Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретико-правовые основы института особого государственно-правового режима
1.1: Понятие особого государственно-правового режима 17-39
1.2: Теоретические и исторические аспекты формирования концепции особого государственно-правового режима 39-61
Глава II: Институт особых государственно-правовых режимов в истории государства и права России
2.1: Формирование и развитие института особого государственно-правового режима в дореволюционной России (1881- 62-87 1917 гг.)
2.2: Особые государственно-правовые режимы в период становления советской власти и в предвоенный период (1917- 1941 гг.)
2.3: Институт особого государственно-правового режима в условиях Великой Отечественной войны и в послевоенный период (1941-1988 гг.)
2.4: Развитие института особого государственно-правового режима в период крушения советской государственной системы и становления новой российской государственности (1988- 132-160 2001 гг.)
Глава III: Общая характеристика современного института особого государственно-правового режима в Российской Федерации и перспективы его развития
3.1: Общая характеристика современного института особого государственно-правового режима в Российской Федерации и перспективы его развития
Заключение
Список использованных источников и литературы
- Понятие особого государственно-правового режима
- Теоретические и исторические аспекты формирования концепции особого государственно-правового режима
- Формирование и развитие института особого государственно-правового режима в дореволюционной России (1881- 62-87 1917 гг.)
- Общая характеристика современного института особого государственно-правового режима в Российской Федерации и перспективы его развития
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Стабильное существование и поступательное развитие любого общества, создание достойных условий жизни и деятельности граждан неразрывно связаны с состоянием защищенности основных объектов безопасности — жизненно важных интересов личности, общества и государства — от внутренних и внешних угроз.
Угрозы основным объектам безопасности неизбежно возникают во время землетрясений, наводнений, ураганов, других опасных природных явлений, а также при крупных авариях, катастрофах, массовых беспорядках, террористических актах и других чрезвычайных ситуациях, оказывающих негативное воздействие на всю систему существующих отношений, создающих реальную опасность жизни и здоровью людей, культурным и материальным ценностям общества, объектам и системам жизнеобеспечения, кардинально изменяющих условия жизни и деятельности населения и территорий целых регионов.
В настоящее время Россия переживает сложный период своего развития, когда наиболее остро возникают проблемы, связанные с укреплением государственности, федеративного устройства, проведением экономической и правовой реформы, урегулированием национальных отношений, становлением гражданского общества, правового государства, защитой прав человека.
Просчеты и ошибки реформирования российского общества, а также широкое внедрение опасных современных технологий и производств, значительный износ технического оборудования, снижение производственной дисциплины и ослабление работы контролирующих и надзорных органов во многом определяют причины роста количества чрезвычайных ситуаций социально-политического и природно-техногенного характера, периодически возникающих в различных регионах страны.
Все эти проблемы приводят к необходимости совершенствования особых государственно-правовых режимов и разработки государственно-правовых механизмов, направленных на обеспечение национальной безопасности и основ конституционного строя.
Накопленный российским государством опыт в деле восстановления конституционного порядка на своей территории, разрешение межнациональных, межконфессиональных, региональных конфликтов, преодоления последствий природно-техногенных аварий весьма богат и разнообразен.
Однако исторические события не раз подтверждали, что государство одинаково успешно может как принимать меры, которые делают указанный институт эффективным средством защиты свободы и безопасности граждан, так и предпринимать шаги для подавления политической оппозиции и (или) политической активности народных масс.
В силу указанных причин, одной из непременных задач, возникающих перед юридическими науками и социальной практикой, является извлечение уроков из недавнего исторического прошлого, дабы не впасть в искушение перед использованием института особых государственно-правовых режимов в качестве репрессивных мер.
В контексте указанного важнейшие периоды отечественной истории государства и права привлекают постоянное внимание исследователей истории государства и права. Ряд исторических процессов, имеющих определенные аналогичные проявления в современном развитии России, требуют серьезного всестороннего исследования, поисков путей выхода из кризисной ситуации, ставят задачу проследить государственно-правовые механизмы реагирования государства на явления социально-политического характера. Поэтому обращение к отечественной истории и использование предшествующего опыта актуализируют настоящую работу, посвященную теоретико-историческому изучению становления и развития института особых правовых режимов в России.
В последние годы в правоведении предпринимались попытки теоретико-исторического анализа отдельных видов особых государственно-правовых режимов, что создало предпосылки для формирования достаточно самостоятельного научного направления, связанного с исследованием проблем особых государственно-правовых режимов.
Вполне закономерно, что категория «особый государственно-правовой режим» приобретает сегодня исключительную значимость для юридической науки и практики, требует серьезной теоретической разработки и осмысления. Поэтому тема диссертационного исследования обладает исключительной актуальностью.
Степень научной разработки темы. Проблемы, связанные с применением особых государственно-правовых режимов (исключительного, чрезвычайного, военного, осадного и т.д.) рассматривались в работах различных авторов разных исторических эпох.
Впервые попытку анализа чрезвычайного законодательства Российской империи предпринял В. М. Гессен в работе «Исключительное положение» (СПб., 1908). Проблеме соотношения текущего и чрезвычайного законодательства был посвящен ряд работ юристов: А. С. Алексеева «Происхождение чрезвычайного права и его политическое значение» (М, 1913), С. А. Котляревского «Юридические предпосылки русских основных законов» (М., 1912), Я. М. Магазинера «Чрезвычайно-указное право в России (ст. 87 Основных законов)» (СПб, 1911), Н. И. Лазаревского «Лекции по русскому государству и праву (СПб., 1908. Т. 1), Б. Э. Нольде «Очерки русского конституционного права» (СПб., 1907) и др.
В Союзе ССР, в силу целого ряда причин, вопросы особых государственно-правовых режимов не исследовались ни с теоретической точки зрения, ни с точки зрения анализа практики применения (за исключением института военного положения), т.к. основной вид особого государственно-правового режима - режим чрезвычайного положения - был объявлен несвойственным для социалистического права. По общему правилу, допускалось только изу чение зарубежного опыта регулирования и применения режима чрезвычайного положения. К исследованиям такого типа относятся научно-информационный обзор «Законодательство буржуазных стран о чрезвычайном положении» и монография А.Н. Домрина «Конституционный механизм чрезвычайного положения. Правовое регулирование и практика применения в Великобритании и Индии».
Вместе с тем реанимация режима чрезвычайного положения в условиях социально-политического кризиса в СССР, а впоследствии в Российской Федерации вызвала интерес к правовым проблемам института чрезвычайного положения и чрезвычайного законодательства.
Большинство из работ, посвященных особым государственно-правовым режимам и непосредственно - режиму чрезвычайного положения и различным его аспектам (особенностям обеспечения прав и свобод человека, специфике деятельности правоохранительных органов и вооруженных сил, особым организационным формам деятельности в условиях чрезвычайного положения и др.), представлено специалистами конституционного и административного права: В. С. Афанасьева, ; Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, Л. В. Воеводина, А. П. Герасимова, А. А. Златопольского, Ю. М. Козлова, A. П. Коренева, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, Е. А. Лукашевой, B. М. Манохина, В. И. Новоселова, Г. И. Петрова, И. Л. Петрухина, Ф. С. Раз- аренова, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, Г. А. Туманова, В. М. Чхиквадзе, Б. С. Эбзеева, В. А. Юсупова и других.
Отдельные элементы характеристики иных видов особых государственно-правовых режимов (военного положения, режима федерального вмешательства, режима чрезвычайных ситуаций и т.д.) исследовались в работах В. Н. Григорьева, В. В. Гущина, А. В. Грязнова, А. Н. Домрина, А. Э. Жалинского, А. Н. Ларина, В. В. Лозбинева, И. А. Петрухина, А. Н. Пилипенко, Б. Н. Порфирьева, С. В. Пчелинцева, Н. Ю. Трещетенковой, А. А. Фомина, С. Д. Хазанова и других ученых.
Анализ исследований названных авторов показывает, что основной акцент в них делается на изучение чрезвычайного положения отраслевыми науками. Вместе с тем общетеоретические основы, как чрезвычайного положения, так и института особых государственно-правовых режимов в целом разработаны недостаточно полно.
Наряду с этим одной из первых попыток специального теоретико-правового исследования вопросов чрезвычайного законодательства и его применения может рассматриваться диссертационная работа и монография А. А. Фомина «Чрезвычайное законодательство в российском государстве».
Историографический обзор исследуемой проблемы позволяет обратить внимание на то, что в историко-правовой науке также недостаточно уделялось внимания исследованию особых государственно-правовых режимов на различных этапах развития советской и российской государственности, за исключением трудов, посвященных организации и деятельности чрезвычайных органов государственной власти: Н. Д. Артамонова, Т. Г. Архиповой, С. В. Биленко, Н. Ф. Бугай, В. Н. Даниловой, В. Д. Кривец Ю. М. Понихидина, Ю. П. Титова, В. Ф. Холодена, Б. В. Щетинина. Вместе с тем эти работы не дают цельного представления об особых государственно-правовых режимах в российской истории конца XIX - начала XXI вв.
Большой интерес в связи с темой диссертационного исследования имеют научные работы, посвященные проблематике политического (государственного) режима, среди авторов которых: И. И. Антонович, В. А. Ачкасов, М. И. Байтин, А. М. Витченко, А. Ш. Головатенко, Г. А. Горобцов, A. Л. Громыко, Н. В. Дякевич, С. Ю. Кашкин, Н. М. Кейзеров, А. И. Ковлер, B. М. Корельский, Р. X. Кочесоков, Е. Н. Кузнецова, Э. Л. Кузьмин, C. Н. Лебедев, Н. И. Матузов, А. В. Малько, М. Н. Марченко, A. Н. Медушевский, А. М. Салмин, Ю. А. Тихомиров, В. А. Федоров, B. А. Четверний, В. Е. Чиркин и др.
Одновременно с этим различных сторон, граней, аспектов, структурных элементов политического, государственного и правового режимов и их функ ционирования, так или иначе, касаются практически все юристы, работающие в области общей теории государства и права, конституционного и административного права, других отраслевых юридических наук, философы, политологи, социологи (С. С. Алексеев, Т. А. Алексеева, Г. В. Атаманчук, В. К. Бабаев, И. П. Блищенко, А. П. Бутенко, Н. Н. Вопленко, К. С. Гаджиев, A. П. Герасименко, В. М. Горшенев, В. Б. Евдокимов, С. А. Егоров, Ю. П. Еременко, В. И. Замковой, В. Д. Зорькин, А. Б. Зубов, М. В. Ильин, B. Т.Дабышев, Г. В. Каменская, В. Н. Карташев, Д. А. Керимов, И. М. Клямкин, М. Н. Кулажников, Б. П. Курашвили, О. Е. Кутафин, В. В. Лазарев, И. И. Лукашук, А. Е. Лунев, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, И. Д. Сенякин, В. Н. Синюков, В. Д. Сорокин, Ю. Г. Сумбатян, А. П. Цыганков, А. Ф. Черданцев и др.).
Нельзя не признать, что на сегодняшний день степень теоретической разработанности избранной темы недостаточно велика. Исследования в этой области до недавнего времени носили в основном узкоприкладной характер.
Представленная диссертация является попыткой восполнить имеющие место, пробелы в юридических и исторических науках, способствовать комплексному теоретико-историческому изучению института особого государственно-правового режима.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с функционированием государственно-правовых режимов.
Предметом исследования выступают вопросы понятия и формирования концепции института особых государственно-правовых режимов, исторической практики их реализации и тенденций развития.
Цель исследования заключается в историко-правовом и одновременно теоретико-правовом исследовании проблем, связанных с научным осмыслением понятия особого государственно-правового режима, процесса формирования концепции и практики применения института особых государствен но-правовых режимов в России в конце XIX — начале XXI вв., а также тенденций его развития.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
•определить понятие особого государственно-правового режима, выявить его юридическую природу и специфику в соотношении с политическим, государственным и правовым режимами;
•раскрыть теоретические основы и исторические условия формирования и развития концепции особых государственно-правовых режимов;
•изучить правовые основы и рассмотреть масштабы использования особых государственно-правовых режимов в дореволюционной России как системы мер административно-полицейского и военно-полицейского характера, направленных на охрану общественного и государственного строя конца XIX - начала XX века;
•выявить специфику формирования и практику реализации института особых государственно-правовых режимов в период становления советской власти;
•рассмотреть организационно-правовой механизм особого государственно-правового режима (военного положения) в условиях Великой Отечественной войны;
•раскрыть условия исторической необходимости возрождения и особенности модернизации института особых государственно-правовых режимов в период социально-политических преобразований в Советском Союзе и Российской Федерации; •проанализировать практику применения особого государственно-правового режима (чрезвычайного положения) в Российской Федерации (1991-1995 гг.);
•с учетом новейшего российского законодательства рассмотреть специфику механизма особых государственно-правовых режимов: фактические и юридические основы, содержание, порядок реализации, гарантии законности;
•определить тенденции развития института особых государственно правовых режимов в Российской Федерации.
Методологическая основа исследования обусловлена его предметом и предопределена общеметодологическими позициями современной демократической юриспруденции, а равно философской и политической мысли.
Исследование производилось на основе диалектического метода познания с использованием исторического, формально-юридического, сравнительно-правового и системно-структурного методов анализа правовых и социальных явлений, а также теоретико-прогностического метода - в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики, при прогнозировании тенденций развития института особого государственно-правового режима.
Применение диалектического метода познания, относимого в юридической науке к категории всеобщего, стало методологической основой для раскрытия предмета исследования, достижения его цели и решения поставленных задач. Использование историко-правового принципа, неразрывно связано с всеобщим методом, дало возможность осмыслить суть становления и развития института особого государственно-правового режима и механизма его реализации в связи с конкретно-историческими условиями.
В целом, как и любое исследование, выполненное на стыке юридической и исторической науки, настоящая работа сочетает присущие им методы. Материал излагается автором как в проблемно-хронологической последовательности, восстанавливая цепь событий и фактов, так и с формально-юридических позиций на основе анализа правовых принципов и институтов.
Применение вышеперечисленных методов обеспечило основу для теоретических выводов, содержащихся в диссертации относительно концепции института государственно-правовых режимов.
Теоретической основой исследования явились политико-правовые концепции прошлого и современности, достижения теории права и государства и других юридических наук, прогрессивные научные воззрения, отра женные в работах видных российских и зарубежных ученых прошлых лет и настоящего времени.
Нормативно-правовую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство в области особых государственно-правовых режимов, правовые источники России XIX - начала XX веков, законодательные акты бывшего СССР, а также зарубежное законодательство об особых государственно-правовых режимах.
В диссертации использованы материалы обсуждений в Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве РФ законопроектов, посвященных разработке особых государственно-правовых режимов, решению практических вопросов обеспечения правопорядка в зонах межэтнических конфликтов, в ходе иных кризисных ситуаций.
Эмпирическую базу исследования составил опыт становления и развития института особого государственно-правового режима, практика его применения на различных исторических этапах развития России и решение этого вопроса в ряде зарубежных государств, а также материалы Государственного архива и архива Волгоградской области.
Научная новизна диссертации определяется как выбором темы, так и подходом к ее освещению. Впервые с современных демократических позиций предпринято комплексное теоретико-правовое и одновременно истори-ко-правовое исследование, позволившее раскрыть понятие особого государственно-правового режима, определить особенности процесса формирования концепции института особых государственно-правовых режимов, его становления и развития в важнейшие периоды российской истории конца XIX - начала XXI вв., а также специфику механизма особых государственно-правовых режимов в соответствии с новейшим российским законодательством.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. В Российской Федерации под особым государственно-правовым режимом следует понимать вводимый в соответствии с федеральным законодательством временный специальный правовой режим функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений, а также жизнедеятельности населения на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях, где возникли особые (чрезвычайные) ситуации или обстоятельства, создающие реальную угрозу основам общества и государства.
Особый государственно-правовой режим служит орудием в осуществлении политики, направленной на стабилизацию общественного строя и укрепления государственности, и в современных условиях выступает важным элементом любого типа (вида) политического и государственного режима.
2. Институт особого государственно-правового режима, изначально проявив себя как особая форма диктата, в своем дальнейшем развитии получил свое идеологическое обоснование посредством политико-правовой доктрины «государственной необходимости» и «государственной пользы».
Современная концепция института особого государственно-правового режима в соответствии с международно-правовыми стандартами разработана применительно к открытому демократическому обществу, в котором указанный институт призван выступать в роли крайнего институционального средства, способствующего разрешению социально-политических и природно-техногенных кризисов.
3. В дореволюционной России в соответствии с законодательством институт особых государственно-правовых режимов отличался системным характером и предусматривал возможность использования режимов усиленной и чрезвычайной охраны (как форм исключительного положения) наряду с исключительным военным (осадным) положением. Институт особых государственно-правовых режимов в Российской Империи являлся основой внутренней политики самодержавия, имел постоянный репрессивный характер в борьбе с революционно-демократическими движениями в конце XIX - начала XX вв.
4. Специфика процесса формирования советского института особых государственно-правовых режимов обусловлена развитием революционных событий и последовавшей за ними гражданской войной, в ходе которой режим военного положения (как особый государственно-правовой режим) использовался не только в целях военной защиты РСФСР, но и в целях военного подавления сопротивления свергнутых классов внутри страны и установления революционного порядка.
При этом советский государственный аппарат за 1917-1925 гг. получил достаточный урегулированный нормами права комплекс чрезвычайных мер предупредительного и репрессивного характера, выраженный в форме института особых государственно-правовых режимов (исключительного и военного положения).
5. С учетом сложившейся обстановки в период Великой Отечественной войны потребовалась модификация института особого государственно- правового режима - военного (осадного) положения, выразившаяся в учреждении чрезвычайных органов государственной власти (ГКО, горКО и т.д.), изменении статуса конституционно установленных государственных органов. Это придало управленческому механизму несомненную мобильность І как в условиях прифронтового и ближайшего тыла, так и в масштабах всей страны и обеспечило решение задач, поставленных перед советским государством в данный период.
6. Процесс распада Советского Союза под воздействием социально- политических и межнациональных конфликтов и угроза дальнейшей дезинтеграции Российской Федерации предопределили необходимость реанимации института чрезвычайного положения. Это выразилось в его конституционном закреплении в 1988 г. (в порядке внесения дополнений и изменений в Конституцию СССР) и юридическом оформлении данного института в результате принятия соответствующих законов СССР (1990 г.) и РСФСР (1991 г.) с учетом практики применения чрезвычайного положения в период 1988-1989 гг.
7. Анализ практики применения режима чрезвычайного положения в России (1991-1995 гг.) позволяет констатировать, что особый государственно-правовой режим на части территории России вводился в четырех регионах страны (Чечено-Ингушской Республике, Республике Северная Осетия, Ингушской Республике и городе Москве), фактическим основанием для которых во всех случаях были чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера. При этом после принятия Конституции РФ 1993 г. юридическая основа его применения не соответствовала Основному Закону Российской Федерации. ••
8. В связи с принятием новейшего законодательства о чрезвычайном и военном положении (2001 г. и 2002 г.) и формирования новой юридической основы особых государственно-правовых режимов важное значение приобретает вопрос о фактической основе введения особого государственно-правового режима и о классификации определяющих ее содержание чрезвычайных ситуаций (обстоятельств).
В условиях чрезвычайной ситуации (обстоятельств) требуются чрезвычайные меры, которые отражают форму вводимого особого государственно-правового режима, степень ограничения конституционных прав граждан, являются главным связующим всех элементов особого государственно-правового режима, выполняют определенные функции и требуют специальных гарантий законности их применения.
9. Типология особых государственно-правовых режимов, выявление их сущности, природы, особенностей имеет важнейшее значение для юридической науки и практики. При этом общей тенденцией развития этого института является процесс унификации и специализации видов особых государственно-правовых режимов, а также возникновение новых видов государственно-правовых режимов. Поэтому принципиальным аспектом рассматриваемой проблемы становится легитимация новых (или модифицированных) видов режимов.
Теоретическая значимость проведенного исследования определяется тем, что оно вносит вклад в развитие научного направления, связанного с обоснованием и развитием концепции и института особого государственно-правового режима. Определенной научной новизной обладают положения и выводы, включающие рассмотрение основания, сущности и содержания особого государственно-правового режима в соотношении с политическим, государственным и правовым режимами, видами и тенденциями развития особых государственно-правовых режимов
Кроме того, теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно позволяет проследить и оценить процесс создания, законодательного оформления и применения особых государственно-правовых режимов на различных исторических этапах развития России. Это дает возможность существенно расширить политико-правовую характеристику рассматриваемой проблемы.
Результаты и выводы, содержащиеся в работе, могут сыграть определенную роль в разработке теоретически обоснованной и практически действенной концепции механизма сохранения демократических основ в условиях особого государственно-правового режима.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования его результатов в процессе совершенствования законодательства об особых государственно-правовых режимах.
Рекомендации и предложения диссертации могут быть использованы непосредственно в правоприменительной практике; в процессе организации и проведении работы по формированию высокой правовой культуры государственных служащих, основанной на принципах гуманизма, справедливости, законности; в процессе их профессиональной подготовки; а также могут быть полезны и для правозащитной деятельности. Материалы исследования могут применяться в процессе преподавания курса истории и общей теории государства и права, отраслевых юридических дисциплин, спецкурсов, посвященных теории государственно-правовых режимов и основам правового положения личности.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и практические рекомендации отражены автором в опубликованных на-, учных статьях. Результаты исследования были доложены на региональных и межвузовских научно-практических конференциях, а также в сообщениях на заседаниях кафедры теории права и прав человека Волгоградской академии МВД России, в аналитических справках для органов исполнительной власти и органов местного самоуправления Республики Дагестан.
Структура и объем работы. Диссертация построена в соответствии с целями исследования и состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и списка используемой литературы.
Понятие особого государственно-правового режима
В жизнедеятельности любого государства возникают ситуации непредвиденного, произвольного изменения состояния общественных отношений, устранение которых является функциональной обязанностью органов государственной власти и местного самоуправления. Подобного рода изменения могут быть глобальными по значимости, существенными и малозначимыми, в определенной степени прогнозируемыми или абсолютно неожиданными для населения и органов государственной власти. Кроме того, они могут иметь как позитивный, так и негативный характер.
Разумеется, если ожидаемые общественные изменения имеют положительное значение для государства, то они, как правило, поддерживаются государственными органами. В случаях, когда ожидаемые изменения приводят к негативным последствиям, выражающимся в объективных факторах в виде ухудшения политической, социально-экономической, правовой, культурно-образовательной и иных сфер общественной жизни, органы государства обязаны предпринять экстренные меры для нормализации данной ситуации, которая зачастую успевает выйти из-под их контроля.
Обеспечение внутренней безопасности всегда являлось важнейшей функцией государства1. Не подлежит сомнению, что в современном обществе эта задача может быть успешно решена государством лишь при использовании всех имеющихся в распоряжении общества средств и методов - экономических, социально-культурных, политических и правовых. Причем приоритет, безусловно, должен принадлежать первым, так как действие именно экономических и социально-культурных рычагов направлено на устранение первопричин нестабильности социальной системы. Но использование исключительно этих рычагов и недооценка возможностей применения политических и правовых методов обедняет арсенал возможных средств предотвращения либо локализации кризисных ситуаций и ликвидации их последствий.
Это объясняется тем, что экономические и социально-культурные меры, как правило, не обладают необходимой оперативностью и эффективностью как стратегические средства, не приводят к достаточно быстрым положительным результатам. Напротив, чисто правовые и политические средства и методы воздействуют на общественно-политическую обстановку и поведение действующих в ней субъектов непосредственно, что приводит к достаточно быстрому изменению в них в желательном для общества направлении. Вместе с тем можно заметить, что результаты, полученные вследствие применения чисто правовых и политических средств, не всегда обладают желаемой стабильностью.
В последнее время значительную угрозу для безопасности России приобрел международный и внутренний терроризм, бандитизм, иные криминальные проявления организованных преступных групп. Нельзя не признать огромным ущерб, ежегодно наносимый российскому государству авариями, катастрофами и стихийными бедствиями.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 г. подчеркивалось: «... следует признать, что крушение Советского Союза было крупнейшей геополитической катастрофой века. Для российского же народа оно стало настоящей драмой. ... Целостность страны оказалась нарушена террористической интервенцией и последовавшей хасавюртовской капитуляцией. ... И все это происходило на фоне тяжелейшего экономического спада, нестабильных финансов, паралича социальной сферы».
Таким образом, подчеркивая очевидную значимость вышеперечисленных и иных катаклизмов в жизнедеятельности государства и общества, следует указать на необходимость постоянной разработки новых вариантов и совершенствования комплексов защиты власти и населения от подобных явлений, эффективного реагирования и нейтрализации последствий чрезвычайных ситуаций, создающих угрозу безопасности людей, их правам и свободам, конституционному строю страны. Соответственно, в современных российских условиях, отличающихся повышенной нестабильностью общественно-политической обстановки в отдельных регионах, возрастает роль именно политико-правовых средств в обеспечении государственной, общественной и личной безопасности3.
Если изменения общей ситуации в целом незначительны и находятся в границах допустимой нормы, то они обычно нейтрализуются мерами государственно-управленческого характера. В тех случаях, когда негативные изменения любого вида выходят из-под контроля и не могут быть нейтрализованы обычными мерами, органы государственной власти должны иметь возможность применения особых, специфических мер государственно-управленческого реагирования, совокупность которых определяют как «особые государственно-правовые режимы» .
При этом в правовой терминологии, к сожалению, отсутствует единое понимание, что же из себя представляет особый государственно-правовой режим. Представляется возможным раскрыть это понятие через характеристики правового, государственного и политического режимов5.
Понятие «правовой режим» все больше утверждается как в сфере юридической науки, так и в законодательстве6. Исследование этого понятия дает возможность выяснить специфику правового регулирования определенного объекта или вида деятельности и позволяет судить о многомерности, многогранности и объемности права как институционального образования, а также рассматривать его в динамике, функционировании.
Можно согласиться с С.С. Алексеевым, что, «прежде всего, правовой режим можно рассматривать как своего рода «укрупненный блок» в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств. И с этой точки зрения, эффективное использование правовых средств при решении тех или иных специальных задач в значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим, искусно отработать его сообразно специфике этой задачи и содержанию регулируемых отношений»7.
Далее, уточняя понятие правового (юридического) режима, автор признает, что «под юридическим режимом (в данной области правовых явлений) следует понимать особую, целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования - особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм» .
По мнению Н. Н. Вопленко, рассматриваемая категория весьма богата по своему содержанию и употребляется в самых различных смыслах и контекстах: а) как совокупность правовых отношений, складывающихся в процессе регулирования правового положения какого-либо объекта права; б) как сложившийся порядок осуществления субъективных прав и юридических обязанностей; в) как совокупность методов правового регулирования, используемых в части и в целом для регулирования определенного вида общественных отношений или общества в целом.
Можно также выделить следующие подходы в определении правового режима, который рассматривается: 1) как социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств10; 2) как порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых средств, которые характеризуют особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных связываний и создают особую направленность регулирования11; 3) как результат регулятивного воздействия на общественные отношения системы (определенного набора) юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений12.
Теоретические и исторические аспекты формирования концепции особого государственно-правового режима
Наделение определенных государственных органов чрезвычайными полномочиями и правовые принципы реализации ими этих полномочий в течение долгого времени находились в сфере пристального внимания классиков европейской философской и государствоведческой мысли. «Великие бедствия нуждаются в великих средствах»50, - утверждал в своей работе «О законах» (De legibus III, 4 ст. 8) древнеримский оратор, философ и политический деятель Марк Туллий Цицерон (106-43 до н.э.) Там же он сформулировал концепцию необходимости, в основе которой лежит максима «общественное благо - высший закон».
Следует признать, что институт чрезвычайного положения как вид особого государственно-правового режима, изначально проявил себя как особая форма диктата, предназначенная для подавления политической активности народных масс и (или) борьбы с политической оппозицией. Еще на закате Римской республики в крайне критических ситуациях сенат издавал senatus consultum ultimuum (s.c.u.), который уполномочивал высших магистров прибегать к любым средствам, в том числе и неконституционным, чтобы овладеть ситуацией и сохранить соответствующий политический режим. Как отмечает М. Бартошек, первое применение s.c.u. (121 г. до н.э.) привело к убийству трибуна Гракха и около 3000 его сторонников51.
Ссылаясь на опыт Римской империи, когда в периоды, угрожающие существованию государства, консулы по предложению сената назначали диктатора для ведения войн или подавления восстаний, Никколо Макиавелли (1469-1527), допускавший, как известно, пренебрежение нормами морали и права во имя достижения «великих целей», заключал: «Те республики, которые при неминуемой угрозе не прибегают ни к диктатуре, ни к другой форме власти, ей аналогичной, будут всегда разрушены, когда злой рок падет на них»52.
Видный английский философ и экономист эпохи Реставрации Джон Локк (1632-1704) в своем основополагающем труде - «Два трактата о правлении» - писал о возможности возникновения таких ситуаций, для преодоления которых исполнительная власть должна обладать широким набором дискреционных полномочий, не имеющихся в распоряжении власти законодательной. По его мнению, достаточным основанием для реализации чрезвычайных полномочий могло быть стремление способствовать «общественному бла-гу»53.
По словам Шарля Луи Монтескье (1689-1755), подобно Локку верившего в «республиканское правление, основанное на согласии управляемых, но не в демократию, основанную на правиле большинства», «опыт народов самых свободных... заставляет признать, что бывают обстоятельства, когда необходимо на некоторое время набросить покров на свободу, как некогда его набрасывали на статуи богов».
В этой связи необходимо отметить, что правовой институт особых государственно-правовых режимов (наиболее распространенными из которых являются режимы чрезвычайного и военного положения) имеет глубокие исторические корни как в российском праве, так и в законодательстве большинства зарубежных государств.
В средневековой Европе к отдельным видам особых государственно правовых режимов относились сначала осадное, а затем чрезвычайное и военное положения, которые, однако, длительное время не регламентировались специальными нормативными актами. Первый закон по данному вопросу был принят во Франции только 21 октября 1789 г.
Что же касается регламентации правового режима чрезвычайного положения на уровне парламентских актов, то первые из них в большинстве европейских государств были приняты только в середине и второй половине XIX в.: во Франции - в 1848 г., в Пруссии - в 1857, в Австро-Венгрии - в 1869, в Испании - в 1870, в России - в 1881 г. и т. д.
В Великобритании, например, первое судебное решение, посвященное режиму чрезвычайного положения (иногда называемое также «Делом о корабельных деньгах» - Ship Money Case), было принято в 1637 г., т. е. всего за несколько лет до Английской буржуазной революции 1648 г.56 (означавшей, по словам К.Маркса, «победу... буржуазного права над средневековыми при 42 вилегиями»57, положившей начало классическому развитию буржуазного национального государства).
Согласно данному прецеденту, за Короной закреплялось право на принятие мер, «которые абсолютно и срочно необходимы в связи с вторжением в страну или при наличии других чрезвычайных обстоятельств». Кроме того, подтверждалась исключительная привилегия короля «судить о том, оправдывает ли чрезвычайное положение использование им его прерогативных полномочий для того, чтобы изыскать средства для борьбы с опасностью». Судебное решение 1637 г., таким образом, во-первых, объявило королевской прерогативой право исполнительной власти на принятие чрезвычайных мер и, во-вторых, закрепило в общем праве Великобритании восходящую к Цицерону и Макиавелли доктрину «государственной необходимости», согласно которой «самоограничение власти правом не может доходить до того, чтобы государство принесло в жертву этому принципу собственное свое существо-вание».
Имевшие место в истории Англии приостановки Habeas Corpus Акта могут быть разделены на две группы. Первую группу составляет ряд приостановок Habeas Corpus Акта, обусловленных борьбою с Якобитами, —.приверженцами Иакова II и его потомства, которые не раз пытались вызвать внутренние замешательства, осложненные поддержкою Франции, с целью вернуть английский престол династии Стюартов. Эти случаи относятся к периоду 1689—1746 г. Вторую группу образует ряд приостановок, главным мотивом которых являлась борьба с демократическим движением, принимавшим характер опасный, с точки зрения правительства, для интересов государственного и общественного спокойствия. Эти случаи относятся к 1794—1818 г.
В Ирландии в течение XIX столетия приостановка Habeas Corpus Акта практиковалась весьма часто. Кроме того, по отношению к ней применялись неоднократно и другие исключительные меры, под именем принудительных актов (Coercion Acts), актов о предупреждении преступлений (Prevention of Crime Acts), об охранении спокойствия (Peace Preservation Acts) и т. д.60 Эти меры, наделяя администрацию чрезвычайными полномочиями, имели гораздо более серьезные последствия.
Эти исключительные мероприятия более приближаются к обычным последствиям осадного положения. От него, однако, они резко отличаются в трех отношениях: во-первых, они издавались каждый раз особо, и характер их обусловливался потребностями каждого отдельного случая; во-вторых, исключительные полномочия вверялись всегда органам гражданской власти; в-третьих, английское законодательство не знало военных судов, расширение юрисдикции которых составляет неизбежное последствие осадного поло в других государствах.
Как было отмечено ранее, одним из видов особого государственно-правового режима является осадное положение. Впервые законодательство об осадном положении развилось во Франции с конца XVIII в. откуда оно было заимствовано большинством европейских государств. Позднее во Франции, по закону 1878 г., осадное положение могло быть объявлено не иначе, как в случае непосредственно угрожающей опасности, возникающей вследствие внешней войны или вооруженного восстания. Право объявления осадного положения принадлежало законодательным палатам .
Осадное положение в Германии, согласно с постановлениями закона 1851 г., могло быть объявлено, во-первых, если, в случае войны, какой-либо местности угрожало или если в ней уже произошло неприятельское вторжение, и, во-вторых, в случае восстания, явно угрожающего общественной безопасности. Решение вопроса о наличности условий, требующих или позволяющих произвести объявление осадного положения, принадлежало исключительно императору62.
Формирование и развитие института особого государственно-правового режима в дореволюционной России (1881- 62-87 1917 гг.)
История российского права свидетельствует о том, что институт особого государственно-правового режима обеспечения безопасности государства, достаточно широко известен теории и практике права Российской Империи94. К такому режиму можно отнести режим исключительного и военного положения.
По законодательству дореволюционной России исключительное положение регулировалось рамками полицейского права и носило односторонний характер, выражавшийся в применении государственным аппаратом всего набора сил и средств, отсутствии каких-либо правовых гарантий прав и законных интересов граждан в процессе его реализации.
Во второй половине XIX - начале XX в. политическая и общественная жизнь в России переживала глубокий кризис, сопровождавшийся открытыми массовыми выступлениями населения по поводу неудовлетворенности своим социальным положением, обострением криминальной обстановки на Кавказе, активизации противоправной деятельности радикально настроенных политических партий, а также нарастанием революционного движения. Государственные органы власти, стремясь обеспечить безопасность и территориальную целостность государства, использовали весь арсенал чрезвычайных правовых мер, находившийся в их распоряжении. Это объективно обусловило широкое развитие института исключительного положения в виде чрезвычайных мер, направленных на консервацию общественного строя и охрану государственных институтов власти. При этом развитие института российского исключительного положения шло по трем основным направлениям: 1) развитие административно-полицейских мер; 2) становление военно-полицейских мер как результат использования армии в решении внутриполитических проблем; 3) использование военного судопроизводства в отношении гражданских лиц.
Этот процесс соответствовал трем главным, основным формам практики применения чрезвычайных мер. Так, чрезвычайные формы охраны государственного порядка заключались: 1) в приостановке действия некоторых законодательных постановлений, обеспечивающих гражданскую свободу; 2) в передаче общих административных функций военным властям и 3) в замене деятельности общих судов деятельностью судов военных.
В рамках режима исключительного положения в русском законодательстве предусматривались: 1) чрезвычайные меры, которые могли приниматься администрацией в силу обыкновенных полномочий, предоставляемых ей общими законами; 2) исключительные меры в собственном смысле, имеющие временный характер и предусматриваемые особыми законоположениями. Первые регулировались отчасти Уставом о предупреждении и пресечении преступлений95, отчасти Сводом общих губернских учреждений96 и др., вторые Положением «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 года97.
В силу ст. 1 Устава о предупреждении и пресечении преступлений, губернаторы, местные полицейские учреждения и, вообще, все начальствующие места и лица обязаны были всеми зависящими от них средствами предупреждать и пресекать всякие действия, клонящиеся к нарушению общественного спокойствия, порядка, благочиния, безопасности. К мерам предупреждения и пресечения преступлений закон относил: отдачу под надзор полиции, воспрещение жительства в известных местностях, а также высылку иностранцев за границу. Эти меры в некоторых случаях могли применяться без формального производства суда, т. е. порядком административным.
Для охранения и восстановления порядка, тишины и внутренней безопасности, при недостаточности полицейских средств, администрации предоставлялось право призывать войска (ст. 124 Устава о предупреждении и пресечении преступлений). Право призыва войск принадлежало генерал-губернаторам, губернаторам, градоначальникам, исправникам и полицеймейстерам, а также сенаторам во время обревизования ими губерний98.
И хотя, в статье 135 этого Устава оговаривалось, что содействие это необходимо «по чрезвычайности обстоятельств» сам критерий чрезвычайности определен не был. «Охранение же тишины и спокойствия» могло настолько широко трактоваться, что призыв войск мог происходить по любому усмотрению губернской власти.
Действия же войск по подавлению беспорядков и неповиновения крестьян были изложены в Общем губернском учреждении, где призыв войск рассматривался «для предупреждения или прекращения народных беспорядков и волнений». Понятие «народные беспорядки и волнения» не было определено до Уголовного Уложения 1903 г."
При народных беспорядках и волнениях определение времени, когда войска должны были приступить к действию оружием, зависело от усмотрения гражданского начальства. Указания на этот счет давалось лишь после того, как были исчерпаны все зависящие от него средства к усмирению неповинующихся. По получении такого рода указаний, военное начальство распоряжалось самостоятельно. Прибегать к оружию предписывалось только в случае неизбежной необходимости, когда никакими другими средствами нельзя было прекратить беспорядок. Войска, начавшие уже действовать самостоятельно, прекращали свои действия не иначе, как вследствие распоряжения своего начальства («Когда оно усмотрит, что беспорядки прекращены или, вообще, цель содействия военной силы достигнута, оно прекращает дальнейшие самостоятельные распоряжения, после чего заботы по охранению общественного порядка снова переходят исключительно на местные гражданские власти»)100.
Во время действия войск гражданское начальство сохраняло все предоставленные ему по закону права и возложенные на него обязанности, насколько они не касались распоряжений действующими военными частями и не препятствовали достижению определенной цели (ст. 21), другими словами, сами действия войск с применением оружия выходили практически из-под контроля гражданских властей, а потому осуществление чрезвычайных охранительных мер с привлечением войск для применения оружия переходило от гражданской власти к власти военной.
Таковы, в общих чертах, существеннейшие меры, которые в чрезвычайных случаях могли приниматься в силу обыкновенных полномочий администрации. Эти обыкновенные полномочия часто, однако признавались недостаточными и в разное время они получали значительное расширение.
При этом новые «Правила о призыве войск для содействия гражданским властям», Высочайше утвержденные 7 февраля 1906 г., включая в себя чрезвычайные меры, приобрели форму закона . Чрезвычайные меры, вошедшие в новые Правила о призыве войск, не только усиливали карательность мер при призыве войск, но и расширяли полномочия военной власти.
Новым в ужесточении чрезвычайных мер было применение оружия. Оно могло быть употреблено: . 1) По передаче полномочий со стороны гражданских властей и после троекратного предупреждения сигналом на трубе или барабане: для разъяснения неповинующейся толпе; против толпы, препятствующей движению войск; 2) Не ожидая передачи полномочий со стороны гражданских властей, но с установленным троекратным предупреждением: против толпы, оскорбляющей войска словами; 3) Не ожидая передачи полномочий со стороны гражданских властей и без всякого предупреждения: против толпы или арестантов, нападающих на войска или совершающих какие-либо враждебные против них действия; против производящих в присутствии войск насилия над личностью, насильственное разрушение имущества (разгром), поджигательство или убийство; против препятствующих или оказывающих сопротивление к задержанию лиц, подлежащих арестованию (ст. 29 Правил о призыве войск).
Общая характеристика современного института особого государственно-правового режима в Российской Федерации и перспективы его развития
Всем ходом исследования процесса становления и развития института особых государственно-правовых режимов, наиболее распространенными из которых являются режимы чрезвычайного и военного положения, было показано, что этот институт имеет глубокие исторические корни в отечественном праве и в законодательстве большинства зарубежных государств .
В юридической литературе отмечается, что всякий правовой режим обусловлен интересами государства, волей законодателя, а также спецификой и характером общественных отношений, требующих к себе особых подходов, форм и методов правового опосредования, своеобразного юридического ин- струментария для своей организации . И хотя правовые режимы характеризуются определенностью, стабильностью, известным постоянством, они в тоже время эволюционируют, развиваются, адаптируются к современным условиям. Это в полном объеме можно применить в отношении российского института особого государственно-правового режима.
В нынешних условиях рассматриваемые государственно-правовые режимы отражают социально-экономические, политические, правовые, национальные и иные реалии современной России.
Вместе с тем специальные конституционные законы, принятие которых было предусмотрено Конституцией РФ 1993 г., несмотря на очевидную необходимость их оперативной разработки, не принимались в течение довольно длительного времени. В этой связи совершенно обоснованным было мнение, высказанное Б. А. Страшуном о том, что промедление с принятием федеральных конституционных законов (включая и названные), отрицательно сказывается в целом на демократическом развитии нашего государства .
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. отмечалось следующее: «Укрепление обороноспособности страны требует активной морально - политической поддержки общества и должно быть обеспечено необходимой нормативной базой. В этом году необходимо будет принять федеральные законы «О военном положении» и «О чрезвычайном положении», проекты которых будут внесены в Государственную Думу. Надеюсь на конструктивное сотрудничество с депутатами Государственной Думы и чле-нами Совета Федерации.» . Однако ни в 1997 году, ни в последующие несколько лет соответствующие законодательные инициативы Президента Государственной Думой поддержаны не были.
Только после длительной подготовки и соответствующей процедуры принятия федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. и «О военном положении» от 30 января 2002 г. стали правовой основой двух, а по сути трех, особых государственно-правовых режимов деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других организаций в исключительных обстоятельствах.
Анализ правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» и Федеральном конституционном законе «О военном положении», регламентирующих такие особые государственно-правовые режимы, как режим военного и чрезвычайного положения, позволяет установить модель этих режимов, которая в той или иной форме структурно отражается в Указе Президента РФ о ведении соответствующего положения. При этом следует от модели особого государственно-правового режима отличать процедуру его введения, проведения и прекращения (отмены).
Прежде всего, согласно ст. 5 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» и п. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона «О военном положении» в Указе Президента Российской Федерации, в первую очередь, должны быть определены обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного или военного положения (т.е должна быть определена фактическая основа режима).
Как уже отмечалось ранее, в отечественном законодательстве для определения фактической основы особого государственно-правового режима используются различные термины: «чрезвычайная ситуация», «угроза безопасности» (ст.ст. 3 и 15 Закона «О безопасности», ст. 11 Закона «О федеральных органах правительственной связи и информации»), «чрезвычайное положение», «бедствие», «стихийное бедствие», «авария» (федеральный конституционный чакон. «О чрезвычайном положении»), «вооруженное нападение», «угроза вооруженного нападения», «военное время», «состояние войны» (федеральный конституционный закон «О военном положении», закон «Об обороне»), «чрезвычайная экологическая ситуация», «зона экологического бедствия» (ст.ст. 5, 59 Закона «Об охране окружающей природной среды»), «угроза интересам Российской Федерации на государственной границе», «угроза незаконного пересечения государственной границы (ст.ст. 30, 31 Закона «О государственной границе») и др.
При таком разнообразии терминов и словосочетаний возникают вопросы об их многообразии и отличии друг от друга.
Названные термины описывают кризисные ситуации с помощью разно- уровневых и различных по значению признаков. Единства в определении таких понятий, равно как и их иерархии, нет. Термин «чрезвычайное положение» понимается в двух значениях: как «ситуация, которая возникает, складывается, изменяется», и «положение, которое может быть введено, продле-но или отменено, т. е. положение режим» . Согласно закону «О чрезвычайном положении», как социальные конфликты, так и бедствия, вызываемые природными, техногенными и биологическими факторами, охватываются одним термином — «угроза безопасности»285.
Многообразие терминов, определяющих фактическую основу особого государственно-правового режима, объясняется не только недостаточной научной проработкой обозначаемых ими понятий, различными методами исследований одних и тех же объектов, явлений, условий, (обстановки), традициями «ведомственного нормотворчества» различных субъектов обеспечения безопасности, но и тем, что понятие обстановки, сложившейся в результате таких экстраординарных событий, длительное время не было законодательно закреплено.
Вместе с тем научно обоснованное и четкое толкование основных терминов и обозначаемых ими понятий имеет важное значение. От правильного понимания складывающейся обстановки во многом зависят ее оценка, решения и действия законодателя, правоприменителей и граждан.
В смысловом значении словосочетание «особые условия» означает общее отличие, необычность обстановки, в которой что-нибудь происходит (произошло) . В специальной литературе и нормативных правовых актах часто используется понятие «особые (экстремальные) условия». Термин «экстремальный», («крайний, предельный» ) характеризует в сочетании с термином «условия» крайнюю, предельную по сложности обстановку. Исходя из этого, можно определить, что экстремальные условия означают не только необычность обстановки, но и подчеркивают ее крайность.
Особый государственно-правовой режим (военный, чрезвычайный и т. п.) вводится лишь в условиях, когда обстоятельства, послужившие основанием для его введения, представляют реальную угрозу безопасности гражданам или конституционному строю, когда устранение их невозможно без применения чрезвычайных мер.
В 1991 г. в целях защиты населения и природной среды от последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий Правительством РФ была создана Российская система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуаци-ях . В Положении об этой системе было впервые дано определение понятия «чрезвычайные ситуации». Затем с выходом закона «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций» в 1994 г. понятие «чрезвычайная ситуация» было уточнено и трактовалось следующим образом: чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
