Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организационно - правовые основы реформирования кадрового обеспечения внутренних войск МВД СССР в период 1960-х - 1991 гг. 16
1. Организационно-правовые предпосылки реформирования внутренних войск МВД СССР в 1960-х гг 16
2. Содержание, принципы и основные направления правового регулирования кадровой политики государства во внутренних войсках МВД СССР 32
Глава II. Нормативно-правовые основы кадрового обеспечения внутренних войск МВД СССР в 1960-е-1991 г 67
1. Правовое регулирование кадрового обеспечения внутренних войск МВД СССР 67
2. Государственно-правовое регулирование подготовки офицерских кадров для внутренних войск МВД СССР 99
3. Правовая регламентация порядка прохождения военной службы прапорщиками во внутренних войсках МВД СССР 116
Заключение 136
Список нормативных правовых актов и литературы 140
Приложение 171
- Организационно-правовые предпосылки реформирования внутренних войск МВД СССР в 1960-х гг
- Содержание, принципы и основные направления правового регулирования кадровой политики государства во внутренних войсках МВД СССР
- Правовое регулирование кадрового обеспечения внутренних войск МВД СССР
- Правовая регламентация порядка прохождения военной службы прапорщиками во внутренних войсках МВД СССР
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Одним из главных направлений деятельности государства является осуществление функции обеспечения безопасности личности, общества и государственного строя от внутренних и внешних угроз. В Российской Федерации уполномоченным субъектом реализации этой общегосударственной функции, наряду с другими субъектами, являются внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации. Реализация данной функции во многом зависит от подготовки, подбора и расстановки кадров внутренних войск, их материального обеспечения и социальной защиты.
В связи с этим представляется актуальным исследование историко-правового опыта кадрового обеспечения служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД СССР во второй половине ХХ века. Анализ уроков кадровой политики в СССР и её реализации во внутренних войсках окажет существенную помощь в совершенствовании механизма подбора и расстановки военных кадров в современной России. Этим обусловливается и необходимость изучения опыта и уроков реорганизации кадрового обеспечения внутренних войск МВД в 1960-х - 1991 гг., поскольку в этот период органы государственной власти СССР проводили активную правотворческую работу в сфере правового регулирования кадрового обеспечения войск.
Актуальность исследования данной темы в значительной степени обусловлена также и неоднозначной, а порой и односторонне-негативной оценкой деятельности войск МООП-МВД, содержащейся в некоторых работах современных авторов. Необходимость формирования целостного представления о роли политико-правовых процессов, происходивших в СССР, и их влияние на кадровое обеспечение внутренних войск, предопределяет необходимость переосмысления основных тенденций развития кадровой работы во внутренних войсках МВД СССР в период их существенного переустройства и ее правовой регламентации. Поэтому научный труд, непредвзято отражающий основные этапы развития войск внутреннего предназначения, порядок правового регулирования их жизнедеятельности, будет способствовать расширению историко-правовых знаний о войсках правопорядка.
Степень научной разработанности темы. Историко-правовые вопросы работы с кадрами органов внутренних дел и внутренних войск МВД рассматривались в трудах С.Е. Байкеевой, В.П. Белозерова, О.Ф. Коновалова, А.О. Петровой, Е.Д. Проценко, В.С. Скрипова, А.В. Федорова, С.М. Штутмана и других авторов.
Проблемы комплектования, подбора, расстановки и социальной защиты кадров внутренних войск исследовались С.Ф. Зыбиным, Х.Х. Лойтом, работы которых освещали отдельные правовые аспекты кадрового обеспечения служебно-боевой деятельности войск.
Составным элементам системы кадровой работы в органах и войсках МВД посвящены труды Р.В. Андрюшина, М.В. Ашика, В.П. Баранова, А.Ю. Блока, С.Н. Грошева, С.М. Емелина, П.И. Ермакова, В.П. Журавель, А.С. Квитчука, В.Я. Кикотя, М.Н. Кожевникова, А.С. Куликова, В.А. Пленкина, А.П. Позднякова, С.Г. Реброва, А.В. Степанова и некоторых других авторов.
Вместе с тем, в современной историко-правовой литературе пока нет научных трудов, посвященных комплексному исследованию правового регулирования кадрового обеспечения служебно-боевой деятельности внутренних войск в обозначенных хронологических рамках.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникавшие в процессе государственно-правового регулирования кадрового обеспечения служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД СССР в период их реформирования в 1960-х – 1991 гг.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты, регламентировавшие кадровое обеспечение служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД СССР и практика их реализации в рассматриваемый период.
Хронологические рамки исследования охватывают период от образования общесоюзного Министерства охраны общественного порядка в 1966 г. до распада СССР в 1991 г.
Целью диссертации является получение новых научных знаний о государственно-правовом регулировании кадровой политики, осуществляемой во внутренних войсках МВД СССР в обозначенных хронологических рамках.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
выявить концептуальные положения нормативных правовых актов, регулировавших кадровое обеспечение служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД СССР в указанный период;
раскрыть сущность и основные принципы правовой регламентации кадрового обеспечения во внутренних войсках МВД СССР;
выявить механизм государственно-правового регулирования кадрового обеспечения служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД СССР и его особенности в различных условиях политической обстановки в стране;
дать характеристику ранее не публиковавшимся архивным материалам, раскрывающим опыт кадрового обеспечения служебно-боевой деятельности внутренних войск в исследуемом периоде.
Решение названных задач позволяет выработать рекомендации по использованию изученного опыта в совершенствовании правовой составляющей кадрового обеспечения служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД РФ в современных условиях.
Методологическая основа исследования. Для достижения поставленной цели автор применил в качестве базовых следующие методы научного познания: всеобщий метод материалистической диалектики, позволяющий рассматривать явления, события, факты исследуемого периода в их развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности; системно-структурный метод, способствующий научному познанию объекта исследования как единой системы и выделению в его структуре взаимодействующих элементов; исторический метод, помогающий раскрыть конкретно-исторические причины реформирования кадровой работы во внутренних войсках; сравнительно-правовой метод, позволяющий установить соотношение сходства и различий при сопоставлении нормативных правовых актов, регулировавших кадровое обеспечение внутренних войск в 60-е – 90-е годы XX века.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных правоведов, научные взгляды которых помогли автору осмыслить теоретические проблемы диссертации. Среди них выделяются работы С.С. Алексеева, И.И. Веремеенко, А.П. Корнеева, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, М.С. Строговича, Н.П. Томашевского, А.Д. Черданцева и других.
В качестве теоретической базы исследования использовались научные взгляды и идеи Б.П. Белозерова, С.Ф. Зыбина, Е.Д. Проценко о преемственности метода правового регулирования кадровой политики во внутренних войсках, основанного на опыте Великой Отечественной войны, а также положения и выводы о сущности и содержании реформирования внутренних войск, изложенные в работах В.Я. Кикотя, В.П. Сидоренко и С.М. Штутмана.
В состав источниковой базы диссертационного исследования входят
нормативные правовые акты СССР, органов управления общей и отраслевой компетенции как опубликованные в официальных изданиях, так и хранящиеся в фондах Российского государственного архива новейшей истории, Центрального архива внутренних войск и Центрального музея внутренних войск МВД России, директивные материалы ЦК КПСС, статистические сборники, воспоминания руководящего состава внутренних войск МВД СССР, публикации в средствах массовой информации.
Также использовались труды государственных и партийных деятелей: Л.И. Брежнева, Ю.В. Андропова, К.У. Черненко, М.С. Горбачева, Н.А. Щелокова. В них кадровая политика в СССР представлялась как одна из отраслей государственной политики, призванной обеспечить руководящую роль КПСС в социалистическом строительстве. Несмотря на наличие значительного идеологического аспекта, труды названных деятелей содержат положения о закономерностях и принципах кадровой работы, о требованиях, предъявляемых к деловым качествам и моральному облику военных кадров, актуальные в условиях реформирования внутренних войск МВД Российской Федерации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые в отечественной историко-правовой литературе решена задача адекватной оценки деятельности государства по правовому регулированию кадровой работы во внутренних войсках МВД СССР в период 1960-х – 1991 гг.
В диссертации представлен генезис кадровой политики во внутренних войсках, дается сравнительно-правовой анализ отдельных нормативных актов, объективно оценивается практика их применения, предлагается авторское объяснение причин, обусловивших реформирование системы кадрового обеспечения. В работе выделены как позитивные, так и негативные стороны государственно-правового регулирования деятельности органов военного управления по подбору, расстановке, обучению и воспитанию различных категорий военнослужащих внутренних войск МВД СССР.
В результате научного анализа обширной эмпирической базы предложены авторские определения кадровой политики во внутренних войсках МВД СССР и механизма государственно-правового регулирования кадрового обеспечения внутренних войск МВД СССР в период их реформирования, дана характеристика их структурно-функциональных элементов.
Новизну диссертации придает авторская позиция в аргументации подходов и принципов кадровой деятельности во внутренних войсках МВД СССР. Она сформировалась на основе исследования крупного блока нормативных правовых актов, регламентировавших деятельность государства и его институтов в сфере кадрового обеспечения служебно-боевой деятельности внутренних войск. Многие из них впервые вводятся в научный оборот в качестве документов, регулировавших процесс подбора военных кадров, их обучения и воспитания.
В научный оборот введены также материалы Российского государственного архива новейшей истории, Центрального архива внутренних войск и Центрального музея внутренних войск МВД России, ранее не публиковавшиеся в научных изданиях.
Кроме того, научная новизна диссертационного исследования выражена в положениях, выносимых на защиту.
1. Ликвидация в 1951 г. единой общесоюзной системы управления внутренними войсками, переход организационной структуры от военной организации к формированиям военизированной охраны привели к их ослаблению. По этой причине в середине 1960-х годов назрела необходимость реформирования внутренних войск, создания организационно-правовых основ их кадрового обеспечения. При этом реформирование внутренних войск отражало общую тенденцию укрепления правоохранительной системы государства в середине 60-х гг. ХХ века.
2. Восстановление многофункциональной военной организации, предназначенной для защиты государства от противоправных действий представляется закономерным процессом, вызванным сменой политического курса в стране после октябрьского(1964 г.) Пленума ЦК КПСС. Возрождение авторитарного режима правления при усилении руководящей роли КПСС требовало наличия вооруженной силы внутреннего предназначения, укомплектованной преданными партии военными кадрами.
3. Механизм правового регулирования кадровой политики во внутренних войсках МВД СССР отличали правовые нормы, правоотношения и правосознание, основанные на принципах марксистско-ленинской идеологии, социалистического правопонимания, а в качестве актов реализации прав и обязанностей в нем выступали уставы, приказы, директивы, инструкции, содержащие требования к работе с кадрами во внутренних войсках. Этот механизм представлял собой совокупность специально формируемых организационных и юридических средств, посредством которых политическое руководство страны оказывало свое воздействие на подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров внутренних войск МВД СССР.
4. Важным средством реализации государственно-правового регулирования кадровых процессов в Советском Союзе выступал установленный руководством страны номенклатурный перечень государственных должностей, кандидаты для замещения которых утверждались политическими органами. Появление института номенклатуры сыграло определяющую роль в централизации управления войсками, подборе и расстановке руководящих кадров, поскольку отвечало основному принципу советского военного строительства – принципу единоначалия. Вместе с тем институт номенклатуры стал серьезным препятствием в успешном проведении кадровой политики, так как многие назначения производились без учета принципа подбора кадров по деловым качествам.
5. Правовому регулированию подверглась система подготовки офицеров для внутренних войск с целью формирования кадровой прослойки оперативно-тактического звена. Ее интеграция в общегосударственную систему военного образования привела к созданию высших военных училищ войск МВД СССР и факультетов внутренних войск в военных академиях Министерства обороны СССР. Сложившаяся в исследуемом периоде система профессиональной подготовки офицерского состава оказалась устойчивой и продолжает успешно действовать в настоящее время.
6. Включение в сферу правового регулирования кадровой работы во внутренних войсках организации сверхсрочной службы способствовало учреждению института прапорщиков и мичманов. Совершенно оправданным представляется сохранение этого вида организации военной службы по контракту в войсках МВД РФ, в отличие от Вооруженных Сил России, в которых институт прапорщиков и мичманов был упразднен.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются кругом источников, на которых они базируются.
Результаты исследования основываются на анализе архивных источников, документов государственных органов, статистических данных, опубликованных материалов, затрагивающих проблемы правового регулирования кадрового обеспечения внутренних войск Министерства внутренних дел СССР.
Достоверность полученных результатов обусловливается также изучением теоретических трудов, содержащих объективную информацию из истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел и внутренних войск.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что историко-правовой анализ реформирования внутренних войск МВД СССР в исследуемом периоде позволяет по-новому оценить природу этого государственного события. Авторская позиция в аргументации принципов кадровой политики может быть учтена при разработке методологических основ последующих историко-правовых исследований. Представленный в диссертации генезис кадровой работы во внутренних войсках может найти применение в исследованиях, посвященных административно-правовой проблематике. Впервые введенные в научный оборот документы и материалы могут быть включены в фактологическую базу диссертаций по смежным научным специальностям.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные результаты исследования могут быть использованы в целях:
- выработки путей повышения эффективности деятельности кадровых органов МВД РФ;
- организации и работы по подбору, расстановке, обучению и воспитанию военных кадров МВД РФ;
- организации и проведении занятий по государственно-правовой подготовке с личным составом кадровых органов внутренних войск.
Положения и выводы исследования, содержащийся в нем фактический материал могут использоваться также при подготовке учебно-методических комплексов по дисциплинам: «История государства и права России», «Военная история», «История органов внутренних дел», «История внутренних войск».
Апробация работы и внедрение результатов исследования.
Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре теории и истории государства и права Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России. Выводы автора по различным вопросам кадрового обеспечения внутренних войск МВД России были обсуждены на межвузовской межрегиональной научно-практической конференции «Организация служебно-боевого применения частей и подразделений внутренних войск МВД России при ведении территориальной обороны в субъекте федерации» (Санкт-Петербург, 22 ноября 2013 г.). Результаты исследования внедрены в учебный процесс Санкт-Петербургского и Саратовского военных институтов внутренних войск МВД России, а также используются в работе кадровых органов внутренних войск МВД России, о чем имеются соответствующие акты о внедрении.
Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и литературы, приложений.
Организационно-правовые предпосылки реформирования внутренних войск МВД СССР в 1960-х гг
В условиях современного реформирования органов и войск, подчиненных Министерству внутренних дел России, представляется важным обращение к историческому опыту реорганизации структуры и состава внутренних войск.
Этот опыт свидетельствует о том, что не всегда такая реорганизация проводилась продуманно и эффективно. Критическому анализу, например, следует подвергнуть реформирование Министерства внутренних дел Союза Советских Социалистических Республик (далее МВД СССР), а вместе с ним и внутренних войск (далее: войска, ВВ) в 60-е гг. XX столетия.
Такой факт, как смерть И.В. Сталина в марте 1953 года привел к серьезным изменениям в общественно-политической жизни Советского государства. В процессе развенчания культа личности И.В. Сталина, нападкам повергались репрессивные органы государства, к которым относились в числе прочих внутренние войска. В 1953 году, после июльского Пленума ЦК КПСС, в войсках начали проводиться мероприятия по "усилению руководящей роли партии"1.
Эти мероприятия, по мнению автора, отражали сущность происходивших в стране процессов. Новое руководство страны стремилось снизить участие репрессивных органов в государственном управлении, что выразилось в их реорганизации. В связи с отменой внесудебного порядка рассмотрения дел в сентябре 1953 года было ликвидировано Особое совещание при МВД СССР. За счет выведения в марте 1954 года из МВД СССР ряда подразделений был образован Комитет государственной безопасности при Совете Министров СССР (далее: КГБ при СМ СССР).
Значительно возрастает роль политических органов в правоохранительных структурах государства. В целях усиления руководства Министерством внутренних дел СССР со стороны советских и партийных органов было принято Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 25 октября 1956 г. "О мерах по улучшению работы Министерства внутренних дел СССР", которым предписывалось установить контроль за деятельностью министерства, усилить влияние на подбор и расстановку кадров и "восстанавливался принцип двойного подчинения органов и войск министерства - вышестоящим органам МВД и местным Советам"1.
В 1956 г., были упразднены Министерство юстиции СССР, Министерства юстиции союзных республик. Их функции были переданы Верховному Суду СССР, Верховным судам союзных республик и автономных республик, краевым и областным судам, которые также подверглись существенной реорганизации.
Но и после реорганизации правоохранительные органы продолжают критически оцениваться руководством страны. ЦК КПСС и СМ СССР в Постановлении от 2 марта 1959 г. "Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране", отмечали, что милиция, прокуратура и суды слабо осуществляют профилактическую работу по предупреждению преступлений, не выявляют причин и условий, способствующих их совершению. Для борьбы с преступностью, укрепления общественного порядка и в целях оказания помощи этим органам предлагалось привлекать население страны. Наиболее активных и добросовестных граждан из числа рабочих, служащих, колхозников, студентов и пенсионеров рекомендовано было направлять в добровольные народные дружины по охране общественного порядка. Возглавить такие дружины поручалось партийным работникам и активистам.
Заключительным этапом реорганизации стало упразднение общесоюзного Министерства внутренних дел СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1960 г. все его функции передавались министерствам внутренних дел союзных республик1. Упразднение МВД СССР, инициированное Н.С. Хрущевым, показывало, что "на данном этапе министерство потеряло свое прежнее влияние на внутреннюю политику страны. МВД СССР было децентрализовано, усложнилась координация работы республиканских органов охраны общественного порядка, была разрушена единая система, осуществлявшая борьбу с преступностью в масштабе союзного государства, ослабло межреспубликанское взаимодействие в борьбе с преступностью, снизились возможности использования в этой борьбе новейших достижений науки и техники" ".
Постановлением СМ РСФСР от 30 марта 1960 г. утверждена структура Центрального аппарата МВД РСФСР, в который было предусмотрено Управление внутренних войск, внутренней и конвойной охраны МВД РСФСР. Внутренние войска также оказались децентрализованы, без единой системы координирования служебно-боевой деятельности, поскольку эти функции были переданы МВД союзных республик. Войска перешли на структуру и способ комплектования частей и подразделений, применяемых в военизированной охране. За основу был взят порядок прохождения службы в конвойных частях, занятых охраной исправительно-трудовых учреждений, который устанавливался Постановлением СМ СССР от 9 января 1958 г. № 35-17 . Аналогичным стал порядок прохождения службы и в частях внутренней охраны.
Снижение готовности внутренних войск к выполнению служебно-боевых задач произошло в ходе дальнейшей реорганизации их организационно-штатной структуры", в связи с принятием Президиумом ВС СССР 30 августа 1962 г. Указа "О преобразовании республиканского Министерства внутренних дел РСФСР в республиканское Министерство охраны общественного порядка РСФСР" (далее МООП РСФСР)3.
Переименование МВД союзных и автономных республик в МООП руководство страны объясняло тем, что "никакими внутренними делами бывшие органы МВД, как в центре, так и на местах, давно уже не ведали. Основные функции этих органов - обеспечение общественного порядка, борьба с преступностью и перевоспитание лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы. Поэтому наименование их органами охраны общественного порядка полностью соответствует выполняемым задачам, ярко отражает их основную функцию и главное направление деятельности" .
Осознавая вредные последствия реорганизации войск внутреннего предназначения, руководство Министерства делало попытки восстановления централизации управления войсками, координации кадрового обеспечения и возвращения на армейскую структуру и систему наименования подразделений войск. Первая из них была предпринята уже к началу 1962 г.
Министр внутренних дел РСФСР B.C. Тикунов 6 февраля 1962 г. издал приказ "Об упорядочении структуры и штатов соединений и частей войск МВД РСФСР". Приказ регламентировал отказ от таких наименований подразделений как группа, команда, отряд, отдел, характерных для военизированной охраны и переход к общеармейским наименованиям -взвод, рота, полк, дивизия. Но изменение штатов соединений и воинских частей относится к прерогативе СМ СССР. Из-за разногласий с Министерством обороны СССР (далее: МО СССР) и Госпланом СССР, приказ пришлось отменить .
Содержание, принципы и основные направления правового регулирования кадровой политики государства во внутренних войсках МВД СССР
Кадровая политика это комплексная политико-правовая категория. В самых разнообразных формах и связях в ней переплетаются политические, экономические, идеологические, психологические, демографические, организационные, правовые и многие другие условия и факторы. Содержание и принципы кадровой политики определяют порядок формирования представительных органов, суда и прокуратуры, органов исполнительной власти.
В исследуемом периоде понятие "кадровая политика" имело несколько определений. Одни авторы характеризовали ее как "главную линию в деле подготовки кадров"1, другие, как "генеральное направление в кадровой работе, определяемое совокупностью наиболее важных, принципиальных положений, выраженных в решениях партии и правительства на длительную перспективу или отдельный период", третьи - как "основные направления, цели и методы работы с кадрами"2.
На XXIV съезде КПСС в 1971 году была предложена развернутая программа улучшения подбора, расстановки и воспитания кадров. Основными положениями этой программы являлись: сочетание преемственности между опытными и молодыми руководителями; повышение дисциплины и ответственности кадров; совершенствование системы подготовки и переподготовки руководящих кадров .
Кадровая политика 1970-80 гг. осуществлялась аппаратом государства под руководством КПСС. Законы СССР и РСФСР, подзаконные акты закрепляли основы кадровой работы органов управления и должностных лиц, в т.ч. и во внутренних войсках МВД СССР. В качестве основного субъекта правовой регламентации кадровой политики во внутренних войсках выступает государство, которое формирует и осуществляет эту политику. При этом основными формами деятельности государства в этой сфере являются: законотворчество, реализация права путем его применения, контроль за соблюдением установленных норм права, осуществление мер юридической ответственности за противоправное деяние.
Сложившаяся система кадровой работы состояла из: нормативно закрепленных технологий подбора и расстановки кадров; подсистемы правовой регламентации прохождения военной службы; подсистем поощрений и наказаний, социальной поддержки, политической подготовки и воспитания в духе социалистических ценностей, повышения квалификации военнослужащих, их аттестации.
Организационной основой государственно-правового регулирования кадровых процессов в Советском Союзе являлось руководство КПСС. Важнейшим средством его реализации выступал перечень государственных должностей, кандидатуры для замещения которых утверждались политическими органами. В практике это явление получило название "номенклатура".
Под номенклатурой также понимали и прослойку населения, связанную с членством в КПСС, занимавшую ключевые административные посты во всех сферах государственной и общественной жизни. Во внутренних войсках к ней можно причислить командно-политические кадры, партийных и комсомольских работников органов военного управления и политического руководства войсковых соединений. Сама номенклатура представляется многоступенчатой. Высшую ступень занимала номенклатура ЦК КПСС, в которую, наряду с другими работниками входили командиры и начальники политорганов войсковых соединений от дивизии и выше.
В связи с появлением номенклатуры, большое значение приобрел порядок ее формирования, начиная с процедуры установления должностей номенклатуры и заканчивая отбором, рассмотрением и утверждением лиц, достойных назначения на должности. В целом, появление этого института сыграло положительную роль в вопросах централизации управления войсками, подбора и расстановки кадров управления и отвечало основному принципу строительства Вооруженных Сил - принципу единоначалия.
Вместе с тем, кадровые назначения на руководящие должности в войсках нередко производились без учета одного из основополагающих принципов кадровой политики - подбора кадров с необходимыми деловыми качествами. Этот принцип зачастую входил в противоречие с основным принципом кадрового строительства СССР - принципом партийности. Уже к середине 1980-х гг. руководством КПСС отмечалась необходимость расширять социальную базу пополнения руководящих кадров, разорвать сложившиеся номенклатурные круги, тенденции самовоспроизводства кадров . На январском пленуме ЦК КПСС 1987 года подчеркивалось, что многие члены партии, занимавшие руководящие посты, оказались вне контроля и критики, что приводило к серьезным недостаткам в работе. Негативные процессы, связанные с перерождением кадров проявились во многих министерствах и ведомствах. С конца 1970-х до середины 1980-х гг. из КПСС было исключено более 1 млн. человек".
Реализуя постановление пленума, МВД СССР разработало меры по совершенствованию управленческой деятельности центрального аппарата МВД СССР, среди которых важное место отводилось: повышению роли ГУВВ МВД СССР в подборе и расстановке кадров, их обучении и воспитании; активному участию в расстановке кадров номенклатуры назначений ГУВВ и МВД СССР; улучшению качественного состава кадров войск, проведению анализа состояния работы с кадрами, их уровня профессиональной подготовки, причин и условий текучести кадров; анализу практики подбора и закрепления кадров на местах; выдвижению кадров, их аттестованию и порядку реализации выводов аттестации, работе с резервом кадров на выдвижение; подготовке и переподготовке, укомплектованию кадрами должностей; укреплению законности в войсках и воинской дисциплины, повышению качества воспитательной работы; укреплению кадровых органов сотрудниками, обладающими передовыми формами и методами работы, хорошо знающими людей, инициативными в решении кадровых вопросов.
Кадровая политика государства реализовывалась через органы управления во всех сферах жизнедеятельности советского общества. Представление интересов государства в войсках осуществлялось путем участия высших должностных лиц ВС СССР в съездах КПСС, обратная связь с внутренними войсками осуществлялась через отдел административных органов ЦК КПСС.
Следовательно, кадровая политика во внутренних войсках МВД СССР представляла собой составную часть одной из отраслей внутренней политики государства, призванную обеспечить руководящую роль КПСС в войсках на основе формирования идейно закаленных и преданных делу партии военных кадров и организации контроля за их деятельностью.
Осуществление кадровой политики, связывалось с решением ряда специфических задач: разработки закрепленных соответствующими нормами права принципов и методов работы органов государственного управления, осуществляющих кадровую политику; планирования и проведения работы с кадрами в строгом соответствии с законодательством о порядке прохождения военной службы; анализа состояния и перспектив развития работы с кадрами.
Формирование кадрового состава войск осуществлялось на определенных принципах, которые отражали объективные процессы во всех сферах общественных отношений.
Правовое регулирование кадрового обеспечения внутренних войск МВД СССР
В октябре 1967 года был принят Закон СССР "О всеобщей воинской обязанности"1, определявший общие принципы построения и устройства Вооруженных Сил СССР, в состав которых входили внутренние войска МООП СССР.
Во исполнение Закона "О всеобщей воинской обязанности", Постановлением СМ Союза ССР от 18 ноября 1971 г. № 846 было утверждено Положение "О прохождении воинской службы офицерским составом Вооруженных Сил СССР"1, объявленное во внутренних войсках приказом МВД СССР от 8 декабря 1971 г. № 350. Закон и новое Положение являлись основными руководящими документами, регламентирующими военно-служебные отношения офицерского состава внутренних войск.
Основу правовой базы, регламентировавшей деятельность МВД СССР, было "Положение о Министерстве внутренних дел СССР", утвержденное Постановлением СМ СССР от 16 июня 1972 г. № 452. Это Положение было объявлено Приказом МВД СССР от 3 июля 1972 г. № 210". Постановление определяло, что в соответствии с Конституцией СССР, МВД СССР являлось союзно-республиканским министерством и было призвано обеспечивать общественный порядок, охрану социалистической собственности, прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций, учреждений от преступных посягательств и иных антиобщественых действий в стране.
В соответствии с этим Положением министерство в установленном порядке руководило внутренними войсками, определяло их организационную структуру, обеспечивало взаимодействие с частями и соединениями ВС СССР. Министерство осуществляло мероприятия по повышению служебной, боевой, политической подготовки и укреплению дисциплины личного состава, обеспечивало выполнение личным составом требований положений о прохождении военной службы, уставов и инструкций, регламентировавших деятельность внутренних войск. Также оно вносило в СМ СССР предложения о присвоении высших воинских званий. Министр присваивал в установленном порядке иные воинские звания личному составу войск и устанавливал в соответствии с действующим законодательством порядок увольнения в запас или отставку лиц среднего, старшего и высшего офицерского состава внутренних войск, а также порядок назначения пенсий военнослужащим и членам их семей.
Указом ПВС СССР от 18 ноября 1971 г. № 2319-VIIIі были введены новые воинские звания офицерского состава ВС СССР. Необходимо отметить, что согласно Указа ПВС СССР от 14 апреля 1969 г. "О внесении изменений в наименования воинских званий офицерскому составу, старшинам и сержантам внутренних войск, внутренней, конвойной охраны и военно-учебных заведений Министерства внутренних дел СССР" лица, имевшие воинские звания генерал-майор внутренней охраны, генерал-лейтенант конвойной охраны, с даты принятия Указа считались в соответствующих воинских званиях без добавления слов "внутренней охраны" и "конвойной охраны"".
Новым Указом был регламентирован порядок присвоения воинских званий офицерам. Ранее существовавшие звания инженер-лейтенант, старший инженер-лейтенант, инженер-капитан были переименованы соответственно в: лейтенант-инженер, старший лейтенант-инженер, капитан-инженер и т.д. Указанные звания присваивались только тем лицам, которые имели высшее инженерно-техническое образование.
Переименовывались воинские звания младший техник-лейтенант, техник-лейтенант, старший техник-лейтенант на соответственно младший лейтенант технической службы, лейтенант технической службы, старший лейтенант технической службы и так далее до полковника технической службы. Указанные звания присваивались выпускникам средних технических учебных заведений.
Материалы на присвоение воинского звания "полковник", ему равных, а также на присвоение воинского звания досрочно или на одну ступень выше воинского звания, предусмотренного штатом по занимаемой должности, рассматривались комиссией МВД СССР по рассмотрению представлений к присвоению воинских и специальных званий. Состав комиссии определялся ежегодно (например приказом МВД СССР от 28 июня 1976 г. № 174 "Об утверждении состава комиссии МВД СССР по рассмотрению представлений к присвоению воинских и специальных званий")1.
Существовали также должности офицерского состава внутренних войск со штатной категорией "по особому положению" . Это были должности офицеров, занимавших выборные партийные и комсомольские должности:
- секретари партийных комиссий при политических отделах соединений, объединений внутренних войск (им присваивалось очередное воинское звание не выше звания, предусмотренного штатом по должности заместителя начальника политотдела);
- секретари партийных организаций, комитетов, бюро (присваивалось очередное воинское звание не выше звания, предусмотренного штатом по должности заместителя командира части, подразделения по политчасти);
- секретари комсомольских организаций, комитетов полков, им равных частей, учреждений (не выше воинского звания "капитан");
- секретари комсомольских организаций, комитетов батальонов, дивизионов (не выше воинского звания "старший лейтенант").
Выслуга в звании исчислялась с даты присвоения предыдущего офицерского звания, что исключало субъективизм в оценке заслуг военнослужащих. Порядок представления к присвоению званий и сроки выслуги в воинских званиях оставались прежними. Сокращалась лишь выслуга в воинском звании "лейтенант" на один год лицам, окончившим высшие учебные заведения, где срок обучения был пять и более лет. Офицеры, выдвинутые на высшую воинскую должность и получившие право на присвоение очередного воинского звания, представлялись к присвоению при условии успешного освоения обязанностей по новой должности, но не ранее 6 месяцев с даты назначения. Допускалось присвоение воинского звания одновременно с датой назначения на должность лишь при условии острой служебной необходимости, в исключительных случаях.
Следует отметить, что в штатах подразделений войск были также воинские должности, по которым предусматривалось два воинских звания, например "капитан-майор". Офицеры, назначенные на эти должности, представлялись к присвоению очередного, более высокого воинского звания (в нашем случае "майор"), после года прохождения службы в занимаемой должности. Однако, в дальнейшем, от этой практики отказались. Нередко данное положение приводило к конфликтам в воинских коллективах, вызванных субъективизмом в оценке служебно-боевой деятельности офицеров, занимавших указанные должности1.
Приказом МВД СССР от 10 февраля 1972 г. № 50 была утверждена "Инструкция о порядке применения в МВД СССР Положения о прохождении воинской службы офицерским составом Вооруженных Сил СССР и Положения об аттестовании офицерского состава внутренних войск МВД СССР"2.
Постановлением СМ СССР от 6 апреля 1979 г. № 325 "О внесении частичных изменений в Положение о прохождении воинской службы офицерским составом Вооруженных Сил СССР", объявленным приказом МВД СССР от 21 апреля 1979 г. № 1293, устанавливались сроки прохождения военной службы в воинских званиях в мирное время: младшего лейтенанта и ему равном - два года; лейтенанта и ему равном - два года; старшего лейтенанта и ему равном - три года; капитана и ему равном - три года; майора и ему равном - четыре года; подполковника и ему равном - пять лет.
Правовая регламентация порядка прохождения военной службы прапорщиками во внутренних войсках МВД СССР
Одним из важнейших событий в жизни внутренних войск стало создание в начале 1970-х гг. института прапорщиков1. Первоначально правовая регламентация порядка прохождения военной службы этой категорией военнослужащих была определена Указом ПВС СССР от 18 ноября 1971 г. "О прапорщиках и мичманах Вооруженных Сил СССР", который был объявлен приказом МВД СССР от 31 декабря 1971 г. № 770 . Принятие Положения было обусловлено введением в действие новой редакции Закона СССР "О всеобщей воинской обязанности"4.
Указ устанавливал, что прапорщики, мичманы и их семьи пользовались правами, льготами и преимуществами, предусмотренными законодательством СССР для военнослужащих сверхсрочной службы и их семей. Указ определял, что на должности прапорщиков (мичманов) могли приниматься военнослужащие и военнообязанные граждане, не имевшие офицерских воинских званий. Устанавливался предельный возраст для военнослужащих данной категории - 45 лет. Вместе с тем, прапорщики и мичманы могли продолжить военную службу сверх предельного возраста (до 50 лет) в порядке, определенном МВД СССР. В документе имелось указание Совету Министров СССР о необходимости утверждения Положения о прохождении воинской службы прапорщиками и мичманами ВС СССР1.
Положение определяло, что к военнослужащим - прапорщикам и мичманам относятся граждане СССР, которым присвоены соответствующие воинские звания, установленные ПВС СССР:
- во внутренних войсках - прапорщик;
- в дивизионах сторожевых кораблей (катеров) внутренних войск мичман.
На действительную военную службу в качестве прапорщиков (мичманов) принимались лица не старше 35 лет, преимущественно имевшие высшее или среднее профессиональное образование, положительно проявившие себя в воинской службе или на производстве и отвечающие необходимым требованиям для службы в ВС СССР.
Для солдат, матросов, сержантов и старшин срочной и сверхсрочной службы началом считался день издания приказа о присвоении воинского звания прапорщика (мичмана). Для солдат, матросов, сержантов, старшин, призванных из запаса - день издания приказа о присвоении им воинского звания прапорщика (мичмана), но не ранее дня убытия к месту прохождения военной службы, указанного в предписании военного комиссариата, для прапорщиков (мичманов), принятых на действительную военную службу из запаса - также дата убытия к месту службы, указанная в предписании военного комиссариата.
Указом ПВС СССР от 24 декабря 1980 г. вводилось новое воинское звание - "старший прапорщик" и соответствующие этому званию знаки различия.
Вносились изменения и дополнения в Устав внутренней службы и Дисциплинарный устав Вооруженных Сил СССР, в Положение о товарищеских судах чести прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы в ВС СССР. Постановлением СМ СССР от 24 декабря 1980 г. № 198 устанавливался порядок присвоения воинских званий "старший прапорщик", оклад по этим воинским званиям, порядок предоставления отпусков. Указом ПВС СССР от 18 марта 1985 г. во внутренних войсках были введены воинские звания "мичман" и "старший мичман".
Приказом МВД СССР от 1985 г. № 370 было объявлено для руководства "Положение о прохождении воинской службы прапорщиками и мичманами Вооруженных Сил СССР", утвержденное Постановлением СМ СССР от 2 октября 1985 г. № 934". Порядок и особенности применения отдельных его статей были изложены в Инструкции, утвержденной этим приказом.
Перечни должностей, замещаемых прапорщиками и мичманами, на которые могли назначаться женщины, а также порядок замещения этих должностей другими лицами определялся соответственно приказами МО СССР, Председателя КГБ при СМ СССР и МВД СССР. Применительно к внутренним войскам этот перечень и порядок были изложены в приказах МВД СССР № от 1981 г. 471 и от 1985 г. № 3703.
Прием лиц на действительную военную службу в качестве прапорщиков и мичманов, продление сроков службы и оставление их на действительной военной службе сверх предельного возраста осуществлялось командирами полков, им равными и вышестоящими должностными лицами.
Работа по подбору и расстановке кадров прапорщиков начиналась с планирования. В плане указывался расчет потребности военнослужащих этой категории с учетом предстоящего увольнения, последовательность, способы и сроки выполнения мероприятий по отбору кандидатов на военную службу и обеспечения их всеми положенными видами довольствия. В соединениях разрабатывались заявки в округа и военкоматы на замещение вакантных и подлежащих освобождению должностей.
Поддерживалась постоянная связь с военкоматами, предварительно по учетным данным отбирались кандидаты, отвечающие необходимым требованиям. Их знакомили с условиями прохождения службы, правами и льготами, организовывались встречи с ветеранами.
Лица, изъявившие желание проходить службу во внутренних войсках изучались по месту жительства и по месту работу (учебы). В беседах с руководством, сотрудниками кандидата устанавливался его моральный облик, отношение к труду и другие характеризующие данные.
Практиковалась посылка писем-приглашений бывшим военнослужащим войск, давались поручения офицерам, прапорщикам и сверхсрочнослужащим, убывающим в отпуск, проводить работу по отбору кандидатов.
Проводилась работа среди солдат и сержантов, увольняемых в запас, положительно зарекомендовавшими себя по службе1. Такой способ отбора был наиболее предпочтительным, поскольку войска комплектовались хорошо изученным личным составом. Практика показывала, что количество уволенных по недисциплинированности прапорщиков из числа бывших сержантов и солдат внутренних войск было в 2,5 раза меньше, чем призванных из запаса военнослужащих других родов войск1.
Воинские звания прапорщиков и мичманов военнослужащим и военнообязанным присваивались с учетом их политических, деловых и моральных качеств, военной или специальной подготовки, служебного опыта и занимаемой должности.
Устанавливались дополнительные основания для присвоения воинских званий старшего прапорщика и старшего мичмана. Они могли быть присвоены прапорщикам и мичманам: за высокие моралыю-боевые качества, проявленные при защите СССР, выполнении интернационального долга -независимо от срока службы в качестве прапорщика или мичмана и занимаемой должности; за безупречную службу в качестве прапорщика или мичмана в течение 15 лет беспрерывно - независимо от занимаемой должности; за несение боевого дежурства (боевой службы) — в соответствии с порядком, установленным для присвоения лицам офицерского состава воинского звания из одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности.
Во внутренних войсках МВД СССР правом присвоения воинских званий "прапорщик" и "старший прапорщик", "мичман" и "старший мичман" пользовались начальник ВВ МВД СССР, начальники зональных управлении и начальник управления спецчастей.
Выпускники Центральной школы прапорщиков к присвоению звания представлялись начальником школы путем направления через соответствующий кадровый орган проекта приказа о выпуске. Выпускники учебных подразделений представлялись к присвоению воинского звания прапорщик (мичман) командирами частей
