Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Государство, право, экономика: теоретико-феноменологический анализ 17
1. Право и экономика как социально-регулятивные системы: категориальный статус и принципы соотношения 18
2. Триада «государство - право - экономика»: основные теоретические модели взаимодействия 43
3. Экономические функции государства: понятие, виды, методы реализации 57
ГЛАВА II. Эволюция экономической политики российского государства в условиях переходного периода 76
1. Программно-целевые установки и основные этапы экономической реформы в Российской Федерации 76
2. Правовое обеспечение процесса реформирования российской экономики: анализ нормативно-правовой базы и юридической практики 88
3. «Правовое поле» экономической реформы в современной России 150
ГЛАВА III. Тенденции федерализма и регионализма в экономическом развитии современной России 166
1. Актуальные проблемы современного российского федерализма 166
2. Основные направления региональной политики Российской Федерации (опыт теоретического моделирования) 188
3. Теоретико-прикладные аспекты региональной политики государства в сфере экономической деятельности 205
ГЛАВА IV. Государственно-правовое регулирование экономической деятельности в субъектах российской федерации (на примере Санкт-Петербурга) 232
1. «Стратегия и тактика» государственной деятельности в сфере правового обеспечения региональной экономики 232
2. Концепция государственно-правового обеспечения экономического развития Санкт-Петербурга 248
3. Взаимодействие органов государственной власти Санкт-Петербурга в процессе правового регулирования экономической деятельности 292
Заключение 313
Приложение 321
Список использованной литературы
- Право и экономика как социально-регулятивные системы: категориальный статус и принципы соотношения
- Программно-целевые установки и основные этапы экономической реформы в Российской Федерации
- Основные направления региональной политики Российской Федерации (опыт теоретического моделирования)
- «Стратегия и тактика» государственной деятельности в сфере правового обеспечения региональной экономики
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена сложностью и многоас-пектностью проблемных вопросов, касающихся соотношения и взаимного влияния государства, права, экономики. Последствия кризисного характера, обусловленные непродуманными, поспешными реформами, осуществлявшимися в России в последнее десятилетие минувшего века, являются наглядным доказательством пагубности стремлений решить комплексную проблему экономической стабильности и устойчивого поступательного развития Российского государства при помощи односторонних узкоотраслевых методов. При этом приходится констатировать, что вплоть до настоящего времени не выработана стратегия государственной политики в экономической сфере, не определены ценностные приоритеты, не ясны первоочередные и перспективные задачи экономического развития.
Результатом подобной неопределенности является все более заметное отставание России от экономически развитых государств Европы, Америки, Азии. Так, если в 1913 году российская экономика находилась на 23 месте в мире по производству ВВП на душу населения, то к началу 90-х годов Россия «переместилась» на 113 место. Подобное положение несовместимо со статусом «великого» либо «сильного» государства — идеологического штампа, достаточно часто используемого политиками разных рангов и уровней. Безусловно, сложившаяся ситуация вызывает обоснованную тревогу руководства страны. В своем выступлении на выездной сессии Всемирного экономического форума в Москве Президент В.В.Путин сформулировал стратегическую цель - Россия должна стать страной-производителем конкурентоспособных товаров и услуг1.
Современной России жизненно необходима четкая логически последовательная, теоретически обоснованная и обеспеченная фактическими государственными гарантиями программа экономического реформирования, реализация
Экономика и жизнь. 2001. № 44.
которой позволит Российской Федерации занять достойное место в системе мирового хозяйствования. При этом в данной программе, наряду с собственно экономическими институтами и принципами, должны быть представлены категории правового, социального, политологического характера. Следует пересмотреть и если потребуется - отказаться от ряда механически заимствованных у Запада и имплементированных в экономико-правовую систему России положений и идеологических установок. Речь, прежде всего, идет о либеральных ценностях, проповедующих «отстранение» государства от активного участия в процессах экономического развития, ограничение государственного влияния на экономику функцией «ночного сторожа». Негативные последствия реализации подобной теоретической схемы на практике очевидны: массовое обнищание населения как итог неконтролируемой инфляции; широкомасштабные аферы, связанные с организацией финансовых пирамид; распродажа по бросовым ценам предприятий являющихся национальным достоянием; небывалый расцвет «коррупции» в бюрократическом аппарате; усиление экономической преступности. Все это результаты «поспешного» отказа государства от приоритетной роли в области контроля за состоянием и развитием экономики. Для того, чтобы избежать плачевной участи «сырьевого придатка» цивилизованного мира, России следует предпринять поистине титанические усилия, а чтобы эти усилия не были потрачены напрасно, следует, чтобы они были приложены в нужное время и в нужном направлении. Осуществить это без обоснованной, опирающейся на практические реалии российской жизни, теоретической концепции невозможно.
В этой связи особую теоретическую и практическую значимость приобретают исследования межотраслевого характера, посвященные анализу места и роли государства и права в системе экономических отношений и выполненные на стыке юридических и экономических наук.
Перечисленные выше обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе многопланового взаимодействия государства, права, экономики с акцентированием внимания на соотношении тенденций централизма и децентрализма в процессе экономического развития современной России.
Предметом исследования выступают элементы структуры и принципы функционирования механизма государственно-правового регулирования экономической деятельности в современной России и иностранных государствах, а также состояние и перспективы оптимизации нормативно-правовой базы регламентирующей поведение участников правоотношений в экономической сфере (как на федеральном, так и на региональном уровнях).
Цели и задачи исследования. Основной целью исследования является комплексный, многоаспектный, межотраслевой анализ широкого круга проблемных вопросов, связанных с взаимодействием государства, права, экономики как на федеральном, так и на региональном уровнях. В свою очередь, предпринятый анализ рассматривается в качестве основания для обобщения полученных результатов, сведения их в синтезированную теоретическую концепцию государственно-правового регулирования экономической деятельности субъектов Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- исследовать сущность и содержание современных научных подходов к
проблемам соотношения права и экономики, определения места и роли этих
феноменов в системе социального регулирования и управления;
проанализировать основные теоретические модели государственного воздействия на формирование и функционирование социально-экономической системы;
провести сравнение структурно-функциональных особенностей механизма государственно-правового регулирования экономической деятельности в современной России и иностранных государствах. Показать возможность ис-
пользования позитивного зарубежного опыта в практике реформации российской экономики;
аргументированно доказать определяющую роль деятельности российских регионов в формировании экономического положения страны, определить положение субъекта Федерации в едином правовом поле Российского государства;
выделить и охарактеризовать основные принципы региональной экономической политики и акцентировать внимание на преимуществах стратегического планирования в современных условиях рыночной экономики;
обобщить опыт законодательного обеспечения экономической деятельности на уровне субъекта Российской Федерации (на примере деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга) и сформулировать на этой основе практические рекомендации по оптимизации государственно-правового регулирования в данной социальной сфере.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы. К числу общенаучных методов, наиболее активно используемых в ходе работы над диссертацией, следует отнести методы системного и функционального анализа. В качестве специальных методов диссертантом использовались методы формально-юридического и социально-правового анализа, теоретического моделирования и научного прогнозирования, методы правовой и экономической статистики, юридической компоративистики и др.
Комплексный теоретико-прикладной характер диссертационного исследования, выполненного на стыке юридических и экономических наук, обусловил активное использование в работе методов междисциплинарного анализа и синтеза, в рамках которых положения теоретико-правового характера рассматривались применительно к практике экономической деятельности. При этом особое внимание уделялось изучению зарубежного опыта в области государственно-правового регулирования экономической деятельности, с тем чтобы на основе критического осмысления этого опыта сформулировать практические ре-
комендации, направленные на оптимизацию данного вида общественных отношений в условиях современной России.
Теоретической базой исследования явились труды отечественных правоведов: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, В.К.Бабаева, М.В.Баглая, П.П.Баранова, М.И.Брагинского, А.В.Васильева, В.В.Витрянского, Г.А.Гаджиева, В.В.Глушенко, С.А.Жинкина, Л.Н.Завадской, А.А.Зелепукина, Т.Д.Зражевской, В.В.Игнатенко, С.В.Игнатьевой, В.Б.Исакова, Р.Ф.Исмагилова, М.Ф.Казанцева, Т.А.Калентьевой, Д.А.Керимова, Е.А.Корсакова, Б.С.Крылова, В.Н.Кудрявцева, В.Л.Кулапова, В.В.Лазарева, А.Н.Лебедева, А.А.Ливеровского, В.О.Лу-чина, А.В.Малько, Г.Н.Мальцева, Г.В.Мальцева, В.Н.Марченко, Ф.Р.Мура-тшина, В.С.Нерсесянца, Г.Р.Ореховой, В.П.Орешина, А.С.Пиголкина, Э.Г.Плиева, Т.В.Погодиной, А.И.Попова, В.А.Прокошина, Т.А.Рабко, И.А.Рас-сыльникова, Т.Н.Рахманиной, Р.А.Ромашова, В.П.Сальникова, С.Б.Сафиной, С.Л.Сергевнина, С.В.Степашина, М.С.Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, В.В.Толстошеева, И.А.Умновой, А.И.Худякова, Ф.И.Шамхалова, Д.А.Ягофа-рова, Н.Г.Янгола.
Вместе с тем автор опирался на труды отечественных и зарубежных специалистов по экономике и управлению: С.П.Аукуционека, С.А.Васильева, Е.Т.Гайдара, А.Н.Илларионова, Дж.Кейнса, Х.Ламперта, B.A.May, Б.З.Миль-нера, В.М.Найшуля, А.В.Улюкаева, Ф.Хайека, А.М.Ходачека, Б.А.Чуба, Р.И.Шнипера, Й.Шумпетера, Е.Н.Ясина.
Эмпирическая база исследования включает положения, отражающие динамику состояния экономики в Санкт-Петербурге в период 1992-2001 гг., статистические данные ИЦ ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, касающиеся оценки криминогенной ситуации в экономической сфере; материалы работы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а также многолетний опыт практической деятельности самого диссертанта в качестве депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она представляет собой комплексное монографическое исследование теоретико-прикладного характера, в рамках которого формулируется и аргументированно обосновывается новое научное направление - концепция государственно-правового регулирования экономической деятельности субъектов Российской Федерации. В рамках данной концепции диссертантом предпринята попытка выявить точки соприкосновения права и экономики, исследовать причины возможных коллизий обусловленных объективными и субъективными противоречиями этих регулятивно-управленческих систем, наметить возможные пути предотвращения и разрешения этих коллизий, определить место и роль государственных структур в механизме обеспечения экономической деятельности. Диссертантом впервые вводятся в научный оборот такие институциональные категории, как «правовое поле экономической реформы», «правовой мониторинг экономической деятельности субъектов Российской Федерации», «конечная эффективность правового воздействия», «методы государственно-правового воздействия на поведение конкурирующих субъектов» и др. На основании теоретических обобщений делаются практические предложения, направленные на оптимизацию государственно-правового регулирования экономической деятельности на региональном уровне.
Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие положения и выводы диссертационной работы:
1. В современной науке сформировалась тенденция к рассмотрению права и экономики в качестве регулятивно-управленческих систем публичного характера, при помощи которых закрепляются общезначимые правила, регламентирующие поведение субъектов социальных отношений. При этом право и экономика выступают в качестве взаимосвязанных и взаимообусловливающих феноменов. С одной стороны, право выступает для экономики своеобразным эквивалентом допустимости, при помощи которого определяется масштаб свободы для субъектов экономических отношений и устанавливаются меры ответ-
ственности за нарушения предусмотренных правовыми нормами ограничений и запретов. С другой стороны, экономика выступает в качестве материальной основы права, экономические гарантии являются важнейшим условием эффективной реализации правовых предписаний.
2. Государство, являясь основным элементом политической системы общества, оказывает существенное влияние на все сферы социальной жизнедеятельности, в том числе на сферу экономической деятельности. В теоретико-правовой науке выделяются три основных модели соотношения государства и экономики: тоталитарную, либеральную, рационально-правовую (социально-демократическую).
В рамках тоталитарной модели государство рассматривается в качестве организации, осуществляющей безраздельное господство над обществом. При этом управление экономикой осуществляется при помощи командно-административных методов, а перспективы экономического развития определяются в соответствии с государственными планами директивного характера.
В рамках либеральной модели обосновывается функциональная модель государства — «ночного сторожа», возможности вмешательства которого в сферу частных и корпоративных интересов минимизированы. При этом экономика развивается по рыночным законам, основным из которых является закон «свободной конкуренции».
В рамках рационально-правовой (социально-демократической) модели государство и экономика рассматриваются в качестве взаимно влияющих друг на друга явлений. Государство выступает в качестве гаранта экономической стабильности, арбитра, разрешающего спорные ситуации, возникающие в процессе экономической деятельности, а также структуры, осуществляющей контроль за правомерностью этой деятельности и при необходимости принимающей меры по предотвращению и пресечению правонарушений в экономической сфере. В свою очередь, экономические законы в силу своей объективности ока-
зывают влияние на темпы государственного развития, являются условием реальности и эффективности внутренней и внешней политики государства.
Специфика формирования и функционирования механизма государственно-правового регулирования экономической деятельности в современной России предопределяется особенностями переходного периода, к числу которых следует отнести: противопоставление тенденций централизма и децентра-лизма во взаимоотношениях федерального центра и регионов; нечеткость целевых ориентиров экономической политики государства; нестабильность социально-экономической системы, конституционно-правовую основу которой в России в настоящий период составляют западные либеральные ценности (приоритет индивидуального интереса по отношению к общесоциальному, неприкосновенность частной собственности, минимизация государственных гарантий в сфере социального обеспечения и т.п.). Для вывода экономики России из кризисного состояния следует, прежде всего, пересмотреть в сторону усиления позицию, касающуюся определения места и роли государства в процессе управления экономической деятельностью.
Особенностью развития концепции современного российского федерализма является постепенное утверждение в качестве ее основных постулатов идей взаимных прав, обязательств и ответственности государства и образующих это государство территориальных субъектов; обеспечения верховенства правового закона; разделения властей и других не менее важных принципов, не только позволяющих государству и региону уважать права и интересы друг друга, но и предполагающих существование действенных механизмов взаимных сдержек и противовесов, которые не допускали бы проявлений «правового нигилизма» со стороны субъектов и одновременно препятствовали чрезмерной централизации власти на федеральном уровне.
В расширении сферы праводееспособности территориальных субъектов одинаково заинтересованы и сам субъект, и государство. Первый - в силу того, что получает большую свободу для реализации своих позитивных интересов и, прежде всего интересов экономического характера. Второе - в силу заинтересованности в наличии таких развитых в материально-техническом отношении и, в определенном смысле, самостоятельных административно-территориальных образований, которые, создавая экономическую базу и являясь финансовой опорой государства, одновременно выступали бы в качестве конкурентов, стимулирующих развитие федеральных институтов государственной власти.
Экономическая реформа в Российской Федерации представляет собой стадийный процесс, в рамках которого можно выделить четыре относительно самостоятельных этапа реформ:
-1 этап (1992 и частично 1993 гг.). «Стартовый период» реформ, формирование политических, правовых и экономических предпосылок для начала развития рыночной экономики;
2 этап (1993-1997 гг.). Завершение приватизации и создание основных рыночных институтов; относительная финансовая стабилизация и формирование условий для эволюционного развития рыночного механизма;
3 этап (1998 - середина 1999 гг.). Финансовая дестабилизация, кризис 1998 г. и локализация его последствий;
4 этап (середина 1999 г. и по настоящее время). Интенсивное укрепление рычагов государственного регулирования экономики, в т.ч. завершение строительства основ правового поля, регламентирующего рыночное хозяйство; усиление позиций регионального сектора экономики; появление признаков экономического роста как на федеральном, так и на региональном уровнях.
7. Планирование экономического развития субъекта Федерации можно
представить в следующем виде: 1) формулировка миссии и определение целей
развития; 2) анализ внешней среды развития; 3) определение сильных и слабых
сторон региона; 4) использование имеющихся и создание новых местных преимуществ; 5) разработка концепции социально-экономического развития; 6) разработка плана конкретных действий и осуществление стратегии; 7) анализ результативности, корректировка целей и методов их достижения.
Оздоровление экономики Санкт-Петербурга в основном связывается с активизацией инвестиционной политики. В настоящий период необходимо принятие комплекса мер по совершенствованию инвестиционного законодательства, позволяющего определить более эффективные механизмы экономического стимулирования инвесторов, желающих работать в Санкт-Петербурге, а также создать действенную систему юридических гарантий, обеспечивающих реальную защиту инвестиций от противоправных посягательств.
Защита инвестиций в сферу экономического развития Санкт-Петербурга предполагает формирование специального механизма, в качестве структурных элементов которого, наряду с государственными структурами, выступают негосударственные организации и, в частности, - Резервная система защиты инвестиций, главной функцией которой является имущественное покрытие государственных поручительств (гарантий). Основными задачами Резервной системы являются:
подбор и подготовка инвестиционных проектов;
формирование залога по отобранным проектам и юридическое оформление залоговых отношений;
представление проектов потенциальным инвесторам;
предоставление инвесторам гарантий защиты инвестиций;
необходимое консалтинговое и юридическое сопровождение проектов в интересах инвесторов и государства;
управление активами Резервной системы защиты инвестиций.
Источником дохода Резервной системы может быть, во-первых, платность
услуг и поручительств, во-вторых, доход от размещения активов, в частности, в
14 государственные ценные бумаги, в-третьих, доверительное управление имуществом субъекта Российской Федерации.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы развивают и дополняют многие разделы общей теории права и государства, истории государства и права, конституционного и административного права. Новое теоретическое осмысление проблем формирования в субъектах Российской Федерации эффективного механизма государственно-правового регулирования экономической деятельности обусловливает научную ценность проведенного исследования.
Исследование различных аспектов взаимодействия права и экономики в условиях переходного периода позволяет диссертанту сформулировать ряд обобщений и выводов, которые в дальнейшем могут быть использованы в качестве методологической основы при решении частных вопросов управления экономическими процессами как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что достигнутые в ходе исследования результаты могут получить применение:
а) в научно-исследовательской деятельности при анализе современного
состояния и перспектив оптимизации механизма государственно-правового
регулирования экономической деятельности;
б) в деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, касаю
щейся разработки и принятия нормативно-правовых актов, регламентирующих
экономическую деятельность в данном регионе;
в) при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практи
ческих занятий по общей теории права и государства, истории государства и
права, конституционному и административному праву, политологии и т.д.;
г) при подготовке спецкурсов по проблемам оптимизации межрегиональ
ного сотрудничества в сфере управления экономической деятельностью.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России. Содержание диссертации отражено в опубликованных научных работах автора. Результаты исследования получили апробацию в выступлениях соискателя на постоянно действующей научно-практической конференции по проблемам социально-экономического развития Санкт-Петербурга (1999-2002 гг.); на конференции правового комитета Северо-Западной Парламентской ассамблеи «Устройство судебной власти в субъектах Федерации (уставные и мировые суды)» (Вологда, 1999 г.); на межрегиональной научно-практической конференции «Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы» (Тюмень, 1999 г.); на 1-й международной научно-практической конференции «Региональные аспекты экономической безопасности» (Санкт-Петербург, 1999 г.); на 1-й международной научно-практической конференции «Превосходство в бизнесе», посвященной управлению качеством и бизнесу, ориентированному на потребителя (Санкт-Петербург, 2000 г.); на 2-й международной конференции «Обновление города через образование» (Санкт-Петербург, 2000 г.); на конференции правового комитета Северо-Западной Парламентской ассамблеи «Развитие регионального законодательства России в связи с продвижением ЕС на восток (Калининград, 2001 г.); на международном научном форуме «Местное самоуправление в XXI веке: инвестиции, информатизация, межрегиональные связи, перспективы развития» (Санкт-Петербург, 2001 г.); на международной конференции «Стратегическое партнерство России и Организации Северо-атлантического пакта» (Санкт-Петербург, 2002 г.); на всероссийской конференции «Гражданское общество в России как демократический проект» (Санкт-Петербург, 2002 г.).
Кроме того, результаты, полученные в ходе исследования, нашли свое применение в деятельности автора в качестве депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. В частности, диссертант является автором или соавтором следующих нормативных актов: Закон Санкт-Петербурга «О предостав-
лении оперативной информации об исполнении бюджета Санкт-Петербурга»; Закон Санкт-Петербурга «О доверительном управлении собственностью Санкт-Петербурга»; Закон Санкт-Петербурга «О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга»; Закон Санкт-Петербурга «О страховании имущественных интересов Санкт-Петербурга»; Закон Санкт-Петербурга «О порядке участия Санкт-Петербурга в коммерческих организациях»; Закон Санкт-Петербурга «О заказе Санкт-Петербурга».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих 12 параграфов, заключения, приложения и списка литературы.
Право и экономика как социально-регулятивные системы: категориальный статус и принципы соотношения
Вопрос о соотношении экономического и юридического срезов общественного бытия имеет уже весьма длительную историю, а проблема правового обеспечения экономической деятельности всегда была одной из актуальнейших тем для отечественной науки. Как в советский период, так и в годы реформ данной теме были посвящены монографии, статьи, исследования, научные конференции и т.д.1 Теоретическая и практическая актуальность таких работ постоянно повышается, особенно в свете отдельных неудач экономических преобразований и настоятельной необходимости в разработке предложений по дальнейшему ходу реформ. «Но, как сейчас стало ясно, проблема экономического реформирования не может быть успешно решена без преобразований всех сфер общества, в том числе и таких далеких от материального производства, как культура, духовные ценности и т.д. Единственным же инструментом, способным оказать такое глобальное регулирующее воздействие на веду-щие сферы жизни общества, является право» .
Несмотря на важность проблемы, приходится констатировать, что совместная деятельность российских экономистов и юристов пока еще только налаживается. Идеологизированная советская общественная наука не всегда стремилась анализировать конкретные вопросы в нормативном регулировании хозяйственной деятельности, она лишь ставила задачу по очерчиванию общих рамок правотворчества и «не видела» проблемы в вопросе о том, что, собственно, порождает, например, многочисленные отступления от официальных норм. К сожалению, качественные преобразования в социально-экономическом строе общества, начавшиеся на рубеже 90-х годов XX в., первоначально шли, скорее, как реализация глобального социального проекта, нежели как адаптация норм хозяйствования к выявленным интересам основных слоев российского общества1. Поэтому и сегодня практически каждое сколь-нибудь серьезное исследование приходится начинать с разработки наиболее общих вопросов, например: что есть право? что есть экономика? в чем состоит их связь и т.п.?
Диссертантом для того, чтобы дать ответы на перечисленные вопросы предлагается и обосновывается исследовательский подход в рамках которого построение теоретических моделей соотношения государства, права и экономики осуществляется в соответствии с основными типами правопонимания: позитивистским, естественно правовым, социологическим. При этом диссертант исходя из целевой установки исследования наибольшее внимание уделяет позитивному праву, рассматриваемому в качестве системы общеобязательных, формально определенных правил поведения (юридических норм), генетически и функционально связанных с государством и выражающих согласованные интересы юридически равных и свободных субъектов формирующих социум на том или ином этапе его развития.
Рассматривая позитивное право применительно к системе экономических отношений общества, необходимо подчеркнуть, что экономика представляет собой совокупность производственных отношений исторически определенного способа производства. Цикл экономических отношений начинается с производства товаров и услуг и завершается их потреблением, а отношения по распределению и обмену произведенного носят промежуточный характер. Экономические отношения могут нормально функционировать только и исключительно в правовом поле, при этом все иные формы (традиционная, религиозно-нравственная, директивно-государственная) не являются адекватными, поскольку искажают или попросту отвергают рыночный механизм (например, как безнравственный, противоречащий духу народа и т.п.).
Рынок - система экономических отношений между продавцами и покупателями, основными элементами которой являются спрос, предложение и цена.
Рынок предполагает возможность и эквивалентность обмена, признаваемую добровольно, на основе прав участников обмена совершать его. Цена на рынке товаров и услуг регулируется соотношением спроса и предложения, однако при этом все собственники должны быть свободны в своем праве самостоятельно решать, что производить, в каком количестве, по какой цене продавать. Иными словами, юридическая свобода — необходимое условие для выявления экономической необходимости. Производитель сам регулирует хозяйственные аспекты своей деятельности и делает это благодаря праву, которое закрепляет и защищает его свободу. Таким образом, право — это не нечто внешнее для экономики, оно является естественным регулятивным звеном в экономических отношениях, а становление права как регулятивной системы завершается с появлением развитой рыночной экономики1.
Современная экономическая теория подчеркивает роль права в стратегических и тактических решениях хозяйствующих субъектов, которые с помощью правовых норм выбирают те или иные стратегии поведения. В рыночном хозяйстве предприятия и граждане соблюдают правовые нормы в силу целого ряда серьезных причин.
Во-первых, хозяйствующий субъект остро нуждается в устойчивой системе правил поведения для оптимизации своего выбора; при этом центральное место принадлежит т.н. «предсказательному эффекту» устойчивых норм.
Во-вторых, индивид (предприятие), естественно, стремится избежать наказания за нарушение установленных правовых норм. Соблюдая нормы, экономические игроки одновременно поддерживают их в актуальном состоянии, в обществе складываются стереотипы поведения, соответствующие законам.
Иными словами, речь идет о воздействии права на мотивацию поведения хозяйствующих субъектов.
В практической работе законодателя очень важным является вопрос о соотношении экономических законов и юридических законов, которые, безусловно, необходимо отличать друг от друга7. Экономические законы - это необходимые устойчиво повторяющиеся, причинно обусловленные связи и взаимодействия экономических явлений в процессе производства, распределения, обмена и потребления товаров, работ и услуг.
Экономические законы носят объективный характер, не зависящий от воли и сознания человека. Однако в отличие от законов природы экономические законы проявляют себя через производственную деятельность членов общества только в условиях, когда участники рыночных отношений независимы друг от друга и по своему усмотрению используют находящиеся в их собственности средства производства. Экономические законы существуют независимо от общественного сознания и предваряют его, юридические законы следуют за ним, определяются степенью осознания обществом экономических законов. Обстоятельствами, обусловливающими появление права, выступают экономические отношения, интересы и потребности, приводящие в движение большие массы людей, которое требует организованности, правил и норм. В этих условиях и законодательные акты не могут не соответствовать требованиям экономических законов. Юридические законы создаются, изменяются и отменяются людьми в установленном порядке и на основе понимания их роли в практической жизни. И с этой точки зрения их возникновение субъективно, хотя их содержание объективно обусловлено реальным уровнем экономического и политического развития общества.
Программно-целевые установки и основные этапы экономической реформы в Российской Федерации
В предыдущей главе нашего исследования мы уже упоминали, что проблемы государственного регулирования экономики могут рассматриваться в прикладном плане, т.е. в рамках исследования того, как в конкретном государстве и в конкретном промежутке времени решались правовые вопросы обеспечения экономического развития. В отечественной литературе пока еще не предпринимались существенные попытки рассмотреть в комплексе замысел и ход реформ, а также то конкретное воздействие, которое оказывала на соответствующий сектор российской экономики та или иная правовая новация. К изучению указанных вопросов мы и обратимся далее.
Глубокий, системный характер российских преобразований обычно не подвергается сомнению. В современной России необходимо было практически одновременно проводить коренные изменения в отношениях собственности наряду с соответствующими институциональными реформами, добиваться макроэкономической стабилизации, реконструировать конституционно-политическое устройство страны, трансформировать структуру народного хозяйства и т.д.
«С учетом рассмотренных экономических и политических реальностей представляются мало обоснованными утверждения ряда политиков и экономистов..., о необходимости сначала, действуя по правилам, провести приватизацию и демонополизацию, а уже затем приступить к либерализации цен. Такого выбора у России 1991 года не было. Процесс разрушения основных систем поддержания жизнеобеспечения мог стать катастрофичным и трудно обратимым. По этой же причине не было никакой возможности откладывать запуск рыночных механизмов, невозможный без либерализации цен»1.
Программа-минимум состояла в том, чтобы, запустив рыночные механизмы, перевести подавленную инфляцию в открытую, предотвратить развал денежного обращения, преодолеть кризис снабжения городов, начать структурные реформы и формирование рыночных механизмов. По программе Правительство, либерализовав цены, одновременно резко сокращает субсидии на продовольствие, примерно в 3 раза снижает ассигнования на закупку вооружений, резко сокращает расходы на капиталовложения, особенно в аграрную сферу, ограничивает финансирование социальной сферы реальными доходами бюджета и, в то же время, вместо дезорганизованного налога с оборота вводит предельно высокий налог на добавленную стоимость (28%). Драконовские эти меры, достаточные, чтобы на первых порах сбалансировать бюджет, давали не гарантию, а только шанс избежать гиперинфляции, послать импульс для запуска мотора рыночной экономики.
Программа-максимум - сделав все это, обеспечить уровень финансовой и денежной стабильности, достаточный, чтобы преодолеть инфляционную инерцию, создать предпосылки для структурной перестройки промышленности, сельского хозяйства, заложить основы будущего подъема экономики России .
К частным направлениям реформ можно отнести:
Дерегулирование экономики, снятие административного контроля над ценами и хозяйственными связями (включая внешнеэкономическую деятельность), развитие торговли взамен командно-бюрократического распределения товаров и услуг;
Стабилизация финансов и денежной системы, укрепление рубля;
Приватизация, развитие предпринимательства, создание институциональных предпосылок эффективного рыночного хозяйства и экономического роста;
Активная социальная политика с целью адаптации трудоспособного населения к новым условиям, защита наиболее уязвимых слоев населения;
Структурная перестройка экономики, ее демилитаризация, адаптация к структуре реального спроса, повышение конкурентоспособности, интеграция в мировое хозяйство;
Создание конкурентной рыночной среды для повышения эффективности и качества, увеличения разнообразия продукции, снижения издержек и цен.
При этом были сделаны следующие предположения: - запуск рыночных механизмов позволит быстро ликвидировать товарный дефицит; - несколько месяцев ограничений сменятся периодом бурного экономического роста; - рыночная экономика будет сама себя регулировать, что позволит существенно снизить бюджетные расходы на народное хозяйство и переключить их на социальный сектор;
- рынок в России позволит ей интегрироваться в мировую хозяйственную систему и получить десятки миллиардов долларов инвестиций;
- рынок позволит снизить бремя оборонных расходов, подорвавших советскую экономику, и эффективно провести конверсию.
Следует отметить тот факт, что в дальнейшем правительство неоднократно принимало программные документы, в которых, исходя из накопленного опыта, уточнялись основные направления преобразований, происходила перегруппировка экономических и социальных приоритетов и т.п.
Последними из такого рода документов явились программа «Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу», подготовленная Центром стратегических разработок под руководством Г.Грефа2, а также «Программа социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу (до 2004 года)» .
С некоторой долей условности можно считать, что реформационный период в российской экономике длится вот уже более 10 лет, характеризуясь приливами и отливами преобразовательной деятельности. Более детальный анализ показывает, что пройденный нашей страной реформационный период отнюдь не является однородным и, если рассматривать его с точки зрения качественной оценки итогов, то, на наш взгляд, можно выделить четыре относительно самостоятельных этапа российских реформ:
1 этап (1992 и частично 1993 гг.) - «стартовый период» реформ, формирование политических, правовых и экономических предпосылок для начала развития рыночной экономики;
2 этап (1993-1997 гг.). Завершение приватизации и создание основных рыночных институтов; относительная финансовая стабилизация и формирование условий для эволюционного развития рыночного механизма;
3 этап (1998 - середина 1999 гг.). Финансовая дестабилизация, кризис 1998 г. и локализация его последствий;
4 этап (середина 1999 г. и по настоящее время). Интенсивное укрепление рычагов государственного регулирования экономики, в т.ч. завершение.
Основные направления региональной политики Российской Федерации (опыт теоретического моделирования)
Трансформация процессов государственного строительства России, появление новых экономических, политических, социально-культурных проблем требующих нестандартных вариантов в процессе их разрешения, глобальные изменения системы федеративных отношений, эти и многие другие обстоятельства предопределяют необходимость выработки и реального воплощения новой стратегии в сфере развития регионов, их взаимодействии друг с другом и с федеральным центром. По существу, речь идет о необходимости новой государственной политики в данной области1. Опыт прошедших лет свидетельствует о том, что двухуровневая система «Федерация - субъекты Федерации» не соответствует ни многообразию возникающих проблем, ни современным требованиям к организации государственного управления. Это вызвано, прежде всего, двумя наиболее весомыми причинами:
1. Центральным органам власти трудно осуществить государственное регулирование процессами решения разномасштабных федеральных проблем, взаимодействуя одновременно с 89 субъектами Федерации, различающимися по статусу, потенциалу, степени развития;
2. «Пространственное поле» в рамках которого возникают и решаются многие государственные проблемы зачастую выходит за пределы обозначенные административно-территориальными границами отдельных субъектов федерации.
Отмеченные причины не снимаются ни образованием различных межрегиональных ассоциаций субъектов Федерации, ни объединением субъектов Федерации в целях решения общезначимых (доминантных) проблем, ни выделением зон для проведения целенаправленной государственной социально-экономической политики. Более того, в некоторых случаях они усугубляются в результате трансформационных процессов столь характерных для современной России.
Власть, действительно озабоченная будущим страны и осознающая, что формирование фактического федерализма является наиболее эффективным и наименее конфликтным методом обеспечения стабильности социально-политической системы, в сложившейся ситуации, может инициировать и возглавить процесс возрождения Российского государства посредством проведения справедливой и понятной интеграционной региональной политики.
Смысл региональной политики любого государства обычно состоит в сохранении необходимой целостности и управляемости всей его территории, как методами принудительного характера, так и посредством согласования интересов образующих государство регионов с интересами центра.
История России показывает, что любая сфера деятельности центральной власти должна иметь региональное наполнение, будь то экономика, социальная сфера, экология, безопасность граждан. Поэтому основным содержанием региональной политики в России является обеспечение функционирования государства на основе принципа единства и разделения государственной власти.
Пережив чрезмерную централизацию при коммунизме, российское государство после распада Советского Союза осталось политически слабым, причем это распространялось и на экономику, и на отношения с территориями.
С момента крушения советского государства региональные органы государственного управления Российской Федерации были для центральных государственных органов больше, чем просто посредниками. Они принимали важнейшие решения, включая решения по экономической политике, и им приходилось нести за них ответственность1.
Эта новая ситуация пробудила страх перед «экономическим сепаратизмом» особенно со времени августовского кризиса 1998 г. Стало видно, что регионы могут настаивать на проведении собственной экономической политики, не обращая внимания на законы центральной власти, даже выходя за грань жесткой самостоятельности в принятии решений (напротив, центробежные тенденции начиная с середины 90-х годов большей частью были результатом политических или этнических конфликтов и разногласий с российским центром).
Рассматривая принципы федерализма, мы уже говорили о необходимости сочетания принципов сочетания публичных и корпоративных интересов. Применительно к проблеме разработки теоретической модели стратегической политики государства в сфере региональных отношений, следует выделить два полюса интересов, по сути определяющих целевые установки федерализма. Речь идет о централизации и децентрализации управленческих функций, связанных с правотворческими и правоприменительными процессами. По мнению диссертанта, есть много преимуществ в децентрализации принятия экономических и политических решений и перемещения этого процесса к региональным органам государственного управления. На относительно небольшой и однородной территории, с численностью населения обычно от 1 до 2,5 млн., региональные органы государственного управления ближе к людям, которыми управляют, их действия более очевидны, людям легче их контролировать, а политику этих органов легче адаптировать к местным условиям, проще определить, что необходимо предпринять, и проследить за выполнением решений. При развитии нового демократического государства это кажется большим преимуществом как в политическом так и в экономическом отношении.
Вместе с тем, в децентрализации экономического и политического управления есть и существенные недостатки. Даже при прагматической децентрализованной политике важно, чтобы центр имел возможность соблюдая в целом нейтралитет в отношении деятельности региональных управленческих структур, в случае необходимости привлекать к ответу институты региональной власти, в случае, если осуществляемая ими деятельность приобретает противоправный характер. Однако, следует признать, что в том случае, если конфликт между федеральными и региональными органами власти приобретает характер открытого противостояния (для современной России подобного рода ситуации в достаточной степени характерны) децентрализация может привести к раздробленности и даже распаду государственно-правовой системы1.
Анализ рассмотренных подходов позволяет сделать вывод о том, что достаточная степень централизации властных структур в государстве предотвращает две опасности - появление «всекомпетентных», полновластных органов и дисперсии, то есть рассеивания власти, расползания властных структур. В федерации нельзя игнорировать и еще одно правило распределения власти, которая может быть представлена как требование политической справедливости. Каждый государственный орган, каждое должностное лицо, выборный представитель и т.д. должны иметь по закону столько власти, сколько необходимо для выполнения их функций и задач. Перед законодателем всегда стоит неимоверно сложный вопрос: кому, сколько и какой власти следует предоставить законом. Он должен определить меру предоставленной кому-либо власти и эта мера выводится из соотношения полномочий и реальных функций, ради осуществления которых дается определенная власть.
Было бы ошибкой думать, что сама по себе большая власть является источником авторитарной формы правления. Для установления последней важны иные факторы - монополия на власть и отсутствие демократического контроля над нею. Так что бояться следует не большого объема власти у какого-либо органа или высшего должностного лица, например, президента, а бесконтрольности и монополизации в указанном выше смысле.
«Стратегия и тактика» государственной деятельности в сфере правового обеспечения региональной экономики
Региональный уровень государственного регулирования - вопрос не менее сложный, чем правовое регулирование на федеральном уровне, но региональная экономическая политика часто дает больший эффект, чем централизованное воздействие. Оптимальным вариантом в данной области является сочетание централизованного и регионального воздействия на хозяйствующих субъектов на основе стратегической концепции социально-экономической политики в регионе1. Такая концепция является исходным пунктом в системе стратегического управления субъектом Федерации, и, только исходя из нее, может быть построено региональное экономическое законодательство, учитывающее конкретную ситуацию в развитии данного субъекта Федерации. Говоря другими словами, концепция социально-экономической политики в субъекте Федерации является «техническим заданием» для законодателей при формировании экономического блока в региональном законодательстве. Следовательно, в нашем исследовании нельзя не остановиться кратко на вопросах стратегии в региональной экономической политике.
Стратегическое планирование может успешно использоваться не только при составлении комплексных планов социально-экономического развития регионов, но и при осуществлении антикризисных мер, управлении масштабными инфраструктурными проектами, осуществлении региональных инвестиций. Основным инструментом, широко используемым в стратегическом планировании и управлении в условиях смешанной экономики, является системный программно-целевой метод1.
Стратегия - это общее направление, на котором следует искать достижение целей, и если его нельзя указать точно, то, как правило, все равно полезнее иметь даже не вполне четкое направление развития, чем никакого. Даже недостаточно четкое, но хорошо понятое общее направление можно воплотить в тактических шагах и программах, способствующих развитию регионов в нужном направлении.
Цикл стратегического планирования экономического развития региона можно представить в следующем виде: 1) формулировка миссии и определение целей развития; 2) анализ внешней среды развития; 3) определение сильных и слабых сторон региона; 4) использование имеющихся и создание новых местных преимуществ; 5) разработка концепции социально-экономического развития; 6) разработка плана конкретных действий и осуществление стратегии; 7) анализ результативности, корректировка целей и методов их достижения.
Рассмотрим последовательно самые важные стадии стратегического планирования экономического развития региона.
Миссия и цели развития. Обычно различают общие цели развития, или так называемую миссию и конкретные цели и задачи, вытекающие из них. Миссия придает действиям людей осмысленность и целенаправленность, позволяющие им лучше видеть и осознавать не только то, что они должны делать, но и для чего они осуществляют свои действия. В широком понимании миссия - это философия и предназначение, смысл существования региона. Предназначение и смысл определяют, каким, для кого и во имя чего регион собирается существовать и развиваться. Эта часть миссии может меняться в зависимости от глубины возможных изменений внутри региона или в окружающей его среде1. В качестве примера можно привести предлагаемую нами формулировку: миссия Санкт-Петербурга состоит в исполнении им функций интеллектуально-культурного посредника между Востоком и Западом в регионе Балтийского моря.
Как должны быть сформулированы основные цели развития региона? Квалифицированный и исчерпывающий ответ на этот вопрос носит нетривиальный характер. Четко сформулированная система целей развития, должна удовлетворять т.н. стандартным SMART-требованиям, в соответствии с которыми все цели должны быть: конкретны (Specific), снабжены критериями, по которым можно судить о степени их реализации (Measurable), достижимы (Achievable), актуальны и взаимосвязаны (Related), снабжены сроками (Time-bound).
Цели регионального развития, как правило, характеризуют желательный уровень качества среды проживания в данном регионе, а также формируют количественные и качественные ориентиры экономического развития. В качестве примера можно сослаться на «Стратегический план Санкт-Петербурга», в котором ставится главная цель развития города - «.. .стабильное улучшение каче-ства жизни всех слоев населения Санкт-Петербурга» .
Цели должны опираться на максимально широкие статистические данные регионе, быть достаточно гибкими, поддаваться изменению и трансформации в зависимости от меняющихся политических ориентиров и от полученных промежуточных результатов. Они должны опираться на социально экономические стандарты функционирования всей инфраструктуры жизнедеятельности. К выработке целей развития желательно привлечь всех, кто будет работать по их достижению: чиновников, предпринимателей, население - всех заинтересованных лиц. Цели социально-экономического развития требуют своего обсуждения и проработки среди деловых кругов и в прессе, к этой работе полезно привлечь профессиональных консультантов, преподавателей вузов, практикующих юристов и экономистов. Новый подход к экономическому развитию региона состоит в том, что оно становится заботой не только политиков и управленцев, но также и экспертов, бизнесменов, всего населения. Значение такого подхода для формирования законодательства можно определить весьма кратко: нет целей — нет политики; нет политики - нет нужды в ее правовом базисе.
Сформулированные общие цели далее трансформируются в более конкретные, которые дают подробные количественные ориентиры и соответствующие критерии, с помощью которых можно контролировать социально-экономическое развитие региона.
Исключительную важность формирования целевого блока в стратегическом планировании можно проиллюстрировать на примере «Программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу (до 2004 года)»1, из которой мы приведем некоторые извлечения (выделено нами -Авт.):
