Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационно-правовые основы формирования частей и подразделений внутренних войск МВД СССР для выполнения задач по охране общественного порядка 13
1.1. Охрана общественного порядка как форма реализации правоохранительной функции государства 13
1.2. Организационная основа создания частей и подразделений внутренних войск, предназначенных для охраны общественного порядка 32
1.3. Нормативное регулирование деятельности внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка во второй половине XX в 61
Глава 2. Правоохранительная деятельность внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка во второй половине XX в 87
2.1. Направления деятельности внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка 87
2.2. Особенности служебно-боевой деятельности внутренних войск при урегулировании межнациональных конфликтов в конце XX в 119
Заключение 160
Список использованных источников 168
- Охрана общественного порядка как форма реализации правоохранительной функции государства
- Организационная основа создания частей и подразделений внутренних войск, предназначенных для охраны общественного порядка
- Нормативное регулирование деятельности внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка во второй половине XX в
- Особенности служебно-боевой деятельности внутренних войск при урегулировании межнациональных конфликтов в конце XX в
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
В условиях строительства демократического и правового государства в России вопросы обеспечения надежного общественного порядка, защиты прав и свобод человека и гражданина все чаще оказываются в центре внимания общественности, а также появляются в повестке дня работы государственных органов. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому человеку и гражданину на всей территории России обеспечение личной безопасности, защиты его конституционных прав и свобод (ст. 45)1.
Изучение социально-политической обстановки начала 1990-х годов, современной общественно-политической жизни России, позволяет утверждать, что публичные акции протеста при определенных условиях могут перерасти в массовые беспорядки, представляющие угрозу национальной безопасности страны. Названным обстоятельством обусловлена необходимость создания высокоэффективного механизма, функционирование которого будет направлено на профилактику и пресечение нарушений общественного порядка. Одной из структур такого механизма являются внутренние войска МВД России, служебная деятельность которых и направлена на обеспечение правопорядка. Они неоднократно доказывали, что являются гарантом стабильности государственной системы, охраны общественного порядка и способны в любой ситуации эффективно выполнять поставленные задачи.
За последние годы произошли изменения в социально-экономической сфере, которые существенно повлияли на состояние общественных отношений, обострили социальные конфликты. Некоторые из них находят свое выражение в форме противоправных массовых акций. Ежегодно проводится большое количество митингов, шествий, демонстраций, но некоторые из них проходят без какого-либо разрешения, с нарушением установленных норм. При их проведении значительно возрастает угроза нарушения общественного порядка, совершения террористических актов и иных посягательств на безопасность граждан, что требует привлечения большого количества сил и средств для пресечения подобных действий.
Создание необходимой для этого нормативно-правовой базы и механизма ее применения в настоящее время рассматривается как одна из основных задач в области обеспечения внутренней безопасности государства.
В этой связи историко-правовой анализ охраны общественного порядка не только не утратили своей значимости, а напротив, приобрел еще большую актуальность. При этом особо значимым представляется исследование периода второй половины XX в., связанного с выработкой качественно новых принци-
1 Конституция Российской Федерации. -М., 2012.
пов и приоритетов в деятельности внутренних войск по охране общественного порядка.
Степень разработанности проблемы. Тема диссертации охватывает широкий круг вопросов, связанных с организацией и служебно-боевой деятельностью внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка во второй половине XX в., которые до настоящего времени специальным предметом научного исследования в отечественной историко-правовой науке не являлись. Объясняется такая ситуация прежде всего закрытостью деятельности внутренних войск МВД СССР, выполнявших служебно-боевые задачи по несению патрульно-постовой службы. Различные аспекты охраны общественного порядка исследовались в работах Н. М. Безрядина, А. М. Васильева, В. И. Ва-ренко, И. И. Веремеенко, А. В. Готовцева, Э. П. Григониса, М. И. Еропкина, Н. Н. Жильского, И. Ю. Загоруйко, М. М. Звягина, Ф. Е. Колонтаевского, Б. П. Кондрашева, А. П. Коренева, Д. А. Коротченкова, В. В. Лазарева, Л. Л. Попова, А. В. Серегина, В. В. Склярова, С. А. Терентьева, А. И. Числова, А. А. Чувилева, X. А. Юсупова, А. Ю. Якимова. Отдельные вопросы, касающиеся истории внутренних войск, нашли свое отражение в исследованиях ученых-историков, юристов, социологов, политологов, таких как А. Е. Алексеен-ков, В. П. Баранов, Б. П. Бел Озеров, В. П. Журавель, А. А. Климов, С. Г. Лысенков, В. Ф. Некрасов, С. Н. Рожнов, П. Н. Саклаков, В. П. Сидоренко, С. М. Штутман и др., вышедших уже в современной России, когда гриф секретности с документов, касающихся этого вида деятельности был снят.
Таким образом, несмотря на многолетний интерес ученых к истории служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка вплоть до настоящего времени работы, непосредственно обращенные к историко-правовому анализу организационно-правовых основ деятельности внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка, отсутствуют. Данная диссертация направлена на восполнение этого пробела.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникавшие в процессе деятельности внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка.
Предметом исследования выступают исторические закономерности развития общественных отношений в сфере охраны общественного порядка в СССР во второй половине XX в.; понятийно-категориальный аппарат, позволяющий наиболее полно осуществлять феноменологическую характеристику правового регулирования охраны общественного порядка в социально-историческом контексте развития российской государственности; закономерности развития нормативно-правового регулирования, деятельности внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка в исследуемый период;
деятельность внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка во второй половине XX в.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексный историко-правовой анализ содержания и правовой регламентации деятельности внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка и формулирование на этой основе предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы деятельности внутренних войск и практического применения форм и методов выполнения ими служебно-боевых задач.
Достижение цели исследования предполагает решение следующих задач:
- сформулировать понятие охраны общественного порядка как формы
реализации правоохранительной функции государства;
-выявить предпосылки создания подразделений и частей внутренних войск МВД СССР для выполнения задач по охране общественного порядка во второй половине XX в.;
охарактеризовать нормативно-правовое обеспечение деятельности внутренних войск МВД СССР в сфере охраны общественного порядка;
раскрыть направления деятельности внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка;
-исследовать содержание и правовое обеспечение деятельности специальных моторизованных частей милиции как одного из основных элементов системы охраны общественного порядка;
- выявить особенности охраны общественного порядка при урегулирова
нии межнациональных конфликтов частями и подразделениями внутренних
войск МВД СССР;
- сформулировать предложения по совершенствованию нормативно-
правовой базы деятельности внутренних войск в современных условиях.
Хронологические рамки диссертационного исследования обусловлены общественно-политическими процессами, протекавшими в стране и трансформацией военной организации государства. Они охватывают период от начала 50-х годов XX в. , связанный с изменениями в структуре и характере деятельности внутренних войск МВД СССР, до начала 90-х годов XX в., связанный с распадом СССР и принятием Закона Российской Федерации «О внутренних войсках МВД России»3.
Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений, в рамках которого применены общенаучные и частнонауч-
2 Вопросы МТБ СССР : постановление Совета Министров СССР от 6 мая 1951 г. № 1482-748сс; О реорганиза
ции конвойных войск МВД СССР : приказ МВД СССР от 18 мая 1951 г. № 00260 // ВЧК-ОГПУ-КВД-НКГБ-
МГБ-МВД-КГБ (1917-1960): справ. / под общ. ред. акад. А. Н. Яковлева. М. : Издание МФД, 1997. С. 101.
3 О внутренних войсках МВД России : Закон Российской Федерации от 24 сентября 1992 г. № 3534-1 // Ведомо
сти СНД и ВС Российской Федерации. 1992. № 42. Ст. 2334.
ные методы.
Сравнительно-правовой метод позволил выявить сходство и отличие нормативных правовых актов, регламентировавших служебно-боевую деятельность внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка в исследуемом периоде.
При помощи хронологического метода были определены целесообразные временные границы проводимого исследования.
Логический метод был использован при исследовании наиболее значимых событий, повлиявших на организацию деятельности внутренних войск МВД СССР в их последовательности и причинно-следственной связи.
Системно-структурный метод способствовал научному познанию объекта исследования как единой системы и выделению в его структуре взаимодействующих элементов.
Работа над диссертацией велась на основе принципа историзма. Общественные явления анализировались в динамике их развития на различных этапах функционирования государства и его институтов. Это позволило рассмотреть становление правовых основ участия внутренних войск МВД СССР в охране общественного порядка с учетом особенностей конкретных общественно-политических и социально-экономических условий.
Теоретическую основу исследования составили научные труды отечественных ученых-юристов и зарубежных исследователей, посвященные анализу понятия «охрана общественного порядка» (Н. М. Безрядин, А. М. Васильев,
B. И. Варенко, И. И. Веремеенко, А. В. Готовцев, Э. П. Григонис, М. И. Ероп
кин, Н. Н. Жильский, И. Ю. Загоруйко, М. М. Звягин, Ф. Е. Колонтаевский,
Б. П. Кондрашев, А. П. Коренев, В. В. Лазарев, Л. Л. Попов, А. В. Серегин,
А. И. Числов, А. А. Чувилев, X. А. Юсупов, А. Ю. Якимов и др.) и развитию
служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД СССР (А. Е. Алексеен-
ков, В. П. Баранов, Б. П. Бел Озеров, В. П. Журавель, А. А. Климов,
C. Г. Лысенков, В. Ф. Некрасов, С. Н. Рожнов, П. Н. Саклаков, В. П. Сидоренко,
С. М. Штутман и др.).
Источниковую базу исследования составляют законодательные и ведомственные нормативные правовые акты, статистические сборники, аналитические обзоры, официальные письма и доклады должностных лиц, материалы периодической печати. Важными источниками диссертации послужили документы, полученные из Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного военного архива (РГВА), Центрального архива Министерства внутренних дел России (ЦА МВД России), Центрального архива внутренних войск Министерства внутренних дел России (ЦАВВ), из фондов Центрального музея внутренних войск и его филиалов в Москве и Санкт-Петербурге, отдела рукописей Российской национальной библиотеки (ОР РНБ).
Научная новизна диссертации определяется авторским подходом к исследованию вопросов диссертационной проблематики и полученными при этом результатами. Впервые в юридической литературе войска правопорядка рассматриваются в качестве одного из субъектов правоотношений, складывающихся в сфере поддержания общественного порядка.
Диссертация является первым в историко-правовой науке исследованием, в котором раскрыт организационно-правовой механизм привлечения внутренних войск МВД СССР к охране общественного порядка во второй половине XX в.
При этом новыми для историко-правовых исследований являются следующие результаты, полученные лично соискателем:
-дано авторское определение направлений деятельности внутренних войск МВД СССР в сфере охраны общественного порядка во второй половине XX в.;
предложено определение охраны общественного порядка как формы реализации правоохранительной функции государства;
предпринята попытка реконструкции процесса привлечения внутренних войск для урегулирования межнациональных конфликтов 80-х годов XX в. в хронологической последовательности, в результате чего диссертант отмечает, что первым таким использованием внутренних войск для урегулирования межнациональных конфликтов состоялось в 1981 г. во Владикавказе, а не в 1986 г. в Алма-Ате, как это указывается в опубликованных исследованиях4;
в научный оборот впервые введены архивные документы и материалы, характеризующие структуру и деятельность внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка, а также ведомственные нормативные правовые акты, касающиеся деятельности внутренних войск второй половины XX в.;
-представлена характеристика нормативно-правового обеспечения деятельности внутренних войск МВД СССР во второй половине XX в.;
- сформулированы выводы о возможности использования российскими
правоохранительными органами опыта, накопленного частями и подразделе
ниями при выполнении задач по охране общественного порядка в период обес
печения спортивно-массовых мероприятий международного характера.
Положения, выносимые на защиту:
1. Охрана общественного порядка - это одна из форм реализации правоохранительной функции государства, которая представляет собой деятельность компетентных органов, осуществляемую установленными законом способами и направленную на защиту сложившихся в обществе общественных отношений и устранение причин их дестабилизирующих.
4 Например, Ташпеков, В. А. Однажды в Карабахе. М, 2009. С. 5.; Шубин, А. В. Золотая осень, или период застоя в 1975-1985 годы. М, 2008. С. 138-139.
-
Деятельность внутренних войск в рассматриваемый период в сфере охраны общественного порядка регламентировалась преимущественно подзаконными актами, носившими, как правило, закрытый характер. Названное обстоятельство выводило внутренние войска из-под общественного контроля, что противоречило курсу КПСС и руководства СССР на демократизацию общественных отношений в стране.
-
В исследуемый период издание нормативных правовых актов в сфере деятельности внутренних войск происходило с нарушением одного из принципов правотворчества - своевременности, что негативно влияло на выполнение ими задач охраны общественного порядка.
4. Отсутствие нормативного регулирования привлечения внутренних
войск к урегулированию межнациональных конфликтов отрицательно сказыва
лось на взаимоотношении их с гражданами при выполнении поставленных за
дач.
-
В ходе исследования автором выделены направления деятельности внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка фактически реализуемых, но не определенные руководящими документами: несение патрульно-постовой службы на улицах городов, на стадионах, в парках и других общественных местах; пресечение массовых беспорядков и групповых хулиганских проявлений в населенных пунктах; охрану общественного порядка при ликвидации последствий землетрясений, стихийных бедствий, аварий и катастроф, лесных пожаров, при обеспечении карантинных мероприятий; охрану общественного порядка в ходе подготовки и проведения мероприятий спортивного, политического и международного характера; участие в урегулировании межнациональных конфликтов.
-
В целях повышения эффективности выполнения задач по охране общественного порядка внутренними войсками МВД СССР требовалась специальная подготовка военнослужащих, а при отборе на службу - соблюдение особых критериальных требований к кандидатам. В ходе исследования автором установлено, что требования к гражданам, которыми комплектуются внутренние войска на современном этапе, снизились, что можно рассматривать как неблагоприятный фактор при выполнении внутренними войсками стоящих задач.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что в диссертации освещаются вопросы, имеющие существенную значимость для исто-рико-правовой науки, дополняя, конкретизируя и уточняя отдельные разделы истории государства и права, истории органов внутренних дел и внутренних войск. Проведенное исследование, в процессе которого в научный оборот введен ряд новых, ранее не используемых архивных источников, является вкладом в расширение и углубление научных знаний об историческом опыте организации и функционирования внутренних войск как составной части государствен-
ного механизма. Оно позволяет осмыслить в исторической ретроспективе место и роль войск в одной из ведущих сфер жизнедеятельности общества - обеспечении правопорядка в стране, в том числе и при урегулировании межнациональных конфликтов в конце XX в.
Практическая значимость исследования определяется тем, что его результаты могут быть использованы: в научно-исследовательской работе, связанной с анализом деятельности внутренних войск; в правотворческой деятельности, направленной на обеспечение правопорядка; в совершенствовании правового регулирования деятельности как внутренних войск, так и полиции; в образовательном процессе юридических вузов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, нашли свое отражение в подготовленных автором публикациях и обсуждались: на VI Международной научно-практической конференции «Наука и современность-2010» (Новосибирск, 19 ноября 2010 г.); на XI Международной научно-практической конференции «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (Москва, 28 ноября 2010 г.); на Всероссийской межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития внутренних войск МВД России: история и современность (к 200-летию внутренних войск МВД России)» (Санкт-Петербург, 8 февраля 2011 г.); на VII Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы современных наук» (г. Прземисл, 7-15 июля 2011 г.); на III Международной научно-практической конференции «Государственно-правовая политика в Северо-Западном регионе» (Санкт-Петербург, 27-28 октября 2011 г.); на X всероссийской научно-теоретической конференции «Правовая система России: традиции и инновации» (Санкт-Петербург, 25-27 апреля 2013 г.); на всероссийской научно-практической конференции «Проблемы предупреждения и борьбы с преступлениями и иными правонарушениями» (Новосибирск, 17 мая 2013 г.). Кроме того, основные положения настоящего исследования обсуждались в ходе проводимых на кафедре теории государства и права Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России научно-методологических семинаров преподавателей и адъюнктов.
Результаты исследования внедрены в филиале ФГКУ «ВНИИ МВД России» по Сибирскому федеральному округу, используются в образовательных процессах Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России и Новосибирского военного института внутренних войск имени генерала армии И. К. Яковлева МВД России при преподавании курса «История государства и права России».
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка источников и литературы.
Охрана общественного порядка как форма реализации правоохранительной функции государства
Существует научная позиция, в соответствии с которой первоначально появилось понятие «общее благо», которое было идентично понятию «общий правопорядок»5. Этой позиции придерживается А. В. Сумин, который приходит в выводу, что взгляды древнегреческих и древнеримских юристов, например Аристотеля и Цицерона, на «общее благо» и «общий правопорядок» содержательно наиболее приближены к современному пониманию общественного порядка6. Важность понятия «общественный порядок» подтверждается использованием его в Конституции РСФСР 1925 г. В частности, в ст. 64 Конституции РСФСР, регламентирующей компетенцию исполнительных комитетов советской власти указано, что «...обеспечение в пределах данной территории революционной законности и охраны государственного порядка и общественной безопасности» являлось одним из важных направлений их деятельности7. Рассматривая развитие исследуемого понятия в России, можно констатировать, что с конца XIX в. понятие «общественный порядок» вытесняет из оборота свои синонимы, такие как «общее благо» и «общий порядок», и получает окончательное закрепление в 1950-1960-х годах.8 В середине XX в. государство уделяло много внимания охране общественного порядка. Так, 17 августа 1962 г. постановлением ЦК КПСС и Совета министров СССР «О мерах по улучшению деятельности советской милиции» МВД РСФСР и другие республиканские министерства, а также учреждения в краях, областях и городах были переименованы соответственно в министерства охраны общественного порядка. В постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР от 17 августа 1962 г. № 900-387 «О мерах по улучшению деятельности советской милиции» отмечалось: «...ЦК КПСС и СМ СССР признали целесообразным преобразовать Министерство внутренних дел в Министерство охраны общественного порядка»9.
В советской юридической литературе понятие общественного порядка трактовалось по-разному: как «урегулированное советским народом состояние общественной жизни», как «форма упрочения и развития социалистических общественных отношений», как «порядок, регулирующий отношения между членами советского общества»10.
Позже представления о понятии и содержании общественного порядка стали приобретать системность, а в 1960-1970-х годах зарождилась «концепция общественного порядка»11. Ее основоположниками многие исследователи считают М. И. Еропкина и А. П. Клюшниченко. Первый рассматривал общественный порядок через ограниченный круг общественных отношений, на которые должна быть направлена правоохранительная деятельность соответствующих государственных органов, их должностных лиц или общественности12. При этом приоритет отдавался отношениям, возникающим в общественных местах. Несколько иного подхода придерживался А. Л. Клюшниченко. Под общественным порядком он понимал систему отношений, обеспечивающую «нормальные условия для общественно-полезной деятельности граждан, их отдыха и быта, гарантированное общественное спокойствие, уважение к общественной нравственности, чести и достоинству людей, а также сохранности имущества»13. Он же критически относился к позиции М. И. Еропкина и ряда других ученых, которые в качестве критерия разграничения сферы общественного порядка от иных общественных отношений выделяли общественное место. А. П. Клюшниченко справедливо подчеркивал, что данный подход к определению круга рассматриваемых отношений может привести к неправильному выводу о том, что при обеспечении порядка охраняются лишь те из них, которые образуются в общественных местах, и что органы охраны правопорядка должны быть безразличны к таким нарушениям, как дебош в коммунальной квартире, непристойное поведение в семье и т. д.14
Относительно определения общественного порядка в научной литературе, по мнению И. И. Веремеенко, существуют две основные точки зрения. Согласно первой, в его основу положено содержание общественного порядка, в соответствии со второй - место формирования общественных отношений15.
В юридической литературе достаточно часто понятие «общественный порядок» коррелирует с таким понятием, как «правопорядок». Общественным порядком можно признать сложившуюся в обществе устойчивую систему отношений между людьми, основанную на правилах их взаимного поведения и общежития, установленных законодательством, обычаями и традициями, а также нравственными нормами, господствующими в обществе на определенном историческом этапе. Исходя из этого автор считает, что общественный порядок представляет собой всю совокупную систему общественных отношений, которая складывается в результате реализации социальных норм: норм права, норм морали, норм общественных организаций, норм неправовых обычаев, традиций и ритуалов.
По мнению В. Н. Жукова, общественный порядок представляет собой синтез социальных систем, взаимопересекающихся и взаимообусловленных16.
В правовой науке явление общественного порядка, как правило, рассматривается в широком и в узком смыслах. В узком смысле общественный порядок понимается не как вся система общественных отношений, а лишь как определенные их совокупности, складывающиеся в различных областях социально-политической жизни и быта17. Такой подход применяется при анализе различных сфер правоохранительной деятельности и определении объекта противоправного посягательства. Определение понятия общественного порядка в узком (непосредственном) смысле имеет практическое значение в работе прокуратуры, судов, органов внутренних дел, административных комиссий, а также общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка, нацеливает их на предупреждение и пресечение конкретных преступлений и административных правонарушений, которые посягают на общественные отношения, складывающиеся в этой сфере18. В связи с этим автор отмечает, что определенная роль в охране общественного порядка принадлежит внутренним войскам МВД России, на которые возложена задача по охране общественного порядка19.
Организационная основа создания частей и подразделений внутренних войск, предназначенных для охраны общественного порядка
Послевоенный период развития внутренних войск в системе МГБ и МВД СССР был связан с изменением их структуры. Реформирование внутренних войск объясняется экономическими трудностями послевоенного периода развития СССР и политическими факторами борьбы за власть .
С перерастанием государства диктатуры пролетариата в социалистическое государство, Советские Вооруженные силы, в состав которых входили и внутренние войска55, по своему характеру стали более общенародными. Этот период стал весьма плодотворным для укрепления и развития внутренних войск.
Реформы 60-х годов XX в. затронули сложившуюся систему обеспечения внутренней безопасности в СССР. С упразднением 13 января 1960 г. общесоюзного МВД ответственность за безопасность была искусственно переведена на регионально-республиканский уровень. Единый организующий орган управления в лице ГУВКВ упразднен, а войска «распределены по национально-республиканским квартирам». Республиканские органы государственной власти и управления взяли под свою юрисдикцию соединения и части единых внутренних войск СССР, дислоцируемых на их территориях. В это время возникали очаги новых источников угроз внутренней безопасности, получившие юридическое определение как массовые антиобщественные беспорядки56.
Итак, вторая половина 1960-х годов во внутренней политике СССР характеризовалась сворачиванием либерального курса Председателя Совета министров СССР Н. С. Хрущева, который одновременно был Первым секретарем ЦК КПСС, с его ориентацией на децентрализацию управления страной и привлечение к правоохранительной деятельности общественности. Непрофессионализм в борьбе с преступностью привел к снижению качества правоохранительной деятельности. Это не могло оставаться без внимания руководства страны. Советское правительство приняло ряд мер, направленных на упрочнение законности и искоренение преступности в стране. В период развернутого строительства коммунизма Коммунистическая партия Советского Союза и советское правительство постоянно уделяли внимание вопросам строгого соблюдения социалистической законности, искоренения нарушений правопорядка в стране, ликвидации преступности и устранению причин, ее порождающих.
7 августа 1953 г. Совет министров СССР принял Постановление «О мерах по укреплению общественного порядка и борьбе с уголовной преступностью», в котором работа милиции признавалась неудовлетворительной. Была поставлена задача укрепления кадров уголовного розыска, улучшения службы участковых уполномоченных, постовой и патрульной службы. Об этом же шла речь как в принятом 12 марта 1954 г. Постановлении ЦК КПСС «Об основных задачах МВД»57, так и Постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР от 25 октября 1956 г. №1443-719 «О мерах по улучшению работы Министерства внутренних дел СССР»58.
17 августа 1962 г. совместным Постановлением ЦК КПСС и Совета министров СССР «О мерах по улучшению деятельности советской милиции» Министерство внутренних дел РСФСР и другие республиканские министерства, а также учреждения МВД в краях, областях и городах были переименованы соответственно в министерства охраны общественного порядка и управления охраны общественного порядка. В Постановлении говорилось, что «основными функциями органов МВД союзных республик являются обеспечение общественного порядка, борьба с преступностью и перевоспитание лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, ЦК КПСС и Совет Министров СССР признали целесообразным преобразовать министерства внутренних дел союзных республик в министерства охраны общественного порядка»59.
Изменение названия мотивировалось тем, что оно полнее отражало характер деятельности ведомства. Переименование министерств имело политические мотивы и, прежде всего, представляло собой попытку уменьшить масштаб органов внутренних дел, показать, что они не обладают прежней властью.
Переименование министерств внутренних дел союзных и автономных республик в министерства охраны общественного порядка и управлений внутренних дел краев и областей в управления охраны общественного порядка исполнительных комитетов краевых и областных Советов депутатов трудящихся руководство государства объясняло тем, «что никакими «внутренними делами бывшие органы МВД как в центре, так и на местах давно уже не ведали. Основные функции этих органов - это охрана общественного порядка, борьба с преступностью и перевоспитание лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы. Поэтому их переименование соответствует выполняемым задачам, ярко отражает их основную функцию и главное направление деятельности»60.
По мнению С. Н. Грошева, «переименование министерства внутренних дел в министерство охраны общественного порядка не несло в себе объективной необходимости. Безусловно, главной задачей министерства была и остается охрана общественного порядка, но, несмотря на это, пе ред ведомством также стояли задачи профилактики правонарушений. В системе министерства находились, в том числе, и внутренние войска, внутренняя и конвойная охрана, а также широкая сеть учебных заведений. Поэтому переименование не являлось отражением действительности ... главным было, привлечение общественности к охране общественного порядка»61.
Большую роль в укреплении законности и общественного порядка сыграло принятие совместного Постановления ЦК КПСС и Совета министров СССР от 23 июля 1966 г. № 571 «О мерах по усилению борьбы с преступностью»62, в котором ЦК КПСС, Президиум Верховного Совета СССР и Совет министров СССР рассмотрели вопрос о мерах по усилению борьбы с нарушениями общественного порядка. В Постановлении говорилось, что «с профессиональной преступностью в СССР правоохранительные органы справились, но страну накрыл вал мелких правонарушений и хулиганства. Необходимо систематически и глубоко анализировать положение дел с преступностью в каждой республике, крае, области, городе и районе ... в связи с этим было признано целесообразным вернуться к централизованной системе борьбы с преступностью и образовать союзно-республиканское Министерство охраны общественного порядка СССР (далее МООП СССР)»63. Государству требовался новый орган, который мог бы выполнять задачи по охране общественного порядка, бороться с уличной преступностью и мелким хулиганством, но и подчиняться он должен был ведомству, которое отвечает за сохранение внутренней стабильности и безопасности в стране, МВД СССР.
Нормативное регулирование деятельности внутренних войск МВД СССР по охране общественного порядка во второй половине XX в
За свою многовековую историю наше государство неоднократно переживало радикальные, глубокие и масштабные социально-экономические и политико-правовые изменения, направленные на коренное обновление российской государственности, которые предполагали как структурные преобразования её государственного механизма, так и изменение законодательной базы.
Исторический опыт свидетельствует, что коренные изменения социально-политического устройства государства, как правило, влекут за собой и реформирование правоохранительных органов, в том числе и структур, обеспечивающих правовой порядок. Разновидностью таких структур являются внутренние войска. Одним из факторов, определяющих эффективность деятельности внутренних войск по охране общественного порядка, является ее должная правовая регламентация. В государстве только закон должен определять сферу деятельности того или иного механизма, его назначение, функции и структуру123.
Для того чтобы создать прочную правовую базу деятельности внутренних войск по выполнению задач, связанных с охраной общественного порядка, необходимо не только знать современное состояние отечественного и зарубежного законодательства, регламентирующего функционирование правоохранительных органов, но и учитывать в полном объеме имеющийся опыт его применения. В связи с этим автор и рассматривает развитие правовой базы в сфере охраны общественного порядка внутренними войсками МВД СССР.
В деле претворения в жизнь постановлений партии и правительства124 по обеспечению и поддержанию правопорядка, искоренению преступности в стране, а также соблюдению законности, важное место отводилось подразделениям внутренних войск, выполнявшим задачи по охране общественного порядка. Их деятельность требовала от государства принятия таких нормативных актов, которые не только регламентировали правовой статус военнослужащих, но и учитывали большой опыт организации и несения патрульно-постовой службы, обеспечения массово-политических мероприятий, а также участия войсковых нарядов при выполнении задач в условиях осложнения оперативно-служебной обстановки (стихийные бедствия, карантинные мероприятия, ликвидация групповых и вооруженных побегов осужденных и др.).
Воины внутренних войск, как это им и предписывалось приказом МООП СССР от 30 сентября 1966 г.125, применяли при несении патрульно-постовой службы уставы, которыми пользовались сотрудники Советской милиции. Так, при образовании специальных моторизованных частей милиции действовал Устав патрульно-постовой службы милиции РСФСР, объявленный приказом МООП РСФСР от 1 августа 1963 г. №460126, в который неоднократно вносились изменения127. Однако в несении патрульно-постовой службы военнослужащими внутренних войск имелись некото рые особенности, отличавшие ее от выполнения аналогичных задач Советской милицией. Именно эта специфика требовала нормативно-правового акта, содержание которого охватывало бы всю сферу деятельности и служебно-боевого применения подразделений и частей внутренних войск МВД СССР, привлекаемых к охране общественного порядка.
Во второй половине XX в. было принято несколько документов, регламентировавших применение внутренних войск для охраны общественного порядка. Вот только некоторые из них:
- Временная инструкция по службе специальных моторизованных частей милиции 1967 г., объявленная приказом МООП СССР от 28 апреля 1967 г. №225128;
- приказ МООП СССР от 7 ноября 1967 г. № 0505 «О введении в действие Положения о СМЧМ МООП СССР»129;
- приказ МВД СССР от 31 декабря 1970 г. «О мерах по улучшению служебной деятельности специальных моторизованных частей милиции»130;
- наставление по службе специальных моторизованных частей милиции МВД СССР, объявленное приказом МВД СССР от 7 июля 1972 г. №205131;
- устав патрульно-постовой службы МВД СССР, утвержденный приказом МВД СССР от 20 июля 1974 г. № 200132;
- уставы боевой службы внутренних войск МВД СССР, объявленные приказами МВД СССР от 13 декабря 1968 г.133, от 30 ноября 1978 г.134, от 15 октября 1986 г.135;
- указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. № 9307-IX «Об обязанностях и правах внутренних войск Министерства внутренних дел СССР при охране общественного порядка»136;
- Закон СССР от 26 марта 1990 г. № 1388-1 «Об обязанностях и правах внутренних войск МВД СССР при охране общественного порядка»137.
После образования частей, которые по своим задачам занимались только несением патрульно-постовой службы, Министерством охраны общественного порядка было указано, что в первой половине 1967 г. должен быть разработан документ, определяющий служебную деятельность внутренних войск по охране общественного порядка, исходя из накопленного опыта несения патрульно-постовой службы. В апреле 1967 г. Главное управление милиции совместно со Штабом внутренних войск, внутренней и конвойной охраны представили министру ООП СССР проект временной инструкции по службе специальных моторизованных частей милиции. В ней определялось, что «специальные моторизованные части милиции Министерства охраны общественного порядка СССР предназначены для несения патрульно-постовой службы по охране общественного порядка и выполняют две группы задач:
1. Вели борьбу с хулиганством и иными проявлениями преступности на улицах, стадионах, в парках и других общественных местах.
2. Выполняли другие внезапно возникающие оперативно-служебные задачи по охране общественного порядка»138.
Эти же задачи были определены и в п. 6 приказа МООП СССР от 30 сентября 1966 г.139.
Особенности служебно-боевой деятельности внутренних войск при урегулировании межнациональных конфликтов в конце XX в
В конце XX в. проблемы межнациональных отношений приобрели особую остроту. Под демократическими веяниями и лозунгами в ряде союзных республик СССР оживились националистические настроения, появились группы сепаратистов и экстремистов. Неотложное решение этих проблем стало необходимым условием существования и целостности страны и будущего ее народов. Все это в условиях нарастания экономических трудностей отсутствия принципиальной позиции со стороны руководства страны привело к межнациональной напряженности, а затем и к серьезным конфликтам в некоторых республиках СССР.
Для стабилизации обстановки в некоторых регионах руководством страны решено было применить чрезвычайные меры. Автор отмечает, что применение чрезвычайных мер раньше считалось возможным лишь в капиталистических странах. В стране «развитого социализма», как отмечал О. Б. Нигматуллин, господствовала идеологическая установка, поэтому чрезвычайных ситуаций, особенно связанных с социальными конфликтами, быть не могло, как не может быть и самих конфликтов236. Но развитие общественно-политических процессов в странах социалистического лагеря, приведшее к крушению тоталитарных режимов, способствовало тому, что в ряде государств общественная ситуация стала выходить из-под контроля властей237. Это, в свою очередь, привело к необходимости применения чрезвычайных мер для стабилизации общественно-политической обстановки в этих странах, а также в ряде регионов Советского Союза, где начались социальные конфликты на межнациональной почве, сопровож-давшиеся жертвами среди мирного населения .
1 декабря 1988 г. Верховным Советом СССР был принят Закон СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР 1977 г.»239, в котором наряду с военным положением для защиты интересов СССР и безопасности его граждан была предусмотрена еще одна мера чрезвычайное положение240. Следующим шагом было принятие в апреле 1990 г. Закона СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения»241. Однако еще до внесения изменений в Конституцию СССР и принятия указанного Закона в Советском Союзе впервые было применено чрезвычайное положение. 21 сентября 1988 г. советское правительство приняло решение о направлении внутренних войск в столицу Нагорно-Карабахской автономной области г. Степанакерт и в Ереван для нормализации армяно-азербайджанского конфликта, и в этот период в Нагорном Карабахе было введено чрезвычайное положение. Законодательно в указанный период Верховным Советом СССР были введены особое положение и комендантский час в Нагорно-Карабахской автономной области и Агдамском районе Азербайджана242. Представитель ЦК КПСС и Президиума Верховного Совета СССР А. Вольский обратился к населению НКАО и Агдамского района Азербайджанской ССР с призывом сохранять спокойствие, не поддаваться на провокации и объявил, что на территории их проживания как мера защиты интересов государства и общества вводится особое положение и устанавливается комендантский час243. Текст этого обращения был передан по телевидению, радио, отпечатан на азербайджанском, армянском и русском языках и вывешен для ознакомления в общественных местах. Для оповещения населения отдаленных населенных пунктов области использовались звуковещательные станции, установленные на подвижных средствах, в том числе вертолете. 23 ноября 1988 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР «О неотложных мерах по наведению общественного порядка в Азербайджанской ССР и Армянской ССР» особое положение было распространено на Баку, ряд других городов и районов Азербайджана, а также на Ереван»244. 28 ноября 1989 г. Верховный Совет СССР принял постановление «О мерах по нормализации обстановки в ИКАО». Было решено создать республиканский оргкомитет по ИКАО и восстановить деятельность областного Совета народных депутатов, упразднив Комитет особого управления ИКАО. Но все попытки нормализовать обстановку в ИКАО не приносили положительных результатов. В конце 1989 г. осложнилась обстановка в городах Баку, Гяндже и ряде других населенных пунктов. Дело доходило до попыток вооруженного свержения советской власти, насильственного изменения закрепленного Конституцией СССР государственного и общественного строя.
Обстановка на юге страны в конце XX в. была напряженной. Особенно она обострилась в Казахстане, Узбекистане, Краснодарском крае, Крыму, Херсоне, Запорожье245. Общественный резонанс в стране и зарубежом получили националистические выступления в Армении и Азербайджане, повлекшие человеческие жертвы246. В. П. Баранов отмечал, что «обеспечение охраны порядка осложнилось в Ташкенте, Душанбе, Ереване, Риге, Орджоникидзе, Казани, Элисте, Махачкале, Уфе, где в общественных местах совершалось от 40 до 67 % преступлений, регистрируемых в каждой из соответствующих республик. Такое положение было типично и для других республик, краевых и областных центров. Обеспечение общественной безопасности затруднялось рядом объективных обстоятельств. В частности, не хватало работников строевых подразделений патрульно-постовой службы, специальные моторизованные части милиции за 1987-1988 гг. отвлекались от несения службы в городах, где они дислоцировались, для решения в 384 случаях внезапно возникающих задач в других регионах»247.
Изучая историю применения внутренних войск в 80-е годы XX в., некоторые исследователи в своих работах отмечали, что первое привлечение частей внутренних войск МВД СССР к наведению порядка было в 1986 г. в Алма-Ате248. Однако необходимо подчеркнуть, что впервые кровопролитные беспорядки на национальной почве произошли во Владикавказе в 1981 г.249 24-26 октября 1981 г. группа лиц спровоцировала часть осетинского населения г. Орджоникидзе на антиобщественные действия. Поводом послужили убийство осетина К. И. Таглоева и некоторые другие преступления против лиц осетинской национальности. Бесчинствующая толпа разбила стены в ряде государственных зданий, пыталась дезорганизовать работу городского транспорта, допускала оскорбительные выпады и угрозы против жителей ингушской национальности, применяла против сотрудников милиции и военнослужащих внутренних войск бутылки с горючей смесью, забрасывала войсковые наряды камнями и палками250.
