Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Общая характеристика контрольной и надзорной юридической деятельности 22
Глава I. Юридическая деятельность: понятие, природа, разнообразие 22
1. Понятие юридической деятельности, ее цели, признаки и функции 22
2. Виды и формы юридической деятельности 44
Глава II. Контроль как форма юридической деятельности 58
1. Генезис, сущность, функции и принципы контроля 58
2. Виды контрольной деятельности 95
2.1. Парламентский контроль 101
2.2. Президентский контроль 112
2.3. Контроль органов исполнительной власти 122
2.4. Судебный контроль 133
2.5. Контроль Уполномоченного по правам человека 169
Глава III. Надзор как форма юридической деятельности 187
1. Исторический аспект и теоретические основы надзора 187
2. Надзор в государственном механизме, его признаки, принципы и функции 217
Раздел IV Процессуальные на чала контрольной и надзорной деятельности 235
Глава IV. Процессуальное оформление контрольной деятельности 235
1. Концепция юридической процессуальной формы 235
2. Процессуальный режим контрольной деятельности и его принципы 248
3. Особенности производств контрольной деятельности и их стадии 263
Глава V. Процессуальное оформление надзорной деятельности 283
1. Признаки надзорной процессуальной формы, надзорно-процессуальный режим и его принципы 283
2. Надзорно-процессуальное производство и его стадии 295
Раздел III Оптимизация контрольной и надзорной деятельности 325
Глава VI. Пути повышения эффективности контрольной деятельности 325
Глава VII. Пути повышения эффективности надзорной деятельности 363
Библиография 397
- Понятие юридической деятельности, ее цели, признаки и функции
- Генезис, сущность, функции и принципы контроля
- Исторический аспект и теоретические основы надзора
- Концепция юридической процессуальной формы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях модернизации Российского государства все большее значение приобретает четкое функционирование механизмов контроля и надзора во всех сферах жизни общества. Контрольная и надзорная формы юридической деятельности придают необходимый динамизм происходящим в стране преобразованиям, становятся одним из решающих факторов углубления реального демократизма, построения правового государства и становления гражданского общества.
Малоэффективные контроль и надзор (либо их отсутствие) нередко становятся причиной нарушения прав и свобод граждан, влекут значительный ущерб, не позволяют претворять в жизнь намеченное, тормозят реформы. Так, от браконьерского промысла и бесконтрольного вывоза морепродуктов за границу Россия ежегодно теряет десятки миллиардов рублей; ослабление государственного контроля повлекло рост теневого оборота алкогольной продукции, который составил более половины от всей произведенной и реализованной; лесная промышленность превратилась в «черную дыру» российской экономики и ситуация в ней уже приняла настолько опасные масштабы, что стала угрожать национальной безопасности; выделяемые государством крупные суммы на строительство жилья для военнослужащих были разворованы (беззаконие такого масштаба могло возникнуть лишь благодаря такой же масштабной бесконтрольности), семьдесят процентов российских предприятий, проверенных контролерами, нарушают требования по производству продукции - эти и другие подобные примеры (по сообщениям печати) наглядно подтверждают социальную значимость, а также необходимость эффективного контроля и надзора.
Недостатки и упущения в работе органов контроля и надзора, отсутствие координирующего центра и системных разработок по оказанию методической помощи контролирующим органам, их слабое кадровое обеспечение,
нечеткость в определении правового статуса, в разграничении сфер деятельности, объема полномочий и функций субъектов контроля и надзора - все это, безусловно, оказывает отрицательное воздействие на эффективность государственного управления, в значительной степени тормозит проведение реформ, негативно сказывается на обеспечении режима законности, укреплении дисциплины и правопорядка в масштабах всего государства.
Необходимость общетеоретического исследования проблем контроля и надзора вызывается и рядом других причин; социальными - изменением условий контрольной и надзорной форм деятельности в связи с проводимыми реформами; теоретическими - потребностью комплексного анализа сущности и содержания контроля и надзора в качестве автономных форм юридической деятельности, их сходства и различий, взаимодействия и взаимообусловленности, четкого определения функциональной принадлежности; практическими - необходимостью повышения эффективности деятельности органов контроля и надзора.
Объективное увеличение объема служебных операций, осуществляемых должностными лицами органов контроля и надзора в различных сферах экономического, административно-политического и социально-культурного строительства в связи с проводимыми реформами требуют скорейшей разработки и принятия Концепции контрольной и надзорной деятельности. В ее содержание в обязательном порядке следует включить общетеоретические и методические разработки, а также обоснованные конкретные предложения по дальнейшему научному освоению и организационно-правовому совершенствованию механизмов контроля и надзора, по их надлежащему законодательному регулированию. Такая концепция должна стать основой для подготовки и принятия закона о государственном контроле в Российской Федерации.
Злободневность настоящего исследования усиливается в связи с радикальной перестройкой системы органов исполнительной власти, в частности, созданием ряда федеральных служб, наделенных контрольно-надзорными
полномочиями, а также объективными потребностями в дальнейшем реформировании и совершенствовании организации и деятельности органов государственного контроля и надзора, в их оптимизации.
Степень разработанности проблемы. Вопросы юридической деятельности уже были предметом изучения, в частности, таких ученых, как С.С. Алексеев, П.П. Баранов, И.Я. Дюрягин, В.Н. Карташов, В.Н. Кудрявцев, В.И. Леушин, М.Ф. Орзих, В.М. Сырых, Ф.Н. Фаткуллин, P.O. Халфина, Ю.В. Чуфаровский, Р.В. Шагиева, ДЮ. Шапсугов и другие.
Государственный контроль исследовали Л.В. Акопов, Г.В. Атаманчук, В.К. Бабаев, А.И. Бобылев, В.В. Бурцев, Л.А. Галанина, Е.В. Грачева, А.П. Гуляев, С.А. Денисов, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Золотарев, Ф.Ш. Измайлова, А.Б. Карлин, А.А. Кармолицкий, В.Я. Кикоть, Б.М. Лазарев, Е.В. Лобанова, В.И. Лукьяненко, Е.А. Маштакова, О.Е. Савенко, Н.Г. Салищева, Н.Ф. Селивон, М,С. Студеникина, А.М.Тарасов, Ю.А. Тихомиров, В.И. Ту-ровцев, ОБ. Филимонов, Н.Ю. Хаманева, И.Б. Шахов, - -И.В. Шмаров, Е.В. Шорина, Ю.Л. Шульженко, B.C. Чернявский, В.Е. Чиркин, Б.Н. Юрков, В.А. Юсупов, А.А. Ялбуганов и др.
Вопросы организации и деятельности прокуратуры и других органов надзора были предметом научных исследований таких ученых, как: В.И. Басков, Д.Н. Бахрах, А.Д. Берензон, С.Г. Березовская, А.Д. Бойков, В.Я. Бойцов, Г.И. Бровин, Ю.Е. Винокуров, СЕ. Вицин, В.В. Гаврилов, К.Ф.Гуценко, В.З.Гущин, В.Г.Даев, Т.М. Добровольская, А.И.Долгова, Н.В. Жогин, В.К. Звирбуль, В.В. Клочков, А.Ф. Козлов, Ю.В. Кореневский, Б.В. Коробейников, О.Е. Кутафин, К.И. Комиссаров, В.Д. Ломовский, Н.С. Малеин, В.Г.Мелкумов, М.Н. Маршунов, Н,В. Мельников, Г.А. Мура-шин, Л.А. Николаева, С.Г. Новиков, B.C. Основин, М.Ю. Рагинский, Ф.С. Разаренов, В.П. Рябцев, В.М. Савицкий, А.П. Сафонов, Н.А. Селиванов, К.Ф. Скворцов, Ю.И. Скуратов, А.Ф. Смирнов, М.С. Строгович, АЛ. Сухарев, О.П. Темушкин, В.Н. Точиловский, А.Г. Халиулин, Н.Ю. Хаманева, В.Я. Чеканов, А.А. Чувилев, М.С. Шалумов, В.И. Шинд и др.
Однако проблемой соотношения прокурорского надзора и контроля занималось не так много авторов, в их числе: А.И. Алексеев, ТВ. Ашиткова, Д.М. Бакаев, В.Г. Бессарабов, В.И. Кригер, С.Н. Назаров, В.И. Рохлин, В.Б. Ястребов и некоторые другие.
В то же время, выполненные за последние годы представителями различных отраслей научного знания работы не снижают актуальности дальнейшего исследования всего комплекса вопросов, связанных с контрольной и надзорной формами юридической деятельности. Тем более, что общетеоретический анализ контроля и надзора в качестве автономных, тесно взаимосвязанных форм юридической деятельности именно в комплексе и в новых политических, экономических и правовых реалиях еще не стал предметом самостоятельного исследования. Недостаточно разработан и соответствующий понятийный аппарат, который является средством познания достаточно сложных контрольных и надзорных правоотношений, целей, признаков, функций, форм, видов контроля и надзора; требует дальнейшего научного освоения их процессуальная форма.
Цель диссертации состоит в комплексном теоретическом исследовании сущности и содержания надзора и контроля в качестве самостоятельных форм юридической деятельности, выработке научно-практических рекомендаций по повышению эффективности надзора и контроля, усилению их взаимодействия в современном обществе.
Для достижения поставленной цели представляется необходимым решение следующих задач:
- проанализировать сущность юридической деятельности, ее признаки и функции, а также классификацию, включающую контроль и надзор в качестве ее самостоятельных форм;
- рассмотреть генезис контроля и надзора; с позиций общей теории права дополнительно дать научное обоснование понятий, целей, признаков, принципов, функций и других характеристик государственного контроля (как
вида социального контроля), а также надзора и показать их роль и значение в государственном механизме на современном этапе;
- конкретизировать предмет, объект и субъектный состав контрольной и надзорной форм юридической деятельности, дать их характеристику и показать целесообразность и предназначение;
- раскрыть сущность и содержание контроля и надзора как автономных форм юридической деятельности, исследовать особенности контрольных и надзорных правоотношений;
- предложить классификацию контрольной и надзорной деятельности, охарактеризовать каждый из видов контроля и надзора;
- установить сходство и различия надзора и контроля, их взаимодействие и значимость в реализации проводимых в стране реформ;
- всесторонне исследовать элементы (составляющие) процессуальной формы контрольной и надзорной деятельности: процессуальный режим, процессуальное производство, процессуальные стадии; обосновать необходимость дальнейшей процессуализации контроля и надзора;
- осуществить анализ организационно-правового обеспечения деятельности контрольных и надзорных органов, внести предложения и разработать рекомендации по его усовершенствованию;
- очертить перспективные направления и внести предложения по оптимизации надзорной и контрольной форм юридической деятельности;
- определить роль общественного контроля как вида социального.
Объектом исследования выступают общетеоретические аспекты контроля и надзора как самостоятельных форм юридической деятельности и практика их осуществления в современном обществе.
Предметом диссертационного исследования является особый блок проблем, связанный с организацией, осуществлением и правовым обеспечением контрольной и надзорной деятельности в государственном механизме.
Методология исследоваршя. В диссертационном исследовании для решения поставленных целей и задач относительно генезиса, сущности, со
держания, видов, процессуальной формы контроля и надзора использовались; исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, формально-юридический, социологический, статистический и другие методы познания процессов и явлений, а также специальные юридические методы толкования правовых норм.
С помощью исторического метода изучаются традиции, закономерности и преобладающие тенденции в деятельности органов контроля и надзора, этапы их формирования и трансформации полномочий.
Сравнительно-правовой метод преимущественно используется для выявления особенностей юридической деятельности и ее классификации.
Формально-логический и социологический методы позволяют определить место и роль контроля и надзора в государственном управлении, их значимость для общества.
Формально-юридический метод применяется при анализе действующих нормативно-правовых актов.
Методы толкования правовых норм способствуют выявлению пробелов и упущений в законодательстве о контроле и надзоре, формированию предложений по его совершенствованию.
При помощи логико-семантического метода и метода восхождения от абстрактного к конкретному расширяется и уточняется понятийный аппарат, определяется сущность, общие и особенные черты контрольной и надзорной деятельности.
Эмпирическую и информационную основу диссертационного исследования составляют обобщенные данные о практической деятельности органов контроля и надзора, статистические материалы, справочная литература.
Положения и выводы диссертации во многом основываются также на имеющихся достижениях общей теории права и государства, теории государственного управления, административного, конституционного и финансового права, а также истории, философии, социологии, политологии и т.п.
Источники информации по характеру и формам отражения действительности можно распределить на ряд основных групп.
Первую из них составляют официальные государственно-правовые документы: Конституция Российской Федерации; документы государственных органов, прежде всего федеральных: федеральные конституционные и федеральные законы; акты палат Федерального Собрания РФ; указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также нормы действующего законодательства государств СНГ и некоторых зарубежных стран. Используются материалы практики организации и деятельности органов контроля и надзора, проекты законов, нормативные акты, утратившие силу.
Вторая группа источников связана с деятельностью политических партий, общественных движений и объединений. В их программах и других материалах нередко в обобщенном виде представлены позиции различных социальных слоев и категорий населения, характеризующие отношение к деятельности органов надзора и контроля, содержащие определенные выводы и предложения.
Третья группа источников - собственно теоретические труды отечественных и зарубежных исследователей прошлого и настоящего по теории государства и права, теории государственного управления, по конституционному, административному, финансовому права, научные работы о контроле и надзоре, а также по психологии, философии, социологии, менеджменту. В их числе труды таких отечественных ученых, как: Н.Г Александров, С.С. Алексеев, Л.В. Акопов, Г.В. Атаманчук, B.C. Афанасьев, М.В. Баглай, А.А. Баев, М.И. Байтин, В.М. Баранов, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, В.Г. Бесса-рабов, С.Г. Березовская, В.В. Борисов, А.Д. Бойков, В.В. Бурцев, В.М. Ведя-хин, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, Н.В. Витрук, В.М. Горшенев, Ф.А. Григорьев, В.Г.Даев, А.Ф.Ефремов, И.М.Зайцев, В.Д.Зорькин, Н.В. Исаков, С.М.Казанцев, В.Н.Карташов, Н.М. Конин, С.А.Комаров, В.Н.Кудрявцев, В.Л. Кулапов, Б.П. Курашвили, О.Е. Кутафин, В.И. Леушин, А.Б. Лисюткин, В.Д. Ломовский, А.В.Малько, В.М.Манохин, М.Н. Маршунов, Н.И. Мату
зов, А.С. Мордовец, П.Е. Недбайло, А.А. Николаева, А.А. Павлушина, А.С. Панарин, И.В.Панова, В. Д. Перевалов, СВ. Поленина, В.Н.Протасов, Т.Н. Радько, В.И. Рохлин, И.С. Самощенко, В.А. Сапун, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, P.O. Халфина, Н.И. Химичева, В.Е. Чиркин, Д.Ю. Шапсугов, Е.В. Шорина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, В.АЛОсупов, Л.С. Явич и др.
При подготовке диссертации изучены работы дореволюционных российских ученых: И.Е. Андреевского, Ф. Белявского, Н.А. Буцковского, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, В.О. Ключевского, А.Ф. Кони, Н.М. Коркунова, Н.В. Муравьева, И,Х. Озерова, С.А. Петровского, В.А. Саковича, В.Н. Соколова, СМ. Соловьева, Г.Ф. Шершеневича и др.
Были проанализированы и труды зарубежных ученых: Г. Бержерона, Г. Бребана, В.Вичева, Д. Гарнера, В.Гаращука, Б. Гурне, Ю. Грошевого, Р. Давида, И. Дрейслера, А. Демишеля, Р. Драго, Р. Иеринга, Д. Карнеги, Р. Кросса, Дж. Локка, В. Лукича, Л. Мизеса, Ч. Мольчика, Н. Неновски, И. Сабо, А. Сушинского, Р. Фалмера и др.
Научная новизна диссертации проявляется как в самом подходе к исследованию поставленной проблемы, рассматриваемой комплексно и много-планово, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов.
В пределах проведенного исследования в работе впервые:
- на основе анализа природы юридической деятельности контроль и надзор с общеправовых позиций рассматриваются в комплексе, в качестве форм юридической деятельности;
- проводится всестороннее сравнительное исследование целей, признаков, принципов, функций и других сущностных характеристик контроля и надзора; предлагается критерии их сходства и различия;
- доказывается, что, наряду с общностью целей и задач, контроль и надзор - это самостоятельные формы юридической деятельности, имеющие
сущностные различия;
- контрольная и надзорная форма юридической деятельности изучаются во взаимосвязи и взаимодействии, в том числе с учетом проводимых в стране реформ;
- показывается место и роль надзора в государственном механизме, систематизируются признаки надзора;
- выдвигается и обосновывается положение, в соответствии с которым: а) надзорная форма юридической деятельности присуща только одному органу - прокуратуре; б) федеральные службы, несмотря на включение в их название слова «надзорные», фактически являются контрольными (так они и должны называться);
- предлагается государственный надзор закрепить только за прокуратурой; прокурорский надзор переименовать в высший; в перспективе из компетенции прокуратуры изъять иные функции, несвойственные ей, как органу надзора, что даст возможность органам прокуратуры сосредоточиться исключительно на надзорной деятельности;
- дается определение надзорно-процессуалыюго режима, характеризуются его принципы, исходя из целей и задач деятельности органов прокуратуры;
- обосновывается предложение о создании (формировании) специализированной федеральной структуры для координации деятельности всех контролирующих органов и оказания организационной, правовой и методической помощи последним;
- аргументируется вывод о том, что при отправлении правосудия, в частности, при пересмотре вынесенных решений, судами осуществляется не судебный надзор, а судебный контроль.
В диссертации получили дальнейшее развитие:
- общетеоретические аспекты юридической деятельности (цели, признаки, субъекты, участники, объекты, функции) в их диалектическом единстве с юридической практикой;
- типология юридической деятельности; к традиционным ее формам (правотворчество, правоприменение, учредительная, контрольная, интерпретационная деятельность) присовокуплена надзорная;
- теоретические положения о признаках (научность, оперативность, оптимальность, властность и др.), функциях (социальная, корректировки, правоохраны, превентивная, воспитательная и т.д.) и принципах (законность, независимость, гласность и другие) контрольной формы юридической деятельности;
- классификация контрольной деятельности, при которой контроль Уполномоченного по правам человека в РФ выделен в отдельный вид контроля, а судебный контроль подразделен на четыре подвида (судебный конституционный контроль, судебный контроль в сфере исполнительной власти, судебный контроль в уголовном судопроизводстве, внутриведомственный (иерархический) судебный контроль);
- теоретические характеристики надзорной деятельности (признаки, предмет, объект, принципы, функции) и надзорных правоотношений;
- обоснование соотношения административного надзора с прокурорским; критерии, по которым определяется их сходство и различия;
- общие положения о юридической процессуальной форме, о юридическом процессе, процессуальном режиме контрольной и надзорной форм деятельности;
- предложения по дальнейшей процессуализации контрольной и надзорной деятельности (по совершенствованию процессуальных контрольных и надзорных производств и их стадий);
- пути оптимизации контрольной и надзорной деятельности (максимальное использование организационного, правового, научного, материального, кадрового потенциала и др.) и вопросы повышения эффективности контроля и надзора, совершенствования и нормативного обеспечения общественного контроля.
В результате проведенного исследования формулируются и выносятся на защиту следующие основные положения:
1. Юридическая деятельность есть относительно самостоятельный элемент правовой системы общества, осуществляемый в соответствии с нормами материального и процессуального права государственными органами, должностными лицами и управомоченными ими общественными объединениями, направленный на достижение социально-значимых целей путем применения правовых средств, использования стимулов и ограничений и функционально ориентированный на получение опосредованных правом результатов для удовлетворения частных и общественных интересов.
2. Сущность и содержание юридической деятельности проявляется в совокупности ее целей, признаков (выступает прерогативой компетентных государственных органов; нормативно-одобренная; социально - преобразующая; тесно связана с правоотношениями; входит в механизм правового регулирования; носит официальный и конструктивный характер; осуществляется в процессуальной форме; всегда связана с наступлением юридически значимых последствий) и функций (регистрационно-удостоверительная; пра-воконкретизирующая; правоохранительная, в свою очередь подразделяемая на превентивную, правообеспечительную, правовосстановительную и карательную подфункции).
3. Юридическая деятельность представлена в ее разнообразии: наряду с традиционными (правотворчество, правоприменение и т.д.) обосновывается существование контрольной и надзорной форм государственной деятельности.
4. Сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание - в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства, в рамках компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативно-правовым актам и поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздей
ствия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных.
Выявлены следующие признаки контроля: оптимальность, непрерывность, оперативность, властность и другие; его цели: охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых нормативно-правовых актов Конституции РФ, а также функции: правоохраны, социальной превенции, воспитательная и некоторые другие.
Таким образом, контроль рассматривается как форма юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства, для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан.
5. Исторический срез прокурорского надзора свидетельствует о том, что в России прокуратура учреждалась исключительно как орган надзора; наделение ее другими полномочиями всегда происходило за счет сокращения надзорных, что противоречит сущности надзорного органа и негативным образом сказывается на состоянии законности; в перспективе прокуратура должна быть освобождена от несвойственных ей функций и выполнять только надзор.
6. Сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на
законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законов в целях обеспечения верховенства закона и единства законности, обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Причем это деятельность, основанная на принципах публичности, гласности, законности, независимости и т.д., имеющая свои функции и специфические признаки (особый субъектный состав; урегулированность процессуальными нормами; всегда государственная и властная и т.д.). Надзор в отличие от контроля не содержит административных функций.
Надзор определяется как автономная форма юридической деятельности управомоченных субъектов, заключающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах в строгом соответствии с законом конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения и укрепления законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом прав и интересов общества и государства.
7. Органами контроля фактически являются (и так они должны называться) все ныне действующие федеральные службы, а также все другие государственные органы, которые вправе при осуществлении проверок непосредственно вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных структур (ограничивать, приостанавливать либо прекращать их деятельность) и самостоятельно привлекать правонарушителей (юридических и физических лиц) к юридической ответственности. Надзорные полномочия в полном объеме следует признать только за прокуратурой, как единственным органом государственного надзора (причем, высшего). Поэтому целесообразно внести изменения в законодательство в части уточнения (в дальнейшем - точного использования) таких понятий, как «контроль» и «надзор» и переименования
контролирующих органов (например, Федеральная служба по контролю (но не по надзору) в той или иной сфере).
8. Современный государственный контроль в зависимости от субъектного состава подразделяется на президентский, парламентский, контроль Уполномоченного по правам человека, контроль органов исполнительной власти и судебный контроль. В свою очередь, предлагается выделять: судебный конституционный контроль, судебный контроль в сфере исполнительной власти (в том числе и в рамках административной юстиции), судебный контроль в уголовном судопроизводстве и внутриведомственный (иерархический) судебный контроль.
9. Административная юстиция рассматривается в качестве важного средства реальной защиты и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения оперативного доступа к правосудию. Критически анализируется сложившееся положение с принятием соответствующего законодательства и внедрением административной юстиции в практику работы судов общей юрисдикции. Дается обзор существующих мнений относительно роли и места административной юстиции, обосновывается предложение о скорейшем введении в строй этого института.
10. Как одно из приоритетных направлений государственного контроля определен финансовый контроль. Обращается внимание на отсутствие централизованной системы современного финансового контроля, а также изучается правовое положение и полномочия Счетной палаты: следует законодательно расширить ее компетенцию, придать статус главного органа финансового контроля в стране. Предлагается создать представительства Счетной палаты во всех субъектах РФ без подчинения региональным органам власти; учесть при этом как зарубежный, так и собственный исторический опыт контроля за финансами.
11. Необходимо совершенствование системы органов общественного контроля, законодательное наделение их соответствующими полномочиями,
в том числе и по осуществлению контроля за органами государственного контроля и надзора.
12. Процессуальная форма является необходимым условием, обеспечивающим строго регламентированный порядок разрешения юридических дел по контролю и надзору в соответствии с законом; контрольный и надзорный процессы - это часть юридического процесса в целом. Обосновывается вывод о необходимости дальнейшей процессуализации контрольной и надзорной форм юридической деятельности как реальной гарантии соблюдения прав юридических лиц и граждан.
13. Деятельность органов контроля и надзора не отвечает современным требованиям в значительной степени вследствие несовершенства законодательной базы. Правовая регламентация отношений, складывающихся в процессе осуществления контроля и надзора, имеет многочисленные недостатки. В частности, не всегда прописана функциональная принадлежность и компетенция должностных лиц контрольных и надзорных органов, на законодательном уровне не определены меры их правовой защиты в контрольном процессе, а также критерии ответственности за допущенные нарушения. Необходимо на основе соответствующей Концепции принять федеральный закон о государственном контроле, продолжить работу по совершенствованию законодательства, регламентирующего деятельность современных федеральных служб в части уточнения их функций, улучшения координации, кадровой обеспеченности, процессуализации их контрольных полномочий.
14. В целях повышения эффективности контроля следует всемерно усиливать координацию контролирующих структур. Отсутствие единого координирующего центра контрольной деятельности в масштабах всей страны обусловливает необходимость создания специального федерального органа власти, призванного осуществлять координацию и методическое обеспечение всех контролирующих органов (либо временно до создания соответствующего государственного органа возложить эту функцию на контрольное управление Администрации Президента РФ).
15. Критически оценивается деятельность прокуратуры по координации борьбы с преступностью, высказывается мнение об освобождении ее от этой роли. Вносится предложение о возложении этой обязанности на специальный орган государственной власти, который обладал бы для этого необходимыми возможностями и в силу своего высокого положения смог бы реально влиять на предупреждение и борьбу с преступностью (например, на советы безопасности в центре и на местах).
16. В перспективе целесообразно реформировать прокуратуру (орган специализированного государственного надзора) в направлении освобождения ее от несвойственных функций (уголовное преследование, расследование уголовных дел, координация борьбы с преступностью и т.д.). Прокурорский надзор должен стать более надежной гарантией преобразований в государственном строительстве, в защите конституционных основ российского федерализма, целостности и безопасности государства, в соблюдении прав и свобод граждан, обеспечении законности на всей территории страны. Следует повышать эффективность надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации; прокуратура должна добиваться реального обеспечения законности и правопорядка.
17. Упрочнение роли и положения прокуратуры как органа надзора требует принятия ряда конкретных мер. В частности, в Конституции Российской Федерации следует отвести самостоятельную главу, в которой установить место прокуратуры в государственном механизме; в полном объеме закрепить ее надзорные функции и полномочия; предусмотреть право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ; исключить согласование кандидатур прокуроров субъектов федерации с региональными органами власти и некоторые другие.
18. Контрольная и надзорная формы юридической деятельности в механизме правовой политики современного Российского государства служат действенными средствами реализации правовой политики; ее реальное во
площение в жизнь в значительной мере зависит от эффективности контроля и надзора.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит, во-первых, в том, что полученные результаты являются определенным вкладом в научную разработку проблем теории государства и права, других отраслей права и могут быть использованы для дальнейшего научного анализа как теоретических основ права, так и различных форм его реализации.
Во-вторых, материалы диссертации могут найти применение при разработке стратегии дальнейших преобразований и реформ в российском обществе, правовой жизни и реализации правовой политики государства.
В-третьих, авторский подход к определению сущности и предназначения контрольной и надзорной форм юридической деятельности, а также выводы, сформулированные в диссертации, и внесенные предложения могут способствовать повышению эффективности государственного механизма, укреплению дисциплины, законности и правопорядка, могут быть использованы при разработке проектов нормативно-правовых актов и осуществлении управленческо-организационных мероприятий по реформированию и совершенствованию организации и деятельности органов контроля и надзора в целях оптимизации деятельности органов государственной власти и управления, усиления гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, последовательной демократизации всей правовой сферы российского общества.
В-четвертых, обобщение и систематизация имеющихся знаний по исследуемой проблеме могут найти применение при выработке Концепции контрольной и надзорной деятельности в масштабах всей страны, совершенствовании форм и методов контроля и надзора.
В-пятых, основные положения диссертации, увязанные с реальными современными процессами, сопровождающими контрольную и надзорную деятельность, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как
«теория государства и права», «конституционное право РФ», «административное право», «прокурорский надзор» и других.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории государства и права Саратовской государственной академии права. Содержащиеся в ней основные положения, а также выводы и предложения опубликованы в ряде научных журналов и представлены в тезисах и научных сообщениях на международных и российских научных и научно-методических конференциях, семинарах, «круглых столах». В частности, в 2001 году- на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы истории государства и права, политических и правовых учений» (г. Самара); в 2002 году - на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы реформирования правовой системы РФ» (г.Белгород); в 2003 году - на всероссийской научно-практической конференции «Закон, человек, справедливость: философско-правовые проблемы» (г. Саратов) и на международной научно-практической конференции «Российский конституционализм и современные тенденции развития правовой системы (к 10-летию принятия Конституции РФ) (г. Белгород); в 2004 году - на международной научно-практической конференции «Образование и наука без границ» (г. Белгород - Днепропетровск) и на заседании «круглого стола» «Правовая политика: от концепции к реальности» (г. Саратов); в 2005 году - на научно-методическом семинаре «Информационные средства модернизации российского права» (г. Саратов) и на всероссийской научно-теоретической конференции «Правовая политика» (г. Ростов-на-Дону); в 2006 году - на научно-правовой конференции «Государственный контроль в России: становление и развитие» (г. Курск) и на круглом столе «Актуальные проблемы российской правовой жизни» (г. Самара) и др.
Кроме того, отдельные выводы и предложения диссертации были использованы при разработке Концепции антикоррупционной политики в Российской Федерации, проект которой обсуждался 15 декабря 2005 года на на
учно-методологическом семинаре Саратовского филиала ГУ Института государства и права РАН; при осуществлении экспертизы концепции законопроекта «О нормативных правовых актах в РФ».
Наработки диссертационного исследования используются автором при чтении лекций по курсам «теория государства и права», «проблемы теории государства и права», «административное право» и «прокурорский надзор», при подготовке учебных пособий, учебных и рабочих программ, лекционных материалов по этим программам и в научно-исследовательской работе со студентами и аспирантами, а также при осуществлении консультативной правовой помощи сотрудникам правоохранительных и контролирующих органов.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех разделов, семи глав, одиннадцати параграфов, содержащих последовательное изложение научного исследования и раскрывающих тему диссертации, и библиографии.
Понятие юридической деятельности, ее цели, признаки и функции
Как известно, деятельность - категория социальная1. В процессе исторического развития произошло общественное разделение труда, повлекшее обособление различных видов человеческой деятельности. Ее типы и формы можно квалифицировать по объекту, субъекту, функциям, целям: индивидуальная, общественная, производственная, идеологическая, политическая, юридическая, научная, культурно-воспитательная и т.д. «Человеческая деятельность есть целеустремленное поведение. Можно сказать и иначе: деятельность есть воля, приведенная в движение и трансформированная в силу; стремление к цели; осмысленная реакция субъекта на раздражение и условия среды; сознательное приспособление человека к состоянию Вселенной, которая определяет его жизнь»2.
В философской, социологической и психологической литературе деятельность человека рассматривается в самых разных аспектах. Ее исследовали как некий реальный процесс, складывающийся из совокупности действий и операций (А.Н. Леонтьев); как взаимосвязь противоположных, но предполагающих друг друга акций: опредмечивание и распредмечивание (Г.Е. Ба-тищев); как силу, производящую культуру (Э.С. Маркарян). Деятельность -один из важнейших атрибутов бытия человека, связанный с целенаправленным изменением внешнего мира и именно через нее раскрывается сущность человека
По мнению А.Н. Леонтьева, который посвятил исследованию деятельности ряд трудов, человеческая деятельность не существует иначе, как в форме действия или цепи действий; деятельность обычно осуществляется некоторой совокупностью действий, подчиняющихся частным целям, которые могут выделяться из общей. Способы осуществления действий автор называет операциями.
Необходимо также иметь в виду, что под деятельностью в ряде случаев понимается не только индивидуальное, но и массовое поведение людей (если речь идет о всей совокупности различных общественных мероприятий, коллективных действиях).
С нашей точки зрения, в обобщенном виде человеческую деятельность можно охарактеризовать как: а) особый способ существования человека, развитие его жизненных сил и способностей; б) особое свойство человека, специфический способ его жизненной активности путем взаимодействия со средой в целях создания и улучшения условий для своего существования; в) совокупность действий, объединенных общей целью и выполняющих определенную общественную функцию. «Человеческая деятельность - одно из средств осуществления изменений... Поэтому она является законным объектом научного исследования».
С учетом этого обстоятельства и краткой характеристики деятельности вообще, перейдем к исследованию непосредственно юридической деятельности4. И начнем с такого высказывания: «Юридическая деятельность появилась в обществе не случайно, не на пустом месте и не сама собой. Ее возникновение, развитие и функционирование обусловлено всеми процессами, происходящими в обществе, его экономической и политической системами, социальной и несоциальной структурой»1, и с таким мнением трудно не согласиться, поскольку современное общество невозможно представить без юридической деятельности.
В.Н. Карташов пишет, что юридическая деятельность представляет собой сложную, высокоорганизованную и динамичную систему, органично включенную в социально-политический и правовой механизм общества2. Однако, юридическая деятельность - это опосредованная правом деятельность не всех, а лишь соответствующих субъектов, направленная на удовлетворение потребностей общественного развития, являющаяся разновидностью социальной деятельности. Она осуществляется, как правило, на профессиональной основе, требует особой подготовки, навыков и умений, осуществляется путем принятия государственно-властных решений общего и индивидуального характера.
По мнению Д.Ю. Шапсугова, юридическая деятельность есть проявление воли субъекта права или обязанности, направленной на удовлетворение правовой цели, под которой в плане юридической деятельности понимается формирование и осуществление прав и полномочий, исполнение обязанностей3. Такое определение - достаточно емкое, но отражает все признаки юридической деятельности, при определении которой другие авторы делают акцент на тот или иной ее аспект.
Генезис, сущность, функции и принципы контроля
В последнее время в России приходит понимание того, что наше общество крайне нуждается в совершенствовании и повышении эффективности контрольной деятельности, поскольку наблюдается тенденция бесконтрольности чиновничества2, не сокращаются правонарушения; правовой нигилизм и всяческие отступления от закона для многих граждан и должностных лиц стали чуть ли не нормой жизни. Ежедневно на страницах печати сообщается, а с экранов телевизоров звучат сообщения о вопиющих фактах халатности, должностных преступлениях и злоупотреблениях вследствие отсутствия контроля или его низкой эффективности. Ослабли контрольные функции и власти в целом, что позволяет элите решать свои корпоративные проблемы за счет общества, а с другой стороны, и сама власть во многом бесконтрольна, поскольку, как справедливо считает В.Л. Кулапов, «ни Конституция РФ, ни подзаконные правовые акты не имеют механизма контроля за властью»4.
Надо признать, что в свое время достаточно оперативно и успешно был сломан государственно-правовой механизм Советского государства, в частности, система органов общегосударственного контроля (к сожалению, без заимствования того, что было бы позитивным и приемлемым сегодня). Справедливо замечено, что, отказавшись практически от всего, что ассоциировалось со старой государственной системой, власть не предложила ничего взамен. Период «перестройки и реформ» во многом прошел в условиях дезорганизации, стихии, хаоса, юридических коллизий, «войны законов», «парада суверенитетов» и т.п.1 «На смену тотальному контролю, который был присущ Советскому государству, пришли иные, более «действенные» способы повышения эффективности государственного управления, название которым - полная бесконтрольность, можно даже сказать произвол, до недавнего времени царящий во всех сферах общественно-правовой жизни молодой рыночной России»2.
По справедливому замечанию отдельных авторов, сами понятия «государственное управление», «государственный контроль» на долгие годы были преданы забвению, словно потеряв свое юридическое значение под обломками советской тоталитарной государственной системы3.
Важно отметить, что в последние годы в Российском государстве взят курс на укрепление законности и правопорядка, на повышение ответственности должностных лиц и государственных служащих всех уровней. И чтобы этот курс был выдержан, продолжен и успешно закончился в «гавани», носящей имя правового государства, предстоит немало сделать для укрепления законности и правопорядка, в том числе и путем повышения эффективности контрольных механизмов. И, хотя в последние годы появился ряд работ, посвященных контрольной деятельности, по-прежнему имеются объективная необходимость и основания для продолжения теоретического исследования в целях выработки практических рекомендаций по их оптимизации.
Надо отметить, что наша точка зрения об автономности контроля и надзора как правовых форм разделяется и другими авторами. Так, В.В. Ефимова считает, что контроль и надзор являются самостоятельными и различными по своей природе правовыми формами обеспечения законности, соотносящимися как целое и часть. На контроль как правовую форму деятельности указывает и Е.А. Маштакова.
Особо отметим изданную почти два десятилетия назад монографию В.М. Горшенева и И.Б. Шахова, посвященную контрольной форме деятельности3. И несмотря на то, что происшедшие с той поры изменения в нашем государстве, безусловно, наложили свой отпечаток на современное состояние контроля, ряд выводов и суждений этих ученых по-прежнему актуальны, и к ним мы еще обратимся.
Сегодня комплексный анализ вопросов контроля, практики его осуществления актуализируется и приобретает повышенный научный и, что особенно важно, практический интерес в свете проводимой в стране административной реформы, как одного из направлений государственной политики в рамках перспективных правовых преобразований.
Исторический аспект и теоретические основы надзора
За основу исследования надзорной формы юридической деятельности полагаем целесообразным взять прокурорский надзор. Это объясняется тем, что надзор органов прокуратуры является их основной функцией, формой деятельности специального созданного государством органа надзора. Принимается также во внимание то обстоятельство, что иные органы осуществляют надзорные полномочия либо в незначительных пределах (объемах), либо только по отдельным направлениям (в определенных сферах); надзор не есть их основная функция, а в ряде случаев так называемые органы надзора фактически являются контролирующими, о чем уже говорилось при характеристике контроля. В сравнении с ними, а также в силу своей сущности и предназначения, прокурорский надзор носит фактически универсальный характер (не случайно он до недавнего времени назывался высшим), а надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов является основной функцией прокуратуры. В прокурорском надзоре наиболее выпукло и рельефно прослеживаются характерные черты надзорной деятельности, что создает условия для вывода проблемы на общетеоретический уровень исследования в целях выработки рекомендаций и внесения предложений по оптимизации надзора.
Представляется, что для общетеоретического исследования важным представляется институциональное обособление надзорной деятельности через реализацию принципа историзма.
Известно, что в советский период деятельность так называемой царской прокуратуры практически не изучалась. Вопрос об исторических закономерностях учреждения, становления и эволюции прокурорского надзора в России в названный период относился к числу наименее изученных. Большинство работ по истории прокурорского надзора освещало прежде всего советский период1. В последнее время к изучению истории прокурорского надзора в России обратились ряд ученых, публикации которых в значительной мере пролили свет на исторические аспекты формирования и развития российской прокуратуры2. Важно особо подчеркнуть следующее обстоятельство: практически все авторы отмечают, что надзорная деятельность в государстве российском начинается именно с прокурорской надзорной деятельности (о чем никогда не надо забывать).
Наряду с этим и принимая во внимание определенные противоречия и не всегда, полагаем, обоснованные выводы при толковании исторических фактов, со своей стороны считаем, что у истоков появления в России прокуратуры стоял Петр I, и ему по праву принадлежит роль ее основателя.
В то же время нельзя не учитывать то обстоятельство, что вначале в России появилась не прокуратура, а фискалитет. Видный юрист XIX века В.Соколов утверждал следующее: «Начало установления прокурорского надзора, как самостоятельного органа, в России относится к царствованию Петра Великого. Заменяя прежнее областное деление государства новым разделением на губернии, образовывая новые самостоятельные управления купечества и мещанства, как особого государственного сословия... Петр Великий встретил живую потребность в учреждении такой власти, которая бы, вполне понимая основную идею его учреждений, могла проводить ее в деятельность вновь учрежденных органов, постоянно наблюдать за их действиями, не допускать отклонений и объяснять смысл вновь издаваемых указов... С этой целью, спустя несколько дней после учреждения Сената, Петр Великий в указе от 2 марта 1711 года приказал учинить фискалов»1.
Таким образом, первым государственным органом надзора в России по существу стал фискалитет, на который Петр возлагал большие, но неоправдавшиеся надежды. Дело в том, что фискалы не только не справились с задачей «охранения законов», но и сами встали на путь злоупотреблений. «Упрекая фискалов в небрежном смотрении за обнародованием и должным исполнением законов, Петр Великий возлагает эту обязанность на особых чинов-ников прокуроров» . С нашей точки зрения, фискалитет в определенной мере стал прообразом прокуратуры именно как надзорного органа, хотя и просуществовал недолго: в декабре 1729 г. Верховный Тайный Совет фактически ликвидировал фискалов3.
Уместно обратить внимание на состояние российской государственности, сложившейся к описываемому времени. Деятельность государственного аппарата той поры современники характеризуют следующим образом: «Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость старых московских дьяков, которые бывало на 15-м указе непременно послать подьячего по делу стойко помечали: «и по тому его великого государя указу подьячий не послан». Не помогали ни штрафы, ни угрозы лишить чина и «весьма отставить», ни даже сослать на каторгу»4. Сюда же следует присовокупить многочисленные факты мздоимства, казнокрадства, безнаказанности чиновного люда.
Концепция юридической процессуальной формы
Характеристика контрольной и надзорной деятельности как самостоятельных форм юридической деятельности требует их рассмотрения с учетом такой научной конструкции как юридическая процессуальная форма. Такой подход, полагаем, имеет больше возможностей для выхода научных изысканий на юридическую практику. Обратим внимание на одно существенное обстоятельство: юридическую деятельность следует рассматривать в диалектическом единстве ее содержания и формы.
При исследовании процессуальной формы юридической деятельности есть все основания согласиться с В.М. Карташовым в следующем: «Если правовые акты выступают внешней формой ее (юридической деятельности -В.Б.) выражения, то к внутренней форме, то есть способу организации, внутренней связи элементов ее содержания, относится, на наш взгляд, процессуальная («процедурно-организационная», «процедурно-процессуальная») форма юридической деятельности»1. Причем особое внимание следует обращать на такую особенность процессуальной формы как ее связующее, цементирующее начало всех разновидностей юридической деятельности.
К вопросам, так или иначе относящимся к процессуальной форме (юридический процесс, юридические процедуры, юрисдикционный процесс, признаки юридической процессуальной формы и т.д.) интерес ученых не ослабевает. Разработка понятия юридической процессуальной формы получила поддержку и понимание, хотя ее смысл объясняется по-разному, учеными высказаны различные точки зрения на этот счет.
Процессуальная форма в самом общем виде, пишет С.С. Алексеев, проявляется в регламентированном правовом порядке совершения правотворческих операций и правоприменительных действий1. Следовательно, автором признается наличие процессуальной формы применительно только к правотворчеству и правоприменению, что, полагаем, необоснованно ограничивает ее возможности, необоснованно оставляет «за бортом» другие формы юридической деятельности, также осуществляемые в регламентированном законом процессуальном порядке.
М.С. Шакарян и А.К. Сергун под процессуальной формой понимают совокупность установленных или санкционированных законом правил, регламентирующих порядок осуществления правосудия, порядок деятельности каждого участвующего в процессе (здесь авторы усматривают процессуальную форму только в судебной деятельности). И действительно, сложилось мнение, что процессуальная форма представляет собой совокупность условий, закрепленных процессуальным законодательством для совершения процессуальных действий; она рассматривается как совокупность соответствующих правил, определяющих порядок осуществления властной деятельности в уголовном и гражданском (классических) процессах.
Содержание юридической процессуальной формы, считает И.М. Погребной, составляет совокупность единых, предусмотренных процессуальными нормами требований, предъявляемых к деятельности участников процесса. Эти требования объективизируются в составных компонентах структуры юридического процесса, где процессуальные производства отражают предметную характеристику процесса и являются определяющим элементом в его структуре . В этом случае автор делает акцент на процессуальное производство, что, полагаем, совершенно обоснованно, поскольку юридический процесс невозможно представить без названного компонента, его использование позволяет в установленном законом порядке разрешить юридическое дело.
Отдельные ученые трактуют процессуальную форму как различные комплексы процессуальных действий2. По мнению В.М. Горшенева, под процессуальной формой следует понимать совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата3. Имеются и другие точки зрения, но все они свидетельствуют о том, что в науке еще не сложилось четкого определения категории «процессуальная форма»; имеют место различные подходы к раскрытию ее сущности и содержания, что вполне оправданно, так как процессуальная форма имеет значение не только для классических (уголовный, гражданский, арбитражный) процессов, но и для другой юридической деятельности.
