Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Контроль деятельности общественных объединений в структуре государственной деятельности
1. Понятие и соотношение категорий «контроль» и «надзор» в государственном управлении 14
2. Контрольно-надзорная деятельность в механизме государства 30
3. Общественные объединения граждан как объект контрольно-надзорной деятельности государства 42
Глава 2. Органы Федеральной регистрационной службы России как субъекты государственного контроля деятельности общественных объединений
1. Система органов государственного контролядеятельности общественных объединений 69
2. Место Федеральной регистрационной службы России в механизме государственного контроля деятельности общественных объединений 90
3. Формы и методы контрольной деятельности Росрегистрации над общественными объединениями 106
Заключение 150
Библиографический список 157
Приложения 174
- Понятие и соотношение категорий «контроль» и «надзор» в государственном управлении
- Контрольно-надзорная деятельность в механизме государства
- Система органов государственного контролядеятельности общественных объединений
- Место Федеральной регистрационной службы России в механизме государственного контроля деятельности общественных объединений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное общество наделяет государственную власть определенными полномочиями по решению общих задач, необходимых для своего нормального функционирования. Государство выступает в качестве регулятора социально-экономических, политических отношений, гаранта обеспечения прав и свобод человека.
Изменение подхода к назначению и определению сущности Российского государства легло в основу проведения правовых реформ, направленных на приведение в соответствие с новыми целями и задачами деятельности государственного аппарата и общественно-политических институтов.
Итогом стала функциональная и организационная трансформация механизма управления. Это выразилось в совершенствовании структуры государственного аппарата как субъекта управления, изменении правового положения граждан и общественных объединений, пересмотре системы правоотношений, выполняющих роль связующего звена и служащих инструментом управленческого взаимодействия власти и общества.
В настоящее время механизму государственного управления свойственна постоянная динамика, обусловленная происходящими переменами отдельных его структурных элементов. В свою очередь, достижение новых качественных уровней зависит от эффективности организации и функционирования каждого элемента механизма управления.
В современной российской действительности существует ряд проблем, однако особое внимание, по мнению диссертанта, следует обратить на значительное увеличение количества общественных объединений, повышение социального значения осуществляемой ими деятельности, позволяющих государству отказаться «от ряда функций по
4 управлению обществом»1 в пользу таких объединений. Данное обстоятельство вызывает необходимость детального исследования особенностей включения общественных объединений в отношения по управлению государством, а также их взаимодействия с органами государственной власти, условий контроля их деятельности, оценки такого контроля с точки зрения эффективности и целесообразности.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы государственного контроля деятельности общественных объединений не нашли детального отражения в научных исследованиях и теоретических разработках. Имеющиеся труды ученых затрагивают лишь отдельные аспекты участия общественных объединений в управлении делами государства, а также вопросы организационного построения уполномоченных органов государственного контроля деятельности общественных объединений, не преследуя цели осуществления комплексного анализа контроля деятельности общественных объединений.
Вопросы, касающиеся теории государства и права, конституционного и административного права, правоохранительных органов, систем государственного, муниципального и социального управления, получили освещение в работах многих правоведов: С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, Ю. С. Адушкина, Л. В. Акопова, С. С. Алексеева, А. П. Алехина, И. А. Антонова, Г. В. Атаманчука, В. К. Бабаева, М. В, Баглая, 3. А. Багишаева, М. И. Байтина, Л. Т. Бакулиной, Д. Н. Бахраха, В. П. Беляева, Д. Д. Вачугова, В. Р. Веснина, Ю. Е. Винокурова, С. И. Герасимова, Б. С. Гершунского, В. М. Горшенева,
A. Б. Елизарова, А. А. Кармолицкого, А. Н. Ким-Кимэна, В. И. Кнорринга,
Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, А. П. Коренева, Ю. И. Колесова,
B. В. Лазарева, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, Н. В. Макаренко,
Со.чдатов С. А. Общественные объединения в Российской Федерации (Правовое и
институциональное исследование): Автореф. дне д-ра. юрид. наук. М, 1995. С. 7.
А. В. Мицкевича, Б. К. Мецаева, А. В. Морозова, В. И. Набокова, В. С. Не-рсесянца, М.В.Новикова, Д. М. Овсянко, Р.С.Павловского, М, И. Пи-скотина, Г. И. Петрова, Д. В. Пожарского, В. В. Попова, Т. Н. Радько, О. Е. Савенко, И. X. Салимжанова, И. С. Самошенко, А. К. Семенова, С. А. Солдатова, С. Б. Станкевича, Е. А. Соломатиной, Е. Старосьцяка, М. С. Студеникиной, Ю. Н. Старилова, В, И. Туровцева, А. Н. Харитонова, Б. Л. Хесина, В. Е. Чиркина, В. В. Черникова, М. С. Шалумова, И. Б. Шахова, В. И. Шкатуллы, С. В. Шориной, Ц. А. Ямпольской и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации права граждан на объединение и возникающие в процессе осуществления общественными объединениями уставной деятельности.
Предметом исследования выступает механизм государственного контроля деятельности общественных объединений (на примере контрольной деятельности органов Федеральной регистрационной службы (Росрегистрации).
Цели диссертационного исследования заключаются в необходимости проведения теоретического анализа и выработке оптимальной теоретической модели государственного контроля деятельности общественных объединений, определении основных направлений совершенствования механизма их контроля органами Федеральной регистрационной службы (Росрегистрации).
Достижение указанных целей предполагает выполнение следующих задач:
исследовать особенности функционирования государственного контрольно-надзорного механизма, его структуры и основных элементов;
определить место и роль общественных объединений в системе государственного управления в соответствии с особенностями их правового и социального статусов;
- изучить взаимозависимость методологической (функциональной) и
организационной составляющей существующей структуры органов
государственной власти, уполномоченных осуществлять контроль
деятельности общественных объединений;
- дать оценку эффективности контроля входящих в структуру
субъекта управления органов государственной власти и определить место
и роль Федеральной регистрационной службы (Росрегистрации) в данной
деятельности;
- выявить особенности организации контроля деятельности
общественных объединений и определить пути совершенствования
организационной составляющей данного вида контрольного воздействия;
- проанализировать систему форм и методов контроля деятельности
общественных объединений Федеральной регистрационной службой
(Росрегистрацией) и, руководствуясь принципом эффективности,
разработать направления совершенствования методологической
(функциональной) составляющей данного вида контрольного воздействия.
Методологическая основа диссертационного исследования. Исследование проблем контроля деятельности общественных объединений проводилось на основе применения диалектического метода, позволившего рассмотреть проблему во взаимосвязи и единстве с особенностями правого и культурного развития России, определить важность изучения обозначенной проблематики в системе проблем современного государства и права, выявить единство точек зрения ученых в области философии, филологии, истории, управления, психологии, теории государства и права, административного, конституционного, муниципального, финансового и других отраслей права в рамках проводимого исследования.
В ходе исследования широко применялись формально-юридический метод, составляющий обязательную ступень в научном познании вопросов
7 государства и права, в том числе особенностей форм и методов контроля общественных объединений, а также системный, исторический, сравнительно-правовой, функционально-структурный методы, метод анализа документов и др. Проследить содержание и логику современной государственной политики по вопросам контроля деятельности общественных объединений позволили такие научные методы и приемы, как анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение и др.
Применение названных методов в совокупности позволило решить поставленные задачи и достичь указанных целей диссертационного исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы ведущих российских правоведов в области теории государства и права, конституционного и административного права, правоохранительных органов, систем государственного, муниципального и социального управления С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, Л. В. Акопова, С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, В. К. Бабаева, М. В. Баглая, 3. А. Багишаева, М. И. Байтина, Л. Т. Бакулиной, Д. Н. Бахраха, В. П. Беляева, Д. Д. Вачугова, В. Р. Веснина, Б. С. Гершунского, В. М. Горшенева, В. И. Кнорринга, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, В, В. Лазарева, Б. К. Мецаева, Д. М. Овсянко, Т. Н. Радько, О. Е. Савенко, С. А. Солдатова, М. С. Студеникиной, Ю. Н. Старилова, В. Е. Чиркина, В. И. Шкатуллы, Ц. А. Ямпольской и др.
Эмпирической базой исследования являются нормы различных отраслей российского права, регламентирующие организацию работы уполномоченных субъектов государственного контроля общественных объединений, а также сведения средств массовой информации, публикаций и оценки специалистов, отчеты практических работников управлений Федеральной регистрационной службы субъектов Федерации,
статистические данные и правоприменительные акты контрольных органов, отражающие общественное мнение относительно правового и функционального положения общественных объединений в современном Российском государстве.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации и федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные акты, регламентирующие отдельные вопросы правового положения общественных объединений, законодательные акты субъектов Российской Федерации, материалы международных организаций и иные документы, относящиеся к предмету исследования.
Научная новизна исследования заключается в проведении комплексного анализа основных элементов государственного контроля деятельности общественных объединений на примере контрольной деятельности органа государственного управления -Федеральной регистрационной службы (Росрегистрации).
В работе научному анализу подвергаются организационный и методологический аспекты осуществления контроля деятельности общественных объединений, проводится изучение особенностей контрольно-надзорной деятельности государства в ее отраслевом разрезе. Непосредственно исследуется механизм контроля деятельности общественных объединений и определяется их положение в структуре данного механизма.
В ходе исследования автор дал оценку эффективности существующей системы государственных органов, осуществляющих контроль деятельности общественных объединений, а также разработал классификационную модель, позволяющую оптимизировать данную систему. Диссертантом конкретизировано положение органов, принимающих решение о государственной регистрации общественных
9 объединений в системе органов государственного контроля, определены цели и роль государственного контроля, осуществляемого в исследуемой сфере деятельности.
Автором предпринята попытка классификации форм и методов контроля деятельности общественных объединений, предоставленных Федеральной регистрационной службе (Росрегистрации). В ходе исследования функциональной составляющей контрольной системы раскрывается содержание каждой формы и метода контроля. Автор предлагает определить приоритеты контроля в отношении общественных объединений, руководствуясь принципом эффективности данной деятельности.
В ходе комплексного анализа контроля деятельности общественных объединений сформирована оптимальная теоретическая модель их контроля со стороны государства, указаны пути повышения эффективности методики контрольного воздействия и определены приоритетные направления совершенствования структуры субъекта управления.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Значительное увеличение числа общественных объединений, высокая социальная значимость осуществляемой ими деятельности на фоне растущего количества нарушений закона при участии таких объединений делает необходимым выработку оптимальной системы государственного контроля их деятельности. Несмотря на отказ государства от осуществления отдельных функций в пользу общественных объединений, в контрольном механизме они должны выступать в качестве объекта контроля. Статус объекта контроля указывает на возможность государства (в лице уполномоченных органов) регулировать поведение общественных объединений в качестве субъекта права в современном российском обществе.
Основной целью контроля деятельности общественных объединений со стороны государства (в том числе Федеральной регистрационной службы) является обеспечение гарантированной свободы в реализации конституционного права граждан на объединение и законности их функционирования в качестве субъектов права.
Существующая система органов государственной власти, уполномоченных осуществлять контроль деятельности общественных объединений, обладает громоздкой структурой, которая в существующих условиях не способна обеспечить достижение целей данного вида контроля. Оптимизация системы государственных контрольных органов в данной отрасли должна осуществляться исходя их двух направлений: 1) организационного, т. е. определение приоритетов контрольной деятельности и упорядочение совокупности контрольно-надзорных органов по степени значимости их воздействия на деятельность общественных объединений; 2) методологического, т. е. через выработку и четкое нормативное закрепление системы форм и методов контрольного воздействия, а также методики их применения в контроле деятельности общественных объединений.
4. Выработка оптимальной организационной структуры субъекта
контроля деятельности общественных объединений должна
осуществляться исходя из роли и предназначения органов, принимающих
решение о государственной регистрации общественного объединения, за
которыми целесообразно закрепить статус основного субъекта контроля, а
за органами прокуратуры и финансовыми органами - статус
дополнительного субъекта. Иные органы государственной власти, по роду
своей деятельности взаимодействующие с общественными
объединениями, целесообразно привлекать в качестве вспомогательных
субъектов, отводя им роль специалиста или эксперта в контрольном
процессе.
5. Выработка оптимальной системы государственного контроля
деятельности общественных объединений предполагает четкое
разграничение форм и методов контрольного воздействия. В настоящее
время в законодательстве отсутствует классификация форм и методов
контроля деятельности общественных объединений. Целесообразно
систематизировать формы и методы, руководствуясь процессуальным
основанием. Это позволит государственным контрольным органам
определить приоритеты в своей деятельности и существенно повысить
эффективность контрольного воздействия в отношении общественных
объединений.
6. Оптимизация системы исследуемого контроля должна
осуществляться через внесение изменений в законодательство,
определяющее правовые основы его осуществления в отношении
общественных объединений: в Федеральном законе «Об общественных
объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ необходимо предусмотреть
юридическое основание контроля дополнительными субъектами
общественных объединений; четко разграничить правовое положение
«органа, уполномоченного в сфере государственной регистрации» и
«уполномоченного регистрирующего органа», закрепить основания
привлечения первого к юридической ответственности, нормативно
определить приоритеты контрольного воздействия и классификацию форм
и методов государственного контроля в изучаемой сфере.
Теоретическая значимость исследования заключается в использовании результатов исследования при изучении проблем контрольно-надзорной деятельности государственного аппарата, контроля деятельности общественных объединений со стороны органов прокуратуры, их финансового контроля, при совершенствовании правового статуса общественных объединений, изучения особенностей их участия в управлении делами государства.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в нем даны рекомендации по совершенствованию форм и методов контрольной деятельности и оптимизации структуры управления.
Материалы исследования могут быть использованы для чтения лекций по теории государства и права, конституционному, административному праву, правоохранительным органам, основам социального управления, системам государственного и муниципального управления, а также при подготовке научных работ и учебно-методических материалов и разработке специальных курсов.
Апробация результатов исследовании. Результаты исследования неоднократно обсуждались на кафедрах государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний, юридического факультета Владимирского государственного университета, а также в Нижегородской академии МВД России, излагались на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы правоохранительной деятельности» (г. Владимир, 2002); «Роль органов юстиции в осуществлении контроля и надзора за деятельностью общественных объединений» (г. Нижний Новгород, 2002); «УИС Минюста: опыт, проблемы, перспективы» (г. Владимир, 2002); а также в рамках круглого стола III регионального межвузовского конкурса студенческих работ по правоведению «Конституция Российской Федерации: 10 лет спустя. Правовые и социальные основы реформирования российского общества» (Владимир, 2004); «Российская пенитенциарная система: актуальные проблемы реформирования» (Владимир, 2005).
В рамках соглашения о сотрудничестве между Владимирским юридическим институтом Федеральной службы исполнения наказаний и Управлением внутренних дел (УВД) Владимирской области по заявкам УВД Владимирской области подготовлены учебно-методическое пособие
13 «Государственный контроль деятельности общественных объединений граждан» (2006) и учебное пособие «Минюст в системе контроля деятельности общественных объединений граждан» (2006).
Результаты исследования применялись в ходе проведения учебных занятий во Владимирском юридическом институте Федеральной службы исполнения наказаний и Владимирском государственном университете, а также обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний.
Структура работы определена целью и задачами исследования, а также его методологией. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Понятие и соотношение категорий «контроль» и «надзор» в государственном управлении
На разных этапах развития государства и права ученые по-разному толковали сущность государства. Результатом такой активной творческой деятельности стало появление множества теорий происхождения государства и права: теория элит, теория плюралистической демократии, теория правового государства, теория технократического государства, теория «государства всеобщего благоденствия», теория конвергенции, историко-материалистическая теория и др.
Сущность государства столь активно интересовала умы теоретиков, потому что призвана раскрыть «главное в этом явлении, что определяет его содержание, цели, функционирование...»3 Иными словами, раскрыв сущность государства можно понять его роль и предназначение в управлении обществом.
Марксистская теория государства, долгие годы господствовавшая в нашей стране, навязывала классовое понимание сущности государства, отдавая «ведущую роль» в руки одного класса, который и занимался управлением в обществе. Но подлинно демократическое государство не может быть классовым, ибо демократия и классовые привилегии несовместимы. В таком государстве, не смотря на существование различных классов, все граждане, независимо от социального положения, пользуются равными правами и возможностями участвовать в управлении государством.
Новое понимание социальной природы государства соответствует теории правового государства, общепризнанным принципам демократии. Российское общество обратилось к такому пониманию сущности государства, когда государство представляет собой своеобразный общественный договор между людьми. Этот договор наделяет государственную власть определенными полномочиями по принуждению к соблюдению норм права, но требует не забывать, что государство данные полномочия получило от людей, поэтому обязано осуществлять их в интересах людей.
Современное государство - социальный арбитр, орган решения общих дел, организатор многих важных мероприятий, без осуществления которых не может нормально функционировать общество. Одно из первых мест принадлежит в этой связи закреплению, обеспечению и защите прав и свобод человека, экологической безопасности, техническому прогрессу, здоровью нации, бесконфликтному существованию общества, обеспечению должного прожиточного уровня людей (минимального уровня заработной платы, пенсий, пособий), поддержке науки, культуры образования, защите материнства и детства.
Такой подход в понимании сущности государства позволяет сделать два важных вывода. Во-первых, только народ является источником власти в государстве , что находит свое выражение в предоставлении гражданам политических прав, в том числе и права на объединение. Во-вторых, государство должно сформировать эффективную систему социального контроля и надзора, чтобы выступать в качестве регулятора общественных отношений и гаранта соблюдения прав и свобод человека, быть «субъектом легализованного принуждения, воздействовать на те слои населения, группы, отдельные личности, которые являются социально опасными».
Изменение подхода к определению сущности Российского государства легло в основу проведения реформ, направленных на упорядочение в соответствии с новыми представлениями формы и содержания государственного управления, т.е. государственного аппарата, общественно-политических институтов и правовой системы.
Формирование новых общественно-политических институтов и государственного аппарата происходило с большими издержками для населения страны, которому не была разъяснена сущность проводимых реформ. Десятки миллионов людей могут считать себя потерпевшими от либеральных преобразований.10
Совсем недавно, в начале 90-х, любое проявление контроля со стороны органов власти практически отождествлялось обществом с попыткой реанимации тоталитарной системы. Вместе с тем, отказавшись от «государственных услуг», возжелав свободы и вдоволь ею «насытившись», российское общество к своему удивлению обнаружило пропажу безопасности, социальной стабильности, угрожающую по своим масштабам преступность и пр. И вот, спустя лишь десятилетие мы наблюдаем парадоксальную ситуацию - общество «просит контроля». «Протрезвевшее», уставшее пробовать и ошибаться, российское общество начинает осознавать, что государственный контроль не всегда и не только кара и репрессия, но также созидание и, прежде всего, защита
Контрольно-надзорная деятельность в механизме государства
Государство как сложная социальная система со своими элементами - публичная власть, граждане, территория и границы, общие дела, бюджет и налоги, правовой порядок, официальное участие в мировом сообществе выявляет свой потенциал в процессе жизнедеятельности. Государственное воздействие на основные сферы общества, на граждан и социальные общности должно быть целенаправленным и эффективным. Управление государственными делами требует высокой организованности и компетентности, профессионализма.
Осуществление такого рода управления обществом достижимо при строгой функциональной и структурной связи всех элементов государства, т.е. при существовании эффективного государственного механизма управления (механизма государства).
Общепризнанной в отечественной юриспруденции долгое время оставалась точка зрения, отождествлявшая механизм государства с государственным аппаратом, как совокупностью органов государственной власти. Такого рода подход доминировал в 50-80 годы прошлого века.
В содержание современного понятия «механизм государства» включают не только статические элементы, как аппарат государства, но и динамические - «структурно оформленную систему средств государственного воздействия на общественные интересы».47
Стоит отметить, что при выявлении статического состояния механизма государства более эффективен структурный метод, поскольку он позволяет более успешно познать его составные части (структуру). Но, познав лишь структуру механизма государства, невозможно обнаружить другого его важнейшего свойства — динамики, «без которой немыслима эффективная деятельность ни одного механизма. А именно динамизм (действие, деятельность, функционирование) — главная ценность механизма государства, ибо органы государства всегда создаются для определенной, необходимой деятельности, для решения важных государственных задач.48
Теоретически механизм управления может быть представлен в виде системы, т.е. совокупности элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность и единство. Это подтверждается тем, что основными системными принципами являются: «1) целостность свойств системы к сумме свойств составляющих ее элементов; 2) структурность; 3) взаимозависимость структуры и среды; 4) иерархичность; 5) множественность описания каждой системы».
Признание механизма системой не случайно. К такому выводу ученые пришли, анализируя основные условия повышения эффективности функционирования механизма управления. Сформировалась даже отдельная концепция, получившая название в теории управления «системный подход».30
С точки зрения системного подхода механизм управления может существовать только при условии построения эффективной системы управления. При этом, А.К. Семенов и В.И. Набоков, указывают на возможность осуществления управления только в том случае, если существует реально действующая, являющаяся органичной частью организации, система.51
Исходя из этого, механизм государства также представляет собой систему управления.
Всякая система управления обладает соответствующей структурой, т.е. имеет определенную совокупность составляющих ее элементов. Структурный метод позволяет исследовать особенности построения системы управления, изучить взаимосвязи между отельными ее элементами и определить пути ее оптимизации.
Руководствуясь структурным методом и системным подходом, структура механизма управления элементарно складывается из двух взаимосвязанных подсистем: управляющей (субъекта управления) и управляемой (объекта управления), а также прямых и обратных связей между ними (управленческих отношений - добавлено нами - И.К.).52
Согласно заданной модели, элементами механизма государства как системы являются государственный аппарат, как субъект управления (управляющая подсистема); физические и юридические лица как объект управления; система средств государственного правового воздействия или формы и методы регулирования общественных отношений оформляет управленческие отношения.
При этом, в субъекте и объекте механизма государственного управления отражается статический аспект (структура управляющей и управляемой подсистем, например, структура государственного аппарата), в управленческих отношениях отражена динамика механизма государства, «жизнедеятельность всех его органов».
Система органов государственного контролядеятельности общественных объединений
Учитывая отраслевой характер механизма контроля деятельности общественных объединений, который определяется особенностями предмета правового регулирования, анализ условий и содержания исследуемого контрольного воздействия целесообразно проводить по элементам механизма контроля.
Современная структура механизма контроля деятельности общественных объединений в самом элементарном ее представлении включает в себя следующие элементы:
1. Субъект управления - органы государственной власти, уполномоченные осуществлять контроль в отношении общественных объединений;
2. Объект управления - общественные объединения граждан;
3. Управленческие отношения - система форм и методов государственного контроля деятельности общественных объединений.
Ранее нами уже был сделан вывод о том, что государство и общественные организации взаимно связаны и обеспечивают развитие друг друга, включая взаимный контроль.140
Взаимность контрольного воздействия будет выражаться в двусторонней управленческой взаимосвязи субъекта и объекта управления. При прямом управленческом воздействии в рассматриваемой нами ситуации осуществляется, прежде всего, контрольное воздействие государства на деятельность общественных объединений. При обратном -в силу отказа государства от ряда управленческих полномочий в пользу объединений граждан последние имеют право самостоятельно осуществлять государственное управление в отдельных отраслях, взаимодействовать с государственными структурами, тем самым, оказывая обратное организующее и контрольное воздействие в механизме контроля.
Необходимо подробно проанализировать структуру существующего в России механизма контроля деятельности общественных объединений, поскольку, «внутреннее строение, субординация, взаимоконтроль, взаимодействие органов и организаций, входящих в механизм государства, самым непосредственным образом влияют на эффективность и качество»141 деятельности его составных элементов.
Стоит согласиться с мнением В.И. Кнорринга, утверждающего, что ошибки в структуре приводят к снижению не только эффективности системы управления, но и всей организационной системы в целом; структура следует за стратегией и должна чутко реагировать на ее изменения. Американские консультанты по вопросам управления отмечают, что в практике их деятельности около 75% составляют работы по устранению недостатков в структуре управления организациями.
Разумно созданная структура механизма управления в значительной ее мере определяет ее эффективность, так как обеспечивает устойчивость связей между множеством составляющих компонентов объекта управления и обеспечивает целостность системы. Структура влияет на технологию управления, ставит задачи оптимального распределения информации, использования управленческой техники при подборе и расстановке кадров,144 В отношении исследуемого нами объекта оптимальная структура управления будет способствовать более эффективному достижению поставленных целей контроля установленной сферы деятельности, что является необходимым, учитывая высокую социальную значимость деятельности общественных объединений.
Ранее нами уже отмечалось, что сложность механизма управления государства фактически исключает выступление в качестве субъекта управления какого-либо единого органа управления. Аналогично положение дел в структуре контроля деятельности общественных объединений - субъектом управления выступает целая совокупность органов государственной власти, что подтверждается нормами действующего законодательства.
Место Федеральной регистрационной службы России в механизме государственного контроля деятельности общественных объединений
Место Федеральной регистрационной службы России в механизме государственного контроля деятельности общественных объединений
Итак, решение о государственной регистрации (об отказе в государственной регистрации) общественного объединения принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области государственной регистрации общественных объединений, или его территориальным органом.179
В соответствии с Указом Президента РФ от 09 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по регистрации общественных объединений и политических партий в качестве федерального органа исполнительной власти выполняет Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация), организационно подчиненная Минюсту России.180
Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации актов гражданского состояния, регистрации общественных объединений, религиозных организации и политических партии.
Современное Министерство юстиции — многопрофильный федеральный орган исполнительной власти, возглавляющий единую, централизованную систему органов и учреждений юстиции Российской Федерации.182
Исходя из содержащегося в действующем законодательстве определения, к числу приоритетных направлений деятельности Минюста России отнесена регистрация общественных объединений, религиозных организаций и политических партий.
Однако полномочия Министерства, закрепленные в п.7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, однозначное указание на право регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий отсутствует.
Вполне обоснованным будет вопрос к законодателю, почему он не отнес к полномочиям Министерства юстиции Российской Федерации регистрацию общественных объединений, религиозных организаций и политических партий, при этом называя данное направление деятельности в числе приоритетных направлений его деятельности?
Ответ кроется в анализе процедуры регистрации общественных объединений.
В упрощенном понимании процесс регистрации включает в себя ряд действий со стороны общественного объединения, которые заключаются в сборе и предоставлении на рассмотрение органа государственной регистрации блока документов, определенных положениями статьи 21 Федерального закона «Об общественных объединениях».183 Данные документы рассматриваются органом государственной регистрации соответствующего уровня, который и принимает решение о регистрации объединения или отказе в таковой.
Требование закона о предоставлении соответствующих документов, проверка данных документов органами государственной регистрации, принятие решения о регистрации позволяют относить ее к мерам по контролю деятельности общественного объединения на самой ранней стадии появления нового субъекта права.
С этих позиций Минюст России самостоятельно не вправе осуществлять регистрацию общественных объединений, т.к. по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности Минюста России и подведомственных ему федеральных служб, не уполномочен осуществлять функции по контролю и надзору.184
Под функциями по контролю и надзору понимаются:
1) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
2) выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
3) регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
