Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Генезис органов местного самоуправления, сущность и значение городской реформы 1870 года
1.1. Становление и развитие органов местного самоуправления в России .
1.2. Городская реформа 1870 года в контексте реформ местного само управления России второй половины XIX века 47
Глава II. Система, формирование и функционирование органов городского самоуправления Нижнего Новгорода
2.1. Избирательная система органов городского самоуправления Нижнего Новгорода 84
2.2. Нормативно - правовые акты органов городского самоуправления 111
2.3. Регламент Городской Думы и Городской Управы Нижнего Новгорода 121
2.4. Практическая деятельность нижегородских муниципальных органов 153
Заключение 181
Библиографический список 184
- Становление и развитие органов местного самоуправления в России
- Городская реформа 1870 года в контексте реформ местного само управления России второй половины XIX века
- Избирательная система органов городского самоуправления Нижнего Новгорода
- Нормативно - правовые акты органов городского самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена рядом обстоятельств развития современного Российского государства и права.
Трудный поиск оптимального реформирования нашего общества не всегда сопровождается убедительными примерами и ссылками на отечественный исторический опыт. Некоторым кажется, что в этом особой нужды нет, поскольку в других демократических государствах уже сложились государственные и общественные институты, опыт которых можно безболезненно переносить на российскую почву. По меньшей мере - это опасное заблуждение, если не сказать большего. Конечно, опыт зарубежных стран построения правового государства и гражданского общества необходимо учитывать, но всегда надо помнить, что у каждого народа своя судьба и свой собственный индивидуальный путь развития. В полной мере это относится и к реформированию органов городского самоуправления Российской Федерации.
Исследование дореволюционного отечественного опыта городского самоуправления является актуальным на современном этапе в связи с принятием в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", составляющего, наряду с Конституцией 1993 г., правовую основу законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
Устанавливая место и функции органов самоуправления, Конституция (ст. 131), Федеральный закон "О местном самоуправлении" (ст. 2) призывают осуществлять свою деятельность при решении вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических традиций и иных местных обычаев. О разумности и рациональности привлечения дореволюционного опыта неоднократно говорил и Президент Российской Федерации В.В. Путин, подчеркивая, что при формировании местного самоуправления феде-
ральным законодателям будет нелишне "вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт"1.
Изучение отечественного исторического опыта формирования и функционирования институтов местного самоуправления определяется необходимостью последовательности развития (эволюционного) процесса реформирования. Это должно помочь исключить не прижившиеся или отвергнутые исторической практикой дореволюционных органов городского самоуправления правовые, организационные и прочие явления, что в свою очередь позволит оптимизировать процесс формирования института местного самоуправления сегодня.
В диссертации предполагается рассмотреть теоретические, историко-правовые и практические вопросы, связанные с предпосылками и характерными особенностями преобразований в системе отечественного местного самоуправления. При этом обозначенные вопросы будут рассмотрены применительно к муниципальным образованиям России в целом и к Нижнему Новгороду в частности, так как данное муниципальное образование обладало специфическими, присущими только ему чертами и особенностями.
Кроме того, деятельность нижегородских органов городского самоуправления по разрешению вопросов местного значения, несомненно, существенным образом повлияла на дальнейшее развитие образования, культуры, здравоохранения и политико-правового статуса города и его жителей.
Накопленный опыт деятельности органов самоуправления Нижнего Новгорода рассматриваемого периода является актуальным и представляет непосредственный интерес для практической работы аналогичных управленческих структур соврехменной России.
С учетом вышесказанного заметим, что богатый опыт городского самоуправления Нижнего Новгорода второй половины XIX века в должной мере
1 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета.-2002.-№71.
оказался невостребованным, это в значительной степени влияет на актуальность избранной темы.
Хронологические рамки диссертации охватывают период с 1870 по 1892 г. Первая дата обусловлена началом введения в действие Городового положения и последующими шагами по реформированию городского самоуправления. Вторая - начало ярко выраженного кризиса внутриполитической системы российского самодержавия и как результат - контрреформы, в том числе и муниципального самоуправления.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что институты самоуправления в современной России введены сравнительно недавно, к настоящему времени накоплен определенный теоретический и практический материал. Данной проблематике уделяли внимание дореволюционные историки и правоведы. Так, рассматриваемый институт стал предметом исследования таких известных ученых, как Б.Н. Чичерин, А. Лохвицкий, Г.И. Шрейдер, М.П. Семенов, Д.Д. Семенов, А. Михайловский, А.Л. Байков, В.И. Немчинов, М. Слобожанин, К.А. Пажитнов, А.А. Кизеветтер2.
В период становления молодого советского государства вопросам местного самоуправления уделялось незначительное внимание. Такое отношение к этому институту было обусловлено тем, что новое социалистическое государственное устройство не допускало существования местного самоуправления в силу его ненадобности и рассматривалось как "пятое колесо в
2 См.: Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. - М, 1862; Лохвицкий А. Губерния. Ее земские и правительственные учреждения. - СПб., 1864. - Ч. 1; Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в XIX веке. Эпоха реформ. - М, 2001; Семенов М.П. Освобождение крестьян в царствование императора Александра II. - СПб., 1896; Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. -СПб., 1901; Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. -М., 1908; Байков АЛ. Междувластные и властные отношения в теории права: опыт теоретико-познавательного построения. - Ярославль, 1912; Немчинов В.И. Городское самоуправление по действующему русскому законодательству: Городовое положение 11 июня 1892 года. - М, 1912; Слобожанин М. Из истории и опыта земских учреждений России. - СПб., 1913; Патентное К.А. Городское и земское самоуправление. - СПб., 1913; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX-XIX столетия. Исторический очерк. - 2-е изд. - Петроград, 1917.
6 телеге"3. В данный период, несмотря на марксистско-ленинскую составляющую исследований, был выпущен ряд историко-правовых работ, посвященных вопросам местного самоуправления. В основном они касались земского и городского самоуправления. Так, среди них можно особо выделить работы В.В. Гармизы, В;А. Нардовой, Н.Г. Рындзюнского4. В рамках исследования настоящей темы особо отметим фундаментальную работу В.А. Нардовой, в которой подробно рассмотрен институт городского самоуправления второй половины XIX века. В данном исследовании выявлены основные причины проведения, подготовки и реализации Городской реформы 1870 г. и последующая деятельность нововведенных органов городского самоуправления.
В настоящее время вопросы, касающиеся местного самоуправления, особенно актуальны в силу становления системы рассматриваемого института. В данной связи немаловажную роль приобретают исследования, посвященные самоуправлению второй половины XIX века в целом и городского в частности. Это обусловлено прежде всего тем, что на сегодня законодательство, регламентирующее деятельность органов самоуправления своей идентичностью, берет начало именно в институтах местного самоуправления второй половины XIX века. В связи с этим можно выделить ряд современных исследователей, посвятивших свои работы рассматриваемой проблематике: В.И.Васильев, Ю.Г. Галай, Л.Е. Лаптева, Г.В. Марченко, В.В. Меньшиков и др5.
См.: Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма // ПСС. - Т. 5. - С. 35. 4 См.: Гармиза В.В. Подготовка земской реформы. - М, 1957; Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века. - Л., 1984; Рындзюнский Н.Г. Городское гражданство пореформенной России. - М., 1958.
См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. -М., 1999; Гаїай Ю.Г. Обязательные постановления дореволюционных городских дум: природа, виды, результативность // Нормотворчество муниципальных образований России: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. - Н. Новгород, 2002; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России: Вторая половина 19 века. - М., 1998; Марченко Г.В. К вопросу о соотношении государственной власти и местного самоуправления в России // Местное самоуправление: проблемы и решения. - М., 1996; Меньшиков В.В. Власть и самоуправление. - Ростов-на-Дону, 1991.
Важными исследованиями в историко-правовой науке являются работы, в которых анализируются генезис, этапы развития, формирования и функционирования института местного самоуправления .
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений становления, формирования и функционирования института городского самоуправления России пореформенного периода (по материалам Нижнего Новгорода).
Предметом исследования выступает нормативно-правовая база, регламентировавшая устройство и функционирование органов городского самоуправления, а также делопроизводственная документация, отражающая их практическую деятельность.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является всестороннее освещение правового статуса и практической деятельности городского самоуправления г. Нижнего Новгорода во второй половине XIX века. Это определяется необходимостью адаптированного практического познания опыта форм организации и деятельности местного самоуправления в пореформенный период с 1870 по 1892 г. для использования всех прежних наработок применительно к условиям соврвхменной российской действительности.
Поставленная цель определила достижение решения следующих задач:
изучить и обобщить имеющийся материал по данной теме, подробно исследовать и осмыслить, с учетом тенденций развития российского городского самоуправления, отечественный политико-правовой опыт в этом направлении, определить степень и уровень разработанности темы;
проанализировать действующие нормативно-правовые акты, которые регламентировали деятельность органов городского общественного управления г. Нижнего Новгорода;
6 См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. - М., 1995; Постовой Н.П. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М., 1995; Еремян В.В. Местное самоуправление в России (XII - начало XX века) / В.В. Ере-мян, М.В. Федоров. - М., 1998.
рассмотреть специфику властных взаимоотношений органов местного самоуправления г. Нижнего Новгорода с властью Нижегородской губернии;
выявить и оценить основные тенденции развития городского самоуправления в г. Нижнем Новгороде с присущими ему чертами и особенностями;
изучить и проанализировать основные аспекты практической деятельности Нижегородской Городской Думы.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектико-материалистический метод познания историко-правовой действительности, а также основанные на нем общенаучные (исторический, логический; системно-структурный, функциональный и др.) и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, анализ документов и др.) методы.
Теоретическую основу исследования составили теоретико-правовые,
историко-правовые, политико-правовые исследования и публикации извест
ных ученых: Б.В. Ананьича, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, Ю.Г. Галая, В.В.
Еремяна, В.Г. Игнатова, В.В. Лазарева, Р.С. Муллукаева, В.Б. Романовской,
В.А. Толстика, М.В. Федорова, Г.И. Шрейдера и др. ?
Источниковую базу исследования составляют Полное собрание законов Российской Империи, Свод законов Российской Империи, сборники узаконений и распоряжений правительства, решений Сената, Конституция Российской Федерации и федеральные законы.
Проанализированы материалы делопроизводства органов городского самоуправления, содержащиеся в фондах Государственного учреждения Центрального архива Нижегородской области (ГУ ЦАНО). Необходимый материал был изучен по опубликованным журналам и протоколам заседаний Городской Думы Нижнего Новгорода, отчетам и докладам городских управ и образованных особых и временных комиссий, списков городских избирателей, гласных и членов органов городского самоуправления.
Часть материалов, образующих источниковую базу, составляет периодическая печать. Проблематика, касающаяся городского самоуправления, нашла свое отражение в статьях журналов "Вестник Европы", "Русская старина", "Северная почта" и других периодических изданиях.
Научная новизна. В настоящем исследовании впервые используются и анализируются материалы, позволяющие раскрыть специфические формы организации и деятельности городского самоуправления Нижнего Новгорода, что в совокупности с другими исследованиями, посвященными рассматриваемой теме, может составить полное представление с учетом региональных особенностей о единой системе существования городского самоуправления. В этой связи функционирование городского самоуправления Нижнего Новгорода может быть использовано в деятельности современного местного самоуправления. Впервые в такого рода научном исследовании проанализированы регламент Городской Думы и Городской Управы, а также выявлено нормативно-правовое творчество городского самоуправления в условиях конкретного региона.
При изучении особенностей системы городского самоуправления Нижнего Новгорода были использованы и введены в научный оборот новые архивные материалы.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Форма местного самоуправления второй половины XIX века опреде
лялась ее сосуществованием с государственным управлением, во взаимоот
ношениях которых главенствующее положение занимало государственное
начало. Это в значительной мере было обусловлено политическим режимом
того времени, демократические основы которого еще только находились в
процессе становления.
2. Реформирование местного самоуправления на законодательном
уровне осуществлялось с учетом исторически сложившегося опыта, особен
ностей самоорганизации общества различных регионов, наиболее оптималь
ные из которых нашли поддержку государства. Оно проходило также в русле
создания таких органов самоуправления, которые были бы подчинены губернским властям как своеобразному надзирающему "государеву оку" на региональном уровне.
В практической деятельности органов земского и городского самоуправления выявились некоторые отрицательные моменты: излишняя дробность в системе самоуправления; конкуренция полномочий различных органов, в частности, по вопросам разграничения предметов ведения; проблема организации таких органов на местах в силу явной ограниченности финансово-экономических ресурсов, что в полной мере отразилось и в Нижнем Новгороде.
Избирательная система городского самоуправления, несмотря на ее прогрессивные тенденции, обладала рядом негативных факторов: законодателем был установлен этноконфессиональный ценз, обеспечивавший преобладание лиц православного христианского вероисповедания в представительных органах городского самоуправления и ограничение представительства лиц других конфессий (иудейского, мусульманского, лютеранского, армяно-григорианского и др.); законодательством создавались условия непропорционального представительства городского населения в органах городского самоуправления, где превалирование было обеспечено лицам с высоким уровнем экономического благосостояния; в Нижнем Новгороде, как, впрочем, и по всей стране, отмечалась низкая; правовая культура субъектов избирательного права, которая порождала инертность в осуществлении этого права, и как результат люди не являлись на выборы.
Нормативно-правовые акты органов городского самоуправления в России в целом ив Нижнем Новгороде в частности можно считать эффективным инструментарием управления обществом: они разрабатывались и принимались в короткие сроки; учитывали особенности города, что в свою очередь обеспечивало и эффективность механизма реализации изданного обязательного постановления; в целом отражали интересы местного населения.
Законодатель посредством вменения в обязанность принятия обязательных постановлений определял и обеспечивал приоритетные направления деятельности органов городского самоуправления. Порядок принятия и реализации таковых нормативно-правовых актов органов городского самоуправления проходил под пристальной административной "опекой". Это было обусловлено тем, что власть была заинтересована в беспрерывной деятельности рассматриваемых органов по вопросам, относящимся к городскому самоуправлению, и поэтому законодательно закрепляла такую надзорную "инициативу".
С целью выработки оптимальной процедуры своей работы Городская Дума выработала свой регламент и инструкцию для Городской Управы, которые неоднократно перерабатывались и согласовывались с практическими потребностями и особенностями нижегородского муниципального образования.
Нововведенные органы нижегородского городского самоуправления характеризовались активной и прогрессивной деятельностью в сфере вверенных им государством предметов ведения, что благоприятно сказалось на развитии Нижнего Новгорода как сложного мегаполиса по причине функционирования в нем ежегодной международной ярмарки. ^
Теоретическая и практическая значимость исследования. Представляется, что выводы проведенного исследования будут направлены на совершенствование современного законодательства и практической деятельности органов местного самоуправления не только г. Нижнего Новгорода, но и иных муниципальных образований России.
Практическая значимость исследования заключается и в том, что собранный и обобщенный материал можно использовать в процессе преподавания теории и истории права и государства, муниципального права, других отраслевых юридических наук.
Результаты исследования используются в преподавании курса истории права и государства России в Нижегородской академии МВД России.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование обсуждено и одобрено на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России. Основные положения диссертации были озвучены на научно-пракических конференциях и нашли свое отражение в четырех публикациях по теме:
Возникновение и развитие муниципальных учреждений в России: лекция. - Уфа: Уфимский юридический институт МВД России, 2001. 20 с;
Городское самоуправление России во второй половине 19 века: некоторые особенности правового регулирования организации и функционирования.// Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов. — Н. Новгород: Нижегородская Академия МВД России, 2002. - Вып. 8. - Ч. 1. С. 39 - 48.;
Некоторые вопросы городского самоуправления в пореформенный пе-„_ риод (по материалам городовых положений 1870 и 1892 гг.) // Труды межву- * зовской научной конференции. - Н. Новгород: НФ МИЭМП, 2002. — С. 70 -75.;
Развитие местного самоуправления в России до конца 18 века. // Современные проблемы государства и права: Сборник научных трудов. - Н; Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2003. - Вып. 1. - С. 88 -105.
Структура диссертации определяется целями и задачами данного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.
Становление и развитие органов местного самоуправления в России
На сегодняшний день существует официальное закрепление статуса местного самоуправления путем отражения в нормативно-правовых актах порядка организации, формирования и функционирования рассматриваемого явления. Так, Конституция Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, закрепляет, что народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3). Последние не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), но могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ч. 2, ст. 132). Население при отправлении местного самоуправления самостоятельно в решении вопросов местного значения (ст. 130). Местное самоуправление осуществляется в рамках определенных административно-территориальных единиц (ст. 131); обеспечено финансовыми ресурсами (ч. 1, ст. 132); гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133).
Конституцией Российской Федерации не дается определение местного самоуправления, но четко устанавливаются основные начала его организации, позволяющие нам уяснить суть данного института. Основные начала организации местного самоуправления развиваются в других нормативно-правовых актах, которые позволяют более четко и качественно определить его статус. Например, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ; «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»8; «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»9; «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»10.
Подробное изучение указанных актов так же, как и других нормативно-правовых актов, отражающих правовой статус местного самоуправления, в данном исследовании представляется нецелесообразным. Необходимо лишь отметить нормативное закрепление определения категории местного самоуправления, получившего свое отражение в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», в котором местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций п.
Официальному толкованию местного самоуправления соответствует большинство определений научной литературы. Так, например, местное самоуправление определяется как власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы и без вмешательства центральной власти?2. Местное самоуправление определяют как процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов и институтов непосредственной демократии; предоставление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей13.
Мы будем придерживаться характеристик и определений, данных в официальных источниках. В связи с этим представляется возможным выделение основных характеристик местного самоуправления: 1) население как основа организации местного самоуправления «человек есть мера всего»: а) население - носитель власти местного самоуправления; б) население - субъект и объект управления; 2) территория как административно-территориальная единица в рамках которой осуществляется местное самоуправление; 3) обеспечение (гарантирование) «самостоятельного» отправления местного самоуправления государством; 4) ответственность населения по принимаемым решениям. Ответственность эту можно рассмотреть в рамках позитивной и негативной ответственности. Органы местного самоуправления, должностные лица, юридические и физические лица; 5) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации; 6) местное самоуправление осуществляется непосредственно и опосредованно; 7) преследование интересов населения, проживающих в рамках само управляющейся единицы; 8) учитывает исторические и иные местные традиции.
Городская реформа 1870 года в контексте реформ местного само управления России второй половины XIX века
Мы пришли к выводу, что местное самоуправление как форма организации общества по решению вопросов локального значения в различных его проявлениях было присуще российской государственности на протяжении всей ее истории. Однако формы такового варьировались в зависимости от конкретных исторических условий. Это в значительной мере определено тем, что общественным отношениям присущ динамизм. В зависимости от изменения общественных отношений в целом подвергается изменениям организация управления, и в частности самоорганизация общества. Основными формами такой организации общества традиционно выступают государственное управление и самоуправление. Данные формы управления, по нашему мнению, не являются конкурирующими. Однако историко-правовой науке взаимоотношений институтов местного самоуправления и государственного управления известны и другие точки зрения. В основу одной из них было положено противопоставление этих двух форм управления, что не может быть признано полностью верным, поскольку даже исходя из территории управления, данные формы управления имели единый объект. Более правильной является точка зрения о взаимодействии государственного и местного управления и самоуправления, обусловленные единым источником — наро-дом60.
Институт местного самоуправления в том виде, в котором таковой существует в настоящее время, сформировался сравнительно недавно. В этой связи представляется весьма важным и интересным проследить его эволюцию, а также выявить некоторые причинно-следственные связи в преемственности правового регулирования местного самоуправления, посредством анализа законодательных источников рассматриваемого периода, в частности, нормативно-правовых актов, посвященных городскому самоуправлению.
Переходя к непосредственному изучению становления городского самоуправления, необходимо рассмотреть сложившуюся ситуацию в стране, которая явилась посылкой преобразования практически во всех областях государственного устройства. Данные преобразования проводились под влиянием нарастающего общественного недовольства, причиной которого служило недовольство многими социально-экономическими и политическими потрясениями (восстание декабристов 1825 г., Крымская война 1854-1855 гг.). Война, в принципе, показала несостоятельность прежнего устройства Российской Империи в сравнении с другими государствами Европы, политическое, социальное и экономическое устройство которых было более современным, что можно сказать и об их вооруженной силе. Проблемы внешнеполитического характера заставили правительство обратить внимание на проблемы внутренней политики. Таким образом, недовольство общества просчетами властей во внешней политике правительство стремилось нейтрализовать своими прогрессивными инициативами по формированию нового государственного управления.
Одной из проблем, характеризующих несостоятельность государственного устройства рассматриваемого периода, являлась проблема экономической отсталости многих крупных населенных пунктов, а так же запущенности городского хозяйства в Российской Империи. Примером запущения городов является показатель уровня смертности в российских городах. «В наших русских городах смерть собирает обильную жатву. Есть города, где на 1 000 душ умирает ежедневно более 40 человек, есть города (Нижний Новгород, Рязань, Самара, Симбирск и др.), где смертность превышает рождаемость. В общем, по всей России смертность равняется 33 человека на 1000», — писал в начале прошлого века известный пра вовед Л. Михайловский. Данное обстоятельство не могло не обратить на себя внимания представителей всех слоев общества, поскольку города являлись таким территориальным образованием, в котором формировался наибольший объем социального, экономического и политического потенциала государства. В таких условиях формирование нового уровня управления, который позволил бы коренным образом улучшить благосостояние народа в населенных пунктах, стало одной из основных задач проводимых реформ второй половины XIX в. Это предполагало образование органов земского и городского самоуправления. Необходимость создания таковых была сопряжена с известными социально-экономическими преобразованиями в самом российском обществе второй половины XIX в. Это, прежде всего, крестьянская и другие реформы, повлекшие изменения в общественных отношениях и соответственно требовавшие.новой формы организации общества, одной из которых и явилось создание органов общественного самоуправления, характеризующегося внесословностью. Новые экономические тенденции (капиталистические отношения в сфере производства) в XIX в. подтолкнули к полному отказу от прежней феодально-крепостнической,: основы общественных отношений, переживавших к этому времени глубокий кризис. Как писал В.В. Гармиза: «... Именно эта система повлияла на ход и итоги крымской войны и послужила гарантом тех последствий, которые Россия испытывала после войны»62. Данные последствия выразились экономическим и внешнеторговым кризисом, связанным с сокращением импорта машин, хлопка и экспорта хлеба, сала, пеньки63. Названные факторы, а также повышение активности в «низах», особенно крестьян, находившихся под крепостническим гнетом, обусловили необходимость проведения реформ в государстве. Россия, как писал известный политический деятель эпохи Б.Н. Чичерин, оказалась на краю пропасти в результате безумного самовластия Николая І. Б.Н. Чичерин предупреждал о «великой смуте», которая ожидает Россию в случае, если не будут проведены реформы64. Еще при Императоре Николае I начальник ИГ отделения С.Е.И.В. канцелярии А.Х. Бенкендорф в своем отчете императору писал: «крепостное право есть пороховой погреб под государством».
Конфликт крестьянских «низов» с правящим классом вкупе с социально-экономическим кризисом достиг своего апогея. В такой ситуации крестьянский вопрос, безусловно, становится первоочередным. Принятое Положение 19 февраля 1861 г. повлекло изменения в социальной структуре общества, связанные с обретением крестьянами и дворянами нового социального статуса, обусловленного развитием капитализма. Те же изменения повлияли и на политико-правовое положение других слоев населения. Подтверждением тому являются земская, судебная, городская и военная реформы, явившиеся следствием отмены крепостного права66. Реформа местного самоуправления базировалась, по оценкам современных историков, на основе отведения местному самоуправлению возможно большей самостоятельности и возможно большего единства.
Избирательная система органов городского самоуправления Нижнего Новгорода
Законодатель предвидел необходимость проведения реформирования государственного управления и в данном частном случае выделял из государственного управления местное городское самоуправление. Привлечение центральной властью городского населения к управлению городами, помимо всего прочего, было наполнено смыслом развития управленческой инициативы местного населения. Вместе с тем правительство опасалось, что инициатива населения выйдет за пределы решения исключительно хозяйственных вопросов муниципального образования, став возможным политическим противовесом монархической политике управления, когда это могло использоваться в качестве «трибуны для предъявления правительству политических требовании» .Органы городского самоуправления могли стать проводником политической инициативы прогрессивно-настроенного элемента общества.
Поэтому власть была заинтересована в формировании таких органов городского самоуправления, социальным ядром которых являлись бы все те же сословия, на которых опиралось государство при отправлении своей политики. И потому в своей основе многие из позитивных тенденций избирательной системы городского самоуправления были неполными. Правительство, введя всесословное представительство городского самоуправления и, тем не менее, пытаясь контролировать социальный состав представительных органов, сознательно обеспечивало превалирование господствующего класса в них. Корректировка социального состава была проведена посредством избирательного права, практически нивелировавшего позитивные предпосылки избирательного начала в городском самоуправлении, которое базировалось в своей основе на принципах, носивших позитивно-демократический характер.
В сфере избирательного права, как уже отмечалось, был полностью исключен сословный принцип, который был заменен всесословным принципом представительства. В основу был положен принцип уплаты городским населением налогов в государственную казну (так называемый податной ценз). Избирательные права и право участия в избирательных собраниях были гарантированы правовым, организационным и информационным обеспечением.
Нововведением, по сравнению с Жалованной грамотой городам 1775 г., являлась трехразрядная система выборов. При их проведении составлялись поразрядные списки избирателей, которые были необходимы в целях реализации прав избирателей, посредством ознакомления выборщиков с указанными списками. Так, если лицо обладало избирательным правом, а в списках ни по одному разряду не проходило, предоставлялась возможность внесения его в указанный документ. Избиратели вносились в один общий список по нисходящей линии, зависящей от суммы уплачиваемых налогов. Затем они делились на три части (три избирательных собрания), каждая из которых со-ответствовала трети общей суммы всех налогов и избирала треть гласных в Городскую Думу. Списки избирателей составлялись на основании сведений полученных с использованием закрепленной в Городовом Положении системы учета избирателей. Списки содержались в Городской Управе и подлежали постоянной корректировке, которая определялась получением либо же отторжением избирательного права лицом или учреждением. Указанные и впоследствии измененные списки доводились перед выборами до всеобщего сведения .
Для обеспечения наиболее законного и наиболее полного осуществления гражданами своих избирательных прав городские обыватели в случае неправильного либо неполного заполнения списков имели право в течение двух недель после их объявления обращаться в Городскую Управу, которая наделялась полномочиями по изменению списков. В случае, если Управа оставляла обращения жителей без рассмотрения, она предоставляла дела по данным вопросам Думе с обоснованием об отказе109. Дума, рассмотрев и утвердив списки избирателей, возвращала их Управе не позднее чем за месяц до выборов для своевременного распоряжения о созыве избирателей. В этот же срок объявлялось о сделанных в списках изменениях. Лица, недовольные решением Думы, могли обжаловать его губернатору, который, в свою очередь, передавал данное дело на рассмотрение Губернского по городским делам присутствия. В случае, если последнее находило обжалование городского жителя обоснованным, то о данном решении губернатор извещал Городскую Управу для производства соответствующих изменений в списке избирателей.
Для производства выборов гласных в новые органы городского самоуправления бывшей Думе Нижнего Новгорода было поручено составление рассматриваемых списков избирателей. При этом она опиралась на Временные правила, связанные с введением Городового Положения 1870 г. Неправильное уяснение закона на практике породило неточность при составлении списков избирателей. Так, 23 марта 1872 г. от начальника губернии к Городскому Голове поступило официальное обращение с копией журнала Губернского по городским делам присутствия от 14 марта 1872 г. В нем говорилось, что управляющий губернией передал на обсуждение Губернского по городским делам присутствия обращение заступающего место нижегородского Городского Головы, в котором говорилось, что на основании ст. 26 Городового Положения списки лиц, имеющих право голоса на выборах (ст. 17-22) должны содержаться Городской Управой в постоянной исправности и до- подняться своевременными изменениями, произошедшими в составе избирателей. По 9 инструкции Городской Думы от 14 апреля 1871 г. Городская Управа обязана проверять избирательные списки не менее одного раза в год. В ст. 17 Городового Положения было сказано, что всякий городской обыватель, к какому бы сословию он не относился, имеет право голоса в избрании гласных при закрепленных в Городовом Положении условиях получения избирательного права. В Высочайшем же утвержденном 6 июня 1870 г. мнении Государственного Совета о введении в действие Городового Положения отд. 2 ст. 1 было оговорено, что «впредь до образования Городской Думы на указанных в Городовом Положении основаниях и до установления ими в доход города сбора с недвижимых имуществ право голоса при избрании гласных предоставляется лишь тем владельцам недвижимых имуществ (п. 3 ст. 17), которые уплачивают с них налоги в пользу казны».
Нормативно - правовые акты органов городского самоуправления
На сегодняшний день в юридической литературе выработан догматичный подход к пониманию нормативно-правового акта. В рамках нашего исследования не стоит задача изучения и раскрытия природы данного явления; поэтому мы воспроизведем, на наш взгляд, наиболее общее определение нормативно-правового акта. Нормативно-правовые акты — это предписание субъектов правотворчества, содержащее юридические нормы . Раскрытие данного понятия было необходимо в контексте исследуемого вопроса. Нормативно-правовые акты представляют собой составляющую системы источников права, они образуют в совокупности сложную структуру как по горизонтальному (отраслевому), так и по вертикальному (иерархическому) принципу.
Сегодня нормативно-правовые акты издаются и органами местного самоуправления. Нужно отметить, что органы городского самоуправления и ранее имели право издавать нормативно-правовые акты. Например, органы городского самоуправления, введенные Городовым Положением 1870 г., по : вопросам, относящимся к их компетенции, выносили решения, которые формализовались в документах установленного порядка. К таковым относились определения, обязательные постановления, постановления, инструкции. Закрепление воли органов местного самоуправления в указанных документах, естественно, соотносилось с тем, насколько важный вопрос рассматривался указанными органами и, соответственно, какую юридическую силу нужно было придать воле правотворческого органа городского самоуправления. Для придания более высокой юридической силы решению органов городского самоуправления властное решение помещали в более высокий уровень правовой силы акта165. Таким образом, иерархичность норме права, пишет В.А. Толстик, сообщается ее источником166. В нашем случае иерархия нормативно-правовых актов органов городского самоуправления складывалась так, что актом более высокого правового уровня являлись определения1 7 органов городского самоуправления. Данные нормативно-правовые акты являлись актами внешнего действия Городских Дум и распространялись на территорию всего муниципального образования. В отличие от других актов определения как вид формы закрепления решения, для получения места в иерархии нормативно-правовых актов органов городского самоуправления проходили особую процедуру закрепления уровня правовой силы акта. Силу законоположения проекты определений органов городского самоуправления получали лишь после рассмотрения и утверждения последних со стороны административной власти. Как правило, проекты определений рассматривались министром внутренних дел, министром финансов и губернатором. Например, посредством определений городских дум происходило регламентирование деятельности надзора за производством торговли на основании положения о пошлинах за право торговли и других промыслов (Устав о пошлине ст. 464 приложение по Прод. 1868 г.), данные определения утверждались министром внутренних дел по соглашению с министром финансов. К компетенции городской думы относилось и вынесение определений по регулированию планировки и застройки территорий муниципальных образований. Вынесенные определения городских дум утверждались в губернских городах министром внутренних дел, а в остальных городах и посадах - губернатором168. Несмотря на то, что органы городского самоуправления второй половины XIX века не находились, в единой І цепочке государственных органов
Российской Империи, как уже отмечалось ранее, иерархичность нормативно-правововых актов интегрировала органы городского самоуправления в единый ряд с аппаратом государства. Таким образом, с долей условности можно говорить, что определения в иерархии нормативно-правовых актов органов городского самоуправления имели высшее место в силу того, что указанные акты утверждались вышестоящими государственными органами и должностными лицами. Также данные определения получали такой статус в силу регулирования наиболее важных интересов хозяйственной части управления городом. Необходимо отметить как причину следствия, что все наиболее важные вопросы городского значения в рассматриваемом периоде ставились на административный контроль государством. Последнее обусловливало особый порядок получения юридической силы и соответствующего уровня правовой силы акта определений.
Следующими по силе нормативно-правовового значения шли обязательные постановления и постановления. В иерархической лестнице нормативно-правовых актов органов городского самоуправления второй половины XIX в. указанные постановления находились на одной ступени правового уровня акта и его юридической силы. Тем не менее знак тождества между обязательными постановлениями и постановлениями мы поставить не можем. Отличие указанных нормативно-правовых актов мы рассмотрим ниже.
Постановления также являлись актами внешнего действия и распространялись на территорию всего муниципального образования по отведенным законодательством предметам ведения. Вопросы, по которым органы городского самоуправления принимали решения и выносили постановления, были рассмотрены нами.в контексте изучения предметов ведения ранее. Представляется интересным выделение законодателем исключительной компетенции правотворческого органа городского самоуправления. К исключительной компетенции Городской Думы относилось: назначение выборных должностных лиц и дела общественного устройства; назначение содержания должностным лицам городского общественного управления и определение его размера; установление, увеличение и уменьшение городских сборов и налогов; сложение недоимок по городским сборам; отнесение содержания мостовых и тротуаров, чистки улиц на общие средства города и вообще переложение натуральных повинностей в денежные под ответственность города; разрешение предположений о займах и иных обязательствах от имени города; принятие пожертвований в пользу города; определение предметов городских расходов, а равно рассмотрение и утверждение городских смет; рассмотрение и утверждение отчетов о сборе и употреблении городских сумм, о заведовании-городскими имуществами и вообще о действиях исполнительной власти городского общественного управления; установление правил для заведования городскими имуществами и сооружениями, а равно и состоящими в ведении общественного управления благотворительными и иными общеполезными заведениями; определение общего порядка действий исполнительной власти и снабжения ее инструкциями о заведовании вверяемыми ей делами.
