История и теория горного права Российской Федерации : [Электронный ресурс] Лагуткин, Александр Владимирович

Данный автореферат диссертации должен поступить в библиотеки в ближайшее время
Уведомить о поступлении

Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут, круглосуточно, без выходных и праздников

Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Лагуткин, Александр Владимирович История и теория горного права Российской Федерации : [Электронный ресурс] : Дис. ... д-ра юридические науки : 12.00.01 Москва, 2007

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Возникновение и развитие горного права в России

1. Происхождение отрасли и науки горного права 20

2. Становление и развитие горного права в России под влиянием различных социально-экономических факторов 55

3. Горное право России в XX столетии 113

Глава II. Теория горного права

1. Содержание горно-правовых отношений, субъекты и объекты горного права 161

2. Наименование, предмет и метод правового регулирования горных отношений 181

3. Источники отрасли и науки горного права, их место в системе законодательства 214

Глава III. Ответственность и контроль в области охраны недр

1. Юридическая ответственность: подходы, признаки, принципы, виды 240

2. Государственные органы, уполномоченные осуществлять контроль за использованием и охраной недр 297

3. Общественный экологический контроль за использованием и охраной недр 317

Заключение 332

Список литературы 354

Происхождение отрасли и науки горного права
Содержание горно-правовых отношений, субъекты и объекты горного права
Источники отрасли и науки горного права, их место в системе законодательства
Государственные органы, уполномоченные осуществлять контроль за использованием и охраной недр

Введение к работе

Актуальность исследования. Недра земли - понятие интегральное, от их системного изучения и использования зависит процветание государства, его экологическое здоровье, что подтверждается историческим опытом развития человеческого общества.

Многовековая история развития общества свидетельствует о том, что минеральные ресурсы недр земли играли важную роль в развитии экономики, цивилизации и социального прогресса. В современном обществе минеральные ресурсы участвуют в производстве около 90% продукции тяжелой индустрии, 95% энергии, 17% пищевой продукции, являются важнейшей предпосылкой научно-технического прогресса.

В последние десятилетия мировая добыча и переработка минерального сырья достигла огромных объемов. Так из добытого за последние 100 лет общего объема природного газа более половины приходится на последние 10 лет, нефти - 14 лет, угля - 33- года, железа - 18 лет, меди - 19 лет. В ближайшие 15-20 лет горнодобывающая промышленность будет развиваться высокими темпами на основе прогрессивной технологии добычи, комплексной переработки и использования минерального сырья¹.

¹ См.: Быбочкин А.М. Некоторые замечания к закону Российской Федерации "О недрах"//Материалы заседания круглого стола по теме "Горное право России". М., 1995. С.26, 21.

Дальнейшее развитие геологических и горных наук, методов и техники разведки, системного изучения полезных ископаемых, техники и технологии добычи, а также комплексной переработки минерального сырья несомненно будет способствовать более широкому использованию недр земли, особенно минеральных ресурсов.

Обладая мощнейшей минерально-сырьевой базой, Россия занимает первое место в мире по объемам запасов и, пожалуй, по разнообразию полезных ископаемых. Развитие минерально-сырьевой базы традиционно являлось фундаментом отечественной экономики. С этим связана и значительная вовлеченность трудовых ресурсов в добывающие отрасли.

Предпосылки интенсивного развития горно-добывающей индустрии налицо. С другой стороны, не секрет, что мы не располагаем, за отдельным исключением, высокой культурой производства и современными технологиями в обрабатывающей промышленности. Это определяет неконкурентоспособность нашей продукции на мировом рынке.

Отсюда возрастающая доля ответственности ложится на добычу минерального сырья, экспорт его и продуктов первичной переработки. Исходя из этого, представляется, что благосостояние России в ближайшие десятилетия во многом будет зависеть от продуктивности и рентабельности горнодобывающей промышленности.

Несомненно - объемы добычи полезных ископаемых будут увеличиваться из года в год, а значит есть основание полагать, что пропорционально наращиванию объемов горнодобывающего производства будет ухудшаться экологическая обстановка.

Горные предприятия оказывают все возрастающее воздействие на самые различные природные комплексы и процессы, последствия которого мы не в состоянии предсказать. В зоне действия горных работ экологическая обстановка, в отдельных случаях, граничит с катастрофической.

Отвалы добычи полезных ископаемых, хвостохранилища обогатительных фабрик, золо- и шлакоотвалы, складируемые отходы металлургических производств нарушают экологическую обстановку целых регионов и требуют принятия мер для захоронения или защиты от выветривания, окисления и т.п.

Суммарная площадь, занимаемая отходами горнодобывающих предприятий в России, превышает 500 тыс.га, а территория, на которой явно ощущается их негативное влияние на окружающую человека среду, - в 10-15 раз больше. По данным Минприроды РФ, всего в отвалах и хвостохранилищах накопилось около 80 млрд.т твердых отходов¹.

Уровень же использования минерального сырья техногенных образований в настоящее время очень низкий. Например, при потенциальной возможности прямого использования в качестве минерального строительного сырья около 30% извлекаемых из недр вскрышных, вмещающих пород и отходов обогащения сейчас утилизи-

¹ См.: Певзнер М.Е. Основные направления совершенствования законодательства о недрах.//Государство и право. 1997, N 5. С.72.

руется не более 4%¹.

Однако, сегодня недра - это не только добыча полезных ископаемых, но и строительство специальных подземных сооружений гражданского и технологического назначения. ... В районе Канзас-Сити (США) компания "Атлас" в отработанных горных выработках организовала производство проволочных изделий. Постоянство температурно-влажностных условий, освещенности, отсутствие внешних раздражителей обеспечили повышение производительности труда более чем на 20%².

По данным академика Е.И.Шемякина, размещение некоторых типов зданий под землей дает по фактору экономии теплоресурсов экономический выигрыш в 3-10 раз.

Стоимость 1 м² земли в крупных городах США составляет около сотни тысяч долларов, а извлечение 1 м² горной массы с глубины до 100 м обходится в 100 долларов. Налицо очевидная эффективность размещения городских объектов коммунального и другого назначения в подземном пространстве³.

¹ См.: Дмитриев А.П., Зилъбершмидт М. Г. Методология экс
пертизы техногенного минерального сырья на экологическую чисто
ту и пригодность к переработке и комплексному использованию.//
Информационно-аналитический бюллетень. М.,1993. Вып.9-12. С.25.

² См.: Старицин А. П. Проблемы освоения подземных прост
ранств.// Промышленное строительство. 1983, N 12. С.14.

³ См.: Шемякин Е.И. Проблемы освоения подземного прост
ранства. //Промышленное строительство. 1991, N 1. С.12.

Таким образом, из сказанного следует, что естественные и техногенные полости в недрах Земли с полным основанием могут рассматриваться как важнейшая составная часть ресурсов недр Земли, освоение которых решает важные проблемы человеческого общества.

В последнее время встает вопрос об использовании недр для сбора и изоляции промышленных токсичных и радиоактивных отходов. Сегодня уже доказано, что при современном уровне технологического развития наиболее достижимым и обеспечивающим безопасные условия изоляции радиоактивных отходов может быть способ размещения их в соответствующим образом подобранных геологических формациях.

В настоящее время горная наука выделяет шесть групп ресурсов земных недр:

месторождения твердых, жидких и газообразных полезных ископаемых;

отвалы добытых забалансовых полезных ископаемых, горных пород, вскрыши и проходки выработок, содержащие полезные ископаемые;

отходы переработки обогатительного и металлургического производства, содержащие полезные ископаемые;

подземные гидроресурсы, включающие пресные, минеральные и термальные воды;

тепловые ресурсы (внутреннее тепло недр Земли);

природные и техногенные полости в земных недрах (пещеры, горные выработки, пригодные для повторного использования после

исчерпания своих основных функций; специально создаваемые подземные сооружения для различных целей народного хозяйства)¹.

Из сказанного следует, какой глобальной проблемой является использование ресурсов недр Земли, проблемой, связанной с крупномасштабным воздействием на недра и, порой, непредсказуемыми результатами в части изменения экологической обстановки.

Успехи и неудачи в столь важной области деятельности во многом зависят от того, насколько адекватно осуществляется правовое регулирование общественных отношений, возникающих в связи с недропользованием. Безусловно, внимания законодателя требуют: и особо опасные условия труда, и разрушающее воздействие горных работ на окружающую среду (с учетом непосредственных и отдаленных последствий), и, конечно, невозобновляемость природных ресурсов.

Современное российское законодательство о недрах основывается на Конституции РФ и состоит из федеральных законов "О недрах", "О соглашениях о разделе продукции", "О континентальном шельфе", "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организации угольной промышленности"; Положения о порядке лицензирования пользования недрами, подзаконных нормативно-правовых актов; изданных органами государственной власти, законов и подзаконных нормативно-правовых актов субъектов РФ.

¹ См.: Агошков М.й., Бронников Д.М. Комплексное освоение недр.//Горная энциклопедия. T.3. М., 1987. С. 80-81.

Анализ этих правовых актов и правоприменительной практики указывает на необходимость совершенствования российского законодательства о недрах. Необходимость совершенствования этой отрасли законодательства, обуславливаемая значимостью предмета правового регулирования, назрела уже давно, о чем свидетельствует оживленная дискуссия, развернувшаяся на страницах различных юридических изданий. В ходе этой дискуссии высказываются различные предложения и мнения, вплоть до противоположных.

Есть предложения концептуального характера. Например, Б.Д.Клюкин считает, что выработка концепции требует определенных рамок горного права, которые практически сужены до отношений собственно недропользования (геологоразведка и эксплуатация недр). По его мнению, эти границы должны быть значительно шире¹ .

В.С.Суренков и А.Н.Курский считают целесообразным, чтобы горное законодательство интегрировало существующее законодательство о недрах, развивая и дополняя его. По их мнению, необходимо начать подготовку Горного Кодекса, который должен объединить и унифицировать все основные положения горного законо-

¹ См.: Клюкин Б.Д. Основные положения концепции развития горного законодательства Российской Федерации. //Материалы совещания по разработке базовой концепции горного законодательства. Красноярск, 1996. С. 15.

дательства¹. Эту идею поддерживает большинство выражающих свое мнение.

Наиболее острая дискуссия ведется о праве собственности на недра. Так, например, высказывается мнение, что Закон РФ ^,(0 недрах" не позволяет гражданам России реализовать свое конституционное право иметь в частной собственности участок недр (как вид природных ресурсов), нарушает принцип равноправия всех форм собственности и ограничивает возможность использования недр в интересах развития экономики России².

Противоположная точка зрения аргументируется следующим образом: вещь (изделие), созданную трудом людей, естественно признать собственностью того, кто эту вещь создал. Природный объект каждое поколение людей находит уже созданным до них, он вечно существующий как среда обитания каждого живого существа на планете. Имущественную природу приобретают только ресурсы недр, которые извлечены из недр и в стоимости которых овеществлен человеческий труд³.

¹ См.: Суренков B.C., Курский А.Н. Правовые проблемы гор
ного законодательства России.// Минеральные ресурсы России.
Экономика и управление. 1995, N 6. СЮ.

² Певзнер М.Е. Основные направления совершенствования за
конодательства о недрах.//Государство и право. 1997, N 5. С.72.

³ См.: Чубуков Г.В. Горные отношения как предмет регулиро
вания российского горного права.// Материалы заседания круглого
стола по теме: Торное право России". М., 1995. С.15-17.

Кроме предложений концептуального характера, участниками дискуссии высказываются также предложения по изменению и дополнению отдельных статей нормативно-правовых актов.

Если учесть, что Закон "О недрах", который критикуется сегодня отечественными юристами по столь принципиальным положениям, утвержден лишь в 1995 году, то становится очевидно, насколько актуальна его переработка.

Предмет диссертационного исследования. Предметом диссертационного исследования является теория и история горного права России и формирующиеся в Российской Федерации горно-правовые

отношения.

Термин "горное право" с середины 70-х годов нынешнего столетия постепенно стал выходить, из официального и научного юридического оборота. В современных нормативно-правовых актах не встретишь терминов: "горное право", "горные отношения", "горное законодательство. Применительно ко всем видам использования недр, в том числе и к горнодобывающим отраслям промышленности, в законодательстве употребляются термины, производные от слова "недра": недропользование, отношения недропользования, закон о недрах.

Уже в середине 70-х годов отечественными юристами высказывалось мнение, что поскольку все важнейшие аспекты правового регулирования разведки и добычи полезных ископаемых сосредоточены и в дальнейшем будут развиваться именно на основе и в рамках законодательства о недрах, напрашивается вывод: горное за-

конодательство прекратило существование, будучи поглощенным законодательством о недрах¹.

3 последние годы понятие "горное право" вновь вошло в научный юридический оборот. Однако, можем ли мы говорить о том, есть ли у нас горное право или нет? Этот вопрос современные исследователи относят к разряду дискуссионных².

Решение постановленного вопроса можно получить, лишь сделав горное право предметом специального исследования.

Цель диссертационного исследования. Настоящая диссертационная работа выполнена с целью исследования объективных, исторически апробированных основ для формирования теории горного права России, а также выработки предложений по совершенствованию действующего горного законодательства РФ.

Известно, что основа отечественного горного законодательства была заложена Берг-Привилегиями 1719 года. Почти трехвековая история существования и развития отечественного горного права хранит в себе богатейший опыт законотворческой деятельности российских юристов. Представляется, что прежде чем заимствовать опыт правового регулирования, даже самый передовой, у

¹ См.: Башмаков Г.С. Крупный шаг в развитии законодатель
ства о недрах.//Правоведение. 1975, N 6. С.97, 98.

² См.: Перчик А.И. Проблема правового регулирования недро
пользования на современном этапе.//Материалы заседания круглого
стола по теме: Торное право России". М., 1975. С. 18.

самых индустриально развитых государств, необходимо изучить свой собственный. Не зная своей истории, вряд ли можно объективно оценить современное состояние.

Поэтому, частными целями диссертационного исследования являлись:

посредством исторического и сравнительно-теоретического анализа горного законодательства, действовавшего в России с момента его возникновения и по настоящее время, и правоприменительной практики проследить развитие отечественного горного права и на этой основе выявить закономерности формирования и последующей эволюции основных институтов горного права;

оценка современного содержания предмета и инвентаризация методов правового регулирования горного права;

оценка источников горного права и определение их места в системе законодательства;

опенка современного содержания горно-правовых отношений;

оценка признаков, принципов и видов юридической ответственности, а также контроля в области охраны недр.

Теоретической основой исследования явились труды ученых юристов по вопросам общей теории права, проблемам государственного управления С.С.Алексеева, В.Н.Кудрявцева, В.С.Нерсесянца, М.И.Пискотина, Ю:А:Тихомирова и др. При разработке темы диссертант опирался также на труды исследователей в области права окружающей среды, хозяйственного права, философии, экономики, в области естественных и технических наук.

Основой исторического исследования проведенного диссертантом в рамках разработки данной темы послужили все основные нормативно-правовые акты в области горного права за период с начала 1"-го зека по настоящее время, а также опубликованные в 19-ом веке и первой половине 20-го века результаты работ российских юристов специализировавшихся в области горного права А.Штофа, В.Удинцева, А.Яновского и др.

Методологическая база исследования. Методологический основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, компаративный, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, их целостности и всесторонности.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первое в "постсоветском" времени монографическое исследование основ теории и истории правового регулирования горных отношений, основанное на изучении развития горного права в ходе эволюции общества.

В последнее время появилось большое число работ, посвященных проблеме регулирования горных правоотношений, совершенствования горного законодательства, ответственности за его нарушение, авторами которых являются: Боголюбов С.Д., Заславская

Л.А., КлюкинБ.Д., ПевзнерМ.Е., ТепловО.М., Бринчук М.М., Су-ренков B.C., Краюшкина Е.Г., Курский А.Н. и др. Современные авторы, как правило, при выработке концептуальных и частных предложений по совершенствованию действующего горного законодательства исходят из отечественного и зарубежного опыта недавнего прошлого или настоящего, не учитывая, что Россия является страной с многовековыми традициями в этой области права. Те редкие обращения к истории, встречающиеся в современных публикациях, делаются лишь для иллюстрации того факта, что в дореволюционный период з России существовало чрезвычайно обстоятельное законодательство, содержавшее около полутора тысяч статей, регламентировавших весь сложный комплекс горно-правовых отношений. К сожалению, ныне утраченных. Сегодня горное право не существует как самостоятельная отрасль права, а рассматривается как часть природоресурсового или земельного права.

По этой причине диссертант ставить вопрос о необходимости выделения теории горно-правовых отношений, как части общей теории права и государства, а в перспективе - о формировании горного права как самостоятельной отрасли права.

В диссертационной работе впервые предпринимается попытка выявления закономерностей формирования горного законодательства как продукта исторического развития горного права в России с момента его зарождения по настоящее время. С этой целью обобщен большой объем фактического материала в области регулирования горно-правовых отношений, позволяющий проследить развитие горного права в России с момента первого формального закрепления

горно-правовых норм в законодательстве. Проведенные исследования позволяют сформулировать следующие положения и выводы.

Исходным институтом, лежащим в основе теории горного права, является институт собственности на недра.

Формирование горного права началось в средние века в Западной Европе на основе регальных прав на недра, присвоенных монархами, применявших в качестве способа использования этого права горную свободу - принцип предоставления пользования недрами, явившийся эффективным средством развития горной промышленности. Институт горной свободы первоначально закреплялся средствами обычного права, но в 18-м веке получил свое законодательное оформление в большинстве стран Западной Европы. Вследствие ограничения прав абсолютной монархии в 18 веке горная регалия постепенно уходит из законодательства стран Западной Европы с возложением на государство, как представителя коллективных интересов, функции урегулирования горно-правовых отношений. Доктрина использования природных ресурсов в публичных интересах, при строгом соблюдении прав собственников привела в западных странах (включая США) к развитию государственных институтов регулирования горных отношений через создание соответствующего аппарата управления и выработку системы предоставления прав недропользования.

Формирование горного законодательства в России явилось следствием заинтересованности государства в продуктах горных промыслов и развитии горной промышленности в народном хозяйстве. Российское горное законодательство, испытывая сильное вли-

яние западно-европейской практики правового регулирования, основывалось на институтах горной регалии и горной свободы. В конце 18 века институт горной свободы был исключен из российского законодательства, вследствие закрепления права на недра за собственниками земель, но в первой половине 19 века вновь возрожден для казенных земель.

В работе дается определение горного права как отрасли законодательства, возникшего вследствие юридической централизации, осуществляемой государством первоначально в целях развития горной промышленности, а затем регулирования горных отношении в качестве посредника между горнопромышленниками и землевладельцами как представителя общественных интересов в развитии горной промышленности и рациональном использовании природных богатств.

В работе исследуется предмет теории горного права, дается его определение и показывается расширение области общественных отношений, составляющих предмет формирующейся отрасли горного права. На этой основе делается заключение об адекватности горного законодательства в традиционном понимании действующему сегодня законодательству недропользования.

В работе характеризуются и вводятся понятия горных правоотношений: их объекта, субъектов, содержания. А также определяется место источников горного права в системе права, с характеристикой вертикальных и горизонтальных связей.

С позиций выявленных закономерностей развития институтов горного права в работе рассматривается современное состояние горного законодательства.

В диссертационной работе исследуются методы правового регулирования горных правоотношений, показывается их изменение в процессе эволюции основ общественных отношений в России и даются рекомендации по совершенствованию правового регулирования б контексте переработки действующего горного законодательства.

На основе анализа- норм законодательства и статистики по правонарушениям в области охраны недр и по возмещению причиненного вреда делаются выводы о связи нарушений горного законодательства с: неотрегулированностью экономического законодательства, а также финансовой и налоговой политикой государства; недоучетом последствий неконтролируемого развития рыночной экономики, определяющих вследствие дешевизны природных ресурсов, сверхинтенсивную их эксплуатацию с целью получения большей прибыли в максимально короткий срок; наличием пробелов в природоохранном и горном законодательстве, и, в частности, недостаточность отрегулированности отношений собственности; низкой правовой культурой граждан, а также довольно высокой степенью безразличия и слабой осведомленностью должностных лиц; плохим обеспечением правоохранительной системы, а также неполнотой законодательства, в части определения меры ответственности за экологические правонарушения и обеспечения соблюдения установленных норм.

Практическое значение диссертации. Результаты работы могут быть использованы при сущностном анализе и оценке проблем горного права, как основы нормотворческой деятельности, связанной

с пересмотром горного законодательства, создания правовой основы регулирования горных отношений, повышения эффективности применения мер ответственности за нарушение горного законодательства. Результаты работы могут стать основой учебных курсов при подготовке юристов б области горного права, а также при организации правового образования горных специалистов.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения,

трех глав, объединяющих 9 параграфов, заключения и списка литературы.

Происхождение отрасли и науки горного права

Горное дело издавна пользуется большим вниманием со стороны законодательства. По-видимому, это оправдывается тем, что законодатели достаточно давно уяснили три основных истины: полезные ископаемые составляют насущную потребность для народного хозяйства, они не возобновляемы, и, наконец, полезные ископаемые количественно ограничены.

Помимо того, горная промышленность всегда отличалась от других отраслей промышленности своей зависимостью от природных условий, детерминирующих ее специфику: производство горных работ, осуществляемых в недрах земли, всегда сопряжено с опасностью для жизни, здоровья и имущества участвующих в горном промысле лиц; требует от исполнителей специальных знаний и определенных навыков, а от организаторов значительных начальных и текущих затрат, причем, как правило, затрат весьма рискованных, по части уверенности в успехе предприятия. Очевидно, что такая специфика горного промысла не активизировала его развития, но побудила законодателей, радеющих за государственный интерес, предпринимать шаги, поощряющие развитие горной промышленности.

В результате, повышенное внимание законодателей к делам в горной промышленности привело к тому, что к концу XIX века в основных государствах Западной Европы и в России горное законодательство выделилось в относительно самостоятельную и целост - 21 ную структуру, регулирующую отношения между государством, горнопромышленником и землевладельцем, возникающие в связи с использованием земных недр.

Принципы, лежащие в основе горного права, помогает понять и осмыслить история развития горного законодательства, истоки которого восходят к древнейшим цивилизациям.

С глубокой древности главным для горного дела является вопрос: кто может распоряжаться земными недрами? Практика показывает, что этот вопрос разрешается в одном из двух направлений: либо в пользу собственника данной земли, либо в пользу государства.

Наиболее древним является второе. Так, в Египте, где изначально производились значительные разработки золота, серебра и меди, рудники составляли собственность царей. Подобным образом, в Древней Греции главнейшие полезные ископаемые рассматривались как собственность государства, так, рудники лавриопские (серебряные) и пангеиские (золотые) отдавались государственной властью, независимо от местных землевладельцев, частным лицам в разработку отдельными участками, за определенное вознаграждение в казну, неуплата которого в срок влекла за собой лишение права на участок в пользу государства1.

В Древнем Риме в различные времена и в различных его частях действовали неодинаковые принципы.

В начале истории римского государства продукты недр рассматривались законом, как плоды земли, и, следовательно, полностью принадлежали землевладельцам. Дело в том, что древние юристы были убеждены в возобновляемости землей полезных ископаемых, как, например, леса. Если так, то минералы, подобно деревьям, должны быть подводимы под понятие плодов, и поскольку плоды следуют юридической судьбе плодоносящей вещи, то кто имеет право собственности на землю, тот имеет такое же право и на недра1.

Однако римское государство, не затрагивая действовавшего в начале его истории принципа принадлежности недр владельцу поверхности, вместе с тем широко пользовалось своими правами и своим могуществом для того, чтобы сделать казну монополистом, в горной промышленности. Еще в тот период, когда территория Рима ограничивалась современной Италией, государственной казне принадлежали главнейшие горные разработки. С расширением границ Рима в ходе завоевательных войн к казне, естественно, переходили те рудники, которые принадлежали побежденной стороне. Но еще больше рудников и месторождений государство приобретало иными путями: наследством; конфискацией в тех многочисленных случаях, когда она допускалась римскими законами; простым объявлением данных рудников государственной собственностью; или путем открытия новых месторождений посредством поисков, производимых римскими солдатами. Одновременно, на территории Италии государство запретило существование частной горной промышленности. Результатом явилось то, что уже к началу 3 века н.э. государство владело почти всеми известными тогда месторождениями важнейших полезных ископаемых. Это не значит, что Рим производил в обширных размерах горный промысел на государственные (казенные) средства. В большинстве случаев он пользовался своими рудниками путем отдачи их частным лицам в откупное содержание с торгов, обычно на краткие сроки (5 лет). Затем откупщик мог вести дело сам и допускать к добыче минерального сырья посторонних лиц за плату в свою пользу. Такая система неизбежно приводила к хищнической разработке и преждевременному истощению месторождений. В 4-м веке Римское государство пробует новое средство в поднятии горного дела и своих доходов от него: поощрение частной предпринимательской деятельности и обложение частной горнопромышленности налогом1.

Таким образом, можно сделать вывод, что во времена античного мира вплоть до распада Римской империи землевладельцы не считались безусловными собственниками недр.

Трудно ожидать, чтобы предводители варваров, разделившие между собой Римскую империю, присвоили себе меньше прав на недра, чем их предшественники-императоры, а потому логично предположить, что безусловное право собственности землевладельца на недра не могло возникнуть в начале средних веков.

В пользу такого взгляда свидетельствуют документы того времени: уже с VII века встречаются пожалования королями или герцогами, различным духовным и светским властителям права добычи полезных ископаемых, иногда на землях, принадлежащих самим жалуемым, иногда же на землях, не принадлежащих ни жалуемому лицу, ни государю (феодалу). Наоборот, нет ни одного документа, который доказывал бы, что частное лицо, получившее от государя особое на то дозволение, в качестве простого землевладельца занималось в своих землях добычей металлов или соли1.

Содержание горно-правовых отношений, субъекты и объекты горного права

В процессе изучения, использования и охраны недр возникают специфические по характеру и сложные по составу общественные отношения - горные отношения.

Будучи урегулированными законодательными и подзаконными актами, горные отношения.приобретают черты, свойства и характер юридической категории - правовых отношений (правоотношений).

Правоотношение есть общественное отношение, урегулированное правом или ставшее юридическим в качестве типичного общественного отношения.

Став правовым, общественное отношение приобретает ряд свойств.

Первое, если общественные отношения безличны, то правоотношения возникают всегда между конкретно определенными лицами. Второе, в правоотношении определен не только состав субъектов, но. и их взаимное поведение по отношению друг к другу. Третье, юридическое отношение всегда связано с правом: законом, административным или судебным прецедентом. Четвертое, правоотношение обеспечивается возможностью государственного принуждения.

В общетеоретическом плане правоотношение - индивидуализированное общественное отношение, взаимное поведение участников которого юридически закреплено1.

Иными словами, нормы горного законодательства - модель поведения, форма, в которую облекаются общественные отношения, возникающие в связи с изучением, использованием и охраной недр.

Отношения пользования землей, лесами, водами, другими природными ресурсами, их охраны регулируются соответствующими отраслями законодательства о природопользовании (земельного, лесного, водного и др.). Отношения пользования недрами составляют предмет горного права и регулируются Законом РФ "О недрах", а также другими законами и нормативно-правовыми актами, образующими законодательную основу этой отрасли права.

Так, в соответствии со статьей 6 Закона "О недрах" горные отношения подразделяются по видам недропользования на правоотношения, складывающиеся в связи с:

1) региональным геологическим изучением недр;

2) геологическим изучением недр, включающим поиски и оценку месторождений полезных ископаемых;

3) разведкой и добычей полезных ископаемых, в том числе использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4) строительством и эксплуатацией подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образованием особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздорови-тельное и иное значение;

6) сбором минеральных, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Здесь обращает на себя внимание, что законодатель поставил использование отходов горнодобывающего и перерабатывающих производств в один ряд с видами использования недр, заботясь, вероятно, о комплексном использовании сырья.

Правоотношение имеет сложный состав. Его элементами, во-первых, являются его субъекты, т.е. его участники. Ими выступают индивидуализированные, персонально определенные субъекты того общественного отношения, которое, будучи опосредовано правом, обрело юридические свойства. Во-вторых, у правоотношения есть содержание и, в-третьих, объект, на который оно направлено.

По поводу понимания объекта правоотношения в юридической литературе нет единства мнений. Под ним имеют в виду либо те явления окружающего мира, на которые направлены субъективные права и юридические обязанности, либо то, по поводу чего складываются правоотношения - субъективные права и юридические обязанности1 . Наиболее распространенная позиция рассматривает под объектом правоотношения разнообразные материальные и нематериальные явления, блага, способные удовлетворить интерес управо 1 Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1996. С.195-197. моченного. Иногда объект правоотношения может быть выделен из самой деятельности довольно условно и поэтому не может представлять собой явление, внешне противостоящее субъекту. Такими качествами обладают действия самого субъекта, составляющие объекты, например, трудовых отношений (поведение обязанных лиц, творческая деятельность, оказание услуг и т.д.).

Объектами правоотношений недропользования выступают участки недр, на которые направлены субъективные права и обязанности юридических и физических лиц, как недропользователей. Конкретным видам пользования недрами соответствуют определенные объекты. Например, геологическому изучению недр - пространства природной среды, предоставленные для научных исследований и поисков месторождений полезных ископаемых; разведке - участки недр, исследуемые для оценки запасов выявленных месторождений полезных ископаемых; строительству и эксплуатации подземных сооружений - естественные или антропогенные полости недр и т.д. Словом, в законодательстве о недрах объект правоотношений недропользования проявляется (опосредуется) через виды пользования недрами для одной из указанных выше целей.

В соответствии с преамбулой Закона "О недрах" объектом горного права являются недра: часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Природно-геологические свойства недр предопределили их основное целевое и экологическое назначение для: изучения, добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, захоронения отходов, образования особо охраняемых заповедных объектов и территорий, сбора редких минералогических, палеонтологических и других уникальных геологических материалов.

Геолого-экономические свойства недр сводятся к возможности их использования в качестве естественной кладовой геологического сырья или полого пространственно-операционного базиса, в то время как экологические свойства этого объекта отражают его средозащитную роль в сохранении природного равновесия.

Социально-правовые признаки недр заключаются в возможности данного элемента природы выступать в качестве объекта правоотношений собственности, пользования, охраны.

Субьекты правоотношений - это такие их участники (стороны) - индивиды, организации и т.д., которые в соответствии с законодательством могут выступать в качестве носителей субъективных прав и юридических обязанностей.

Все субъекты права условно делятся на три группы: физические лица, юридические лица, государство и его органы.

Физические лица - это: граждане Российской Федерации, обладающие совокупностью прав и обязанностей, предусмотренных Конституцией РФ; иностранные граждане и лица без гражданства, которые могут участвовать по сравнению с российскими гражданами в ограниченном круге правоотношений.

Источники отрасли и науки горного права, их место в системе законодательства

Современная теория права выделяет как минимум три смысловых значения, в которых употребляется термин "источник права1 : источник права в материальном смысле, источник права в идеальном смысле и источник права в юридическом (формальном) смысле.

В материальном смысле под источником права понимают развивающиеся общественные отношения, которые проявляются в способе производства материальной жизни, в материальном условиях жизни общества, системе экономико-хозяйственных связей, в форме собственности, являющейся одной из основных причин возникновения и действия права. В идеальном смысле под источником права понимают правовое сознание, а когда говорят о источниках права в юридическом смысле, то имеют в виду различные формы выражения, объективации правовых норм.

Влияние общественных отношений на формирование горного права мы рассматривали выше, характеризуя предмет этой отрасли права, в настоящем разделе нас интересует именно юридический аспект темы.

В принципе классификация источников права, это классификация форм институционализации правовых норм. Современная юриспруденция выделяет около десяти таких форм. Так, к источникам права относят: правовой обычай; судебную практику и судебный прецедент; договор, если он содержит общие правила; издаваемые государством законы; нормативные акты органов государственного управления; нормативные акты общественных организаций, за которыми государство признает юридическую силу; нормы, издаваемые частными организациями, юридическая сила которых в ряде случаев признается судами; труды ученых юристов; референдум1.

Не все из перечисленных источников права сохранили свое значение до наших дней (некоторые имеют преимущественно историческое значение), а также, не каждый из них стал источником российского горного права. В силу исторических особенностей основными источниками горного права России являются издаваемые государством законы и нормативные акты органов государственного управления. Именно законодательная деятельность государства и его органов управления создали в России действующую ныне систему права, в которой отрасль горного права является одним из структурных звеньев.

Однако, сказанное не означает, что на развитие отечественного горного права не могут оказывать влияние другие источники права. Так, например, если в бывшем Советском Союзе юридической силой обладали нормы ВЦСПС, то почему нельзя ожидать, что в нынешней России, с расширением частной инициативы в сфере экономики, не появятся признанные государством нормативные акты профсоюзов или других общественных организаций. Расширение практики установления правоотношений государством посредством договора, с нашей точки зрения, также может породить новый ис - 216 точник горного права. Договоры долговременного характера предпринимателей с профсоюзами, долговременные торговые договоры, соглашения о перевозках, порядке расчета и т.д. создают систему правоотношений, позволяющих учитывать взаимные интересы субъектов и обеспечивать относительно бесконфликтное существование во многих странах мира.

Труды ученых юристов как источник права сегодня преимущественно рассматриваются лишь в историческом аспекте. В российском государстве юридическая наука хотя и имеет большое значение для развития правовой практики и совершенствования законодательства, но официальным источником права не признается. Современные судебные и административные акты . не используют ссылки на труды ученых-правоведов, в то время как в XIX веке Российский Правительствующий Сенат цитировал в своих актах труды отечественных цивилистов. Представляется, что возрождение этого источника права могло бы сыграть положительную роль в развитии как собственно отечественного горного права, так и правовой системы в целом.

Сегодня мы вынуждены с сожалением констатировать, что расцвет отечественной науки горного права приходится на вторую половину XIX - первое десятилетие XX века. Именно в этот период в отечественной юриспруденции горное право отчетливо обозначилось как самостоятельная отрасль науки. Актуальные вопросы социальных реформ того времени находили отклик в умах ученых юристов в той же мере, как и юридические аспекты этих реформ в умах государственных чиновников и горнопромышленников. Импуль - 217 сом к проведению первых в России исследований и теоретических проработок в о бласти горного права послужила систематизация горного законодательства, осуществлявшаяся в первой половине XIX века. Дальнейшее развитие научной юридической мысли было тесно связано с переработкой и систематизацией Устава Горного. В периодических изданиях появилось значительное число публикаций, посвященных различным аспектам горного права. Наиболее обсуждаемыми в юридическом мире были темы: вопрос о собственности на недра и разделение собственности на землю от собственности на недра (Гуссаковский 1903, Кеппен 1891, Скальковскии 1873, Толстой 1900, Удинцев 1897 и многие другие); вопрос о землеустройстве и собственности в посессионных горных заводах (Нейвинс-кий 1907, Михайлов 1862, Полетика 1862, Удинцев 1892 и др.); вопросы горного законодательства и горной администрации (Гра-матчиков 1870; Скальковскии 1876 и др.); история горного права и горного дела в России (Абамелек-Лазарев 1902, Голубев 1904 и др.).

Знаменательным событием в истории отечественной юриспруденции был выпуск в 1882 году преподавателем горного законоведения и членом горного совета А.Штофом первого учебного пособия по горному праву для студентов Горного Института. В 1896 году выходит в свет второе, дополненное и переработанное А.Штофом, издание учебного пособия для студентов, а в 1907 году Курс горного права выпускает Струкгов.

В этот период по различным аспектам горного права и горного законодательства выходит большое количество монографий, ере - 218 ди которых мы только лишь выделим издание в 1905 году "Русского горного законодательства" членом Совета по Горнопромышленным Делам Г.Савичем и издание профессором В.Удинцевым "Русского горноземельного права" в 1909 году.

Таким образом, в первом десятилетии XX в. горное право в России представляло собой достаточно самостоятельную отрасль юриспруденции, имеющую свой предмет, определенную теоретическую базу и оформившуюся в учебную дисциплину, преподаваемую студентам высших учебных заведений.

Государственные органы, уполномоченные осуществлять контроль за использованием и охраной недр

Объективно отмечаемый рост экологических правонарушений, качественные изменения противоправных деяний должны компенсироваться усилением регулирующей функции государства. Имеется в виду не только принятие различных законов и иных нормативных актов. Их принято немало, но эффективность их выполнения крайне низка. Следует говорить о создании системы государственного принуждения к выполнению законодательства в области недропользования. Это - усиление государственного контроля за использованием природных ресурсов, ужесточение административной и уголовной ответственности за преступления и правонарушения в области недропользования, создание экологически ориентированных органов и спецслужб, координация реализуемых мер в этой сфере.

До сих пор законодательно не определен перечень федеральных природных ресурсов. К сожалению, в области недропользования и охраны окружающей природной среды нет достаточного государственного контроля. Распространению и безнаказанности экологических правонарушений способствует и явная, и скрытая противоречивость существующего законодательства.

Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах Российской Федерации.

Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и контроля. В его задачи в соответствии с Законом РФ "О недрах"1 входят: определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам; обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; обеспечение геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана; установление квот на поставку добываемого минерального сырья; введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья; установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также рационального использования и охраны недр. Государственное управление отношениями недропользования осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов

Российской Федерации, а также федеральным органом управления государственным фондом недр и органами государственного горного надзора.

Федеральный орган управления государственным фондом фондом недр создает свои территориальные подразделения по согласованию с субъектами Российской Федерации, его территориальные подразделения не могут выполнять функции управления хозяйственной деятельностью предприятий, осуществляющих разведку и разработку месторождений полезных ископаемых либо строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и заниматься коммерческой деятельностью.

Необходимо отметить, что управленческая структура претерпела много новаций. Начиная с 1990 г. было несколько периодов реформирования системы управления природопользования. Например, Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр был упразднен, на его базе было образовано Министерство природных ресурсов Российской Федерации.

Существенным элементом данной административной реформы следует считать то, что управленческая деятельность, регулирование отношений по распоряжению природными ресурсами, по их использованию и охране кардинально отделены от административно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности в области охраны окружающей среды. Несомненно и то, что это усилит регулирующую роль и заинтересованность государства в эксплуатации природных ресурсов.

Наряду с общими функциями по реализации государственной политики в области недропользования, координации деятельности других органов исполнительной власти, Правительство реализует свои управленческие функции путем создания нормативной базы. Так, в соответствии с планом действий Правительства РФ в области охраны природопользования на 1996-1997 гг., утвержденным Постановлением Правительства N 155 "О плане действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996-1997 годы"1 от 19 февраля 1996 г. предусматривается разработка нормативных актов и программ по следующим основным направлениям:

- формирование политики устойчивого развития, правовое обеспечение рационального природопользования;

- организация выполнения утвержденных целевых программ в области недропользования.

В соответствии с указами Президента РФ N 1176 "0 системе федеральных органов исполнительной власти" и N 1177 "0 структуре федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г.2 Министерство природных ресурсов Российской Федерации (далее - Министерство) является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам геологического изучения и рационального использования недр, а также функции управления государственным фондом недр. Министерство руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации.