Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы государственно-правовой охраны историко-культурного наследия России 21-98
1. Определение понятия и содержание историко-культурного наследия 21-41
2. Концептуальные подходы к проблеме государственно-правовой охраны историко-культурного наследия 42-62
3. Государственно-правовая охрана как условие сохранения историко-культурного наследия России 63-98
Глава II. Советское законодательство и деятельность субъектов обеспечения охраны историко-культурного наследия во второй половине XX века 99 - 176
1. Основные направления развития нормативно-правовой базы в сфере охраны историко-культурного наследия 99-129
2. Функционирование системы субъектов обеспечения историко-культурного наследия 130 -152
3. Место и роль органов внутренних дел в обеспечении охраны историко-культурного наследия 153-176
Глава III. Современное состояние и тенденции развития нормативно-правовой базы охраны историко-культурного наследия России 177- 241
1. Конституционно-правовые основы охраны отечественного историко-культурного наследия 176-196
2. Развитие правовой базы охраны историко-культурного наследия в российском законодательстве 197 - 218
3. Ведомственное нормативно-правовое регулирование охраны историко-культурного наследия 219-241
Глава IV. Перспективные направления деятельности субъектов обеспечения охраны историко-культурного наследия России на рубеже XX - XXI веков 242 -333
1. Тенденции совершенствования деятельности государственных органов по охране историко-культурного наследия 242 - 269
2. Перспективные направления работы органов внутренних дел по обеспечению охраны
историко-культурного наследия 270 - 293
3. Правовые основы и организационные формы международного сотрудничества в области охраны историко-культурного наследия 294 - 333
Заключение 334 - 345
Список источников и использованной литературы 346 - 368
Список сокращений
- Определение понятия и содержание историко-культурного наследия
- Основные направления развития нормативно-правовой базы в сфере охраны историко-культурного наследия
- Конституционно-правовые основы охраны отечественного историко-культурного наследия
- Тенденции совершенствования деятельности государственных органов по охране историко-культурного наследия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Историко-культурное наследие России - неотъемлемая составная часть общечеловеческой культуры, действенный рычаг формирования и развития интеллекта человека, общества, этноса, важнейшее хранилище исторической памяти. Оно вбирает в себя ту часть многогранного исторического опыта общества, которая необходима человеку в бурных конфликтах современности, и которая позволяет проследить неразрывную связь времен - путеводную нить, соединяющую древнейшие пласты истории с нынешним днем. По словам К. Ясперса, «настоящее совершается на основе исторического прошлого, воздействие которого мы ощущаем на себе»1.
Приобщение к историко-культурному наследию дает нам не только понимания прошлого, но и знание настоящего в свете того смысла, который мы усматриваем в будущем. Недаром В.Г. Белинский писал: «Мы вопрошаем и допрашиваем прошедшее, чтобы оно объяснило нам наше настоящее и намекнуло о нашем будущем»2.
Всеобъемлющим, достоверным и образным носителем информации
0 прошлом является историко-культурное наследие. Это кладовая матери
альных и духовных составляющих, имеющая личное, коллективное, госу
дарственное или другое происхождение. Историко-культурное наследие
представлено множеством свидетельств разного характера. Это и археоло
гические находки (предметы быта, украшения, орудия труда и т. п.), и при-
родно-архитектурные ландшафты, и иные сохранившиеся предметы мате
риальной культуры (старинные станки, приборы, утварь и т. п.), письмен
ные источники (государственные акты, летописи, книги, дневники, письма,
1 Ясперс К. Смысл и назначение истории. М., 1991. С. 28.
Белинский В.Г. Избранные философские сочинения. М., 1957. Т. 2. С. 291-292.
пресса и т. п.), произведения искусства, документы видео- и аудио- ряда и др.
Компоненты историко-культурного наследия подвержены постоянной опасности забвения. Это происходит как под воздействием времени и сил природы, так и в результате деятельности людей, которые наносят порой непоправимый ущерб памятникам по неведению или по злому умыслу.
В работе B.C. Соловьева «Тайна прогресса» говорится, что Эней выносил из горящей Трои не мешки с деньгами, он взял с собой богов и немощного отца, т. е. историческую память, положив, таким образом, начало новой Италии. Именно так должен поступать человек. Все, что остается в нашей памяти от прошлого, от предания, это нужно спасать и спасать немедленно1.
Сохранение историко-культурного наследия нашего Отечества -важнейшая, первоочередная задача российского общества и государства. Конституция Российской Федерации 1993 г. гарантирует право каждого гражданина на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к историко-культурному наследию. Вместе с тем Конституция РФ обязывает граждан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Социально-правовая действительность в области охраны историко-культурного наследия России настоятельно требует изменений, как в сфере законотворчества, так и в сфере реализации права.
Государственно-правовая охрана историко-культурного наследия имеет поучительную историю, на протяжении которой происходила эволюция ее средств, форм и методов. В процессе государственно-правовой охраны историко-культурного наследия изменения затрагивали систему субъектов охраны и характер реализации ими своих полномочий.
1 См.: Соловьев B.C. Тайна прогресса // Соч. В 2-х т. М., 1989. Т. 2. С. 619-621.
В области защиты историко-культурного наследия совершенствовалась как функциональная охранительная деятельность государства (правотворческая, правоохранительная, правоприменительная), так и объектная, т. е. непосредственная деятельность государственных органов с целью поддержания общественного порядка, сохранения компонентов историко-культурного наследия, обеспечения прав граждан на свободное творчество и доступ к историческому и культурному достоянию.
В эволюции государственно-правовой охраны историко-культурного наследия во второй половине XX в. прослеживаются два этапа. Первый связан с охранительной деятельностью государства в советский период отечественной истории. Второй этап начинается с развертыванием процессов демократизации государственной и общественной жизни в середине 1980-х годов.
Исследование вопросов охраны российского историко-культурного наследия представляется весьма своевременным с учетом той ситуации, которая сложилась в нашей стране с памятниками исторического и культурного значения к началу XXI в. В связи со становлением рыночной экономики торговля различными компонентами историко-культурного наследия стала одной из прибыльных форм отмывания грязных денег. По целому ряду современных оценок, торговля предметами, имеющими историческую и культурную ценность, приняла громадные масштабы и заняла второе место по доходности после наркоторговли. К концу XX в. посягательства на культурные ценности имели место при совершении различных видов преступлений: краж, грабежей, разбоев, мошенничества. За последние пять лет прошедшего столетия количество зарегистрированных преступных посягательств на историко-культурное наследие возросло почти в 30 раз. Например, материальный ущерб от краж культурных ценностей в 1995 г. составил около 10 млрд. руб., в 1996 г. превысил 155 млрд., а с точки зрения утраты национального историко-культурного наследия он во-
обще невосполним и неоценим. Таким образом, компоненты историко-культурного наследия на рубеже XX-XXI вв. стали предметами незаконного вывоза за пределы России, объектами подпольного бизнеса.
Проблема сохранения материальных, и духовных свидетельств минувшего во второй половине XX в. становится в один ряд с такими глобальными проблемами, как экологическая, демографическая, энергетическая, продовольственная, проблемы войны и мира. Государственная охрана историко-культурного наследия является выражением заботы государства о бесконфликтном, поступательном развитии общества. Историко-культурное наследие в качестве фактора, связующего прошлое, настоящее и будущее, обеспечивает целостность системы человеческого бытия, выступает источником энергии, способствующим, наряду с другими обстоятельствами, поддержанию стабильности в обществе и государстве.
Актуальность темы и состояние ее научной разработанности свидетельствует о необходимости комплексного исследования государственно-правовой охраны историко-культурного наследия России во второй половине XX в.
Степень разработанности проблемы. Несмотря на актуальность, вопросы государственно-правовой охраны историко-культурного наследия недостаточно изучены, в том числе и в историко-правовом аспекте. Эволюция государственно-правовой охраны историко-культурного наследия России во второй половине XX в. еще не стала предметом специального исследования. Отдельные аспекты данной темы рассматривались в трудах юристов, историков и культурологов. Теоретическую основу этих исследований в известной мере составляют фундаментальные работы Г.А. Аване-сова, С.С. Алексеева, Н.И. Ветрова, Н.М. Золотухиной, И.А. Исаева, В.М. Курицына, B.C. Нерсесянца и д. р.
Например, в работах A.M. Беды, Ф.В. Борисевича, Ю.А. Веденина, В.В. Гучкова, А.Н. Журова, М.Е. Кулешова, Н.А. Рябова, А.П. Сергеева и
ряде других анализируется советское и российское законодательство по охране историко-культурного наследия. Авторы подвергают критическому осмыслению имеющиеся законы в рассматриваемой сфере, но не уделяют внимания их взаимосвязи с ведомственной нормативно-правовой базой.
Такие исследователи, как Н.Д. Бобоедова, Е.Ю. Егорова, Т.Н. Медведева, В.Я. Настюк и другие основательно изучили деятельность субъектов обеспечения охраны историко-культурного наследия, проанализировали работу союзных, республиканских и местных учреждений по охране историко-культурного наследия. Однако, исследуя развитие системы органов управления и эволюцию их компетенции в области охраны и использования историко-культурных памятников, уважаемые авторы оставили за рамками своих работ вопросы о месте и роли органов внутренних дел как субъекта обеспечения охраны историко-культурного наследия.
Заметим, что данный аспект интересующей нас темы нашел отражение в трудах А.В. Борисова, М.Г. Деткова, М.И. Еропкина, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, В.Ф. Некрасова и др. В контексте исследования истории органов внутренних дел учеными анализируются процессы формирования служб и подразделений милиции, в частности, службы вневедомственной охраны, которая активно участвует в охране памятников истории и культуры. Научно значимый материал представляют работы В.И. Варенко, В.Н. Васина, И.А. Еремичева, Ф.С. Разоренова и другие труды, посвященные специальным вопросам функционирования различных служб милиции в области охраны историко-культурного наследия.
Ряд авторов, например, А.Ф. Волынский, В.А. Волынский, А.В. Гайдышев, В.Г. Горбачев, А.И. Гуров, Л.Е. Иванова, В.П. Илларионов, И.А. Климов, Н.И. Кузнецова, В.М. Первушин, В.Г Ростопчин, Г.К. Синилов, В.Н. Тищенко, А.И. Чудинов, СП. Щерба и другие исследуют практическую деятельность специализированных служб внутренних дел, в первую очередь уголовного розыска и криминалистической
службы, в сфере борьбы с преступными посягательствами на различные компоненты историко-культурного наследия.
В историко-правовом же аспекте вопросы государственно-правовой охраны материального и духовного отечественного достояния анализируются только Ю.Г. Галаем на материалах конца 1910 - 1920-х гг.
Указанные обстоятельства не только определили выбор темы диссертации, но и объект, предмет, цели и задачи исследования.
Объект исследования - общественные отношения в сфере государственно-правовой охраны историко-культурного наследия как совокупность правотворческой (законодательной), правоохранительной, правоприменительной деятельности государства и общества по обеспечению сохранения историко-культурного наследия, прав граждан на доступ к историческому и культурному достоянию России.
Предметом исследования являются: нормативно-правовое регулирование охраны историко-культурного наследия России; деятельность государственных органов, направленная на обеспечение государственно-правовой охраны историко-культурного наследия России в ее историческом развитии во второй половине XX в.; правонарушения, посягающие на национальное достояние народов России; меры, способствующие совершенствованию государственно-правовой охраны историко-культурного наследия, и перспективные направления развития данной сферы государственно-правовой деятельности.
Цель исследования состоит в получении нового научного знания о закономерностях развития законодательной, организационной деятельности государственных органов по охране историко-культурного наследия во второй половине XX в.
К основным задачам исследования относятся:
- теоретическое обоснование понятия историко-культурного наследия;
исследование различных концептуальных подходов к изучению государственно-правовой охраны историко-культурного наследия России;
определение содержания комплексной научной концепции государственно-правовой охраны историко-культурного наследия России (соответствие международным стандартам, правовое и организационное обеспечение, научная и практическая значимость, перспективные направления дальнейшего исследования);
изучение этапов эволюции государственно-правовой охраны историко-культурного наследия России;
исследование конституционно-правовых основ охраны отечественного историко-культурного наследия во второй половине XX в.;
выявление основных направлений развития нормативно-правовой базы в сфере охраны историко-культурного наследия;
анализ функционирования системы субъектов обеспечения охраны историко-культурного наследия;
определение места и роли органов внутренних дел в обеспечении охраны историко-культурного наследия;
исследование правовых основ и организационных форм международного сотрудничества в области охраны историко-культурного наследия;
разработка научных рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательных и ведомственных нормативных актов, а также по развитию практической деятельности государственных органов в деле обеспечения действенной охраны историко-культурного наследия России.
Методологическая и теоретическая основа исследования. В работе над диссертацией были использованы определенные аспекты всеобщей
11 (философской) методологии: методы материалистической диалектики, логический, компаративистский и др. общенаучные методы - системный, структурный, функциональный; частнонаучные - сравнительно-правовой, формально-юридический и др.
В основу исследования положен принцип историзма, предполагающий изучение фактов, явлений и событий в неразрывной связи с конкретной исторической обстановкой. С помощью данного принципа становится возможным выделение этапов эволюции государственно-правовой охраны историко-культурного наследия России на основе анализа всей совокупности динамично меняющихся факторов общественного развития страны во второй половине XX в. Заметим, что в диссертации впервые применяется цивилизационный подход при использовании принципа историзма.
Теоретическая часть исследования основывается на фундаментальных трудах ученых: историков, юристов, культурологов, социологов, философов, посвятивших свое научное творчество проблемам сохранения материальных и культурных ценностей для человечества.
Теоретическая разработка авторского видения основ историко-правовой теории и практики охраны культурного наследия России, исследование сущности, содержания деятельности государства и общества в данной сфере общественных отношений осуществляются в диссертации в тесной связи с анализом философских, социологических, юридических (включая государственно-правовые идеи) воззрений на систему охраны историко-культурного наследия.
Источниковую базу исследования составляет обширный круг материалов, определенная часть которых впервые вводится в научный оборот. В первую группу источников входят опубликованные законодательные и иные нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность государственных органов в области сохранения историко-культурного наследия. В них сформулированы задачи, основные принципы и направления,
очерчена компетенция государственных органов, в том числе правоохранительных, по данной проблеме. К названным источникам относятся: тексты законов (Конституции СССР 1936 г., 1977 г., Конституции Российской Федерации 1993 г., Закона СССР от 29 октября 1976 г. № 4692-IX «Об охране и использовании памятников истории и культуры», Закона РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства о культуре» и др.), подзаконных и ведомственных актов (постановления Правительства Российской Федерации от 11 марта 2001 г. № 174 «О мерах по реализации Федерального Закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», приказа МВД РФ от 25 ноября 1997 г. «Об утверждении инструкции по взаимодействию правоохранительных органов Российской Федерации при расследовании и раскрытии преступлений, связанных с посягательствами на культурные ценности России» и др.).
В совокупности эти документы являются правовой основой деятельности государственных органов в сфере охраны историко-культурного наследия и, следовательно, выступают в качестве надежного источника научной информации. Кроме этого указанные документы определяют общие направления государственно-правовой охраны историко-культурного наследия.
Вторая группа источников представлена архивными документами. Значительная их часть впервые вводится в научный оборот, что позволяет, с одной стороны, расширить эмпирическую базу исследования, с другой -глубоко и всесторонне исследовать вопросы государственно-правовой охраны историко-культурного наследия. В процессе изучения темы использовались материалы государственных и ведомственных архивов: Государственного архива Российской Федерации, Российского государственного исторического архива, Архива института истории материальной культуры Российской академии наук, Государственного архива г. Москвы. В фондах
этих архивов выявлены документы, отражающие деятельность государственных органов по созданию и совершенствованию нормативно-правовой базы, а также деятельность субъектов всех уровней, направленную на обеспечение охраны историко-культурного наследия. В ведомственных архивах, архив Главного информационного центра МВД России, архивные отделы Зональных информационных центров ГУВД г. Москвы и ГУВД Московской области, архивы текущей документации подразделений вневедомственной охраны и уголовного розыска, документальные собрания Центрального музея МВД России, Центрального музея внутренних войск МВД России, Музея истории московской милиции при ГУВД г. Москвы почерпнута информация об организации охраны историко-культурного наследия силами органов внутренних дел.
Третья группа источников охватывает материалы периодической печати: центральных газет («Правда», «Известия», «Советская культура» и т. д.), ведомственных журналов («Пограничник», «Советская милиция»), различных ведомственных многотиражных газет. В целом этот блок источников обогащает документальную базу исследования и в отдельных случаях позволяет восполнить информационный вакуум, поставляя данные, отсутствующие в других материалах.
Представленная в диссертации документальная база отвечает требованиям репрезентативности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что его результаты восполняют существующей в историко-правовой науке пробел, связанный с отсутствием информации об эволюции системы государственно-правовой охраны историко-культурного наследия России во второй половине XX в. и тем самым претендуют на формирование и развитие нового направления историко-правовых исследований. Данное исследование является первым опытом комплексного изучения всей совокупности многогранной деятельности государства в области отечественно-
го историко-культурного наследия с учетом международного опыта. Элементы новизны несет в себе применение цивилизационного подхода к анализу конкретных изменений общественно-политической жизни России на протяжении второй половины XX в., что позволяет избежать идеологизации, мешающей продуктивной научной мысли. В работе сформулированы новые научные рекомендации и предложения по совершенствованию законодательной базы и повышению эффективности деятельности в сфере охраны историко-культурного наследия России. Положения, выносимые на защиту:
Историко-культурное наследие России - это созданные природой и человеком, сохраняемые и передаваемые из поколения в поколение материальные и духовные ценности, признанные обществом и государством необходимыми вне зависимости от времени, пространства и форм собственности для поддержания и развития отечественной культуры, духовного совершенствования россиян.
Теоретическая концепция государственно-правовой охраны историко-культурного наследия России во второй половине XX в. является по своему характеру историко-правовой и объединяет в себе системный, комплексный и сравнительный подходы к оценке компонентов историко-культурного наследия и обеспечению их защиты от любых противоправных посягательств и природных стихий. Она включает в себя правовое, организационное и иное ресурсное обеспечение охраны историко-культурного наследили предполагает ее соответствие принципам, нормам и стандартам, выработанным международным сообществом.
3. Системность государственно-правовой охраны историко-
культурного наследия России обеспечивается реализацией консти
туционных, федеральных, муниципальных и ведомственных право
вых актов, регламентирующих поведение членов общества, а равно
деятельность специально уполномоченных на то субъектов охраны историко-культурного наследия (государство в целом, республиканские и местные законодательные и исполнительные органы, министерства культуры, правоохранительные структуры и др.), и формирование на данной нормативно-правовой основе соответствующих общественных отношений, направленных на сохранение, поддержание и передачу новым поколениям образцов этого наследия. Неотъемлемая составляющая государственно-правовой охраны историко-культурного наследия - взаимодействие государственных органов с общественными, частными и международными организациями.
Эволюция государственно-правовой охраны историко-культурного наследия характеризуется следующими этапами: предыстория (периоды древнейшей, древней и средневековой истории России); становление государственно-правовой охраны историко-культурного наследия (первый период развития современной цивилизации); развитие государственно-правовой охраны историко-культурного наследия в пределах второй фазы современной цивилизации. В рамках третьего этапа выделяются периоды охраны историко-культурного наследия во время существования советского государства и охраны историко-культурного наследия в рамках суверенной независимой России.
Вторая половина XX в. характеризуется отсутствием (вплоть до 1976 г.) единого законодательного акта, который определял бы основные параметры государственно-правовой охраны отечественного историко-культурного наследия. Положение усугубилось значительным разрывом между принятием законов и подзаконных актов, что препятствовало эффективному применению законодательства в означенной сфере. Для нормативно-правовой базы этого периода характерны декларативность, ведомственная разобщенность и отсутст-
16 виє координации в нормотворческой практике уполномоченных министерств и ведомств, призванных охранять отечественное историко-культурное наследие. Деятельность субъектов охраны историко-культурного наследия того времени отличалась строго определенной идеологической направленностью и ведомственной разобщенностью. В 1960-е гг. был накоплен положительный опыт довольно эффективного взаимодействия государственных органов и общественных организаций, в результате чего были достигнуты некоторые успехи в деле охраны историко-культурного наследия. Однако начиная с 1970-х гг. эти общественные организации по существу стали государственными учреждениями.
6. Особое место среди субъектов государственно-правовой охраны
историко-культурного наследия занимали в 1950-е - начале
1980-х гг. органы внутренних дел. В этот период подразделения и
службы вневедомственной охраны и уголовного розыска становятся
действенным инструментом непосредственной защиты различных
компонентов историко-культурного наследия от преступных посяга
тельств. Было положено начало выработке необходимого арсенала
методов, средств и форм защиты и формированию квалифицирован
ного кадрового потенциала, что позволило достаточно эффективно
организовать работу в области охраны историко-культурного на
следия страны.
7. Современное состояние и тенденции развития нормативно-правовой
базы охраны историко-культурного наследия России характеризуют
ся изобилием составляющих ее законных и подзаконных актов, в
том числе ведомственных нормативных документов. Достижением
современного законодательства по охране историко-культурного на
следия является его соответствие международным принципам и
стандартам в этой правовой области. В современном российском
законодательстве нашло отражение положение о государстве - гаранте сохранения историко-культурного наследия России. Сформировались определенные направления нормотворчества, которые предлагается рассматривать по следующим блокам:
нормативно-правовые акты, регулирующие отношения государства и религиозных организаций;
законы и подзаконные акты, регулирующие процессы приватизации;
- нормативно-правовые документы, регламентирующие деятель
ность субъектов охраны историко-культурного наследия в области
борьбы с уничтожением, порчей, расхищением национального богат
ства;
- нормативно-правовые документы, регламентирующие содержание
отдельных категорий историко-культурного наследия соответст
вующими организациями и учреждениями (архивами, музеями
и т. п.).
В системе государственно-правовой охраны историко-культурного наследия выделяется ряд перспективных направлений: совершенствование форм межведомственного сотрудничества, развитие внутриведомственных специализированных служб и подразделений соответствующего профиля улучшение их технической оснащенности, повышение эффективности взаимодействия государственных и частных структур в решении актуальных проблем охраны историко-культурного наследия.
Международное сотрудничество в сфере охраны историко-культурного наследия отличается постепенным укреплением взаимодействия различных государств как в плане развития двусторонних отношений по общим и специальным вопросам, так и в порядке
совершенствования контактов различных стран через посредство таких международных организаций, как ЮНЕСКО, ИКОМ и др.
10. Перспективными направлениями научных исследований в сфере государственно-правовой охраны историко-культурного наследия автор считает:
историко-правовое изучение законодательной деятельности государства, в частности, Государственной Думы, ее комитетов и комиссий в сфере охраны историко-культурного наследия;
историко-правовой аспект деятельности различных служб и подразделений органов внутренних дел в указанной сфере;
исторические предпосылки организации и взаимодействия органов внутренних дел с религиозными и иными общественными организациями и формированиями в деле охраны историко-культурного наследия;
региональные аспекты историко-правового исследования государственно-правовой охраны историко-культурного наследия.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в научном обосновании закономерностей эволюции государственно-правовой охраны историко-культурного наследия России во второй половине XX в. Исследование позволило дать комплексное определение понятия государственно-правовой охраны историко-культурного наследия как правовой категории, что развивает теорию указанных правоотношений в российском обществе. Теоретическое и практическое значение имеет системный подход к определению сущности государственно-правовой охраны, предопределяющей развитие всей ее системы. Весьма важным для выработки рекомендаций по совершенствованию законодательства и практики его применения является исследование тенденций развития нормативно-правовой базы и организационных форм охраны историко-культурного
наследия, знание которых будет способствовать целенаправленному и своевременному государственно-правовому реагированию на изменения отношений в сфере охраны историко-культурного наследия России.
Теоретической и практической значимостью для совершенствования государственно-правовой охраны историко-культурного наследия отличаются рассмотренные и проанализированные в диссертации:
ретроспективный анализ государственно-правовой охраны историко-культурного наследия России;
международный опыт охраны историко-культурного наследия, выявленные тенденции в развитии международного права и международного сотрудничества по охране историко-культурного наследия;
место и роль органов внутренних дел в механизме государственно-правовой охраны историко-культурного наследия.
Результаты настоящего исследования могут быть использованы в учебном процессе по дисциплинам: «История государства и права России» «Отечественная история», «История органов внутренних дел», «Культурология», «Религиоведение».
Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения диссертационных материалов на научно-практических конференциях, подготовки научных публикаций, внедрения научных разработок в учебный процесс и практическую деятельность органов внутренних дел.
Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях, в том числе и международных: «Проблемы борьбы с преступностью в современных условиях российского общества» (Юридический институт МВД России, октябрь 1998 г.), «Актуальные вопросы совершенствования профилизации и специализации слушателей» (Московский областной филиал ЮИ МВД России, апрель 2000 г.), «Милиция/полиция третьего тыся-
челетия. Совершенствование подготовки сотрудников органов внутренних дел к взаимодействию с населением» (г. Смоленск, май 2001 г.), Итоговая конференция программы Tempus Tacis «Гражданские права и свободы и их преподавание в ЮИ МВД России» (г. Москва, февраль 2002 г.), «Всероссийское координационное совещание-семинар с руководителями специализированных подразделений уголовного розыска органов внутренних дел, заинтересованных служб и ведомств, правоохранительных органов стран СНГ по предупреждению и раскрытию посягательств на культурные ценности» (г. Великий Новгород, февраль-март 2002 г.).
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в 63 научных публикациях, в том числе в монографиях, учебных пособиях, лекциях, научно-методических материалах и статьях. Кроме того автором подготовлены два учебных фильма по исследуемой теме.
Положения диссертации были использованы при создании Музея ис
тории ЮИ МВД России и оформлении мемориальной аудитории им. Героя
Советского Союза, доктора исторических наук, профессора
И.А. Кондаурова.
Материалы диссертационного исследования используются в процессе преподавания в юридических вузах, в том числе и системы МВД, таких учебных дисциплин как «История государства и права России», «Отечественная история», «История правовых и политических учений», «История органов внутренних дел России», «Культурология», «Религиоведение», «Эстетическая культура сотрудников органов внутренних дел»; в научно-исследовательской работе ВНИИ МВД России и в деятельности ГУУР МВД России, ГИЦ МВД России, ГУВО МВД России, а также в системе служебной подготовки в подразделениях МВД России, что нашло отражение в актах о внедрении.
Определение понятия и содержание историко-культурного наследия
Важную роль в научной разработке и практической деятельности в сфере государственной правовой охраны историко-культурного наследия России играет понятийный аппарат. Понятие «историко-культурное наследие» неоднозначно используется как в нормативно-правовых актах, так и научной литературе. Кроме того субъекты права и юридическая наука употребляют различные термины, в которых в той или иной степени отражено содержание понятия «историко-культурное наследие». При этом часто наблюдающееся терминологическое разночтение вносит определенные трудности как в правотворчество, так и реализацию права в сфере государственно-правовой охраны историко-культурного наследия России.
В самых первых указах начала XVIII в. не употребляется какого-либо обобщенного понятия, обозначающего историко-культурное наследие, а дается простое перечисление предметов древности, представляющих общественный интерес. Таким образом, разработка понятийного аппарата началась с определения составляющих категорий, а не с определения сути явления. Например, в Указе Сената от 21 декабря 1716 г. говорится «о немедленном доставлении в Санкт-Петербург для пробы раковин и камешков разноцветных»1. В Указе Петра Великого от 13 февраля 1718 г. перечисляются такие раритеты, как «старые подписи на каменьях, железе или меди, или какое старое и ныне необыкновенное ружье, посуда и прочее все, что зело старо и необыкновенно»2. В рассматриваемом аспекте характерен также Указ императрицы Анны Иоановны от 8 апреля 1736 г. о хранении в Оружейной палате уникальных конских уборов и ружей1.
Таким образом, XVIII в. в государственно-правовых актах не использовался еще собирательный термин, отражающий суть перечисляемых предметов как элементов культурно-исторического наследия Отечества. От указа к указу расширялся круг реликвий старины, в него входили и старинные золотые вещи, и древние жалованные грамоты, книги рукописные и старопечатные, и т.п.
В нормативно-правовых актах XIX в. дополняется предметный ряд охраняемых древностей, в первую очередь за счет внесения в него архитектурных памятников. Например, можно отметить требование «о сбережении, по возможности, от разрушения всех, остатков старых замков, крепостей и других памятников древности», которое имелось в общем наказе Министерства внутренних дел гражданским губернаторам от 3 июня 1837 г.2 Кроме того, в нормативно-правовых документах XIX - начала XX вв. начинают употребляться обобщающие понятия, такие как: «предметы древности»3, «памятники древности»4, «древние памятники»5, «исторические памятники»6, просто «древности»7 и т. п.
В ходе активной деятельности по разработке закона об охране памятников древности в 1869 г. было высказано мнение о необходимости их классификации. Предлагалось разделить памятники на четыре категории: 1 - памятники архитектуры (здания каменные и деревянные, все искусственные насыпи: валы, городища, курганы); 2 - памятники письменности (рукописи и старопечатные книги); 3 - памятники живописи (иконы, стенопись); 4 - памятники ваяния, резьбы и изделия из золота, серебра, меди и железа1.
В один из вариантов проекта закона об охране памятников в 1905 г. были внесены такие виды памятников как выдающиеся архитектурные сооружения, произведения живописи и ваяния, монументы в честь лиц и исторических событий, письма и печати, предметы прикладного искусства, т.е. фактически все памятники, замечательные по своей древности2.
В государственно-правовых документах конца 1917 г. наблюдается расширение категории историко-культурного наследия за счет включения таких дополнительных компонентов как «монументальная живопись», «декоративная скульптура». Тогда же появляются новые обобщающие понятия, такие как «памятники искусства и старины»3.
Заслуживает внимания, предлагаемая ниже классификация некоторых категорий историко-культурного наследия. Например, в «Инструкции Народного комиссариата просвещения об учете и охране памятников искусства, старины, быта и природы» от 19 февраля 1924 г.4 памятники архитектуры разделялись на три категории в соответствии с возможностью их хозяйственного использования:
- памятники научно-художественного и археологического значения, являющиеся музейно-показательными, но не вполне пригодные для использования в практических целях (древние крепостные стены, триумфальные арки, монументы, художественные ограды, фонтаны, надгробные памятники и прочие);
- памятники, пригодные для использования без особого ущерба в смысле их сохранности и без нарушения их историко-художественной ценности путем размещения в них музейных коллекций или предоставления этих памятников в использование учреждениями, общественными организациями и лицами, по соглашению с ними;
- памятники, по характеру используемые исключительно с целями научными и музейно-показательными, с сохранением их художественно-исторического внешнего облика, обстановки и внутреннего убранства (музеи-дворцы, музеи-церкви, музеи-монастыри, дома и помещения, связанные с историческими лицами и т. д.).
Данная классификация значительно расширяла рамки историко-культурного наследия России, включая в него новые компоненты. Кроме того, отталкиваясь от нее строилась еще одна классификация, в основе которой лежал принцип ценности памятников. С точки зрения ценности памятников предлагалось выделить следующие группы объектов:
1) высшая, которая включала памятники, «уникальные в историко-архитектурном отношении, представляющие высшие достижения стиля и, как таковые, являющиеся достоянием мирового искусства»;
2) первая, охватывающая «все каменные постройки до 1613 года, деревянные до XVIII в. и выдающиеся позднейшие постройки, представляющие первостепенное значение в развитии архитектурных форм или являющиеся лучшими выразителями местного (национального) стиля, а также связанные с памятью выдающихся лиц и событий»;
3) третья, объединяющая «памятники зодчества - каменные от 1725 года, деревянные от 1825 года, имеющие значение в историко-художественном отношении, сохранившие черты древнего зодчества в характерных деталях, ценную живопись, а также имеющие значение в истории быта или связанные с крупными историческими воспоминаниями».
Основные направления развития нормативно-правовой базы в сфере охраны историко-культурного наследия
Законодательство об охране историко-культурного наследия представляет собой не разрозненную совокупность действующих на определенный момент времени нормативных актов, а весьма сложную и целостную систему. Плодотворное изучение этой системы возможно лишь при условии применения современных средств отражения, которые может обеспечить системный подход, задача которого - преобразование эмпирического знания о системе в теоретическую систему знаний.
Система советского законодательства в сфере охраны историко-культурного наследия начинает формироваться с первых лет советской власти. Во второй половине XX в. она претерпевает значительные изменения, приведшие к ее совершенствованию и повышению эффективности.
Важное значение для изучения законодательства об охране историко-культурного наследия с позиций системного подхода имеет изучение его структуры. Структурность выступает важнейшим признаком системы.
Структура советского законодательства в целом и отдельных его составных частей носила многоуровневый и разноплоскостный характер. Одним из главных структурных образований законодательства являлась иерархическая (вертикальная) структура, обусловленная различиями юридической силы нормативных актов, издававшихся органами советского государства. Наряду с иерархической структурой существовала и отраслевая (горизонтальная) нормативно-правовая структура, наличие которой было связано с различной отраслевой природой норм, содержавшихся в правовых актах.
Во второй половине XX в. правоустановление в обозначенной сфере осуществлялось Верховным Советом СССР, Верховными Советами республик (и, в частности, РСФСР), их президиумами, Советом Министров СССР, Советами министров республик, союзными и республиканскими министерствами, государственными комитетами, ведомствами, местными Советами народных депутатов, их исполнительными комитетами. Посредством данной правоустановительной деятельности определялись цели и задачи управления отраслью, основные направления работы составляющих его звеньев на всех уровнях, ее взаимосвязь с другими отраслями права, обязанности и ответственность участников правоотношений в сфере сохранения историко-культурного наследия.
В составе законодательства, регулирующего во второй половине XX века охрану памятников истории и культуры, надлежит особо выделить Конституцию. В рамках этого основного закона государства и закладывались конституционно-правовые основы защиты национального историко-культурного наследия.
Во второй половине XX в. в СССР последовательно действовали два Основных закона страны: принятые в 1936 и 1977 г. Сопоставительный анализ данных документов показывает, что оба документа во многом совпадали и, прежде всего, в своей декларативности. Конституция СССР 1936 г. зафиксировала целый ряд прав и обязанностей граждан, связанных с развитием хозяйственной, общественной и культурной жизни. Хотя отдельных положений, регулирующих государственную политику в области культуры и, в частности, в сфере сохранения историко-культурного наследия Конституция 1936 г. не содержала, что вполне отвечало реалиям того времени, когда она принималась.
7 октября 1977 г. Верховным Советом СССР была принята новая Конституция СССР. Авторы Конституции не могли игнорировать накопленный к тому времени конституционный опыт многих государств мира, решения Организации Объединенных Наций в области прав человека и гражданина, и в этом смысле новый Основной закон -серьезный шаг на пути к демократическому государству, правда, опять же в существенной части на уровне декларации.
Международным стандартам соответствовало включение в Основной Закон формулировок позиций государства в области культурных отношений, т.е. той сферы, которая не была предметом правового регулирования Конституции 1936 г. Это такие общепринятые нормы, как право на пользование достижениями культуры (ст. 46) и свобода научного, технического и художественного творчества (ст. 47).
Конституция СССР 1977 г. определила охрану памятников и их использование как одно из направлений государственной политики в области социального развития и культуры. Впервые в практике конституционного регулирования Конституция закрепляет основные цели и задачи охраны и использования культурного наследия народов СССР, роль советского государства в этом деле, устанавливает принципы, на которых оно базируется, компетенцию СССР и союзных республик в данной отрасли культурного развития.
Ряд положений Конституции СССР 1977 г. составляет базу всей системы советского законодательства об охране историко-культурного наследия. Так, основополагающее значение в рассматриваемой области имеет ст. 27 Конституции, в соответствии с которой государство заботится об охране, преумножении и широком использовании духовных ценностей для нравственного и эстетического воспитания советских людей, повышения их культурного уровня1. В ст. 46 Конституции СССР закрепляется право граждан на пользование достижениями культуры, которое обеспечивается общедоступностью ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах; развитием и равномерным размещением культурно-просветительных учреждений на территории страны; развитием телевидения и радио, книгоиздательства и периодической печати, сети бесплатных библиотек; расширением культурного обмена с зарубежными государствами2.
В Основном Законе СССР определены конституционные основы деятельности органов государства в области культурного строительства, охраны и использования культурных ценностей. Так, ст. 131 Конституции СССР 1977 г. определила, что Совет Министров СССР правомочен решать «все вопросы государственного управления»3, в том числе и в сфере социально-культурного строительства. В соответствии со ст. 147 в ведении местных Советов народных депутатов находилось социально-культурное обслуживание населения4. Также в Конституции СССР закреплялись нормы, имевшие общее значение для регулирования всех общественных отношений, в том числе и в интересующей нас сфере (ст. 4,16, 59, 61).
Конституционно-правовые основы охраны отечественного историко-культурного наследия
Развитие законодательной базы по охране историко-культурного наследия во второй половине 1980-х - 1990-е годы отражает те сложные процессы, которые происходили в российском обществе. Глубокая перестройка социально-политических и экономических реалий требовала нового подхода к разрешению вопроса защиты памятников.
С распадом Советского Союза в 1991 г. было разрушено единое культурное пространство, складывавшееся столетиями. Тем не менее, в 1990-1991 гт. еще в рамках союзного законодательства был принят ряд принципиально важных нормативных актов долговременного срока действия. Поэтому их анализ представляет существенный интерес для предмета настоящего исследования.
Нормативная база отрасли активно формировалась как федеральными законами, так и указами Президента Российской Федерации, постановлениями Совета Федерации и Государственной Думы, постановлениями и распоряжениями Совета Министров РФ, документами министерств и ведомств, участвующих в решении проблемы охраны памятников.
Основными задачами нормотворческой деятельности в рассматриваемой области в 1990-е гг. были:
- выработка документов по принятию неотложных мер в сфере спасения историко-культурного наследия в условиях сложной и динамично развивающейся обстановки в стране;
- преодоление противоречий в законодательном комплексе 1950-1980-х гг. и вновь принимаемых нормативных актах (например, противоречие Закона РСФСР 1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры» и Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности» в вопросе о собственности на предметы и недвижимые объекты, имеющие художественную, историческую или иную культурную ценность);
- выработка на базе имеющегося опыта общих принципов действия законодательства в области культуры и, в частности, в области охраны памятников истории и культуры;
- законодательное решение наиболее актуальных проблем в сфере охраны историко-культурного достояния, которыми во второй половине 1980-х - 1990-е гг. стали; вопросы определения прав собственности на памятники истории и культуры; вопросы взаимодействия церкви и государства в сфере охраны памятников; вопросы реституции культурных ценностей;
- дальнейшее совершенствование нормативной базы деятельности центральных и местных органов, отвечающих за сохранность памятников, прежде всего Министерства культуры Российской Федерации;
- оформление в нормативных актах координации усилий разных министерств и ведомств в деле сохранения исторического и культурного наследия народов России, активизации работы по предупреждению и раскрытию посягательств на культурные ценности, пресечение вывоза их за пределы страны;
- уточнение и конкретизация мер уголовного, административного и гражданского характера, принимаемых к нарушителям законодательства об охране памятников истории и культуры.
Конституционно-правовые основы охраны историко-культурного наследия России были заложены прежде всего в новой Конституции Российской Федерации 1993 г. Принятая 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием Конституция России провозгласила Российскую Федерацию как социальное демократическое федеративное государство, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанность государства.
Конституция Российской Федерации была принята в своеобразных условиях переходного периода, когда после десятилетий тоталитаризма только начинали вырисовываться контуры нового общества. На ее содержание определенное влияние оказало противоборство между Президентом России и парламентом страны, отстаивавшими противоположные взгляды на пути развития страны.
Позитивные и негативные условия разработки и принятия Конституции 1993 г., да и просто личные качества участников создания проекта Конституции, не могли не сказаться на ее содержании. Недостатки Конституции 1993 г. связаны не только с погрешностями формулировок, но и с процедурой ее подготовки и принятия. В созванном Президентом РФ Конституционном совещании большинство его членов было назначено Президентом или принимало участие в его работе по своим должностным обязанностям. Во многих субъектах Федерации проект не получил большинства голосов либо не выносился на референдум вовсе. Российская Конституция была принята требуемым большинством (58,4% избирателей, принимавших участие в голосовании, при участии 54,8% зарегистрированных избирателей). Несмотря на имеющиеся недостатки, Конституция Российской Федерации занимает выдающееся место в истории нашей страны. Ее демократический потенциал далеко не исчерпан. Он используется при разработке новых важнейших законов и подзаконных актов, в том числе и в сфере сохранения историко-культурного наследия нации, при реформировании общественных отношений, формировании нового менталитета российского гражданина.
Конституция - основной закон государства, обладающий высшей юридической силой, которая прежде всего проявляется в верховенстве Конституции, что закреплено в ч. 2 ст. 4. Последнее приобретает особое значение в плане взаимоотношений федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию и, следовательно, придание федеральной Конституции высшей юридической силы призвано обеспечить единство и согласованность правовой системы. Данное положение чрезвычайно важно и для выработки законодательства в сфере охраны историко-культурного наследия, которое опирается на принципы, предложенные Основным законом, для распространение его действия на всю территорию России и его унификацию во всех субъектах государства.
Конституция Российской Федерации 1993 г. является демократической конституцией. Согласно Конституции, Россия является демократическим государством с республиканской формой правления, с главенством большого ряда демократических принципов, и с приоритетным вниманием к правам и свободам гражданин. В соответствии со ст. 2 Конституции, «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства»1. В ряду других основ конституционного строя и конституционных принципов положение о человеке, его правах и свободах как высшей ценности обладает приоритетом, верховенством.
Тенденции совершенствования деятельности государственных органов по охране историко-культурного наследия
Во второй половине 1980-х гг. в российском обществе формируется понимание того, что в области охраны историко-культурного наследия сложилась неблагополучная обстановка. Отход от идеологического диктата в сфере культуры привел к активизации общественной деятельности. Происходит оживленное обсуждение положения дел в сфере сохранения наследия, предлагаются новые рецепты выхода отрасли из кризиса1.
Основными направлениями государственной политики в области охраны историко-культурного наследия в конце 1980-х - начале 2000-х гг. стали:
- попытки преодоления со стороны государственных структур и общества в целом формировавшегося в течение многих десятилетий взгляда на памятники истории и культуры как на нечто второстепенное, не относящееся к актуальной сфере;
- преобразование организационно-управленческих структур, введение новых механизмов управления отраслью, основанных на отказе от жестких командно-административных методов руководства;
- преодоление ведомственной разобщенности в деле охраны историко-культурного наследия;
- разработка четкой концепции развития системы субъектов по охране памятников истории и культуры, принятие и реализация комплексных программ в этой сфере;
- использование дополнительных форм привлечения общественности и деятельности в интересующем направлении.
В свете новых реалий, сформировавшихся на современном этапе в жизни нашей страны, возникли весьма сложные проблемы в деле охраны историко-культурного наследия, решение которых находилось как в компетенции специальных государственных органов, так и всего общества в целом.
Ухудшение экономической обстановки в стране, хроническая нехватка финансовых средств резко обострили положение в сфере охраны памятников. Создалась реальная угроза разрушения историко-культурного наследия народов России. Сохранение памятников в этом тяжелом положении является сейчас одной из основных забот государства и общества. Этому способствует поиск новых форм охраны, концентрация усилий на определенных направлениях деятельности, изыскание альтернативных источников финансирования отрасли.
С развитием института частной собственности возникла проблема эффективного контроля за приватизацией памятников истории и культуры. Потребовалось прежде всего выработать принципы и подходы к разрешению этой проблемы.
Уже во второй половине 1980-х гг. начинается процесс усиления роли церкви в жизни общества. Он приводит к передаче части культовых сооружений и предметов, зачастую представляющих огромную историко-культурную ценность и охраняемых государством как памятники, религиозным общинам. В рамках этого процесса возникают острые противоречия между учреждениями культуры и церковью, связанные с вопросами должной охраны историко-культурного наследия.
Во второй половине 1980-х гг. происходит ослабление международной напряженности. Российское государство стремится к развитию цивилизованных отношений с зарубежными странами. Но и здесь возникает проблема реституции культурных ценностей, вывезенных на территорию России в качестве репараций по итогам мировой войны 1939-1945 гг. Решение этой проблемы также требует осторожного и взвешенного подхода.
И, наконец, обострение криминогенной обстановки в стране, огромный вал преступлений, связанных с хищениями предметов, представляющих культурную ценность, сделали необходимым объединение сил и средств на борьбу с этим злом, координацию действий разветвленной системы учреждений культуры, общественных организаций, правоохранительных институтов и прежде всего органов внутренних дел.
Российская Федерация, обладая богатейшим культурным наследием, на современном этапе оказалась фактически не в состоянии обеспечить своим движимым и недвижимым памятникам надлежащую охрану и использование. Конечно, кризисное положение с охраной историко-культурного наследия обнаружилось не в один миг, оно нарастало десятилетиями. Из-за финансовых, организационных и криминогенных факторов Россия ежегодно теряет сотни и тысячи памятников. Появилась угроза невосполнимой утраты большей части историко-культурного наследия уже в ближайшие 10-15 лет1.
Недвижимые памятники в отсутствии должной консервации и реставрации ветшали и разрушались повсеместно, в том числе в Москве и Московской области2. Участились случаи грубых административных правонарушений по отношению к памятникам, порой граничащие с преступлениями. В условиях трансформации установленного порядка коррумпированные чиновники, пользуясь правовой и управленческой неопределенностью первых лет перестройки, давали согласие или закрывали глаза на перестройку историко-культурных объектов. Музеи под давлением сложившихся обстоятельств были вынуждены влачить жалкое существование, превращаясь в организации, ориентированные не на сохранение своих фондов, а на извлечение доходов из имеющихся у них ресурсов. Начался неуправляемый и неподконтрольный процесс «муниципализации государственных музеев»1, что вело зачастую к их закрытию. Свертывались программы Министерства культуры Российской Федерации и, в частности, программа по составлению Свода памятников истории и культуры на территории РФ.
На современном этапе в обществе возникло понимание того, что решить данную проблему лишь методами государственного регулирования не получится. Необходимо было искать новые организационно-управленческие методы, менять саму суть государственной политики в сфере охраны памятников истории и культуры, отдавая в этом деле приоритет личным и общественным интересам, а не государственным.
Но, с другой стороны, без четкой государственной программы и поддержки осуществление действенных мероприятий по сохранению культурного наследия народов России было невозможно. Понимая это, в 1993 г. ведущие представители российской культуры, известные ученые-правоведы обратились к Президенту Российской Федерации. Они предостерегали его от проведения пагубной по отношению к памятникам и музейным фондам политики, которая неизбежно должна была разрушить культурное наследие страны, а также просили оказать должную поддержку национальной культуре.
