точно исполнять законы. Все параметры реализации этого юридического условия задаются соответствующими нормативно-правовыми требованиями.
Орган исполнительной власти, заключая тот или иной административный договор, осуществляет позитивную правовую деятельность, которая выражается в форме составления административно-правовых актов (договоров). Посредством административно-правового договора, обретая правовую форму управления, реализуются установленные законодателем нормы. В свою очередь, орган власти реализует свои выраженные в виде закона полномочия на проявление государственной воли посредством возможностей, заложенных в компетенции административных органов присущими им методами и способами, в частности, посредством административно-договорной деятельности.
Участие официально уполномоченной (законом или вышестоящим органом) властной структуры в административном договоре в качестве стороны, является, по мнению многих исследователей, обязательным.
Но правоприменение — это функция, которой наделены не только органы исполнительной власти - исполнять, следовать и использовать право должны все субъекты, на которые это право или обязанность распространяется. И здесь не может быть исключения ни для законодательной, ни для судебной властей. В случае, когда конкретные структуры, представляющие любую из ветвей власти, становятся официальными участниками административно-договорных отношений, они обретают функции исполнителя.
Правоприменение не меняет своей юридической сути для любого, государственно уполномоченного органа. Поэтому правоприменительные административные договоры будут являться определяющими в общей массе договоров, реализуемых в юридическом пространстве государства. Вместе с тем, сами правоприменительные договоры играют особую роль. Эта роль заключена в регулировании индивидуально-правовых соглашений. И обоснованию этого утверждения стоит уделить особое внимание.
Как уже отмечалось, административные договоры принято разделять на нормативные (правоустановительные) и индивидуальные (правоприменительные). Есть все основания утверждать, что и те и другие в настоящее время имеют равные законные основания на свое существование. Первые становятся нормами административного права, или фактически обретают значение таковых. При этом юридический уровень этой правовой формы может быть самым различны, как и уровень её гарантирования, вплоть до конституционного14 . Можно сказать, что создание нормативного документа посредством административного договора является классическим примером, реализации достижений теории административного договора.
В силу недостаточной разработанности теории- . источников административного права, «административный договор» долгое время считался исключительно частноправовой категорией и не входил в предмет исследования административно-правовой науки. Более того, теоретические представления об этом сформировали подход, в рамках которого договор рассматривался исключительно как индивидуально-правовой акт, который источником административного права быть не может150.
К сожалению, категория источников административного права не имеет официального юридического выражения посредством закона. Пока их перечень находит свое выражение лишь на страницах научной и учебной литературы. При этом из всех публично-правовых договоров, очевидно, выделяются межгосударственные соглашения. Развитие теоретических представлений о значении договорных элементов в административном праве идёт неоправданно медленно, тормозя реализацию острой практической потребности.
Нельзя сказать, что проблема эта появилась на нашем горизонте вдруг и сейчас. Уже давно один из первых серьезных и результативных её исследователей, - С.Ф. Кечекьян писал: «Совершенно несомненно, что договоры в ряде случаев не только создают определенные правоотношения, но и порождают нормы права, то есть выступают как источники права»151.
Парадокс сосуществования нормативных и индивидуальных административных договоров заключен в том, что этому различию юридически предшествует различие между правовыми результатами их выражения -правовой нормой и индивидуальным правовым установлением, регулирующим конкретные правовые отношения. Отсюда следует, что нормативный договор выступает источником нормативного регулирования, а индивидуальный договор - поднормативного152.
Концептуальной базой выявления природы административных договоров, как источника административного права, обычно служит изучение и систематизация их практического разнообразия.
Свой вклад в пополнение теоретических представлений о договорных источниках права внесли такие ученые как В.Ф. Тарановский, Н.Г. Александров, Г.И. Петров153. В частности, ими была предложена идея отнесения к источникам права договоров, непосредственно содержащих административно-правовые нормы.
Элементный состав административных договоров: субъекты, . объекты, содержание
Последнее десятилетие проходит под знаком развития новых форм управленческой деятельности. Принимаются программы, которые требуют новых решений в русле доверия граждан органам власти. Таким решением видится административный договор, хотя понятие этого института, пока не сформировано. Одним из признаков, включаемых в определение административного договора, является субъектный состав. Раскрытие сущности этого признака и его роли, в числе прочих, позволит более точно определить правовую природу рассматриваемого института и перспективы его развития.
Административный договор — универсальный управленческий инструмент. Он удачно применяется в праве европейских государств на протяжении десятков лет. Его апробация настоящее время осуществляется в России, открывая самостоятельную страницу науки административного права и формируя новые цели деятельности органов российской административной практики.
Следует отметить, что само административное право, является правом администрации в её классическом представлении, то есть правом органа, обладающего государственно-властными полномочиями. Но это правило абсолютно не закреплено за органами власти и порой можно увидеть слово «администрация» в коммерческом обороте. Поэтому, в силу неверной трактовки всеобщности права, его доступность, гласность, относительно административного договора трактуются вольно. Создается иллюзия, что материальными и процессуальными результатами правотворчества в области административно договорных отношений могут пользоваться абсолютно все субъекты права, безотносительно к характеру хозяйствующего субъекта или организационно-правовой формы выстраиваемых отношений. И что не требуется вообще никакого дополнительного нормативного регулирования хозяйственной деятельности , поскольку все на самом деле определяют правомочия одной стороны договора, относительно другой его стороны, определенные законом.
Но такова ли на самом деле ситуация в области заключения и действия административного договора? Могут ли его заключать все субъекты административно-правового регулирования, включая юридических и физических лиц, или это правомочие, предоставлено только органам государственной власти?
Для того чтобы ответить на этот вопрос, необходимо подробнее остановиться на признаках субъектов административного договора, содержащихся в определении.
В законодательстве ФРГ административный договор — это соглашение сторон, посредством которого возникает, изменяется либо прекращается правовое отношение в области публичного права. Публично-правовой (административный) договор отличается от других договоров по своему предмету. Административно-процессуальный закон174 использует именно понятие «публично-правовой договор». В его легальном определении идёт речь об установлении «правоотношений в области публичного права». Понятие, предложенное немецкими юристами, предельно просто. Оно представляет собой кратчайшее определение сделки и её предмета, не вызывая при этом дефинитивного расхождения с нормативными и индивидуальными признаками договора. Указав предмет, законодатель определил сферу действия договоров «в области публичного права». Тем самым обеспечен акцент, пусть и условный, на том, что правоотношения, оформленные административным договором, в первую очередь затрагивают общественные, общегосударственные интересы. Потому, соответственно, имеют целью реализацию некоего общего блага, достижение общественно значимых результатов. И только необязательно, во вторую очередь, допускается наличие каких-либо частных, индивидуальных, ведомственных интересов.
Интересно, что предложенное понятие не определяет, кто именно должен быть стороной по этому соглашению. И есть ли необходимость в таком уточнении. Исходя лишь из общего учения о договорах, Ю.Н. Старилов делает вывод, что административный договор - это объединение двух или нескольких субъектов права с целью достижения определённого правового результата. Немецкие же законодатели разработали детальную общую часть Административно-процессуального закона, где указали условия и порядок, то есть режим действия договоров. Так, в девятом параграфе упомянутого закона изначально указаны два признака, характеризующие публично-правовой договор. Среди таковых они определили его осуществление в рамках публично-правовой деятельности административных органов. И, кроме того, его осуществление в тесной связи с понятием административного процесса. Согласно предлагаемой ими формулировке, «Административный процесс представляет собой внешнюю деятельность административных органов, которая направлена на создание предпосылок и условий для управленческого процесса..., или на заключение публично-правового (административного) договора»175.
Как отмечалось, первый признак определяет рамками применения административного договора публично-правовую деятельность административных органов. То есть, этим правилом правомочие на заключение, составление административного договора предоставлено только публичным административным органам, представляющим собой официальные органы власти. А это значит, что административно-правовой договор как правовая форма властеотношений закреплена за органами публичной власти и ничего подобного прочие организации, во всяком случае, на уровне реализации своих задач заключать не могут , Исключение — случай, когда такое полномочие передано специальным нормативным документом. Административный договор, как правильно заметил Д.Н. Бахрах, представляет собой вид сделок особого рода, в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон.
