Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РОЛИ ПРАВА
И ГОСУДАРСТВА В РЕГУЛИРОВАНИИ ПРОЦЕССОВ
т НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ И
ОГОСУДАРСТВЛЕННОЙ ЭКОНОМИКИ 13
Правовое регулирование процессов недропользования в дореволюционной России 13
Административно-командное управление процессами недропользования в Советской России .. 57
Правовое и государственное регулирование процессов недропользования в современном
^ социальном государстве 88
* ГЛАВА II. НЕДРА КАК ОБЪЕКТ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОГО
РЕЖИМА НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ 100
1. Понятие недропользования
и его разновидности 100
Право собственности на недра 125
Плата за пользование недрами
в законах Российской Федерации и ее субъектов 144
* ГЛАВА III. МЕСТО И РОЛЬ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА
Щ, В РЕГУЛИРОВАНИИ ПРОЦЕССОВ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 155
Принципы и идеология перехода к современным отношениям в области недропользования 155
Современные организационно-правовые формы регулирования отношений недропользования 196
Новые технологии в области государственно-правового регулирования недропользования 226
Проблемы правовой охраны недр и окружающей
щ природной среды при пользовании недрами 226
^
ЛИТЕРАТУРА 252
Введение к работе
Диссертация посвящена теоретико-правовому анализу государственно-правового регулирования отношений в области недропользования.
Актуальность темы диссертационного исследования. Современный период - это период глубоких преобразований природной среды в результате антропогенного воздействия. В системе взаимодействия человека и природы особое место занимают различные аспекты пользования недрами. В значительной мере это определено тем, что состояние экономики и промышленности зависит от эффективности и качества освоения недр, объемов добытых полезных ископаемых, а это, в свою очередь, является важным фактором, определяющим изменение и течение многих природных и социально-правовых процессов, еще недавно казавшихся совершенно не зависимыми от деятельности человека. Особую значимость изучение правовых аспектов недропользования приобретает сегодня, когда наше общество переживает очень непростой период в своей истории - переход от огосударствленной, командной экономики к рыночной. Очевидно, в связи с этим, что осуществление в России радикальных рыночных преобразований экономики требует создания иного механизма недропользования и соответствующего ему правового обеспечения. Объективная взаимосвязь экономической и правовой сфер в условиях переосмысления подходов в решении задач недропользования требует разработки соответствующих правовых средств и механизмов их решения. Рыночное реформирование сопровождается сменой приоритетов во всех сферах жизни общества и в природоохранной прежде всего1.
Охрана недр осуществляется на всех стадиях разведки и про-
мышленного освоения месторождений полезных ископаемых, а именно: при производстве геологоразведочных работ, в период проектирования, строительства, эксплуатации и ликвидации горных предприятий и списания забалансовых запасов. Конкретные организационно-технические мероприятия должны намечаться на стадии составления проекта на разработку месторождения. Правовая охрана недр представляет собой установленную законодательством систему юридических мер, направленных прежде всего на защиту земных недр от самовольного и нерационального использования. Правовая охрана недр обеспечивается системой правовых норм, содержащихся в нормативно-правовых актах разного уровня - от Конституции Российской Федерации до инструкций различных министерств и ведомств. В этих условиях должно произойти изменение роли и места государства в правовом регулировании отношений в области недропользования. Необходимо осуществить переход от тотального государственного регулирования к достижению оптимального баланса в использовании средств рыночной саморегуляции и государственного регулирования.
Однако представляется, что попытка осуществить правовое регулирование отношений в области недропользования преимущественно средствами частного права, минимизируя использование публично -правовых средств, создает предпосылки для появления криминальных тенденций, злоупотреблений в указанной сфере.
К наиболее пагубным последствиям эта попытка может привести в переходный период, когда в законодательной системе регулирова-
*См.: Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права. Государство и право. N 9, 1998. С.25.
ния отношений недропользования, их природоресурсного и природоохранного компонентов, существует своеобразный правовой вакуум -отсутствие соответствующих материальных и процессуальных норм и инструментов их реализации. Между тем, в мировой хозяйственной практике особенно XX столетия можно четко выделить тенденции усиления регулирующей роли государства в недропользовании. Различия в проявлении данной тенденции в разных странах заключаются в характере и масштабах этого регулирующего воздействия1.
Задачи охраны недр отличаются от задач охраны других систем биосферы, так как недра не обладают способностью к воспроизводству. В связи с этим законодательство уделяет большое внимание охране недр от нерационального использования. В частности, рациональное использование месторождений полезных ископаемых предусматривает наиболее полное и комплексное извлечение из недр запасов полезных ископаемых, т.е. добычу с наименьшими потерями. Комплексное извлечение из недр полезных ископаемых предполагает, что добываются все необходимые для хозяйственного использования полезные ископаемые, содержащиеся и том или другом месторождении.
Тем не менее, для правового регулирования системы недропользования характерно наличие дуализма, при котором оно практически игнорирует сохранение окружающей среды и ее природных компонентов. А природоохранный компонент законодательства практически как бы не имеет отношения к реальной жизни. Применительно к условиям хозяйствования сложившимся в России насущной задачей
1 См.: Певзнер М.Е. Горное право России // Материалы заседания круглого стола. 30 мая 1994 г. М.: РАЕН.
является осуществление перехода от преимущественно публично -правовых методов управления к гармоничному сочетанию частно -правовых и публично - правовых. При этом важно, способствуя развитию саморегулирующих начал рынка, сохранить регулирующую роль государства в ключевых отраслях недропользования, развивать и укреплять контрольно - надзорные функции государства.
Объект и предмет исследования. Объект исследования составляет практика недропользования в широком историческом и пространственном контексте; также формы деятельности и взаимодействия прироохранных и природопользовательских структур, государственных органов, органов законодательной и исполнительной власти в процессе недпропользования.
Предметом исследования является теоретический историко-пра-вовой анализ процесса выработки и реализации современной политики Российской Федерации в области недропользования с учетом отечественного и зарубежного опыта, процесс реформирования государственно-правового регулирования в сфере охраны и использования недр.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы комплексно и всесторонне исследовать на основе как общетеоретических и правовых идей, так и вы-выводов отраслевых юридических и смежных наук, изучения истории недропользования Российского государства, зарубежных стран, действующего законодательсва, данных экономической науки, особенности государственно-правового регулирования отношений в области недропользования в современных условиях, выработать рекомендации по совершенствованию законодательства в области охраны
и использования недр.
Сформулированная цель конкретизируется в ряде следующих основных задач:
рассмотреть процесс становления системы недропользования в России;
проанализировать особенности недропользования в различные периоды становления государственности в России;
рассмотреть возможность применения западного опыта в условиях становления рыночной экономики в современной России;
осуществить анализ становления и функционирования системы охраны и использования недр в условиях переходной экономики России;
проанализировать нормативно-правовую базу недропользования и выработать конкретные предложения по ее совершенствованию.
Методологическая база исследования. Методологический основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, компаративный, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения; Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, их целостности и всесторонности.
При этом автор руководствовался принципом исследования логических характеристик предмета, взятого в его историческом развитии. В соответствии с методологической позицией, занятой диссертантом, проблемы недропользования анализируются на основе такого перспективного направления в современном правоведении, как междисциплинарное исследование актуальных проблем. Использован эмпирический материал исторических исследований, проведенных при
участии автора предлагаемой работы.
Особое значение имели в ходе исследования научные идеи, выдвинутые в трудах ученых-юристов: С. С. Алексеева, А.П. Алехина, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, О.И. Бекетова. Я.М. Бельсона, А. Г. Богатырева, С.Д. Боголюбова, С.Н. Братуся, М.М. Бринчука, Г. Н. Борзенкова, И. А. Возгрина, И. А. Галагана, А. И. Гурова, М.И. Еропкина, Л. А. Заславской, А. В. Зиновьева, И. И. Карпеца, Б. Д. Клюкина, Ю. М. Козлова, В. В. Колесникова, А. П. Коренева, Е.Г. Краюшкина, В.Н. Кудрявцева, А.Н. Курского, В.Д. Леготкина, Г.Ф. Лукьянца, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, B.C. Нерсесянца, Л. А. Николаевой, Г. И. Никерова, М. Е. Певзнера. В.Ф. Попондуполо, М.И. Пискотина, Б.И. Пугинского, В.П. Сальникова, Н.И. Сазано-вой, В.Д. Сорокина, С.А. Сосна, СВ. Степашина, B.C. Суренкова, О.М. Теплова, Л. Б. Тиуновой, Ю. А. Тихомирова, В. В. Черникова, И. В. Шмарова.
Научная новизна. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование исторических, теоретико-методологических и прикладных аспектов выработки, осуществления и реализации государственно-правового регулирования отношений в области недропользования в условиях проведения масштабных реформ и становления правового государства в России.
В работе сформулированы и представлены на защиту следующие положения и выводы:
1. Дореволюционный опыт России в области недропользования является важным и актуальным в современных условиях. Он свидетельствует о том, что система отношений в указанной сфере является большим, сложным, развивающимся целым, требующим согласова-
ния правовых, экономических, социальных и экологических аспектов охраны и использования недр.
2. Отсутствие системы взаимоувязанных норм, регулирующих
отношения в области недропользования, выявили необходимость со
вершенствования законодательства о недропользовании. Предлагает
ся внесение изменений и дополнений в ряд статей закона Российс
кой Федерации "О недрах", регулирующих отношения в области нед
ропользования, восстановлению нарушенных природных ресурсов, ох
раны окружающей среды, а также включить нормы, закрепляющие сле
дующие положения:
разработать государственные программы по недропользованию и восстановлению нарушенных сопутствующих природных ресурсов;
осуществлять финансирование восстановления нарушенных сопутствующих природных ресурсов по признаку принадлежности;
привлекать для финансирования восстановительных работ средства хозяйственных организаций, заинтересованных в использовании или приобретении этих ресурсов.
Сложившиеся в российском законодательстве новые организационно-правовые формы недропользования (лицензия, соглашение о разделе продукции (СРП); концессионный договор (в форме договора лили лицензионного соглашения); сервисный контракт) являются концептуальным решением, способным изменить принципы и методы законодательного регулирования пользования недрами в Российской Федерации.
В новых экономических отношениях в области недропользования, по мнению диссертанта, для обеспечения эффективной стабилизации сложившейся критической обстановки необходимо развитие и государственная поддержка природоохранного и природоресурсного
компонентов системы недропользования. Основой их реализации должен стать финансово-экономический и организационно-правовой механизмы, учитывающие особенности отношения в области недропользования и воплощенный в горной инвестиционной системе (ГИС).
Правоотношения по недропользованию являются сложными правоотношениями. Специфика указанных правоотношений и их комплексность обусловили сочетание различных приемов правового воз-дейст на них. Вследствие этого на современном этапе развития российской государственности в области недропользования сложились две основные системы: административно-разрешительня система недропользования и гражданско-договорная система недропользования. Названные системы не должны противоборствовать, а талько взаимовлиять, взаимообогощать друг друга.
Унификация горных отношений с имущественными гражданско-правовыми, придание участкам недр правового статуса недвижимого имущества не является научно-обоснованной позицией. Имущественную природу приобретают только те ресурсы недр, которые извлечены из них и в стоимости которых овеществлен человеческий труд.
В целях сохранения экономического потенциала разведанной минерально-сырьевой базы России и ее рационального использования, создаваемые нормативно-правовые акты по недропользованию должны обеспечить сохранение, особенно в переходны йпериод, закон экономической преемственности минерально-сырьевой базы и ее эффективное использование в рыночной экономике при различных формах собственности.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы раз-
вивают и дополняют многие разделы общей теории права и государства, истории российского государства, гражданского права, экологического права, макроэкономической теории. Исследуемые в диссертации проблемы государственно-правового регулирования отношений в области недропользования определяют теоретически важный аспект в кругу фундаментальных проблем современной юридической науки, их новое теоретическое осмысление обусловливает значимость проведенного исследования.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы, полученные в ходе диссертационного исследования, можно использовать в теории права и государства, в отраслевых юридических науках. Основные положения, выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов по вопросам совершенствования охраны и использования недр в Российской Федерации. Материалы диссертации могут представлять интерес для специалистов, занимающихся проблемами экологии, экономики и права, а также могут быть использованы в преподавании соответствующих учебных курсов для слушателей и студентов вузов.
Апробация результатов исследования получила выражение в 35 опубликованных научных работах автора. Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования получили апробацию также на научно-практических конференциях и симпозиумах, в частности,:
- международном симпозиуме "Право, государство и безопасность человека в современном обществе" (Санкт-Петербург, апрель 1995 г.);
- региональной научно-практической конференции "Законность,
правопорядок и борьба с преступностью" (Санкт-Петербург, июнь
1995 г.);
международном форуме "Информатизация - 95" (Санкт-Петербург, октябрь 1995 г.);
2-й межвузовской научно-технической конференции "Новые информационные технологии в деятельности правоохранительных органов" (Санкт-Петербург, ноябрь 1995 г.);
межвузовской научно-практической конференции "Общество, право, полиция" (Санкт-Петербург, май 1996 г.);
3-й межвузовской научно-технической конференции "Новые информационные технологии в деятельности правоохранительных органов" (Санкт-Петербург, октябрь 1996 г.);
межвузовской научно-практической конференции "Православие и правоохранительная деятельность" (Санкт-Петербург, октябрь
1996 г.).
- межвузовской научно-практической конференции "Социаль
но-правовые и психологические основы деятельности органов внут
ренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и
практики" (Санкт-Петербург, март 1997 г.).
Структура работы определяется ее объектом, целями и задачами исследования и включает в себя введение, три главы, список законодательных, нормативных актов и литературы.
