Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Охрана собственности как основная внутренняя функция российского государства 10
1. Место и роль функции охраны собственности среди других внутренних функций Российского государства 10
2. Собственность как объект государственной охраны: понятие и виды 27
3. Юридическое содержание функции охраны собственности и механизм ее осуществления в современном Российском государстве 53
4. Субъекты государственно-правовой охраны собственности 75
ГЛАВА II. Государственно-правовые меры защиты права собственности в Российской Федерации 93
1. Формы и методы государственной охраны собственности 93
2. Конституционно-правовые гарантии охраны собственности субъектов Федерации 116
3. Правонарушения против собственности: виды, состояние, причины 130
4. Пути повышения эффективности функционирования государственной системы охраны собственности 150
Библиография
- Место и роль функции охраны собственности среди других внутренних функций Российского государства
- Собственность как объект государственной охраны: понятие и виды
- Формы и методы государственной охраны собственности
- Конституционно-правовые гарантии охраны собственности субъектов Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное российское общество находится в состоянии глубокого реформирования. Перестраиваются все сферы жизни, в том числе и государственно-правовая. Она требует определенного переосмысления. Это относится, прежде всего, к таким категориям как экономика, политика, государство, право и их отдельным элементам.
Неплохо разработанная теория функций Советского государства в определенной мере сохранила свою значимость. Однако, применительно к конкретным функциям, явно устарела. Одни из них исчезли или явно изменились, другие, находясь ранее в зачаточном состоянии, получили всемерное развитие. К таким относится и функция охраны собственности.
В результате реализации государством ряда позитивных преобразований в экономике и расширения возможностей рыночных механизмов создались благоприятные стартовые условия для развития всех форм собственности. В связи с этим возникла необходимость переоценки пройденного Российской Федерацией недолгого, но весьма болезненного пути правильного понимания новых тенденций, процессов и объективных закономерностей отечественной экономики. Этот факт поставил перед Россией множество проблем социально-экономического, политического и правового характера.
Переход на рельсы рыночной экономики существенным образом увеличил актуальность и значимость проблемы отлаживания хозяйственных связей на основе равенства всех форм собственности. Институт права собственности признан необходимым элементом, основой функционирования демократического государства. И это вполне объяснимо, поскольку, рост экономики, ее эффективность, практическая реализация права частной собственности возможны лишь после завершения системных преобразований в отношениях собственности.
С момента провозглашения в 1990 году государственной независимости и появления множественности форм собственности Российское государство приступило к формированию новой концепции ее охраны.
Именно поэтому функция охраны собственности превратилась в одну из ведущих функций Российского государства, приобрела роль связующего звена между правами и свободами граждан, которые опосредованы институтом собственности. Это полностью согласуется с той ролью, которую, в силу объективных закономерностей исторического развития, призвано исполнять само государство. В основе такого подхода лежит новая экономическая ситуация и, особенно, преодоление отчуждения человека от собственности.
Важность государственной охраны имущественных прав обусловлена, во-первых, возрастающей социальной значимостью реформируемых отношений собственности. Они становятся объектом жизненно важных интересов личности, общества, государства. Именно эти интересы должны обеспечить переход к рыночной экономике. Отсюда и то повышенное внимание, которое государство уделят защите законных интересов собственников.
Во-вторых, заинтересованность государства в проблеме охраны собственности вызывается глубиной и сложностью осуществляемых в Российской Федерации преобразований в отношениях присвоения материальных благ. Переход от административно-командной экономики к государству с рыночным механизмом сопровождается формированием многоукладного типа собственности.
В-третьих, в стране наблюдается разгул имущественных преступлений. Правонарушения против собственности превратились в серьезный фактор, тормозящий проведение реформ, вызывающий у собственников чувство тревоги за свою имущественную безопасность.
В этой связи государство признает обеспечение защиты права собственности важным и необходимым условием развития реформируемых экономических отношений, гарантирует надежную охрану имущественных прав, принимает на себя ответственность за ущерб, нанесенный собственнику преступлением. Поскольку право собственности относится к неотчуждаемому праву каждого, постольку ее защита и охрана являются важнейшей обязанностью государства.
Вместе с тем социально-экономические проблемы, с которыми продолжает сталкиваться Россия, свидетельствуют о неустойчивости позитивных тенденций развития экономики. Вопросы охраны имущественных прав сегодня решаются еще слабо. Отсутствие опыта, принципиальные ошибки и серьезные недостатки в проводимой социальной и экономической политике, приведшей к утрате государством права собственности на многие ведущие экономические объекты, потере права управления их производственной деятельностью в интересах России, сопровождаются многочисленными нарушениями прав собственников. Криминализация экономики, проникновение коррупции во все эшелоны государственной власти и управления в значительной степени усугубляют явно затянувшееся депрессивное состояние отечественной экономики.
Многие трудности, переживаемые в настоящее время нашей страной,
вызваны ослаблением роли государства в регулировании отношений
собственности, снижением эффективности ее охраны, непоследовательностью в
выработке и реализации государственных мер, направленных на защиту
собственности; недооценкой значения охраны собственности; слабым внедрением
в правоприменительную деятельность новых форм и методов, отвечающих
реалиям современной политики государства в сфере охраны собственности от
преступных посягательств и соответствующих государственно-
административным и властным механизмам ее обеспечения.
Все это обусловливает необходимость всестороннего исследования института собственности, вопросов обеспечения ее надежной охраны и защиты, а также разработок конкретных практических рекомендаций по формированию эффективного механизма принятия решений по широкому комплексу проблем.
Отсутствие в настоящее время единого научно-теоретического подхода к понятию и содержанию функции охраны собственности неизбежно сказывается на качестве законотворческой деятельности Российской Федерации и субъектов. Правоприменительная практика свидетельствует о значительных разногласиях,
возникающих при разрешении споров, связанных с осуществлением государством данного приоритетного направления - защиты имущественных отношений.
В связи с изложенным, научно-теоретический анализ государственной функции охраны собственности, выработка понятийного и концептуального аспектов представляются важными и актуальными.
Степень разработанности темы. Проблеме функций государства в целом уделяется значительное внимание в юридической и философской литературе.
Значительный вклад в разработку данной области теоретических знаний внесли: Н.Г. Александров, М.И. Байтин, СВ. Бабаев, А.Г. Братко, В.А. Владимиров, А.П. Глебов, СП. Голубятников, В.В. Копейчиков, И.А. Кузнецов, Г.Н. Манов, М.Н. Марченко, Л.А. Морозова, С Морковников, B.C. Нерсесянц, М.И. Пискотин, А.А. Рогачев, С. Сабикенов, И.С Самощенко, СП. Томин, В.В. Черников, Н.В. Черноголовкин, Е.В. Шорина и др.
Отдельные теоретические и прикладные аспекты проблемы собственности, обеспечения ее охраны и защиты в период становления и формирования правового государства, многоукладной экономики, многообразия форм собственности рассматривались в работах: А.А. Алексеева, Н.А. Баринова, Д.М. Генкина, А.Я. Лившица, В.П. Мозолина, Д.Н. Сафиуллина, К.И. Скловского, В.П. Шкредова, Ф.И. Шамхалова, А.В. Щенниковой и др. Названные авторы, в основном, сосредоточили свое внимание на расширении пределов и защите прав, свобод и законных интересов собственника.
Современный уровень разработки проблемы функции охраны собственности характеризуется наличием различных подходов к ее пониманию Однако, обилие точек зрения не раскрывают в полном объеме такую сложную и многоплановую категорию, какой является деятельность государства по защите прав собственников. Функция охраны собственности остается одной из наименее исследованных.
Несмотря на то, что отдельные стороны данной проблемы получили определенное освещение в работах указанных выше авторов, нуждаются в дальнейшем углубленном изучении понятие и структура функции охраны
7 собственности, ее основные черты и особенности, соотношение с другими функциями государства, правовые вопросы ее реализации, формы и методы ее осуществления, правонарушения против собственности и некоторые другие вопросы.
Объект, цель и задачи диссертации. Объектом исследования явилась функция охраны собственности российского государства.
Цель данной работы состоит в комплексном, системном анализе общетеоретических вопросов, связанных с понятием и структурой функции охраны собственности, правовыми вопросами ее реализации, формами и методами ее осуществления, конституционно-правовыми гарантиями охраны собственности субъектов Федерации, правонарушениями, направленными против имущественных благ собственников и другими не менее важными вопросами.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи исследования:
изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень разработанности исследуемой темы в целом и по отдельным, наиболее актуальным направлениям;
проанализировать и внести необходимые коррективы в определение функции охраны собственности с учетом не только существующих теоретических наработок, но и современных социально-экономических, правовых реалий;
выявить субъектов государственно-правовой охраны собственности в современном российском государстве;
показать особенности правовых отношений в сфере охраны собственности;
исследовать правовой механизм осуществления функции охраны собственности;
выявить факторы и тенденции, оказывающие негативное влияние на практику осуществления функции охраны собственности;
- определить свою позицию по ряду дискуссионных вопросов и внести
некоторые предложения по упорядочению российского законодательства в
> сфере охраны собственности.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологическую базу исследования составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов исторического, логического, нормативно-правового и сравнительно-правового анализа. При решении поставленных задач использовался ряд специальных методов, в том числе статистический, конкретно-социологический, системный, структурно-функциональный и метод моделирования.
Теоретическую базу диссертации составили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории права и государства, государствоведению, истории социологии, международному публичному и частному праву.
Новизна диссертации. Новизна работы находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положениях:
о месте и роли функции охраны собственности среди других внутренних функций российского государства в современных условиях;
о юридическом содержании функции охраны собственности;
о назначении института права собственности как основного и непосредственного объекта государственной охраны и защиты;
о формах и методах осуществления государственной функции охраны собственности;
о конституционно-правовых гарантиях охраны собственности субъектов Федерации;
о состоянии, видах и причинах правонарушений против собственности по российскому законодательству;
о проблемах, препятствующих стабилизации российской экономики и развитию отношений собственности;
9 - о совершенствовании государственной системы охраны собственности,
повышению эффективности ее функционирования.
і Научное и практическое значение. Теоретический анализ проблемы,
составляющей предмет диссертации проведен во взаимосвязи с практикой экономических преобразований в обществе, процессов правотворчества и правоприменения. Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы, практические рекомендации и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию государственно-правового воздействия на развитие экономики, охрану ее различных объектов, а, следовательно, укреплению законности и правопорядка.
Материалы диссертационного исследования о функции охраны собственности могут быть использованы в преподавании соответствующего курса теории государств и права, а также гражданского права, при написании курсовых и дипломных работ по данной проблематике, в кружковой работе юридических ВУЗов, в законотворческой деятельности федеральных и региональных органов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и
1 положения диссертации докладывались на заседании кафедры теории государства
и права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права». По этой проблеме автор выступил также с сообщениями на межвузовской научно-практической конференции «Право. Управление. Экономика» (Волгоград, 2002), научных конференциях студентов и молодых ученых, результаты которых отражены в четырех публикациях.
Структура диссертации обусловлена целью настоящего исследования и состоит из введения, двух глав, включающих в себя восемь параграфов, и библиографического списка использованной литературы.
Место и роль функции охраны собственности среди других внутренних функций Российского государства
Проблема функций государства на различных этапах его развития всегда важна и актуальна. Ее научная разработка представляет большой теоретический и практический интерес. Это объясняется тем, что функции непосредственно и наиболее развернуто выражают внутреннюю природу государства, а также его сущность и социальное назначение. Для того, чтобы наиболее полно раскрыть природу и характер деятельности современного Российского государства, понять особенности, необходимо проанализировать его основные функции.
В юридической литературе функции государства рассматриваются как основные направления его деятельности, в которых отражается его классовая и общечеловеческая сущность, социальное назначение, цели и задачи по управлению обществом.
В этом определении проявляются следующие существенные их признаки: 1) функции государства выражают и предметно конкретизируют его сущность и служебную роль как важнейшей части надстройки по отношению к базису; 2) они очерчивают предметные границы деятельности государства в важнейших сферах общественной жизни: экономической, политической, духовной, правовой и др.; 3) функции государства возникают и развиваются сообразно его историческим задачам и целям, служат их претворению в жизнь; 4) в функциях государства проявляются и объективируются присущие ему особенности, динамика социально-экономических преобразований1. Функции государства не являются чем-то раз и навсегда данным, застывшим явлением. В зависимости от конкретно-исторических условий элементы общих функций могут приобретать самостоятельное значение. Они подвергаются мощному влиянию этнокультурных пластов жизни общества, , территориальных особенностей, традиций и т.п. Новый тип государства может в той или иной форме сохранять, а иногда развивать некоторые прежние функции. На появление новых функций также оказывают влияние самоорганизационные, субъективные процессы, а не только та или иная зависимость функций от изменения сущности и формы государства. В связи с этим, можно говорить о постоянных и временных функциях Российского государства.
Постоянными функциями являются такие направления деятельности государства, которые осуществляются им в течение всего периода его существования. Временные функции возникают и существуют только на определенных этапах его развития и конкретных временных рамках.
Научная классификация функций государства предполагает учитывать многие другие существенные основания их разграничения.
В зависимости от того, в какой сфере общественной жизни — внутренней или внешней — осуществляются те или иные функции государства, разрешению каких задач они служат - внутриполитических или внешнеполитических - они подразделяются на внутренние и внешние.
Внутренние функции государства - это, например, экономическая, социальная, экологическая, функция развития культуры, науки и образования, функция налогообложения и взимания налогов, охраны прав и свобод граждан, обеспечения законности и правопорядка и др. К внешним функциям относятся: функция обороны страны, обеспечение мира и поддержка мирового порядка, сотрудничества и укрепления связей со странами СНГ и т.д.
Среди внутренних и внешних функций государства разделяются функции основные и неосновные.
Под основными функциями государства подразумеваются наиболее важные направления его деятельности по осуществлению стратегических задач и целей. Основные функции направлены на решение главных, наиболее общих вопросов, стоящих перед государством на данном историческом этапе его развития. Они осуществляются в течение более или менее длительного времени, как правило, - всего периода существования данного государства или отдельной фазы его развития. Основные функции относятся к деятельности государства в целом, выполняются всеми звеньями государственного аппарата. Государство в лице своих органов должно строить практическую работу в полном соответствии с его основными функциями, не допуская отклонения от них.
Среди вышеназванных основных внутренних функций современного Российского государства особое место занимает функция охраны прав и свобод граждан, всех форм собственности, правопорядка. В названной триаде самостоятельное значение принадлежит функции охраны собственности.
Такая самостоятельность обусловлена тем, что данная функция имеет свой объект, то есть то, на что направлено воздействие государства - это, во-первых. Во-вторых, в рамках предмета названной функции отражается одна из линий социального назначения Российского государства. В-третьих, в ее содержании сформулирована коренная цель, на достижение которой направлено государственное воздействие. В-четвертых, механизм реализации этой функции включает в себя основные методы, принципы и средства ее практического воздействия на общественные отношения.
Вопрос о главных направлениях деятельности государства по обеспечению сохранности собственности всегда был жизненно важным для любого общества и государства. Собственность охранялась законом еще со времен действия Русской Правды. Незаконный владелец должен был возвратить вещь собственнику вместе с компенсацией за пользование ею или понести наказание («если покрадут хлеб...» (ст.43), «если кто крадет скот...» (ст.41) и т.д.)1
В годы Советской власти перед государством остро стоял вопрос о необходимости охранять обращенное в собственность народа достояние. В развитие этого 26 октября 1917 г. был принят Декрет о земле, в котором указывалось: «Какая бы то ни было порча конфискованного имущества, принадлежащего отныне всему народу, объявляется тяжким преступлением, караемым революционным судом»1. Закон от 7 августа 1932 г. объявлял лиц, покушавшихся на общественную собственность, врагами народа и устанавливал суровую кару за расхищение социалистической собственности. Содержание функции охраны собственности не оставалось неизменным. Ее характер всецело отражал изменения, произошедшие в советском обществе и государстве. В 1939 году И.В. Сталин дал свою интерпретацию этой функции. Он констатировал, что с полной победой социализма вместо функции подавления свергнутых эксплуататорских классов внутри страны у Советского государства появилась функция охраны собственности от воров и расхитителей народного добра.
Такое понимание этой функции было воспринято советской юридической наукой и господствовало в течение 40-50-х годов. С конца 50-х годов появляется концепция, согласно которой охрана собственности присуща государству в качестве основной его функции на всех этапах его развития, начиная с момента его возникновения. С. Морковников писал: «...возникновение функции охраны социалистической собственности явилось исторической необходимостью...»
В 1952 году Е.В. Шорина посвятила данному вопросу диссертацию -«Функция охраны социалистической собственности от воров и расхитителей народного добра» . Ее основным тезисом было провозглашение указанной функции в качестве одной из основных функций Советского государства на данном этапе развития.
Собственность как объект государственной охраны: понятие и виды
Собственность в истории общества всегда была предметом споров, разногласий и дискуссий. С давних времен юристы и философы пытались определить ее содержание, значение для общества и государства.
Среди дореволюционных ученых проблемой собственности занимались: К.И. Анненков, СЕ. Десницкий, И.А. Ильин, П.Б. Струве, Г.Ф. Шершеневич и другие. Они называли собственность «источником всех гражданских законов», «краеугольным камнем всего гражданского порядка», «душой общежития», «священным правом», «идеальным продолжением личности в вещах». Далеко не случайно русский философ Н.А. Бердяев считал собственность духовным, а не материальным началом, предполагающим не только потребление материальных благ, но и более устойчивую преемственную духовную жизнь личности в семье и роде, помогающую ей совершать «акты, преодолевающие быстротечное время»1.
П.В. Струве связывал понятие собственности с патриотизмом личности, чувством отечества, так как по первоначальному смыслу слово «патриот» обозначало человека, который сидит на прочно унаследованной родной земле2.
Д.И. Фонвизин писал, что законы о собственности есть фундаментальные законы государства, следовательно, ясность их должна быть такова, чтобы ни малейшего недоразумения никогда не повстречалось3.
Собственности посвящены труды советских и современных российских ученых: Н.А. Баринова, А.В. Бенедиктова, Д.М. Генкина, В.П. Мозолина, B.C. Нерсесянца, Д.Н. Сафиуллина, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, В.В. Черникова, Ф.И. Шамхалова, В.П. Шкредова, А.В. Щенниковой и др.
В современной науке отсутствует общая теория собственности, представляющая собой единую, внутренне непротиворечивую систему положений и понятий о собственности. Практика поставила перед юридической наукой немало вопросов, требующих первоочередного разрешения, теоретического обоснования и внедрения в жизнь. Наиболее важные из них касаются проблем права собственности.
Категория собственности столь универсальна по своему содержанию, что ее нельзя рассматривать, как это было принято до последнего времени, только в рамках цивилистической или экономической науки. Отношения собственности в современном мире являются разнородными по содержанию и регулируются различными отраслями права: конституционным, гражданским, административным, уголовным, трудовым, земельным и др. Помимо сугубо экономических и юридических вопросов они включают в себя философские, социальные, этические, психологические проблемы. В связи с этим, представляется необходимым рассматривать их как единую систему в рамках теории государства и права. С этих позиций важны общетеоретические выводы и выявление общих закономерностей, присущих развитию данного института. Понятие права собственности многоаспектно и наиболее полно раскрывается в соотношении с категориями государства и права .
Собственность выступает ядром экономической системы общества, определяет ориентиры и содержание политического и социального развития государства. Социально-экономический уклад, вся правовая сфера цивилизованного общества прямо или косвенно определяется категорией собственности. Будучи основополагающим экономическим отношением, она определяет характер производства, то есть по существу закладывает основы становления и развития экономики в целом. Даже, если теоретически предположить, что государство официально не будет признавать никакой собственности, то в экономическом плане она все равно будет существовать. Без нее невозможна никакая производственная деятельность. Волевым решением государство может изменить отношения собственности, но не в состоянии отменить собственность как таковую.
Подобная роль собственности предопределяется несколькими факторами: во-первых, собственность является наиболее эффективным и гарантированным средством реализации экономических интересов граждан, отдельных коллективов граждан и общества в целом в области производства и удовлетворения их потребительских нужд;
во-вторых, собственность предоставляет ее обладателям экономическую власть над вещами и отношениями, возникает в связи с использованием этих вещей. Собственник располагает такой степенью экономической свободы, которой нет у другого держателя имущества, стремящегося удовлетворить за его счет свои потребности (арендаторы, пользователи и т.д.);
в-третьих, собственность обеспечивает ее обладателям устойчивое удовлетворение многих потребностей, не поддающихся конъюнктурным политическим и иным изменениям, происходящим в обществе1.
Таким образом, «собственность является не просто одной из исходных и важных форм выражения прав и свобод людей, но она образует собой цивилизованную почву для свободы и права вообще. Где нет собственности, там не только нет, но и в принципе невозможны свобода, право, независимая личность и т.д.» Только в стране, где уважаема и неприкосновенна собственность, может быть спокоен и благополучен гражданин.
Развитие института собственности в мире, а в особенности в России, не всегда было гладким и последовательным и до сих пор, к сожалению, происходит без учета каких-либо целей и перспектив. Внедрение новых подходов заставляет заглянуть в историю. Эти знания позволят увереннее строить планы и программы предстоящих действий, избежать допущенных ранее ошибок. В истории развития человеческого общества существовали самые различные социальные и экономические структуры. Отношения собственности развивались параллельно с материальными условиями существования людей.
Согласно марксистско-ленинской теории об общественно-экономической формации, каждое государство проходит в своем развитии определенную формацию, которой свойственен определенный тип собственности. Одни из них отличались гибкостью и подвижностью, а, следовательно, не ограничивали развитие общества, другие - страдали жесткостью и поэтому, даже, если они сначала отражали какие-то реальные социально-экономические процессы, то затем превращались либо в голые абстракции, либо, будучи положенными на развивающийся живой социальный организм, давили и деформировали его.
Классики марксизма убедительно доказали, что история начинается с общинной (племенной) формы собственности, соответствующей неразвитой стадии производства, когда отсутствовало государство, а, следовательно, и право. Эта низшая ступень отношений собственности характеризуется в основном равным отношением членов общины к условиям своего существования. Прогресс первобытных общин был связан с развитием средств индивидуального труда, повышением производительной силы человека, способностью создавать избыток продукта по сравнению с необходимым. Возникает и развивается общественное разделение труда, а с ним - неравенство в условиях труда и распределении продукта. Это имущественное неравенство нуждается в принудительной охране с помощью силы. Появляется государство со всеми его атрибутами и право в виде установленных им правил поведения. Важно подчеркнуть, что право возникает именно в связи с необходимостью охраны отношений собственности. Такая охрана, в сущности, составляет основное содержание правового регулирования экономических отношений, а право собственности, с данной точки зрения, становится ядром, центром всей правовой системы .
Расслоение общества на классы стало происходить тогда, когда началось разложение общины, и появились частные собственники, владевшие участками земли и имевшие возможность эксплуатировать чужой труд. Частная земельная собственность с полной или частичной собственностью на работника, обрабатывавшего землю, характерна для рабовладельческого и феодального способов производства. В недрах феодализма начали вызревать и впоследствии стали классическими такие отношения собственности, которые характеризовались частной собственностью на землю отдельного владельца. Внутри класса земельных собственников были развиты отношения вассальной зависимости.
Переход от натурального хозяйства к простому товарному производству сопровождался дальнейшим развитием отношений собственности на средства производства. Труд ремесленников, основанный на использовании собственных орудий и предметов труда и своей рабочей силы, способствовал развитию товарного обмена. Под его влиянием усиливается имущественная дифференциация производителей, выделяются крупные собственники, развивается первоначальное накопление капитала.
Формы и методы государственной охраны собственности
Эти формы специфичны для государства как политической организации и присущи только ему. Они едины как для деятельности государства в целом, так и для отдельных направлений его функционирования. Все функции осуществляются в одних и тех же формах.
Специфическими признаками форм осуществления функций государства как деятельности основных звеньев его механизма являются: назначение и цель данного вида государственной деятельности; организация органов, выполняющих эту деятельность; способы осуществления отдельных видов деятельности .
Раскрывая понятие форм реализации функций государства, В.В. Копейчиков ведет речь об общественно-политическом назначении данного вида государственной деятельности. В понятии формы государственной деятельности он выделяет место государственных органов в системе государственного аппарата, основы их организации и важнейшие приемы и методы, которые органы используют при осуществлении своей компетенции2. Г.И. Петров говорит о «конкретном назначении» определенного вида государственной деятельности3.
В литературе можно встретить различные взгляды по вопросу о том, какие формы дифференцируют государственную деятельность. Недостатками многих из них является то, что они не всегда уделяют должное внимание содержанию государственной деятельности и связанному с ним общественно-политическому значению каждой из форм.
Функции выполняются всеми основными звеньями государственного механизма, всей системой государственных органов. Специфика организации и структуры органов, занимаемое ими место в системе механизма государства, органически связаны с формами деятельности. Как формы государственной деятельности, так и структура органов, осуществляющих эту деятельность, подчинены задачам наиболее успешной реализации функций государства и зависят от их содержания.
Способы исполнения отдельных видов деятельности выражают не структурное, а функциональное различие между государственными органами, особенности организации их деятельности. Именно в структурных и функциональных различиях между основными звеньями механизма государства, взятых в их сочетании, лежат различия в формах осуществления функций1.
При относительной общности в понимании форм государственной деятельности в литературе отсутствует их единая классификация.
Наиболее точным следует признать разделение форм реализации функций государства в зависимости от деятельности, осуществляемой основными звеньями механизма государства, специфических видов государственной деятельности в отличие от деятельности негосударственных организаций, а также в зависимости от однородной по своим внешним признакам деятельности органов государства, посредством которой реализуются функции2.
В основу классификаций положены различные критерии. Значение первой классификации состоит в том, что она содействует изучению специфических видов деятельности отдельных групп государственных органов в соответствие с их задачами и компетенцией. Вторая классификация акцентирует внимание на роли права как важного средства государственного руководства обществом и стремится показать, каким образом государство использует право для выполнения своих задач и функций.
Согласно первому критерию основными формами осуществления функций государства являются законодательная, управленческая (исполнительная) и судебная деятельность1. Некоторые авторы при этом добавляют еще контрольно-надзорную деятельность или дополнительно выделяют осуществление местной государственной власти и некоторые другие виды государственной деятельности2. Тенденция к увеличению числа форм осуществления государственных функций и соответственно усложнению их классификации не случайна. Она является результатом развития государственности - усложнения деятельности по масштабности, содержанию задач и функций.
Законодательная деятельность — процедура создания законодательных актов представительными и законодательными органами государственной власти. Процесс разработки и принятия законов часто еще называют законотворчеством, правотворчеством. Однако понятие правотворчества гораздо шире по своему содержанию, так как включает также и разработку нормативных и правовых актов в различных органах власти, организациях на всех уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации и уровне местного самоуправления.
Законодательная деятельность - регламентированный Конституцией, законами и иными нормативными правовыми актами процесс подготовки и внесения законопроекта в законодательный орган, его рассмотрения, принятия, опубликования и вступления в силу3.
В этом процессе участвуют уполномоченные на законотворческую деятельность органы, должностные лица и граждане. Согласно ст. 105 Конституции РФ законодательная деятельность сосредоточена преимущественно в Государственной Думе. Властью принимать законы наделено Федеральное Собрание и непосредственно народ путем референдума. Функции Совета Федерации в области законотворчества состоят в рассмотрении законов, принятых Думой, их одобрении или неодобрении.
Президент Российской Федерации, в соответствие со ст. 84 Конституции РФ, участвует в законодательном процессе непосредственно назначением референдума, внесением в Государственную Думу законопроектов, подписанием и обнародованием федеральных законов.
К участникам законодательного процесса относятся и субъекты права законодательной инициативы. На основании Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним, законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими силу, предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.
Законодательная деятельность предполагает основательное изучение социальных проблем, работу над формулировками текстов законов, участие в обсуждении их во фракциях или депутатских группах, в комитетах и на пленарных заседаниях Государственной Думы, контрольную деятельность парламента, обсуждение проблем текущей политики, контакты с избирателями, государственными органами, учреждениями, общественностью.
Конституционно-правовые гарантии охраны собственности субъектов Федерации
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации регулируется многочисленными нормативными актами, неодинаковыми по своей юридической силе, масштабам действия и тематической направленности.
Сообразно этому выделяют нормативную и договорную компетенцию Российской Федерации и субъектов в отношении собственности.
Нормативная компетенция субъектов Федерации отражена в системе правовых актов федерального и регионального значения. В последние годы проявляется тенденция развития комплекса федеральных актов, связанных с регулированием прав регионов в отношении собственности. На федеральном уровне принимаются законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ и другие нормативные правовые документы.
Федеральным законодательством регламентация отношений региональной собственности производится по основным видам имущества: природные ресурсы, имущественные комплексы, акции и т.д. Это осуществляется как в комплексных законодательных актах, так и в специальных нормативных актах по конкретным вопросам. Данные отношения закрепляются применительно либо ко всем российским регионам, либо к группам и отдельным субъектам Федерации.
К комплексным законодательным актам, закрепляющим определенные виды имущественных прав, следует отнести Конституцию РФ, Кодексы и другие нормативные документы.
Статьей 214 ГК РФ установлены основные критерии отнесения государственной собственности к федеральной или к собственности субъектов Российской Федерации: государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации - федеральная собственность, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации -собственность субъекта Российской Федерации. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.
Постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» разделяет собственность Российской Федерации на федеральную, региональную и муниципальную .
К федеральной собственности, согласно данного Постановления, отнесено имущество, составляющее национальное богатство страны; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и решения общероссийских задач; объекты оборонного производства; объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей экономики. Очевидно, что в основу выделения федеральной собственности был положен принцип значимости. В названной формулировке этот принцип может трактоваться очень широко, так как в такой масштабной системе, какой является экономика нашей страны, практически нет объектов, не влияющих на развитие других отраслей народного хозяйства.
В перечень объектов собственности областей и других субъектов федерации включены в основном те, которые не вошли в федеральную собственность. Таким образом, в основу разделения объектов собственности положен остаточный принцип. При распределении имущества не учитывается ни отраслевая структура объекта собственности, ни его размер. Требования пропорциональности имущественного комплекса субъекта федерации, его достаточности с позиции обеспечения нормального развития хозяйства и должного влияния на экономику региона в целом не соблюдаются при разграничении государственной собственности России по уровням управления.
В развитие Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. Указом Президента РФ утверждено Положение «Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядка оформления прав собственности»1. Документ предусматривает перечень объектов, передаваемых в собственность субъектов РФ, не отнесенных к федеральной и муниципальной собственности в соответствие с Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.
К специфическим нормативным документам, регулирующим экономические и связанные с ними имущественные отношения в регионах, следует отнести Федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях» ; «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» ; «Об особой экономической зоне в Калининградской области»4 и др. Принятие данных нормативных актов обусловлено процессом исторического развития, неоднородностью географических, климатических, ресурсных, экономических условий в рамках России, как единого государства и появлением в результате этого крупных региональных зон, обладающих специфическим, отличным от других регионов, потенциалом развития.
Одной из особенностей современного периода развития России является широкое использование договорных форм регулирования федеративных отношений. В договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами конкретизированы предметы совместного ведения, зафиксированы обязательства сторон в отношении закрепленных за ними имущественных комплексов, установлен порядок их передачи и урегулированы другие вопросы, связанные с осуществлением и защитой права собственности.
Суждения политиков и экспертов в области регионального права по вопросу обоснованности и необходимости ведения договорной политики не одинаковы.
Некоторые полагают, что заключаемые двусторонние договоры между федерацией и субъектами, устанавливая особый порядок взаимоотношений центра с отдельными регионами и перераспределяя установленные Конституцией предметы ведения и полномочия, вступают в противоречие с федеральной Конституцией, подрывают конституционный строй страны. Договоры о распределении предметов ведения и полномочий разрушают единство России, которая из «конституционной» превращается в «договорную» федерацию и из «симметричной» в «асимметричную». Продолжение и усиление данной тенденции ведет к росту нестабильности и возрастанию угрозы ее распада.
Следует признать данную точку зрения не вполне обоснованной. Заключение договоров между органами власти Российской Федерации и субъектами не означает изменения характера Федерации. Она была и остается Федерацией конституционной, а не договорной. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий конкретизируют взаимоотношения различных уровней государственной власти .
Позиция, не только оправдывающая, но и стимулирующая взятый Российской Федерацией курс на урегулирование отношений между центром и регионами посредством ведения договорной политики, более справедлива. Конституция РФ и Федеральные законы не в состоянии учесть особенности каждого из 89 субъектов, отличающихся друг от друга по многим параметрам и имеющих свои трудности и особый потенциал. Разрешить эту проблему возможно только путем дифференциации отношений между Федерацией и каждым из ее субъектов.
Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется на основании договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11, ч. 2, 3 ст. 78, п. «в» ч. 2 ст. 125).
Немалое место в договорах отводится регламентации экономического статуса субъекта Федерации. В числе вопросов совместного ведения Федерации и субъектов нередко фигурируют такие, как управление государственной собственностью в регионе. Важное место в договорах уделяется вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и объектами федеральной собственности.
