Формы воздействия юридической науки на законотворчество Сухоруков, Петр Петрович

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА I Юридическая наука и практика законотворчества 9-49.

1.1. Необходимость и значимость воздействия юридической науки на законотворчество 9-39.

1.2. Формы воздействия юридической науки на законотворчество 39-4S.

ГЛАВА II Научные исследования - основная форм воздействия науки на законотворчество 50-102.

2.1. Роль научных исследований в законотворчестве . 50-77.

2.2. Организация научных исследований 77-102.

ГЛАВА III Иные форм воздействия юридической науки на законотворчество 103-144.

3.1. Научно-методическая работа 103-106.

3.2. Участие научных учреждений в разработке прогнозов и планов законопроектных работ 106-115.

3.3. Сбор, обобщение и анализ предложений по совершенствованию законодательства II5-I20.

3.4. Подготовка и участие в подготовке концепции и проектов законодательных актов 120-132.

3.5. Консультирование 132-136.

3.6. Научно-юридическая экспертиза законопроектов 138-144.

Список использованной литературы 145-153.

• Необходимость и значимость воздействия юридической науки на законотворчество
• Роль научных исследований в законотворчестве
• Участие научных учреждений в разработке прогнозов и планов законопроектных работ
• Подготовка и участие в подготовке концепции и проектов законодательных актов

Введение к работе

^т2льность_теш_исследования. Процесе обновления всех сторон общественно! жизни, становление рыночных отношений,а вмести с ними и усиление значения правового регулирования общественных отношений, создание правового государства предопределили проведение крупномасштабных законодательных реформ. Законы последних лет охватывают практически все вопросы, имеющие важное общегосударственное значение: принципы организации, порядок формирования и работы высших и местных органов государственной власти и управления; основные права, свободы и обязанности граждан; собственность; бюджетно-финансовую систему; налогообложение и.т.д. Причем расширение объема законодательной деятельности и усиление ее интенсивности в настоящих условиях значительно возрастает.

Верховным Советом Российской Федерации, парламентами других суверенных государств за период их деятельности уже принят и готовится к принятию ряд фундаментальных, системообразующих законов, направленных на осуществление перехода к рыночным отношениям, усиление охраны и обеспечения прав граждан, развитие демократических институтов властвования, экологическую безопасность, борьбу с преступностью. Для функционирования нормального цивилизованного государства демократической ориентации необходимо создать целый комплекс новых законов.

В законодательной работе нельзя успешно двигаться вперед методом проб и ошибок. Это дорого обходится обществу. Подтверждение тому - существенные изъяны в современной законотворческой деятельности / мелкотемье, нестабильность, неоправданная поспешность подготовки и принятия законодательных решений, их декларативность, неопределенность и.т.п. Дкоторые уже начали отрицательно сказываться на качестве принимаемых

законов, а главное могущих привести к утрате кредита доверия, подрыву веры народа в способность народных избранников решать на государственном уровне сложные социально-экономические, политически вопросы по выходу страны из кризиса.

Чтобы избежать подобных издержек при издании законодательных актов, необходимо прежде всего усиление воздействия юридической науки на законотворчество, укрепление научной обоснованности новых законодательных решений. Возможность у ученых-юристов для этого сейчас имеется. В результате реформ середины 80-Ї годов XX века наука правоведения / законоведения / получила больше возможностей напрямую выходить и воздействовать на порядок подготовки, обсуждения и принятия законопроектов. Это требует от нее постоянного приращения знаний и более углубленного изучения ее предмета, окончательно приводит к отказу от ставки на формально-юридический метод в изучении проблем правообразования, законотворчества, государственного строительства, ставит перед фактом необходимости исследования многообразного опыта подготовки и принятия законодательных актов путем сравнительно-правового анализа отраслей, институтов, отдельных актов различных правовых систем современности.

Все эти причины вместе взятые знаменуют собой складывание объективной закономерности сближения практики законотворчества и ее научной основы, потребности еще и еще раз переосмыслить и понять необходимый в этой области механизм взаимодействия юридической науки и практики законотворчества, обеспечивающий опережающее развитие правоведения по отношению к процессу рождения закона.

_Цвль_диосетадиоиного_иссле_50ванйя состоит в комплексном, системном анализе форм воздействия юридической науки на законотворчество. Она достигается постановкой следующих задач:

выявить причины, обусловившие актуализацию проблемы совершенствования воздействия юридической науки на законотворчество;

показать значение методологической функции правоведения как базы для практики законотворчества;

отразить необходимость и значение достижения опережающего развития в первую очередь долговременных фундаментальных исследований по отношении к практике законотворчества;

раскрыть системны* характер форм воздействия юридической науки применительно к этапам законотворчества;

рассмотреть роль отдельных компонентов / форм / системы взаимодействия науки и практики законотворчества.

Методологическую и теоретическую основу диссертации составили системно-структурный, сиотємно-функциональный анализ, исторический, сравнительно правовой, диалектико-материалистический методы, а также труды видных юристов: C.G. Алексеева , В.П. Казимирчука, ,И.Ф, Казьмина. , H.U. Коркуиова , С.А. Муромцева. , А.В. Мицкевича. ,А.С. Пиголкина. ,С.В. Полениной. , А.Х. Сеццова ,П.И. Стучки ,В.И. Сырых ,Ю.А. Тихомирова. Д.В. Туманова, ,Р.О. Халфиной , Л.С. Явича и других. При рассмотрении ряда вопросов использовались также труды ученых-юристов зарубежных стран: У. Голдена / США /, , Ж. Карбонье / Франция/

Исследование основывалось на обобщении значительного массива эмпирических данных. Анализировалась практика участия юридической науки в законотворчестве парламентов Российской Федерации и других государств международного сообщества.

„Сост20яние_разработки_проблемы_л Юридическое науковедение уделяло проблеме роли науки в законотворчестве явно недостаточное внимание. В настоящее время имеется только одна докторская диссертация Бутко И. Ф., защищенная в 1984 году и

посвященная проблеме внедрения в практику организации и деятельности органов государственной власти и управления новейших достижений юридической науки, и то она касается только теоретических и организационно-правовых вопросов внедрения научных государствоведческих рекомендаций.

В общетеоретическом плане вопросы соотношения правоведения и правотворчества, организационно-правовых форм связи науки с созданием правовых актов, способов влияния науки на правотворчество рассматривались в качестве параграфов отдельной главы в работе И. Ф. Кашина ^п Общие проблемы права в условиях научно-технического прогресса "/ М. 1986 т./, отдельных статьях А.С. Пиголкина ,И.С. Оамощенко ,В.Н. Кудрявцева и некоторых других. В указанных работах затрагивалисьпреимушес-твенно те или иные формы воздействия юридической науки на законодателя, хотя потребности сегодняшнего дня, не говоря уже о дне завтрашнем, постоянно диктуют необходимость развертывания общетеоретических науковедяеских исследований, посвященных организующему воздействию юридической науки на законодателя,

_На^чнад_новизна_диссе^ации_ состоит в построении общетеоретической модели форм системно-функционального воздействия юридической науки на законотворчество в зависимости от его этапов, диссертант предлагает рассматривать проблему с точки зрения теории научно-обоснованных действий в процессе подготовки и принятия законопроектов.

1_9_201Х!ТВЕй_с_этим_на^ашит_вын осно^ные_положвния^_

I. Подведение научной основы под законодательную деятельность высших представительных органов государственной власти на-

холится в прямой зависимости от характера политико-правового режима, господствующего в общественной жизни.

2. Структуризация системы форм научного воздействия находится

в прямой зависимости от этапов законотворчества,т.е. каждая отдельная форма воздействия имеет приоритет в ее использовании по сравнению с другими формами системы в зависимости от прохождения законопроекта по этапам законотворчества.

3. Юридико-науковедческая модель системы форм воздействия на
законотворчество включает: научные исследования, научно-методи
ческую работу, разработку планов и прогнозов законопроектных
работ, сбор,обобщвпие и анализ предложений по совершенствованию
законодательства, подготовку и участие в подготовке концепций

и проектов законов, консультирование, научпо-юридическую экспертизу законопроектов,

4. Эффективность воздействия таких форм достигается совершен
ствованием организационно-правового механизма связи юридичесвой
науки с законотворчеством.

Научная и практическая значимость работы определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями и практическими рекомендациями, направленными на совершенствование практики законотворчества» Результаты исследования могут являться методологической основой при участии ученых-юристов в законопроектной работе, попользоваться в преподавании курса общей теории права.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации излагались на паучных конференциях молодых ученых, аспирантов и соискателей ВЯИИСГСиЗ в 1990, 1991 г., в опубликован-

ных диссертантом работах, а также использовались диссертантом при подготовке им инициативных проектов законов: о референдуме в СССР, о местном самоуправлении в РСФСР / в составе инициативной группы /.

_Стрлст^ра_работн_х Диссертация состоит из введения, трех глав, вклшавдих десять параграфов, а также списка использованной литературы.

ШВА І, ШЩИЧЕСКАЯ НАУКА И ПРАКТИКА ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА

I.I. Необходимость и значимость воздействия юридической науки на законотворчество

Юридическая наука (правоведение) относится к группе наук, которые изучают общественные явления, принадлежащие к политико-правовой сфере жизни общества. При помощи юридической науки обеспечивается не просто теоретическое познание политико-правовых явлений, а и теоретико-прикладное овладение ими, возможность целенаправленного практического воздействия на них. В силу, этого факта предметом науки выступают не только закономерности возникновения, развития и функционирования государства и права, политического и правового сознания, а и политических и правовых отношений, законности, юридической ответственности¹. В области непосредственно правовых знаний выделяются три элемента правовой действительности: "закономерности права ; нормативное юридическое содержание образующих право отраслей, законоположений (условно догма права); техника юриспруденции, т.е. средства и приемы юридической работы при выработке нормативных актов, при их толковании, применении на практике*².

^А См. Алексеев С.С. Проблемы теории права 1973 г. Т. 2. G. 303-304. Казимирчук В. И. Право и методы изучения. М. йзд-во юрид. лит. 1965. С. 10-Ы; Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия. Юрид. лит. 1970. С. 20. Основы теории государства и права (ред.А.С.

Пиголкина). М. 1988. С. 3. 2 Проблемы теории государства и права (ред. С.С.Алексеев) М.

Юрид. лит. 1987. С. 8.

Как теоретико-прикладная отрасль специальных общественных знаний юриспруденция имеет следующие главные функщиг.теорвтико-иознавательную, политическую (идеологическую), практически-прикладную.

Теоретико-познавательная функция юридической науки предназначена для опережения обыденного правосознания, так называемого здравого смысла, направления развития практики законотворчества в соответствии с выработанной теоретической схемой. Необходимость этого вытекает из того простого факта, что сама по себе законотворческая практика, ориентируясь на область явлений -того, что прямо лежит на поверхности и составляет самый верхний пласт связей общественной жизни, способна лишь только зафиксировать уже фактически сложившиеся общественные отношения или, что еще хуже, пытаться навязать кем-то выдуманные и не вытекающие из жизни абстрактные схемы. В отличие от нее, юридическая наука, стремяоь к познанию самой сущности процесса рождения закона, т.е. к научной обоснованности необходимости его разработки и принятия, вынуждена исследовать не только массу эмпирического материала, касающегося выявления потребности в принятии закона, а и должна, отбросив все случайно приходящее, выявить и вычле-

_{т g}^00TKg

нить путем применения научных методов¹шовых общественных отношений, к защите и развитию которых возможно будет и должен стремиться законодатель.

Практически - прикладная функция юриднчеокой науки в области законотворчества предназначена для того, чтобы обеспечить

¹ См. подробно: Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований. М. 1987. Сырых В.М. Метод правовой науки. М. Юрид. лит. 1980.

-II -

решение вопросов, связанных с текущим законотворчеством, разъяснить действуйте законодательные решения, способствовать рационализации организационных г юридико-техничееких средств законодательного регулирования.

Задача политической (идеологической) функции юриспруденции состоит в законодательной утверждении политико-правовых данностей, господствующих в общественной жизни, обеспечения эффективности политико-правовой пропаганды и политико-правового воспитания граждан.

Внедрение в практику законотворчества современных научных приемов и правил законопроектной работы, способов правильного оформления проектов законов способствует повышению их качества. Выделение наукой тенденций главных направлений законодательной деятельности, определение возможности и необходимости решения данной проблемы при помощи законодательных формул, способствует закладыванию прочного фундамента для создания взаимосвязанной между собой системы законов, предмет которых не будет определяться потребностями сиюминутного, текущего момента, ведомственным интересом той или иной управленческой структуры, определенных социальных групп. В противном случае, не имея долговременного плана законодательных работ, не располагая достаточным временем для глубокой проработки общественных проблем, подлежащих законодательному регулированию, практика законотворчества может двигаться вперед только методом проб и ошибок, неизбежно рожая в силу этого в бешеной законодательной гонке зачастую скороспелые, накладывающиеся один на другой и противоречащие друг другу в большинстве своем иелкотемные, не "вписывающиеся" в правовые системы цивилизованных государств, "пробуксовывающие" при соприкосновении с реальными пластами общественных отношений

законы. Подтверждение этому можно привести не только из исторической практики законодательной деятельности Съезда народных депутатов СССР и избираемого ин из своего состава Верховного Совета бывшего Союза ССР, а и Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета Российской Федерации, а также высших представительных органов государственной власти других суверенных государств, как входящих в СНГ, так и не являющихся членами Содружества Независящее Государств. Так, например, статья 14 Закона о собственности в РСФСР¹ предусматривает такую форму собственности как коллективное предприятие. Однако в главе II Закона РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности^{2 та}~ кая организационно-правовая форма не предусматривается, что затрудняет определение правового отатуса арендных предприятий, выкупивших свое имущество, т.е. коллективных. Нормы земельного кодекса РСФСР" не стыкуются с положениями законов о собственности и о предприятиях и предпринимательской деятельности, так как в них ничего не говорится о частной собственности на землю. Факт отсутствия плановых начал, взаимосвязи и логической последовательности в подготовке и принятии законов Российской Федерации подтверждается порядком принятия законов, пряно направленных на неотложное преобразование экономического базиса общества. Например, Закон РСФСР "О собственности в РСФСР принимается в

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета

РСФСР 1990, JS 30. Ст. 416.

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета

РСФСР 1990. J6 30. Ст. 418. ¹ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета

РСФСР 1991. * 22. Ст. 768.

- ІЗ -

декабре 1990 года, Закон РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР в июле 1991 года¹, а постановление Верховного Совета Российской Федерации "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономних областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" только 27 декабря I99Z года². В итоге - год, полтора законы о собственности и приватизации пробуксовывали.

Эффективное воздействие юридической науки на законодательную деятельность возможно в случае более точного познания ею социальных факторов, обуславливающих законотворчество, фактических данных к ним относящихся, состояния рассматриваемой проблемы на данный момент, тенденции ее развития и различных правовых вариантов ее решения со всеми вытекающими из идх потенциальными плюсами и минусами. В силу этого, для того, чтобы юриспруденция обладала свойствами науки, необходимо чтобы теоретичес-

з кая функция юриспруденции, как отмечал еще Н.М.Коркунов , в

своем развитии прошла три фазы . Первую из них - накопление путем проведения в своей основе эмпирических исследований фактов, материалов, помогающих составить общее представление о нри-

^А Ведомости Съезда . народных депутатов РСФСР и Верховного Совета

РСФСР 1991. * 27. Ст. 927.

2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета

РСФСР 1992. * 3. Ст. 89.

3. Коркунов Н.М. Сборник статей І877-ІВ97. с.п.б. 1898. С. II.

4. См.: Алексеев С.С. Дроблены теории права 1973. Т. 2. С. 306;

Казимирчук В.П. Право и методы его изучения. С. 19.

роде изучаемого правового явления (информативная функция). Вторую из них, как систематизацию собранного материала, т.е. осмысление накопленного материала (функция объяснения). И собственно третью из них, когда выяеняются сами законы существования и развития политико-правовой сферы, позволяющие науке выполнять прогностическую функцию. Полученное таким образом системное знание о предполагаемом предмете законопроекта с теоретико-методологической точки зрения позволяет более глубоко и всесторонне проработать подлежащую переводу на язык юридических формул общественную проблему* что обеспечивает конечную цель воздействия юридической науки на законотворчество - высокий уровень обоснованности подготавливаемых законодательных решений.

Научная обоснованность (основа) законотворчества в самом общем - философском плане означает факт соответствия закона в момент его разработки и принятия назревшим общественным интересам и потребностям, базирующихся на складывающихся закономерностях сознательной деятельности людей, стремящихся к осуществлению своих целей и желании. Более конкретно факт соответствия закона назревшим общественным потребностям означает, что до начала подготовки проекта закона следует:

выявить объективную общественную потребность в законодательном регулировании соответствующей сферы отношений;

четко установить существо вопроса, который имеется в виду решить в проекте, а также общую цель предполагаемого регулирования;

обобщить результаты проводившихся исследований по изучению общественного мнения, предложений по совершенствованию законодательства в соответствующей области о целью определения уровня восприятия готовящегося законопроекта правосознанием ши-

роких масс;

изучить действующее законодательство и подзаконные акты по данному вопросу и практику их применения, соглашения между республиками, как входящими в Российскую Федерации, так и ладящиеся членами Содружества Независимых государств, результаты научных исследований, зарубежный опыт регулирования соответствующей сферы общественных отношений;

рассчитать те возможные социально-экономические, политические, финансовые, демографические и другие последствия предполагаемого законодательного решения;

определить методы регулирования соответствующей сферы общественных отношении;

выработать решение основных принципиальных вопросов для достижения требуемых результатов;

определить возможные затраты материальных, кадровых, финансовых и других ресурсов, необходимых для решения вопроса, взвесить оправдывают ли оебя такие затраты для достижения предполагаемых долей.

Исследуя вопрос об общественной, государственной потребности воздействия юридической науки на практику законотворчества, необходимо отметить, что подведение научной основы под законодательную деятельность, необходимость выработки наиболее эффективных форм воздействия науки на законодателя, а соответственно и повышение роли ученых-юристов в подготовке и принятии законопроектов предопределяется, в конечном счете, характером политико-правового режима, существующего в обществе* Совокупность методов и приемов осуществления государственной власти составляет юридическую политику, характер законодательствования, ставя тем самым перед юридической наукой определенные цели и задачи, фор-

мируя предмет и метод политико-правовых исследований» их значение в жизни общества* История становления и развития юридической науки в нашей стране - тому подтверждение.

Реформы второй половины XIX века в России (земельная, земская, судебная) дали сторонникам буржуазно-демократических реформ шанс установления буржуазно-демократического (конституционного) политического режима. Желание осуществить эту возможность способствовало становлению юридической науки, расцвету русской правовой мысли. Юридическое общество в Москве, учрежденное в 1863 году для теоретической и практической разработки нрава, начинает создавать научные заделы для будущих законотворческих работ -разрабатывать конструкции именно тех законов, которые стали бн предлагать и поддерживать, явившиеся но выбору народа в законодательное собрание. Например, начиная с 1868 года общество разрабатывало программу исследования и формулирования институтов русского гражданского права . Направлял деятельность Московского юридического общества на составление таких законодательных предложений и их научное обоснование видный юрист того времени Щуром-це в С. А., ставшей в последствии председателем первой государственной Думы.

На своих заседаниях члены Московского юридического общества были заняты работой, формы которой были направлены не столько на толкование уже существующих законов, сколько на их усовершенствование или обоснование необходимости тех или иных законодательных реформ, подчас достаточно крупных. Среди форм можно отметить доклады теоретического содержания, посвященные самым разнообразным вопросам гражданского, уголовного, государственно-

С.А.ЬЪфОьщев, Статьи и речи. Вып. 2. М. 19X0. С. 15, 25.

го, международного, финансового права, экспертные заключения, суть которых касалась как указания на необходимость реформ в действующем законодательстве, так н просто знакомства о юридическими новинками в законодательстве "Запада". Кроме этого, юристы Общества, преимущественно ученые, обсуждали подготовленные проекты законов-¹-, анализировали научные работы, как опубликованные в печати, так и специально написанные для обсуждения в Обществе, принимали непосредственное участие в законоподгото-вительной работе. Так, например, правительственная комиссия по разработке железнодорожного законодательства обратилась к обществу с предложением подвергнуть разработке вопросы железнодорожного законодательства. Комиссия общества выработала в 1879 году мотивированный проект закона о вознаграждении за вред, причиненный неисправностями железнодорожных предприятий, проект уголовного закона, относящегося у паровым железным дорогам. В I88I-I882 г. г. комиссия общества работала над проектом закона

0 перевозке по железным дорогам, проектом основных положений
фабричного Устава, проектом об участии служащих в прибылях пред
приятия. Проводили ученые-юристы и юридическую экспертизу законо
проектов. Например, комиссия общества не только сделала свои
замечания к проекту общей части уголовного уложения, направлен
ного министром юстиции на рассмотрение общества, а и разобрала
проект с точки зрения современной доктрины уголовного права, т.е.
провела его юридическую экспертизу².

1 В 1866-1867 г.г. пять заседаний, в том числе одно экстренное,
были посвящены внесенным на рассмотрение общества Н.В.Калачовым
проектов вексельного устава и устава о торговой несостоятель
ности (См. Муромцев С. А. указ. соч. 0. 15).

² Муромцев С.А. указ. соч. С. 26.

Теоретические заделы русских юристов наиболее полно раскрылись в ходе первой буржуазной революции при подготовке законодательных новелл, связанных с функционированием представительных учреждений в России* С.А.Муромцев, Ф.Ф.Кокошкнн, Н.Н.Львов в 1905 году подготовили и опубликовали в газете "Русские Ведомости" проект русской конституции» в котором подробно обозначили устройство всего управления государством с участием народных представителей¹. С.А.Муромцевым был разработан доктринальный проект регламента первой государственной Думы»

Необходимость воздействия юридической науки на практику законотворчества после 1917 года была вызвана» в первую очередь, новизной тех задач, которые поставила практика государственно-правового строительства буквально с первых послереволюционных дней. Отношение к буржуазному праву и пределы его дальнейшего использования в ходе создания новой модели общественного устройства, новые формы деятельности органов государственной власти, перестройка работы суда - эти и многие другие вопросы требовали своего неотложного решения, исходя из определенных теоретических положений. Сложность этой задачи во многом объяснялась тем, что до революции совсем не было никаких теоретических работ, имеющих целью хотя бы не в деталях, а в самой общей форме обрисовать тот правовой строй, который необходим после свершения революции. В дореволюционных и послереволюционных работах В.И. Ленина праву не уделялось сколько-нибудь заметного внимания. В общественном сознании право, как и религия, считалось "опиумом для народа" Поэтому правовой нигилизм первых лет советской влас-

Кизеветтер. С. А. Муромцев - председатель первой государственной Думы. Москва. 19X8. 0. 10.

ти был вызван не столько тем, что выражая "... веками выношенный протест миллионных масс против буржуазно-помещичьего нрава, российскую надежду" судить но совести, а не но закону» а тем, что выражал позицию самой власти в области строительства новой жизни общества. Считалось, что правовая надстройка, особенно в области имущественных отношений, настолько связана с самими условиями хозяйствования, что при революционном изменении последних отпадает и сама потребность в правовых институтах. 5 связи с этим интереса к развитию теории нрава у ученых-юристов не было* Теоретические работы дореволюционных ученых-юриотов новой властью не воспринимались, так как считались порождением свергнутого эксплуататорского строя* Внимание правоведов-марксистов в значительной мере было уделено бурной законодательной деятельности, в виду того, что решение многих новых теоретических вопросов давалось не научными работами, а новым советским законодательством. Исключением из этого правила может быть составляли лишь отрасли уголовного законодательства и законодательства о судоустройстве, теоретические основы которого нуждались в разработке и разрабатывались с первых послереволюционных лет. Хотя не всегда в этой сфере теоретические идеи заметно обгоняли практический курс законодательных реформ. Декрет Советской власти о

суде, вошедший в историю под названием "Декрет о суде & I , проект которого был лично написан П.И.Стучкой, например, сначала на практике решил общую теоретическую проблему о соотношении права и закона, определив значение революционного правосознания во-

¹ Кудрявцев В.Н. Васильев A.M. Право: развитие общего понятия.
Сов* государство и право. 1985. J6 7* С. 4*

² СУ РСФСР. 1917. * 4. Ст. 50.

первых, как средства упразднения старых дореволюционных законов; во-вторых, как источника нового, советского нрава» что дало основание Д.И.Курскому говорить о правотворческой функции суда в тот период и, в третьих» как средства совершенствования советского права. Кстати, в основу этого декрета бога положена разработанная еще до революции общетеоретическая концепция нрава Пет-ракицкого, его психологического учения об интуитивном праве (правосознании)-¹-» что свидетельствовало о восприятии его идей и после революции»

В период подготовки и после принятия "Декрета о суде № I^й ЇЇ.Й. Стучка написал ряд теоретических статей» посвященных вопросам судоустройства. Положения и выводы статей 1918 года "Классовый или демократический суд? "Старый и новый суд", "Цролетарская революция и суд" о сломе старого буржуазного суда» о необходимости нового, выборного народного суда, пролетарекого по своей классовой природе, в котором существует равноправие народных заседателей и судей² и другие идеи прочно вошли в последующие законодательные акты, развивающие основные положения "Декрета о суде ft I", и совершенствующие судебную систему. Среди них декрет ОНК РСФСР о революционных трибуналах (4 мая 19X8 года), "Декрет о суде ft 2^и3, "Декрет о суде * 3" (20 июля 1918 рода)

1 Факт этот признавали и П.И.Стучка и Е.Б.Паиуканис. См. Стучка
П. И. Избранные произведения по марксистско-ленинской теории
права. Рига 1964* С. 233. Дашуканис Е.Б. Избранные произведе
ния по общей теории права и государства. М. Наука. I960. С* 182'

² Стучка П.Й. Избранные произведения по марксистско-ленинской
теории права. Рига 1964. С. 229-246.

³ СУ PCSGP 1918. ft 26. Ст. 420.

и другие нормы.

Распространенной формой воздействия ученых-юристов на законодателя в то время являлась подготовка ими инициативных законопроектов. Например, Стучка П.И., Козловский М.Ю. написали и представили в Совнарком проект декрета "Об уничтожении сословий и гражданских чинов", который через несколько дней уже прошел в Совнаркоме и ЩИК и был опубликован¹. М.А.Рейснер и А.Г.Голь- '[ барх вместе с коллегией Народного Комиссариата Юстиции выработали свой инициативный проект конституции 1918 года» который наряду с официальным проектом был опубликован в Известиях для всеобщего обсуждения. Если сравнить инициативный проект с текстом окончательно принятой конституции, то мокло отметить, что старания ученых-юристов не оказались напрасными. Целый ряд основных положений, статей инициативного проекта, например, статьи 10, 20, 21, в конечном счете, был заимствован при окончательной доработке основного проекта . В то же время ряд положений инициативного проекта был отклонен* Так, проект отрицал право наций на самоопределение вплоть до создания своей государственности, считая национальный принцип государственного устройства анахронизмом. Обосновывая это, авторы проекта ссылались на примеры мировых федераций, построенных по принципу территорий, а не национальностей. Не прошло предложение разработчиков инициативного проекта о местном самоуправлении территорий. Лишь теперь, по прошествии более 70 лет с той поры, мы отчетливо понимаем обоснованность и правоту отвергнутых конституционных предложений, воочию низом возможность наблвдать разрушительное действие скрытой пружины национального сепаратизма, вынуждены платить

1. Стучка ІЇ.Й. Указ. соч. С. 283.

2. 0 советской конституции (в сборнике пролетариат и право). Изд-е

йаркомюета 1919. С. 23-27.

большую цэну за ошибка и просчеты прошлого сегодня, в условиях становления и развития федерации в России.

Позже, когда попытка перейти к социализму сразу, опираясь на силу методов административного регулирования и управления пролетарского государства, потерпела полный крах, постепенно пришли к выводу (в связи с переходом к новой экономической политике) о необходимости правового оформления объективной потребности регулирования товарного оборота и экономической жизни. Этим-то фактом ж объясняется возросший вдруг интерес к теоретическим проблемам права в начале 20 годов в трудах ученых-юристов.

Первое крупное произведение было написано П.И.Стучкой в 1921 году. Появление его работы "Революционная роль права и государства стало событием в правовой науке тех лет. Позже появились работы Н.В.Крыленко "Беседы о праве и государстве"(1923 г.), Й.Разумовского "Социология и право" (ISB3 г.), "Проблемы марксистской теории права" (1924 г.), Е.Б.Пашуканиса "Общая теория нрава в марксизм" (1924 г.), А.К.Стальгевича "Цуги развития советской правовой мысли" (1924 г.), М.А.Рейснера "Государство буржуазии и РСФСР (1933 г.), "Право. Наше нраве. Чужое право. Общее право" (1925 г.) и других авторов.

Формирование нового экономического базиса могло происходить только в условиях становления демократического политико-правового режима, при котором в науке ни у кого не было монополии на истину, была возможность проводить исследовательскую работу, вести научные споры не опасаясь наклеивания ярлыков. Поэтому, именно тогда наиболее плодотворно за послереволюционное время шел процесс становления юридической науки, вырабатывались теоретические подходы (методология) исследования проблем правовой жизни, прорабатывались теоретические политико-правовых идеи и

юридические конструкции, как для законодательного решения неотложных текущих вопросов, так и для вопросов, могущих возникнуть в поле зрения законодателя в более отдаленный период.

Формирование предмета научных исследований в теоретических работах ученых-юристов той поры шло от конкретных общественных отношений, что придавало юридической науке социологическую направленность, нацеливало на изучение права в реальной жизни, а не в кодексах законов, в силу чего ряд исследований по глубине своей приобретали статус фундаментальных, так как раскрывали основные законы функционирования и развития политико-правовой сферы, К фундаментальным исследовательским работам, оказавшим значительное воздействие на практику конституционного законотворчества тех лет и последущих десятилетий, можно отнести работы М.А.Рейснера, посвященные разработке науки конституционного, государственного, права. Так, например, изучая специальные исследования различных авторов¹, посвященных практике первых лет Советской власти, самостоятельно анализируя ее итоги, особенностью которых велико было противостояние центра и мест (местные территориальные Советы были независимы от центра), набирали все большую силу центробежные силы, Рейснер М.А. пришел к выводу о неспособности Советов противостоять распаду государства. Поэтому в своих трудах² он отверг идею о принадлежности всей власти Со-ветам... "которая дает нам федерацию маленьких частей** . Взамен

¹ М. Владимирский. Организация Советской власти на местах. М.
1919. С, 53. Щат. по М.А.Рейснеру. Государство буржуазии и

РСФСР. М-П. І9ВЗ. С. 370-371.

2 М.А.Рейснер. Основы Советской Конституции. М. 1920. С. 174-

176, 180-185. ЗЪсударство буржуазии и РСФСР. С. 370-376.

³ М.А.Рейснер. Основы Советской Конституции. С. 176.

он предложил идею Советов, как культурно-хозяйственных органов, идее о руководящей и направляющей роли коммунистической партии, как центростремительной государственной силы. С этой точки зрения, по его мнению, было необходимо ..."само положение о партии ввести в конституцию и не только в основных законах поместить важнейшие положения партийной программы, но и связать неразрывно и определенно партию с нашей государственной машиной, а в частности обеспечить ей существующее господство в законодательной деятельности" . Для претворения этого тезиса в жизнь Рейснвр М.А. теоретически разработал идею распределения сфер ведения (компетенции) центра и мест, основываясь на принципе исключительной компетенции центра и остаточной компетенции мест, при котором в принципе отпадает сама необходимость в существовании их совместной компетенции. Впервые эту идею восприняла конституция 1924 года в главе первой "О предметах ведения верховных органов власти Союза Советских Социалистических Республик"², затем уже конституция 1936 года (статья I4)³. Конституция 1977 года констатировала новизну конституционной нормы (статья 6)

3. закреплении существующей на протяжении многих десятилетий руководящей и направляющей роли КПСС в политической системе общества⁴.

4. М.А.Рейонер. Таи же С. 174.

² Основной закон (конституция) Союза Советских Социалистических
Республик. (Съезды Советов в документах. I9I7-I936 г.г. Т. 3
Госюриздат. I960. С. 40-54.

³ Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических

Республик. Госюриздат 1963*

4 Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических

Республик. М. 1988.

К фундаментальным работам 20 годов в области гражданского нрава, представляется, можно отнести и некоторые работы А.Г. Гойхбарга. Так в овоей работе "Основы частного имущественного права" 1924 года он разрабатывал правовые проблемы, не включенные в Гражданский кодекс 1922 года. К ним относились право на изобретение, авторское право, право на товарные знаки и право на промышленные рисунки и модели¹. Активно занимался разработкой теоретических вопросов гражданского права в те годы и П.И.Стучка. В I927-I93I годах им был написан 3 томный курс гражданского права. Интересно, что Стучка высказывался относительно нецелесообразности регулирования семейных имущественных: отношении различными кодексами (гражданским и семейным). Нормы семейного права в своих работах он включал в ГКг, так как не только имущественные, по мнению Стучки, но и личные отношения семьи тесно связаны с гражданским правом, что не исключает их объединения в одной отрасли. Стучка П.И. писал об этом в 1927 году, когда уже был издан "Кодекс законов о браке, семье и опеке" 1926 года. Стучка отстаивал свою позицию ученого по этому воз-росу и позднее - в конце 30 годов, что нашло свое отражение в опубликованном проекте "Основных начал гражданского законодательства Союза ССР" под редакцией и с предисловием М.И.Стучки, подготовленном комиссией сектора государства и права Коммунистической академии³. В основу проекта была положена разработанная СтучкоЙ теоретическая концешщя двухсекторного права, т.е. деле-

¹ Гойхбарх А.Г. Основы частного имущественного права (очерки).

М. 1924. С. 97.

2 Стучка Д. И. і^грс совигакого гражданского права. М., 1927.

Т. I. С 78.

3 См. "Основные начала гражданского законодательства Союза ССР

ния гражданскою права на две части: гражданского права, регулирующего имущественные отношения частного сектора, и хозяйственно-административного права, регулирующего имущественные отношения социалистического сектора* Эту идею поддерживал А.Г. ІЬйхбарг¹ и другие ученые. Тем не менее проект не стад законом. Взоры ученых-юристов в 20 годах были направлены не только на разрешение и обоснование фундаментальных проблем нрава, но и на вопросы, связанные с текущим законотворчеством, разъяснением девствующих норм. Так, работа Стувки П.И. "Учение о государстве и конституции РСФСР", вышедшая в свет в 1922 году², являлась своего рода комментарием и популярным системным изложением отдельных положений, содержащихся в работах Ленина "Государство и революция", "Пролетарская революция и ренегат Каутский", первой конституции РСФСР 1918 года. Работа А.Г.Гойхбарга "Сравнительное семейное право"⁰, вышедшее в свет в 1927 году, прямо была написана в связи с разработкой нового проекта брачного и семейного права, принятого за основу второй сессией БЦИК ЛІ созыва. Его же работа "Брачное, семейное и опекунское право советской республики" 1920 года⁴ доступно излагала и обосновы-

Проект (ред. П.И.Стучки). "Советское законодательство". М. 1931.

¹ Гойхбарг А.Г. Хозяйственное право PCSCP. Т. І. Ш. Гос. изд-во
М. 1924. Очерки хозяйственного права. М. Юридическое изд-во
ШЮ РСЇСР 1927.

² Стучка П. И. Избранные произведения по марксистско-ленинской
теории права. Рига. 1964. С.

³ А.Г.Гойхбарг "Сравнительное семейное право". Юрид. изд-во
НКЮ РСФСР. М. 1927. С. 187-337.

* А.Г.Гойхбарг. Брачное, семейное и опекунское право советской республики. М. Госуд. изд-во. 1920.

ваза норны первого Кодекса законов РСФСР "од актах гражданского состояния, брачной, семейном и опекунском праве" X9I8 года.

Активно участвовали ученые-юристы в 20 годах и в законодательной деятельности. Так, например, в соответствии с решениями НУ партийной конференции по вопросу о революционной законности для детальной разработки проблем, связанных с укреплением революционной законности при Комиссии ЦКК и ЦИК СССР по революционной законности была создана подкомиссия, в которую входили Н.Б.Крыленко, П.И.Стучка. Эта подкомиссия разработала документы по ряду важнейших вопросов, как например:

1. положение о советской прокуратуре,

2. о компетенции Верховного Суда СССР,

3. об укреплении революционной законности в армии,

4. о взаимоотношениях между НШО Союзных и автономных республик" При непосредственном участии ученых-юристов были разработаны и первые советские кодексы: ПС, ГОК, ШК.

Б условиях становления, развития и господства административно-командной системы управления страной, политико-правового режима личной власти отсутствовала сама государственная, общественная потребность в подлинно научных политико-правовых разработках. Истина предполагалась уже как нечто данное, содержащееся в руководящих указаниях материалов съездов КПСС, Пленумов ЦК КПСС, работах классиков марксизма-ленинизма. Господствующий идеологических тезис о стремлении к социальной однородности общест-

А,К.Стальгевич»Д.Й.Стучка о советском государстве и его конституции <в кн. "0 теоретическом наследии П.Стучки в советской правовой науке"), Рига 1965. С. 33.

ва, о выраженной в законах воле якобы всего народа заранее предопределял предмет» дели и задачи юридической науки. Наука была превращена в раболепную служанку правящего бюрократического аппарата, все более и более скатываясь к простому восхвалению проводимого политического курса и комментированию уже принятых политико-правовых решений. Наука права (законоведения), изучающая законы группы социальных явлений, которые в своей совокупности образуют право¹, была изгнана из стен юридических заведении. На сиену ей пришла догма права, которая комментирует, систематизирует и обобщает юридические нормы и не имеет ничего общего с исследованием законов правовой общественной жизни, ее конфликтов и противоречий. Хотя именно столкновение интересов, их. борьба в гражданском обществе объективно порождает потребность в их разграничении, иными словами необходимость сформировать правовые отношения. Вследствии чего наука законоведения изучает конфликты жизни и предлагает дути их разрешения с помощью законодательных актов, что придает ей в итоге социологическую направленность*

Ориентация ученых-юристов, преимущественно, на изучение закономерностей юридической формы - внешнего выражения права в определенных актах и документах, вполне устраивала интересы правящего бюрократического аппарата, так как нисколько не мешала волюнтаристским претензиям "законодателя". Считалось, что для решения какой-либо проблемы достаточно издать "декрет, и обеспечить его принудительное выполнение.

¹ См. Муромцев С.А. "Определение и основное разделение права".
М. 1879. С. 145.

² См. об этом, например, К.Іубенченко. Безработные законы (кри
тический взгляд на работу парламента). Известия 1990. 7 июля.

В сушествущнх условиях политико-правового режима ученые-юристы при участии в законодательной деятельности максимум могли только одно, что от них собственно и требовалось - это разработать первоначальный проект закона. Причем необходимым и обязательным условием при работе над ним выступала степень его соответствия руководящим указаниям и положениям, спущенным сверху директивными органами. Никакой речи об альтернативности концепции проекта закона или об особой позиции науки при его разработке, пусть и не явно отличающейся от директивных указаний, не могло быть и речи. Хотя ученые-юристы и в это время не оидели "слова руки". Например, в 1965 году в Комиссии законодательных предложений обеих палат Верховного Совета СССР ученые БНИИСЗ внесли предложение о необходимости подготовки и принятия Основ законодательства об административной ответственности, после чего через 15 лет активно участвовали в работе над ними, вплоть до их принятия Верховным Советом СССР.

Оригинальные, новые решения вопросов, предложенные наукой неминуемо выхолащивались или не принимались вышестоящими бюрократическими инстанциями» Так, ученые-юристы еще с 60 годов разрабатывали вопрос об институте референдума в системе народовластия и предлагали принять соответствующий закон-¹-. В 1966 году юристы вносили ..."предложение о признании арбитражем но иску потерпевшего предприятия недействительными акты, ущемляющие его

¹ Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М. 1964.

Сафаров Р. А. Институт референдума в условиях общенародного государства. Советское гос-во и право. 1963. J6 6. С. 15-25.

_{- зо -}

права, а также о взыскании с органов, издающих такие акты, убытков, причиненных іфедприятию . Это, конечно, в условиях командной системы было неприемлемым: ни один директор не пошел бы судиться в арбитрах со "своим" министром*

Даже те "болванки" законопроектов, которые официально принимались и получали добро, после хождения по инстанциям претерпевали такие корректировки в процессе их согласования в различных ведомствах, и так изменялись, что в них совсем нередко невозможно было даже узнать их первоначального текста* Каждое заинтересованное ведомство рассматривало и вносило изменения и дополнения в законопроект, исходя из своих сугубо ведомственных интересов. Госплан рассматривал проект с точки зрения его соответствия плану социально-экономического развития страны на текущую пятилетку и на возможную перспективу* Минфин всегда оценивал его с позиций возможного средства обеспечения наибольшего поступления денежных средств в государственную казну и почти всегда старался внести в него изменения в том случае, если он предусматривал какие-то расходы на социальные мероприятия* Минюст привлекался к участию в разработке законопроектов и оценивал их в долгой цепи согласований с точки зрения правильности внешнего юридического оформления и увязки с уже действующими актами системы законодательства* Самая главная инстанция, завершающая хождение законопроекта по коридорам лабиринта власти -ЦК КПСС, которая сама порой келейно разрабатывала проекты законов или меняла их до неузнаваемости, стремилась к тому, чтобы

Братусь С.Н* Законодательство и хозяйственный механизм в условиях перестройки (в кн. Советское законодательство: пути перестройки. М. Юрид. лит. 1969. С. 233).

- ЗІ -

законопроект соответствовал не только конкретным целям, радн которых он принимается, но и учитывал более широкие перспективы, выражающие поклон социалистическому выбору, цривервенность коммунистической перспективе общества, различным принципам социализма, требованиям коммунистической нравственности, социальной справедливости и т.д. В итоге, многие законопроекты, рожденные в таком единодушии, напоминали более политический документ со своими лозунгами и призывами, нежели четкий, юридически грамотный текст. Достаточно вспомнить такие законодательные памятники застойной поры, как Законы СССР ^и0 трудовых коллективах"¹, ^я0 государственном предприятии (объединении)" .

Упрощенное понимание механизма взаимодействия науки права и практики законодательствования в те времена, сводящее роль науки к простому обслуживанию интересов различных ведомств в законодательной деятельности, накладывало свой отпечаток и предопределяло конечный результат практически всех форм участия ученых-юристов в законотворчестве. Ведь в итоге поддержку могущественного аппарата получали лишь те инициативы ученых, которые совпадали, или, по крайней мере, не противоречили его интересам, . его собственной позиции. В противном случае, многочисленные справки, аналитические обзоры, докладные, предложения об издании новых законов, либо о внесении изменений в уже действующие, бесследно пропадали в недрах аппарата или оставались без движения и лежали мертвым грузом, превращаясь в груды макулатуры. Как правило, очень часто ученых просили дать заключения на уже готовые проекты законов, которые впрочем носили чисто формальный

Ведомости Верховного Совета СССР. 1983. * 15. Ст. 78. Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. * 26. Ст. 385.

характер. Мало интересовали бюрократические структуры и высказанные в них предложения ученых по изменению отдельных норм и формулировок статей. Всем было ясно, что судьба законопроекта решается не здесь, не на этой стадии. А здесь же осуществляется обычная аппаратная игра, целью которой была необходимость создания видимости привлечения широкой общественности, ученых-юристов к законопроектной работе. В тон случае, если даже официально включенный соответствующими органами в состав рабочей группы по подготовке законопроекта ученый-юрист ныталея как-то отстаивать свою точку зрения, дискутируя с коллегами по комиссии - представителями различных влиятельных ведомств, то его голос и мнения во время выработки статей законопроекта в расчет не брались. Ученый оставался при своем мнении. Ведомства же проводили в законе свое видение разрешения проблемы. Кроме этого, к наиболее независимым представителям науки с целью их блокировки применяли давно отработанную систему "аппаратных игр¹*: "своевременно" не приглашали на заседание рабочей группы, не информировали о состоянии работы над другими разделами законопроекта, ограничивали в предоставлении необходимого сгравочного материала и т.д.

Многие теоретические работы правоведов той поры страдали абстрактностью, обтекаемостью, излишним теотеризированием, а многочисленные предложения по совершенствованию законодательства, содержащиеся в монографических исследованиях, статьях прикладного характера, диссертациях, рекомендациях научных конференций были порой недостаточно проработаны и обоснованы. Достаточно вспомнить якобы научные споры о том, сколько фаз и этапов прошло в своем развитии социалистическое государство и право, или сколько признаков у социалистического общенародного государства, дискуссию о становлении науки хозяйственного права, необходимости

издания хозяйственного кодекса и т.п. Хотя причина этих печальных сгасетов заключается отнюдь не в недобросовестности ученых в своей исследовательской работе, не в том, что научные работники "даром ели свой хлеб". Истоки ее в ограниченности получения необходимого для исследований прикладного материала, в наличии зон закрытых для изучения, фактической неразвитости методов научного познания, а самое главное - идеологичеоком ограничении ученых-листов* Іотя уже в то время в науке и были поставлены, начиная примерно о 60 годов, проблемы изучения социально-экономической, политической обусловленности законодательства, шел поиск наиболее рациональной формы организации законотворчества, опособов принятия эффективных законодательных решений, прогнозирования работоспособности норм и последствий их действия еще на стадии разработки проекта закона, разрабатывались теоретические концепции законодательного обеспечения текущих (пятилетних) и стратегических планов (10-15 лет) социально-экономического развития страны. Тем не менее многие из этих проблем тогда, да и сейчас, были далеки от своего завершения и не получади долвной апробации на практике. Попробуйте, например, найти методические разработки о том, как при помощи научных методов выявить потребность в правовом регулировании? Попробуйте привести примеры научных прогнозов последствий действия норм уже на стадии их разработки, осуществленные на практике? Не трудитесь зря. Ни в том, ни в другом случав работа не била доведена до своего логического конца.

Сильный толчок, вызвавший необходимость качественно переосмыслить роль науки права в практике законодательной деятельности, произошел в ходе начавшегося в результате реформ середины 80 годов процесса разгосударствления общественной жизни, станов-

ления гражданского общества, который знаменовал собой рождение общественной, государственной потребности в подлинно научных разработках вопросов государственно-правового строительства. Процесс реформ отчетливо обнажил скрытые за маской однородности и единства общества различные "голые интересы" отдельных индивидов, социальных групп, других общностей людей, которые в условиях демократического политико-правового режима составляют двигатель законодательной деятельности. Поскольку процесс взаимодействия этих интересов, их борьба и противоречия рождает определенные нормы, правила поведения, из которых затем складываются фактические отношения, возникает объективная потребность в правовом регулировании, т.е. необходимость их разграничения -содействуя при помощи законодательной деятельности развитию одних общественных интересов и ставя преграды (запреты) на пути становления других.

Изменение сущности правовой жизни в условиях демократии знаменовало собой складывание тенденции сближения определенного порядка подготовки, обсуждения и принятия законопроектов и его научной основы. Впервые за последние два десятилетия наука права получила шанс на научность - отталкиваясь от исследования всего спектра общественных интересов, обуславливающих законодательную деятельность, формировать свой собственный предмет научного поиска. Впервые за последние два десятилетия для ученых-юристов открылись большие возможности непосредственно выходить и воздействовать на принятие законотворческих решений народными избранниками.

Используя данный историей шанс, юридическая наука не может уподобить себя слепой лошади» таскающей всю свою жизнь тачку по один раз навсегда проложенным рельсам. Новые условия требуют

от нее выхода на принципиально качественный уровень исследования фундаментальных, прикладных проблем законотворчества, полного отказа от догматического изучения права, ревизии и приведения в строгую систему всех существущих доныне форм практического участия ученых-юристов в законодательной деятельности с целью повышения их результативности и практической значимости.

Эйфория первых лет законотворческой работы в отенах высших представительных органов государственной власти как бывшего Союза ССР, так и ныне независимых суверенных государств-членов СНГ, при которой депутаты сами стали разрабатывать законопроекты, показала и продемонстрировала тот простой факт, что написать сам по себе текст законопроекта, используя для этого бумагу и чернила, за один - два дня, или даже одну ночь ценой коллективных условий по перенесению уже действующих правовых норм из различных правовых систем в разрабатываемый законопроект не составляет большого труда. Достаточно наличия лишь так называемого здравого смысла и умения работать ножницами. Конечно, для этого не надо высшего образования: экономического, юридического, социологического и т.д. Не надо проводить фундаментальные и прикладные научные исследования. Само участие юридической науки в законодательствовании кажется при таком раскладе неуместным, как иного лет тому назад, в годы становления парламентаризма, казалось и законодателям западных стран, ввиду того, что ... старое высказывание о разнице между учеными и политиками гласит: "Когда ученый делает заявление, другие ученые спрашивают: "Это правда?" Когда политик говорит что-нибудь, другие политики размышляют: "Почему он это сказал?"-¹-.

Plvifc^ Н лЫлогь. S'JL**diltc di'vtzt U lit Ьк^шіїп: 5л-

Стремление найти коноенсуно при осуществлении законодательной деятельности в условиях низкой политико-правовой культуры неизбежно приводит к компромиссам по принципу "на вам, ни нам¹*, что в принципе уродует любую грамотно составленную с точки зрения законодательной техники юридическую заготовку. Поэтому в этих условиях, представляется, приоритеты в расстановке научных сил и определении главных направлений научных исследований в настоящее время должны смещаться от разработок проблем законодательной техники, в том числе вопросов юридической терминологии¹', к исследованию социально-экономических, политических и других причин, вызывающих необходимость разработки и принятия законопроекта. Вероятно, сейчас нельзя удовлетвориться тем, что большая часть внимания и усилий научных работников как и прежде сосредоточена на том, чтобы готовить массу самых различных справок по отдельным вопросам действующего международного и отечественного законодательства, на то, чтобы оказывать постоянную практическую помощь депутатам по формулированию той или иной нормы законопроекта при написании первоначального (чернового) варианта законопроекта в составе рабочих групп по его разработке, сформированных комитетами и постоянными комиссиями палат высшего представительного органа государственной власти, на учет и обобщение предложений по совершенствованию законодательства» высказанных в монографической литературе, статьях, диссертациях ученых-юристов, в материалах печати, в письмах граждан, на научных и научно-практических конференциях. Пульс современ-

I Си. например: Язык закона (ред. А.С.Пиголкин). М. Юрид. лит. 1990. Савицкий В.М. Язык процессуального закона. Вопросы терминологии. М. 1987.

ной жизни требует совсем иного соотношения юридической науки и практики законотворчества. Он требует не замыкания науки на решение текущих вопросов практики законодательной деятельности, а ее выхода на перспективу, создающую возможность наработать научные заделы для будущих законотворческих работ. Достижение этой задачи требует перенесения центра научного обеспечения законодательной деятельности высших представительных органов государственной власти Российской Федерации, республик, входящих в состав Российской Федерации, стран Содружества Независимых Государств на проведение фундаментальных и прикладных исследований, связанных с тенденциями и перспективами развития законодательства, на сравнительно-правовой функциональный анализ Российского законодательства и законодательства республик, входящих в состав Российской Федерации, стран СНГ, других независимых государств не являющихся членами СНГ, на прогнозирование различных возможных последствий (социальных, экономических, идеологических, политических, демографических, финансовых и других), которые могут возникнуть при наложении разрабатываемой правовой нормы на реальные пласты общественных отношений, на научную юридическую экспертизу законопроектов, на разработку концепций развития системы законодательства, его отраслей и институтов, чтобы затем на этой основе перейти к выработке теоретической концепции, в первую очередь, перспективного плана и программы законопроектных работ, обеспечивающих процесс проводимых реформ и задачи дальнейшего политико-правового развития.

Различные формы участия ученых-юристов в законодательной деятельности, включая и те, которые упомянуты выше, могут оправдывать свое предназначение и, в конечном счете, служить научному обеспечению законотворчества лишь в том случае, если они, как

показывает практика, используются на всех этапах процесса работы над законопроектом (при виявлений потребности в принятии законопроекта, в ходе разработки его концепции, в процессе непосредственной работы над текстом законопроекта, в результате прохождения его в законодательном органе). Кроме этого, эффективность воздействия юридической науки на практику законотворчества прямо зависит от временного фактора использования тех или иных форм* Так, например, эмпирически подмечено, что й точки зрения оказания существенного влияния ученых-юристов на ход законотворчества более целесообразно проводить коллективные научные обсуждения законопроекта, высказывать касающиеся его текста различные предложения и замечания, сразу после разработки его юридической концепции. В противном случае, уже найденный пеной большюс усилий в формулировках законодательных норм законопроекта компромисс различных фракций законодательного органа практически сводит на нет все усилия ученых в ходе обсуждения законопроекта по изменению разделов, статей и его отдельных положений. О каком-либо изменении концепции законопроекта в этом случае не может быть и речи, даже и тогда, когда достигается единство мнений ученых по этому вопросу. Яркая иллюстрация этому - ход разработки официального проекта новой конституции Российской Федерации, когда практически все коллективные замечания и предложения ученых московского государственного университета имени М.ВЛомоносова, Института государства и права Российской академии наук, бывшего Всесоюзного научно-исследовательского института Советского государственного строительства и законодательства и других коллективов ученых при неоднократном научном обсуждении его готового текста Конституционной комиссией были отвергнуты. Проект был внесен на рассмотрение 4 Съезда на-

родных депутатов России явно в "сыром" виде, что и отмечалось в ярениях по его обсуждению.

В целях эффективного научного обеспечения законодательной деятельности высших представительных органов государственной власти Российской Федерации, республик, входящих в ее состав, стран Содружества Независимых Государств, представляется, что необходимо, в конечном счете, вести речь не просто об участии и привлечении ученых-юристов к законотворчеству, а об их целенаправленном воздействии на весь процесс разработки, обсуждения и принятия законопроекта. Необходимым условием для такого воздействия выступает утверждение того, что используемые юридической наукой отдельные формы воздействия взаимообусловлены, вытекают одна из другой и в этом смысле представляют собой единое целое системное явление, а не просто механически нагроможденный бессвязный конгломерат.

1.2. Формы воздействия юридической науки как система*

Как уже подчеркивалось выше, воздействие юридической науки на законотворчество достигается при помощи форм, роль которых в этом процессе нельзя недооценивать. Именно они раскрывают внутреннее содержание науки. Неразвитость научных методов, их утробное состояние приводит и к несовершенству форм, неспособности с их помощью оказать сколько-нибудь существенное влияние на законодателя. Формы обеспечивают программу, алгоритм воздействия, целеустремленность в достижении цели - подведении научной основы под законодательную деятельность, осуществляемую, например, в России Съездом народных депутатов Российской Федерации, Верховным Советом Российской Федерации, его комитетами и постоянными комиссиями палат, парламентами республик в

составе Российской Федерации, Конституционным судом РФ (в чао-ти его заключений по проектам законов и в порядке осуществления им законодательной инициативы), Верховным судом РФ, Высшим арбитражным судом РФ, Президентом РФ, правительством России, а также гражданами Российской Федерации в порядке, установленном законом о референдуме.

Создание единой системной теоретической модели форм воздействия юридической науки на законодателя с точки зрения методологии системного подхода'¹', во-первых, означает, что входящие в теорию научно-юраддаческого воздействия на законодателя категории (формы) составляют единую систему, в которой каждая форма находится в отношениях взаимосвязи с другими формами, задающейся системностью (этапностью) самой законодательной деятельности; во-вторых, подразумевает поиск и выделение системообразующей формы, от которой затем будут нроизводны все остальные категории (формы) научной конструкции. Учитывая это, необходимо так провести определенный выбор основного звена (формы), взаимосвязи различных форм при влиянии ученых-юристов на практиков -законодателей, чтобы при этом достигалось новое, интегративное качество системы, позволяющее, в конечном счете, создать возможность опережающего воздействия научи права по отношению к практике законотворческой деятельности. Необходимым условием для этого выступает соответствие системообразующей формы основе изучаемого явления. Выделив системообразующую форму, можно потянуть всю цепь взаимосвязи форм. Проще говоря, совокупность

См. напр*: Аверьянов А.Н. Система: философская категория и реальность. М. 1976. Афанасьев В.Г. Системность и общество. М. 1980. Фофанов В. П. Социальная деятельность как система. Новосибирск, 1981 и другие.

форм научного воздействия на законодателя должна строится таким образом, чтобы каждая отдельная форма воздействия имела приоритет в ее использовании но сравнению с другими формами системы в зависимости от прохождения законопроекта по этапам законотворчества. Например, научные исследования, прорабатывающие лежащую в основании законопроекта общественную материю, должны проводится на преднроектной стадии законотворчества, а не тогда когда готов уже его текст.

Постановка вопроса о научном определении системы форм воздействия, в первую очередь, предполагает то, что изучаемый объект (законотворческая деятельность), относительно которого формируется соответствующий предмет исследования, является некоторой целостностью, имеющей собственную основу - законы развития связей и отношений его внутренней (структурной) системной организации*

Вычленить основу - систему социально-экономических, политических, демографических, идеологических и других факторов, влияющих на законотворческую деятельность в данный исторический период с точки зрения методологии подхода, - самый трудный вопрос, ввиду того, что сущность явления не представляет собой нечто раз навсегда данное по той простой причине, что мы имели бы науку до науки. К тому же о изменением роли и значения объекта ивслвдования (законодательной деятельности) в жизни общества меняются существенные связи самого предмета исследования (теории законотворчества) и научные методы его изучения.

Поиск основы законотворчества следует начать с исследования внешних форм, связей, опосредовании, с учета по возможности всех факторов, могущих оказать влияние на ход рождения закона, чтобы затем, на основе этого, отбросив все случайные, проникнуть

в законы, лежащие в основания ее бытия, при помощи перехода на более высокий уровень абстракции, т.е. путей применения метода подведения менее общего понятия под более общее с целью более глубокого и разностороннего изучения особенностей первого. На этом уровне второстепенные причинно-следственные связи законотворчества и реальной действительности будут носить уже опосредованный характер¹.

Выделить основу собственного предмета исследования, наполнить его содержанием на каждом историческом периоде развития политико-правовой системы наука законотворчества может только путем исследовательской работы. Она состоит во-первых, из теоретико-фундаментальных исследований, включающих в себя долговременную исследовательскую работу, затрагивающую и развивающую основные вопросы (основы) законодательной деятельности (проблемы соотношения системы права и системы законодательства, методы выявления потребности в принятии нового закона, критерии разграничения закона и подзаконного акта, прогнозирование путей и способов дальнейшего развития системы законодательства, его отдельных отраслей и институтов. Во-вторых, из практически-прикладных исследований (специальных, социологических), предмет которых направлен на:

а) изучение эффективности действующего на момент научного
исследования законодательства по теме разрабатываемого проекта
закона, выявление его недостатков я определения путей их устра
нения;

б) анализ имеющихся законодательных инициатив, выявления пот-

ом, подробно: Сырых В.М. Метод правовой науки (основные элементы, структура). М. Юрид. лит. 1980. С. III.

ребноети в законодательном регулировании;

в) прогнозирование работоспособности законопроекта уже на
стадии его разработки, выявление и учет возможных последствий
его действий (экономических, социальных, политических, эколо
гических, демографических и др.)і а также последствий принятия
как предлагаемых серий законов, так и отдельных их норм;

г) составление финансового-экономического обоснования за
конопроекта;

д) функциональное сравнение в рамках отдельной нормы, право
вого института, отрасди нрава, нескольких отраслей, общей систе
мы права, законодательного регулирования аналогичной сферы об
щественных отношений в других республиках Российской Федера
ции, странах мирового сообщества;

е) определение воспринимаемости и степени готовности насе
ления к законодательным новшествам.

фундаментально-теоретическими, социологическими, статистическими, сравнительно-правовыми и другими прикладными исследованиями наука законоведения закладывает научный фундамент любого законопроекта - прорабатывает лежащую в основе истоков пре-дпроектной стадии законодательной деятельности общественную материю, содействуя тем самым выработке как общей концепции подготавливаемого законодательного акта, так и базовых концепций для взаимосвязанных законов. В силу чего исследовательская работа ученых-юристов становится основой (системообразующей) формой воздействия юридической науки на законодателя.

С исследовательской деятельностью проблем законотворчества тесно связана научно-методичеекая работа ученых-юристов, направленная на то, чтобы в наиболее доступной форме_f понятной для не специалистов в области юриспруденции, в первую очередь, для

депутатов-законодателей, работников аппарата законодательного органа, изложить итоги фундаментальнс-прикладншс исследований законодательствования. Например, сравнительного анализа законодательства республик в составе Российской Федерации, а также государств-участников СНГ, правил и приемов подготовки законопроектов, прогнозирования последствий действия разрабатываемых норм и т.д.

Позвав тенденции развития правовых отношений системы права, соответствующих предмету как отдельных отраслей законодательства, так и всей системы законодательства в целом, наука права закладывает почву для прогноза основных возможных направлений законодательных реформ в данный исторический период развития общества. Прямая взаимосвязь научных исследований с прогнозированием путей и способов дальнейшего развития законодательства как форм участия юридической науки в законодательной деятельности подтверждается тем, что прогноз развития как всех отраслей и институтов права, так и, осуществленный на его основе прогноз развития содержания законодательной системы страны как на ближайшую перспективу, так и на более долгосрочный период напрямую зависит от степени достоверности выводов и данных научных исследований, свидетельствующих о возможном возникновении проблемных ситуаций в социально-правовой сфере, параметры которых составляют базу для разработки экспертной модели отдельной нормы, концепции закона, системы взаимосвязных законов, отрасли законодательства и т.д.

Прогнозные оценки законодательных моделей развития, ввиду того, что они являются в условиях возрастания роли текущего и перспективного планирования социально-экономической, политической жизни различных стран непременным этапом на пути госу-

дарственного планирования законопроектной работы порождают следующую необходимую форму участия юридической науки в зако-ноподготовительной деятельности» Ей является сбор, обобщение и анализ предложений по совершенствованию законодательства. Важность использования этой формы да предопроектном этапе законотворчества определяется необходимостью своевременного доведения до законодателя мнения широких слоев научной общественности, всех граждан о необходимости принятия или изменения тех или иных законодательных норм.

Используя ииеющиеоя в своем распоряжении данные результатов фундаментальных и прикладных исследований, основные направления научного плана-прогноза законодательного развития отраслей, институтов права, заранее спланировав задействование кадровых ресурсов юридических научно-исследовательских и учебных заведений для участия в эаконоподготовительной работе, обобщив предложения по совершенствованию законодательства юридическая наука должна использовать следующую форму своего воздействия на законотворческую практику. Этой формой является подготовка учеными-юристами наиболее крупных и трудоемких, фундаментальных, системообразующих, в первую очередь, базовых концепций для взаимосвязанных законопроектов, прямо направленных на коренные изменения основ общественной жизни или на их укрепление. Речь в этом случае, конечно, не идет о том, чтобы заранее разработать общие концепции вплоть до самых мелких законопроектов. Да и в принципе сделать это невозможно, особенно в условиях нестабильности общества, характеризующейся частой сменой политического курса и разновидностями политико-правового режима.

Научная концепция законопроекта как гарантия проработанности наукой основных положений законопроекта позволяет без

труда ученым-юристам сделать следующий ответственный шаг по пути законотворчества. Структурирование этого шага как формы воздействия происходит при подготовке научными учреждениями, коллективами научных работников, отдельными крупными учеными инициативных проектов законов, отражающих научную позицию его авторов. Так, если представленный прямо в подготовительную комиссию, сформированную комитетами высшего представительного органа государственной власти и комиссиями его палат, а также органами и организациями, которым поручена разработка проекта закона, или же в соответствующие предмету инициативного проекта ученых комитеты и комиссии законодательного органа в том случае, если подобная подготовительная комиссия, рабочая группа еще не создана, инициативный проект закона ученых-юристов полностью отклоняется, или не принимается за основу при предварительном обсуждении, то ученым, представляется, необходимо с целью отстаивания своих теоретических идей использовать следующую форму воздействия - непосредственно участвовать в подготовке проекта закона в составе рабочих групп.

Участие ученых-юристов в работе как над первоначальным проектом закона, так и в ходе его последующей доработки по поручению и просьбам самих законотворческих органов в составе рабочих групп, редакционных комиссий предполагает уже то, что ученый-юрист приглашается к участию в работе над законопроектом в качестве консультанта, специалиста по переводу выработанной депутатами - основными разработчиками законопроекта его общей социально-политической концепции на язык юридических формул. Хотя очень часто бывает и так, что приглашенные профессоры, отстаивая свое видение законодательной проблемы, претендуя на роль основных разработчиков, идут "стенка на стенку": трое из них

считают, что яри написании законопроекта следует руководствоваться одними принципами, а двое оставшихся других - прямо противоположными, например, принципом "единой государственной власти", "разделения властей".

Представляется, что участие ученых-юристов в работе комиссий, рабочих групп по подготовке законопроекта сужает общий спектр воздействия юридической науки на законотворчество до чисто юридической проработки законопроекта, в первую очередь с точки зрения его соответствия приемам и правилам законодательной техники. В принципе, при участии в работе комиссий ученый может отстаивать, например, и свое видение концепции законопроекта, но шансов для ее воплощения в законопроекте очень и очень мало. Лаже основные разработчики законопроекта вынуждены яри подготовке его концепции, текста искать точки соприкосновения, идти на компромиссы, вырабатывать такие варианты, которые уотроили бы практически всех.

Весьма простейшей и расдостраненной формой участия науки в законотворчестве является консультирование. Консультирование как форма воздействия может иметь место на всех этапах законотворчества. Но наиболее эффективно оно на проектной стадии рождения закона, на этапе подготовки и обсуждения законопроекта, характеризующегося ситуациями, требующих получения законодателями быстрого информационного научного ответа на ряд возникающих "сиюминутных¹¹ проблем*

Следующая форма научного воздействия на законотворчество предстаёт перед нами в виде научно-юридической экспертизы законопроекта. Важно отметить, что комитеты и комиссии, выступающие головными по разработке данного законопроекта, очень нуждаются в итогах своевременного тщательного анализа, в приведе-

ний аргументированных научных доводов "за" и "против" в отношении использования в основе несущего каркаса законопроекта той иди иной научной доктрины, теории (например, "разделения властей**, "единой власти", народовластия и т.д.) именно на проектном этапе законодательной деятельности. Это и понятно. Влияние первоначальной, независимой широкой юридической экспертизы позволяет народным депутатам без особого труда и затрат лишних сил и энергии изменить первоначальную концепцию законопроекта, в том случае, если доводы независимой экспертизы научных юридических учреждений, правовых исследовательских центров подобных межрегиональному исследовательскому центру частного права в Российской Федерации, других независимых юридических фирм, отдельных видных ученых в этой области права будут весьма убедительны.

Завершает воздействие ученых-юристов на законотворчество такая форма научной деятельности, как дача заключения на проект закона (повторное экспертное заключение по законопроекту), имеющее приоритет перед всеми остальными формами воздействия на стадии обсуждения и доработки законопроекта высшим представительным органом государственной власти перед вторым чтением. Надо отметить, что спектр воздействия ввиду выхода законопроекта на финишную прямую у ученых-юристов на этом этапе не очень велик. Заключение, исходя из этого, должно касаться именно того, что еще можно изменить. Л изменить перед рассмотрением законопроекта во втором чтении в стенах высшего законодательного органа в принципе более успешно можно только, как правило, погрешности законопроекта с точки зрения его соответствия правилам внешнего юридического оформления проектов законов, необходимости наличия формальных реквизитов, придание преамбуле, если она

есть, ненормативного характера, существования, как правило, заголовок статей, в которых обозначается предмет регулирования соответствующей статьи, установления однозначности терминологических обозначений употребляемых в проекте понятий, соответствия используемых в проекте терминов с терминами, употребляемыми в действующем законодательстве правовых систем современности. Мировой практикой давно отработаны законодательные формулировки многих юридических институтов и поэтому нет необходимости в процессе подготовки законопроекта формулировать нечто новое, изобретать что-то свое особенное, непохожее на устоявшиеся правила. Скажем, в условиях рыночных отношений давно ухе сформулированы и апробированы юридические формулы, например, юридических лиц (простое товарищество, товарищество с ограниченной ответственностью, коммандитное товарищество).

Г1АВА П. НАУЧНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ - ОСНОВНАЯ ФОРМА

ВОЗДЕЙСТВИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ НА ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО

2.1. Роль научных исследований в законотворчестве

Предмет научных исследований юридической науки един. Тем не менее, в зависимости от глубины раскрытия связей и отношений, определяющих тенденции развития правовой сферы жизни общества, от непосредственного отношения к практике, исследования можно подразделить, преимущественно, на фундаментальные и прикладные¹. Действительно, любые исследования становятся значимыми и оправдывают себя только в том случае, если они проводятся исходя из потребностей решения тех или иных практических проблем, конкретного социального заказа. Прагматизма в юриспруденции, особенно в науке права (законоведении), не избежать. Но в тоже время, прежде чем появляется практическая возможность вывести из реальности ту или иную новую научную категорию, приходится проделывать длительный путь исследовательского поиска, в том числе и практического. Сами по себе теоретические идеи и конструкции, претендующие на статус фундаментальных, -это не выдумка отдельных фантазеров, мнящих себя учеными, якобы занимающихся проблемами будущего, а в конечном счете результат обобщения массы эмпирического материала,

¹ См. об этом, например, Бутко И.Ф. Теоретические и организационно-правовые вопросы внедрения научных государствоведческих рекомендаций в практику советского строительства: Автореф. дис. док-pa юрид. наук (АН УССР, йн-т государства и права. - Киев. 1984. С. 22-23.

Эффективность воздействия теоретических идей и конструкций, рождающихся в головах ученых-юристов, на практику законотворчества может быть успешным и принести какую-то пользу обществу лишь в том случае, если сами по себе они гармонично сочетаются с законами возникновения, развития и функционирования изучаемого предмета исследования. В этом сила их фундаментальности. Умственно можно сконструировать сколь угодно внешне привлекательных, красивых конструкции и схем, но проверить заземляются ли эти схемы с действительностью, не страдают ли они оторванностью от жизни, можно только после попытки осуществления их на практике, в том числе, и путем ограниченного законотворческого эксперимента.

Цель научных исследований заключается в том, чтобы создавать необходимые заделы для законотворческих работ: изучать фактическое состояние законодательства, практшсу его применения, опыт решения конкретных проблем в законодательных системах разных государств, разрабатывать теоретические схемы (научные доктрины) , которые затем могли бы лечь в основу политико-правовой концептуальной доктрины законопроекта, обосновать целесообразность и возможность принятия законопроекта по социальным, экономическим, финансовым, политическим и другим причинам в данный исторический период, выявить отношения практиков и широкой общественности, всего населения к законодательным новшествам и тем самым придать законотворчеству научно обоснованный характер.

Значимость и потребность в результатах научно-исследовательской работы неимоверно возрастает при подготовке системообразующих, фундаментальных законопроектов, непосредственно направленных на глубокие преобразования экономического строя

и политико-правовой сферы жизни общества. Конечно, для того чтобы оказывать организующее воздействие на законодателя в исследовательскую работу проблем законотворчества необходимо включить не только юристов, но и экономистов, социологов, философов, а также представителей других общественных наук. Цуъен сплав идей и всестороннее их обоснование. Не случайно поэтому законодатели как бывшего Союза ССР, так и ныне существующих независимых государств - России, Казахстана, Украины, Белоруссии и других уделяют большое внимание результатам научного осмысления происходящих в обществе процессов, стараются основываться в законотворческой деятельности на достижение научной мысли. Так, народные депутаты СССР товарищи Н.Н. Гриценко и Л.Н. Петрова вносили депутатский запрос президенту Академии наук СССР, председателю Государственного Комитета СССР по народному образованию и президенту Всесоюзной академии сельскохозяйственных наук имени В.И.Ленина о состоянии научной разработки соответствующих проблем экономической реформы в связи с обсуждением Верховным Советом СССР проектов законодательных актов о собственности, о единой налоговой системе, об аренде и арендных отношениях, о социалистическом предприятии, об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, об общих началах руководства экономикой и социальной сферой в союзных республиках, а также о концепции дальнейшего развития экономической реформы. Депутатов интересовало: какова оценка учеными этих процессов, какие перспективы они видят-'-*

Вторая Сессия Верховного Совета СССР, Стенографический отчет. Часть 5,1-14 ноября 1989 года, йзд-е Верховного Совета СССР. С. 3-7.

Юридические научные исследования, как и любые другие, с точки зрения методологии научного поиска основ законотворчества подчиняются определенный требованиям: познания, в первую очередь, общих закономерностей социального процесса перевода наиболее значимых общественных интереоов и потребностей на язык юридических формул, а затем уже относительно самостоятельных законов функционирования и развития отдельных отраслей права. Принимая во внимание этот вывод, можно констатировать то, что фундаментальные исследования (общетеоретические, межотраслевые, отраслевые (составляют базу (основу) для всех остальных исследований, так как, в конечном счете, именно они затрагивают стратегические (узловые) вопросы законотворчества.

Общетеоретические фундаментальные исследования посвящены наиболее общим для развития всех отраслей права вопросам законотворчества. Например, общетеоретическое решение вопроса о соотношении системы права и системы законодательства дает научное подспорье законодателю, сообразуясь со своей волей, выбрать ориентиры для конструирования всей системы законодательства в условиях изменения (появления одних и отмирания других) общественных отношений. Так, в связи с переходом в настоящее время к рыночной модели общества, остро и злободневно перед учеными-юристами стоит вопрос об определении предмета законодательного регулирования общественных отношений, вытекакщих из предпринимательской деятельности. Как ответ на него одно практическое решение этой проблемы уже представлено на суд научной общественности Исследовательским центром частного права в виде подготовленного проекта торгового (коммерческого) кодекса, что свидетельствует о теоретическом признании рядом ученых коммерческого права. Совершенно другое решение этой проблемы обосно-

вывается учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Eft, разработанной моделью нового Гражданского кодекса Российской Федерации, в котором отношения, вытекающие из предпринимательства, остаются в лоне гражданского права.

Различные теории права (нормативная, социологическая), неадекватно раскрывающие его сущность, (в силу неодинаковой степени отражения исследуемого объекта на уровне явления и на уровне сущности у различных исследователей ^определяющие место права в системе социальной регуляции общественной жизни, ориентируют законодателя на то, что прежде чем приступить к регулированию общественных отношений при помощи права, необходимо сначала выяснить, входит ли данное отношение в сферу действия права, т.е. имеет ли отношение, подлежащее регулированию, правовую природу, выявить потребность в принятии закона, а затем уже принимать его. Правовая (законодательная) норма сама по себе не цель законодателя, а всего лишь средство достижения определенного состояния (порядка) общественных отношений. "Если известные отношения действительно сложились, значит, создалось соответствующее право, если же был только издан закон или декрет, но соответствующих отношений на практике не возникло, значит, была попытка создать право, но эта попытка не удалась^и . Действительно, хотя законодатель и создает (оформляет) правила поведения, реализация их происходит в конкретных жизненных отношениях, что неминуемо толкает его к научному изучению общественных интересов в целях повышения эффективности законодательных решений* Научные

Пашуканис Е.Б, Избранные произведения по общей теории права и государства. Изд-во Наука. М. 1980. С. 80.

исследования законотворчества в этом случае приобретают социологическую направленность, что свидетельствует о признаках фундаментальности.

Социологические теории правотворчества и научные исследования, посвященные рождению права* проводились в России еще с дореволюционных времен. Их основателями являлись такие видные юристы, как С.А.Муромцев, Н.М.Коркунов, Я.И.Летражицкий, в 20 годах, уже после революции, П.И.Стучка, Б.Е.Пашуканис, М.И. Рейснер . Характерно отметить, что процесс становления и развития правовой (законодательной) социологической теоретической конструкции исследовательской деятельности правовых проблем имеет два направления. Сторонники первого направления рассматривают право как продукт "правового бытия", складывающегося объективно в общественных отношениях, независимо от государственной воли {Л.Й.Петракицкий, М.А.Рейснер, В.С. Нерсесянц) .

¹ Коркунов Н.М. Общее учение о праве. Т. 1-2. М. 1887. Муромцев
С.А. Определение и основное разделение права. М. 1879. Образо
вание права по учениям немецкой юриспруденции. М. 1387. Пшпу-
канис Е.Б. Общая теория права и марксизм. М. 1927. Петражиц-
кий Л. И. Теория государства и права в овязи с теоретией нрав
ственности. Т. 1-2. Изд-е 2-е СПБ I909-I9I0. Рейснер М.А.
Право. Ваше право. Чужое право. Общее право. Л-М 1925. Стучка
П. И. Избранные произведения по марксистско-ленинской теории
права. Рига. Х9Є4.

² Нерсесянц В.С. Право и закон. М. 1983. Право в системе соци
альной регуляции. М. 1986.

М.А*Рейонер, например, рассматривал право как идеологию, опирающуюся в нашем сознании прежде всего на понятие правды, справедливости и равенства* Он писал, что ..."революционное право есть и существует, несмотря на то, что никакое законодательство его еще не закрепило* Практическая направленность методологического подхода, рассматривающего право в форме правосознания, есть порождение переходной поры, "смутного времени", что в итоге ведет к расшатыванию существующей правовой системы, т.к. само по себе правосознание (интуитивное право) по своей внутренней природе в период революционных бурь обладает мощным разрушительным зарядом энергии. Не случайно поэтому в нашей истории появились Декреты о суде № I и * 2 , которые разрешали судьям при вынесении приговоров руководствоваться правосознанием. Ставка на интуитивное право широких народных масс сыграло свое значение в первые годы реформ, называемых перестройкой, когда стояла задача разрушить существующую административно-командную систему. Отсюда "война законов¹*, противостояние республик и центра. По мере становления (созидания) новых отношений, новой правовой системы ставка на такой принцип становится уже чрезвычайно опасной, так как ведет к подрыву ростков законности. Второе направление научных фундаментальных исследований, рассматривающих право, как охраняемую систему общественных отношений, состоит в том, что оно нацеливает исследователя не на уже оформленное право в форме закона, а акцентирует внимание на сам "механизм" его создания, его социальную обусловленность,

переход от неправовых - социальных явлений (источников) к пра-

¹ РеЙонер М.Й. Указ. соч. С. 24.

вовым, т.е. юридическим, что позволяет глубже раскрыть материальную в своей основе обусловленность закона, научно обосновать практическую значимость новых законодательных: решений. Важно отметить, что это направление в социологии законотворчества вовсе не опровергает или заменяет юридическое (нормативное) понятие права (закона), оно лишь органически вытекает из приме-нения системного подхода к комплексным социально-правовым явлениям. Ведь, в конечном счете, исследователю все равно приходится совершать переход к конкретному содержанию юридических категорий, т.е. к норме. Поэтому и суть известного спора о пра-вопонимании, отталкиваясь от методологии подхода, не в том, как понимать право - узко или широко, а в том, считать ли норму в качестве главного, конструирующего элемента правовой систе-мы, или избрать другой критерий в качестве главного, основного⁰. Научно-теоретические фундаментальные общеотраслевне исследования по технологии подготовки законопроектов, ставящие своей целью, например, определить критерии разграничения закона и подзаконного акта, выявить потребность в законодательном регулировании помогают практике законотворчества четко установить существо вопроса, который имеется в виду решить в намечаемом проекте закона, вычленить соответствующую предмету закона сферу

1 мицкевич А.В, Право, политика, самоуправление (в кн. Советское
законодательство: пути перестройки).М. Юрид. лит. 1989. С. 37-
38. Научные основы советского правотворчества. М. 1982. Право
и социология (ред. Ю.А.Тихомиров, В.П.Казимирчук). М. Наука,
1973. С. 34-36.

² Правовая система социализма в 2-х книгах. М. Юрид.лит, 1987.
^u Мицкевич А.В. Общее "нормативное" понятие права и его место

в марксистском правопонимании. Советское государство и право.

общественных отношений.

Межотраслевые и отраслевые фундаментальные исследования, опираясь на общие закономерности развития законотворчества, направлены на то, чтобы конкретизировать общие теоретические положения и конструкции применительно как к рамкам ряда взаимосвязанных правовых наук, так и к предмету отдельных отраслей права, в целях движения практики законотворчества по фарватеру разработанной общетеоретической конструкции. Так, межотраслевой фундаментально-теоретический принцип разделения полномочий и функций структурных элементов политической системы по осуществлению власти, основанный на теории единой и неделимой власти, якобы принадлежащей народу, осуществляющей ее через Советы народных депутатов, как работающие корпорации, соединяющие в себе воедино функции по принятию, контролю и исполнению решений применительно к государственному, конституционному, административному праву означает, что высший представительный орган государственной власти правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению федерации. Кроме этого, подобное утверждение означает то, что к сфере действия законов относятся все вопросы, имеющие важное общегосударственное значение¹:

принципы организации, порядок формирования и работы высших и местных органов государственной власти и управления, правовой статус народных депутатов;

вопросы национально-государственного устройства, отнесенные к ведению федерации;

1988. Jft 6. С. 16. Стучка П.И. УказГ соч. С. 67, 82, ПО, 120-123. * Советское законодательство: пути перестройки. М. Юрид. лит. С. 14, 18. Методические рекомендации по подготовке проектов законов РСФСР (разработаны Институтом законодательства и срав-

права, свободи и обязанности граждан; способы их охраны, юридическая ответственность;

основные положения создания и деятельности общественных организаций;

отношения собственности;

организация управления народным хозяйством и социально-культурным строительством;

бюдкетно-фшансовая система, оплата труда и ценообразование, налогообложение;

охрана кружащей среды и использования природных ресурсов;

уголовное, уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное законодательство; законодательство о судоустройстве, прокуратуре, арбитраже, других правоохранительных органах;

оборона страны и международные отношения;

установление общего статуса средств массовой информации.

Преломление на практику законотворчества этих общетеоретических:, межотраслевых и отраслевых идей по сути своей означает оправдание и подталкивание к перенесению так знакомых нам по временам застоя методов штурмовщины на законодательную деятельность, отражающих стремление народных избранников "объять необъятное" - подменить собой и деятельность правоохранительных, и исполнительных органов, хотя, например, правительство - это вовсе не один из комитетов высшего представительного органа государственной власти. Так, в настоящее время в Верховном Совете Российской Федерации ведется подготовка таких достаточно узких и специализированных проектов, как о донорстве крови и ее компонентах, о правилах дорожного движения и т.д. Порой случается даже так, что ввиду законотворческого "вала", перед обсуждением

нительного правоведения). С. 2.

законопроектов на сессии Верховного Совета ЕФ. депутаты не успевают не только вникнуть в юс содержание, а даже спокойно прочитать их.

В противоположность принципу единой государственной власти существует и другая межотраслевая теоретическая конструкция построения системы органов государственной власти, основанная на принципе "разделения властей" - законодательной, исполнительной и судебной, а также на разграничении предметов ведения и полномочий по осуществлению власти между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти, входящих в федерацию субъектов¹. В рамках государственного, конституционного права подобная теоретическая закономерность приводит к выводу о том, что у предмета закона есть своя, строго очерченная сфера регулирования общественных отношений, отличающая его по этому признаку от подзаконного акта, определяющая круг вопросов, находящихся в исключительном ведении законодателя, которые не подлежат порядку осуществления делегированно-го законотворчества'⁰. Что касается проблемы разграничения предметов ведения органов Федерации ж ее субъектов, тут мировая

См., например, Лазарев Б.М. "Разделение властей" и опыт Советского государства (в сб. социалистическое правовое государство: проблемы и суждения). М. І989І С. 146-159. "Разделение властей": теория и практика. "Круглый стол" в редакции журнала "Народный депутат". 1990. J6 15. С. 7-27. См. например, Статью 34 Конституции Франции, статьи 81, 82 Конституции Испании. //Конституции буржуазных государств. М. Юрид. лит. 1982. С. 97; 98, 297; 298.

теоретическая мысль и практика федерализма подсказывает самые различные варианты конкретизации принципа "разделения властей" в рамках государственного, конституционного права: начиная от полного отсутствия совместной компетенции между органами государственной власти Федерации и входящих в ее состав штатов (США)-¹-, до признания конкурирущей сферы отношений (согласно немецкой теоретико-государствоведческой доктрины), где в случае непринятия федерального закона, может приниматься закон субъекта федерации - земшг (статья 72 Конституции ФРГ),

Кроме наполнения общих теоретических положений и конструкций в рамках отдельных отраслей права отраслевые фундаментальные исследования связаны с исследованием относительно обособленных, специфических закономерностей, составляющих предмет данной отрасли. Так, в условиях перевода хозяйственных структур на рельсы рыночной экономики, создания необходимых организационно-правовых предпосылок для этого, особую актуальность, например, в рамках гражданского права приобретают исследования, касащиеся определения критериев (имущественных, организацион-ных) классификации юридических лиц. Понимание юридического лица как синонима определенной организации в огосударствленной экономике безотносительно к ее имущественной обособленности в условиях становления рыночных отношений сделало возможным появление в имущественном обороте различных фирм, центров, гильдий с загадочной юридической природой, т.е. неясности того, какую имущественную ответственность несет данная ком-

^х Конституция США. Указ. соч. С. 19-43,

² Конституция «РГ» Указ. соч. С. 192.

3 Суханов Е.А, Система юридических лиц. Советское государство

и право. 1991. № II. С. 42-50.

мерческая структура вследотвии претензий кредиторов. Само применение конструкции юридического лица к разным структурам в зависимости от характера их деятельности, а не имущественной обособленности в практике хозяйственного оборота породило различные злоупотребления: неплатежеспособность, отсутствие предмета залога, получение прибыли не вкладывая никаких средств и т.д. и отнюдь не способствовало налаживанию устойчивых хозяйственных связей между участниками рыночного оборота, подрывала кредит доверия при заключении двусторонних хозяйственных договоров. Поэтому предложенная новая система классификации юридических лиц, содержащая их закрытый перечень» в основе которой лежат имущественные различия субъектов коммерческого оборота¹, представляется, при ее практическом принятии позволит закрыть вступление на путь предпринимательской деятельности различного рода сомнительным образованиям, что будет способствовать обеспечению интересов кредиторов, вступающих в правоотношения с вновь созданными юридическими липами.

Необходимость проверки возможности "заземленая'¹ фундаментальных идей и конструкций применительно к реальным общественным отношениям обуславливает связь фундаментальных и прикладных исследований законотворчества» а также определяет определенный порядок проведения последних. В первую очередь, при решении вопроса о необходимости подготовки нового законопроекта, разработки его научной концепции в том случае, если новый законодательный акт не восполняет пробелов в законодательном регулировании, а принимается взамен старого, необходимо провести прикладные исследования, направленные на выявление эффективности

Там же. С. 47-50.

ч *

действующего по данной проблеме законодательства, выявить те причины, вследствии действия которых предшествующе законодательные решения по этому вопросу блокируются, а то и вовсе не исполняются. Может быть данную проблему надо решать мерами организационного, экономического, политического, идеологического (воспитательного) характера? Закон, конечно, инструмент сильный,

* Рассмотрение эффективности закона (правовой нормы) как соотношения между фактическим результатом ее действия и той социальной целью, для достижения которой эта норма принимается, (Эффективность правовых норм. М. I960. С. 21-29) несколько упрощает проблему, так как ориентирует исследователя на чисто количественные параметры. Лозунг о том, что цель оправдывает оредства в условиях рыночной экономики методологически не верен. Сама цель не является единственным показателем эффективности. Гораздо важнее на предпроектной стадии законотворчества не просто определить цель предполагаемого законопроекта, его концепции, а определить, насколько она обоснована, для чего провести исследования,- направленные на выявление оптимальности средств достижения этого результата, определения социальных расходов на достижение цели, соотношения планируемых результатов и необходимых для этого затрат. (Пашков А.С, Явич I.C. Эффективность действия правовых норм, /к методологии и методике социологического исследования). Советское гос-во и право. 1970. & 3. С. 48. Речь, таким образом, идет о ставке на прагматический подход к законотворчеству, заставляющий встать на путь обоснованного расчета.

но далеко не всесильный в решении многих проблем.

Весомое значение и важность проведения на преддроектной и проектной стадиях законотворчества сравнительно-правовых исследований, направленных на сравнительный анализ государственно-правовых институтов, действующего законодательства разных государственно-правовых систем с целью выявления моментов их единства и различий, определяется необходимостью использования опыта решения конкретных, преимущественно, фундаментальных юридических проблем в основных правовых системах современности. Выявляя плюсы и минусы принятых законодательных решений по одной и той же либо сходной проблеме за рубежом, сравнительно правовые исследования избавляют законодателя от ненужного труда заново "изобретать велосипед". Практически законодатель может использовать результаты сравнительно-правовых материалов для решения проблем стратегии развития системы законодательства, для решения отдельных проблем отраслей законодательства, для совершенствования правил и приемов подготовки законодательных актов.

Сравнительно-правовые исследования распадаются на два этапа. Результатом первого этапа сравнительно-правовых исследований обычно являются материалы, непосредственно полученные из источников позитивного плана, т.е. того, что несколько условно называют "эмпирическим сравнительным исследованием"¹. На этом

Туманов В. А. Законотворчество и сравнительное правоведение (в кн. Совершенствование советского законодательства на основе конституции СССР и конституций союзных республик. /Тбилиси. 1982. С. 25-26.

Саидов А.Х. Введение в сравнительное правоведение (отв.ред.Тума-нов В.А. АН СССР. Ин-т государства и права./М. Наука. I988.C.70.

этапе ученые-юристы, работающие в составе рабочих групп по подготовке законопроекта или оказывающие влияние на законодателя в иных формах, акцентируют внимание законодателя, преимущественно, на материале справочного характера, в сопоставительной форме показывающего, как решается данный вопрос в других зарубежных правовых оистемах. Как правило, для исследователей не составляет особого труда ознакомиться с подобным или сходным по решению данной проблемы зарубежным текстом закона, в необходимом случае полностью или частично перевести его на русский язык и затем уже, на основе этого, провести сравнительно-правовой анализ норм, составив при необходимости для этого соответствующие сравнительные таблицы, и тем самым выявить так называемые "общемировые стандарты".

Снятие более глубокого пласта, позволяющего приблизиться к корню решаемой проблемы, возможно при проведении второго этапа сравнительно-правового исследования, при котором в сферу внимания ученого попадает не средство решения данного вопроса, а сам вопрос и обуславливающие его возникновение различные факторы, составляющие основу функционального сравнения^, требующие поиска правовой нормы или института. В этом случае, речь, конечно, идет не о том, чтобы механически предлагать законодателю пусть и оправдавшие себя за рубежом готовые правовые образцы и модели» Важность этого необходимо подчеркнуть вследст-вии захлестувшей народных депутатов, особенно в последние годы законотворческой деятельности, эйфории ссылок и попыток подбирать примеры из зарубежной практики в подтверждение своей

Подробнее см. Сравнительное правоведение. М. 1978. С. 25-28. Саидов А.Х. Указ. соч. С. 70-76.

точки зрения, применить соответствующий опыт законодательного регулирования аналогичной сферы отношений в зарубежных странах, без учета традиций, особенностей России и других государств, многовековой политико-правовой культуры их граждан. По сути на втором этапе сравнительно-правового исследования необходимо выявить то, как данная выбранная правовая схема моделируется на реальные общественные интересы, существущие в обществе, выявленные при помощи проведения конкретно-социологических правовых исследований, направленных не только на выявление мнения во всяком случае большинства населения по той или иной проблеме, но и принципиальной и аргументированной позиции экспертов (метод экспертного опроса).

Пример проведения двух взаимосвязанных этапов сравнительно-правового исследования можно отметить при подготовке закона РСФСР о местном самоуправлении. На первом этапе исследования было выявлено огромное разнообразие организационных форм местного самоуправления по различным странам и даже в рамках единой страны (ФЕТ, США). Обозначились и существенные различия в структуре и полномочиях муниципальных советов, исполнительного аппарата: наличие мэра или коллегиального исполнительного органа, как в Италии, избрание мэра муниципальным советом или населением, привлечение менеджеров на должности главы городской администрации, соединение должностей мэра и председателя муниципального совета в одном липе и т.д. Выяснилось, например, что в США имеется 5-6 моделей местного самоуправления в зависимости от того или иного штата. Вместе.с тем были выявлены и некоторые общие черты (стандарты) местного самоуправления. Час-, ть из них отмечена в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Комитетом Министров Совета Европы в 1985 году. Это

и отказ от иерархической структуры управления на местах, т.е. не соподчиненности ячеек самоуправления разных уровней, и построение отношений между ними на основе распределения компетенции, в том числе и на принципе договора, удовлетворение финансовых потребностей мест преимущественно за счет собственных доходных источников, наличие муниципальной (коммунальной)собственности. , широкое сочетание представительных интересов институтов местного самоуправления с формами прямой демократии, конкурсная система замещения должностей в исполнительном аппарате муниципалитетов и другие. Кроме этого были проведены сравнительно-правовые исследования проекта закона о местном самоуправлении в РСФСР с уже принятыми подобными законами в Литве, на Украине, в Молдавии, Грузии, в ходе которых подтвердилась нестандартность в подходах к решениям этой проблемы. Тут вам и советская система единой власти на Украине (Совет и избираемый им исполнительный орган), тут вам и "разделение властей¹¹ -независимость и строгое распределение компетенции между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, причем избрание главы последних непосредственно населением, как одной из гарантий их самостоятельности (Литва), ту вам и префекты - представители президента на местах (Грузия, Молдавия). На втором этапе исследования при обобщении конкретной практики работы органов самоуправления на местах, путем учета мнения экспертов-ученых, практиков- работников советских органов-¹, де-

* При разработке концепции закона РСФСР о местных Советах и местном самоуправлении был проведен опрос участников совещания председателей Советов и председателей исполкомов, состоявшегося 22-23 января 1991 года, об отношении к проблемам, стоящим перед органами местного самоуправления.

путатов, юс помощников, представителей аппарата, писем и обращений граждан выявили жесткое, бескомпромиссное противостояние по вертикали - область, город, район в городе, по горизонтали -Совет президиум, исполком, приводящее к блокированию общей работы. Математическое моделирование на эту почву разных правовых систем показало неработоспособность, фактическую сущностную безжизненность советской системы, ведущей к дальнейшей экскала-ции конфликта, ввиду ее внутреннего устройства, основанного на принципе единой власти, не позволяющей провести размежевание компетенции представительных и исполнительных органов; недопустимость института наместников президента, фактически "подминаю-щих^и под себя местное самоуцравление и, восстанавливающее опять строго иерархическую структуру вертикальной подчиненности. Более подходила при моделировании из всех других схем к условиям России Литовская конструкция, которая и была использована при разработке проекта о местном самоуправлении.

К прикладным исследованиям, оказывающих влияние на ход законодательной деятельности, как правило, на проектном этапе законотворчества, относятся исследования, посвященные выявлению и учету позиции отдельных групп, слоев общества в отношении самой идеи решения той или иной насущной проблемы при помощи издания нового закона, определения степени психологической готовности широких слоев граждан к предстоящим законодательным нововведениям. Общественное мнение в условиях рыночной экономики - реальность и задача юридической науки заключается в том, чтобы снабдить законодательные органы точными, достоверными данными социологических исследований и опросов.

С точки зрения методологии законоведения, вряд ли можно согласиться, например, с утверждениями некоторых социологов пра-

ва о том, что предмет закона, как определенный порядок общественных отношении, подлежащей охране и защите со стороны законодателя, мог бы формироваться в результате выявления общественного мнения по той или иной проблеме. Разве действительно то» что закон, принятый властью в соответствии о общественным мнением, эффективен и в гораздо более полной мере достигает тех целей, к которым сознательно стремится законодатель?¹.

Стремление решить многие вопросы под "топот ног" в условиях довольно низкой политической, не говоря уже о правовой, культуры приводит к рождению "мертвых законов", являющихся следствием заранее обреченных попыток власти решить социальные проблемы при помощи издания все новых и новых декретов, результата ее стремления как то на время сбить волну требований широких народных масс. Итог этому печален - все опять возвращается на круги своя, а власть от этого все более и более теряет свой авторитет, ввергаясь в пучину еще большего кризиса. Пример тому -Закон РСФСР "О защите прав потребителей"². Закон РСФСР "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР" .

Результаты выявления общественного мнения могут и не отражать объективную общественную потребность в принятии того или

^х См., например, Лапаева В.В. Общественное мнение как фактор эффективности законодательства (методологический аспект). Труды ВШИСЗ. М. 1987, № 39. С. 3-15. Ошероз М.С., Спиридонов Л.И. Общественное мнение и право. І. 1985. С. 12.

² Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета
РФ. І99Є. * 15. Ст. 766.

³ Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета
РФ. 1991. № 45. Ст. 1488.

иного закона. Власть должна не боятьоя"иметь право принимать . непопулярные для обыденного сознания меры, которые необходимы в данный период, например, частичное повышение цен, введение режима чрезвычайного положения, прямого президентского правления и т.д. Для чего, например, в законодательстве таких стран, как Испания, Швеция, Норвегия, а также ряда американских штатов введена норма о том, что проводимые там референдумы имеют только консультативный (совещательный) характер. В тех же государствах, где законодательством предусмотрены законодательные референдумы (Швейцария, Р.Ф. , Литовская HP, большинство американских штатов и другие) существует ограничения круга вопросов, вносимых на референдум. Так, на всенародные голосования не могут быть вынесены вопросы о налоговой политике (налогах), бюджете (Швейцария, Р.Ф» , Литовская HP, ряд американских штатов), ратификации международных договоров (Литовская HP), меры, предусматриващие принятие чрезвычайных или незамедлительных действий по обеспечению общественного порядка (Р„Ф _fc , большинство американских штатов), вопросы об изменении территориальной целостности субъектов федерации (Р.Ф.). Ну как, например, вынести на референдум России вопрос о частной собственности на землю в Российской Федерации в условиях когда большинство населения просто не понимает, что это такое и не представляет себе, к каким последствиям это может привести. Да и потребность в правовом регулировании не всегда разрешается путем принятия того шш иного закона. В каких-то жизненных случаях более целесообразно, вероятно, бывает принять акт исполнительной власти - Указ президента, постановление правительства или ведомственный акт.

Представляется, что более взвешенную позицию в методоло-

гическом плане в отношении роли социологических исследований и их влиянии на законотворчество (законодательная социология) занимает французский исследователь Ж.Карбонье в том случае, когда он пишет о том, что законодатель должен учитывать результаты выявления общественного мнения как психологическую подготовку населения к предстоящим законодательным нововведениям¹.

Прикладные научные исследования наряду с конкретизацией фундаментально-теоретических положений применительно к рамкам отдельных отраслей права, могут проводиться также исходя из потребностей текущего законотворчества: необходимости комментирования непонятных, спорных терминов в опубликованных законах, объяснения их действующих положений, конструирования механизма реализации отдельных статей. Так, в Федеративном договоре (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации) указано, что вопрос судоустройства отнесен к ведению и федеральных органов (подпункт ^Н0^Н статьи I), и к совместному ведению федеральных и республиканских органов (подпункт "К" статьи 2) . Поэтому для реализации этих статей возможен вариант как ^и0снов^и судоустройства в Российской Федерации, так и вариант Закона о судоустройстве Российской Федерации. В первом варианте судебная система федерации будет частью всего объема правового регулирования наряду с общими нормами о судоустройстве в республиках и конкретными нормами об судоустройстве в краях, об-

¹ Карбонье Ж. Юридическая социология. М. 1986. С. 319-322.

² Федеративный договор. Документы. Комментарии. Издание Вер
ховного Совета Российской Федерации. М. йзд-во "Республика".
1992. С. II, 13.

лаотях, городах Москва и Санкт-Петербург, Во втором варианте -предметом только данного закона. Что лучше? Вопрос требует дополнительного научного анализа. Непонятен указанный в Федеративном Договоре термин "Основы законодательства"» непонятна сфера действия федерального закона, так как, например, федеральные законы, изданные на базе Основ законодательства, могут быть рассчитаны как на всю территорию Федерации, так и на всех субъектов Федерации, за исключением республик. Нуждается в теоретической разработке, исходя из Федеративного договора, вопрос о совместной деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционных судов республик. Статья 165* Конституции Российской Федерации возлагает на Конституционный Суд Российской Федерации разрешение дел "о конституционности .,. Конституций республик"¹. Решение этой задачи по Федеративно^ договору относится к сфере совместного ведения. Следовательно, юридической наукь надо подумать о механизмах приведения в действие решений Конституционного Суда Российской Федерации по этому вопросу и о том какие согласительные процедуры может быть стоит разработать для того, чтобы решение Конституционного Суда Российской Федерации не стало причиной межнациональных конфликтов.

В каждом конкретном случае подготовки проекта законодатель-

Закон Российской Федерации "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, Шестой Съезд народных депутатов Российской Федерации. (Документы, доклады, сообщения). Изд-е Верховного Совета РФ. М. 1982. С. 82.

ного акта его разработчики неминуемо обращаются к вопросу о том, в какой мере разработаны юридической наукой его теоретические основы - следствие результатов фундаментально-прикладных исследований. И это не случайно. На основе " научных заделов" можно достаточно быстро и качественно разработать любой законопроект. Так, разработка проблем роли референдума в механизме демократии и самоуправления основательно велась в юридической литературе еще с середины 60-х годов¹. Разрабатывались вопросы юридической силы референдума (обязательные, факультативные), разделения референдумов на общесоюзные и мест-ныв, соотношения референдума и обсуждения законопроектов*'. Поэтому разработка законопроектов о референдумах в СССР и РСФСР велась достаточно быстро - ученым было что сказать. Ученые института Соединенных Штатов Америки и Канады (ИСКАН) представили справочно-аналитический сравнительно-правовой материал "Референдумы в СССР и РСФСР: мировая практика и предложения по советскому законодательству". Ученые Института законодательства и сравнительного правоведения подготовили сравнительно-правовые исследования на тему: "Референдум в зарубежных странах (законодательная регламентация)". Предлагаемые законодателю материалы результатов научных исследований содержали в себе обобщение международно-правовой практики проведения референдумов по таким вопросам, как тематика референдумов, порядок их прове-

* См., например, Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М. 1964. Сафаров Р.А. Институт референдума в условиях общенародного государства. Советское государство и право. 1963. № 6. С. 15-.2.^,

² См. Коток В.Ф. Указ. соч. С. 6-7. С. 129, 177.

дения, правовой статус решений, принимаемых всенародным голосованием и т.д. Содержал материал и соответствующие рекомендации и предложения по формулировке норм законопроекта.

В противоположность этому примеру можно привести и такие случаи, когда отставание научной теории от "пульса жизни" приводило к определенным трудностям в ходе разработки законопроекта и его дальнейшей работоспособности. Так, проблема самоуправления, в том числе и местного, под влиянием политических факторов в государствоведческой теории на протяжении десятилетий разрабатывалась вяло, не считая всплеска интереса к этой проблеме, возникшего как всегда прежде в юридической литературе после руководящих решений 27 Съезда КПСС, провозгласившего курс на социалистическое самоуправление народа, как неотъемлемую часть процесса преобразований в обществе. И хотя за четыре с лишним последних года, предшеотвующих разработке соответствующих законов, было написано значительное число публикаций на эту тему , количество не переросло в качество: неясным оставались вопросы и новых форм взаимоотношений, финансовых в том числе, Советов и предприятий, и источников доходов местных бюджетов, и проблема двуединой природы Советов, как органов государственной власти и народного самоуправления, и разграничение функций

¹ См., например, Самоуправление: от теории к практике (ред. Ю.А. Тихомиров). М. Юрид. лит. 1988. Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития (сборник статей). М. 1986. Проблемы совершенствования советской демократии, осуществления социалистического самоуправления народа. / Обзор выступлений на Всесоюзной конференции. 5-7 мая 1986 г. /В кн. Социалистическое самоуправление. С. 156-168.

местных Советов, их президиумов и исполкомов. Поэтому в процессе подготовки проекта закона СССР ^м0б общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" долгое время неясен был сам предмет закона, В силу чего он шел трудно. Потребовалось даже его третье чтение, В результате ряд принципиальных вопросов самоуправления пришлось изложить в виде общих принципов, оставить много пустот и пробелов, что привело на практике к анархии и силовому решению соответствующих проблем на местах. Так, например, отсутствие четкого разграничения в законе полномочий между Советами народных депутатов, президиумами, исполнительными комитетами привели к войне горизонтальной отруктуры (Совет, президиутй, исполком), при которой каждый орган стремился црисвоить себе как можно больше санкций, а значит и власти, А отсутствие разграничения полномочий, имущества и доходов между различными уровнями самоуправления столкнуло и вертикальную структуру (сельсовет, поселок, район, город), Цретворение в законе идеи,составляющей плод чей-то кабинетной фантазии, о независимости и самостоятельности каждого уровня Советов в решении собственных (территориальных) проблем разорвало единую вертикальную цепь соподчиненности Советов, подтолкнуло к параду суверенитетов районов, сельсоветов, городов. Например, "Президиум центрального райсовета Тулы наделил себя правом и предоставил полномочия исполкомам приостанавливать работу предприятий для направления их коллективов на уборку урожая. Президиум и исполком Конаковского горсовета Тверской области запретили совхозу, в нарушении закона, по своему усмотрению распоряжаться 3(Ж произведенной сверхплановой продукции и за неисполнение этих требований ввели санкции... Сессии Хвойнинс-кого, Маловишерекого Советов народных депутатов (Новгородская

область) объявили собственностью местных Советов природные ре» сурсы этих районов: землю, воды, леса, растительный и животный мир. Решением 3-й сессии Камчатского облсовета от 25.10.90 г. утверждено совместное решение президиума и облисполкома, которым закреплено исключительное право и порядок использования биологических ресурсов в пределах шельфа и 200 мильной экономической зоны страны, прилегающей к территории Камчатской области¹. И таких примеров можно привести множество.

Непроработанность наукой новой роли и значения самоуправления в условиях становления рыночных отношений, его соотношения с властными функциями отразилась и на разработке законопроекта РСФСР о местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении, первый вариант которого (так называемый "Трав-кинский вариант") в ходе первого чтения на сессии Верховного Совета Российской Федерации был подвергнут серьезной критике по концептуальным положениядг (договорный принцип распределения компетенции между различными уровнями Советов, неопределенность финансово-экономической основы местного самоуправления и. т.д.) и вследствии этого отправлен на доработку в комитет Верховного Совета Российской Федерации по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления, а по существу отклонен. Разработка качественно нового, второго проекта закона о самоуправлении в России шла трудно. Его представление высшему

Всегда ли законные решения местной власти* Известия. 1991. 3 июля.

Вторая сессия Верховного Совета РСФСР: Бюл.... совмест, заседания Совета Республики и Совета Национальностей. М. Верховный Совет РСФСР. 1990. № 10. С. 11-44.

законодательному органу все время откладывалось, что не являлось случайностью. Научных "заделов" не было. Группа ученых-юристов, народных депутатов-разработчиков законопроекта работала с "чистого листа", методом мозговой атаки, Е^тнео было время для тщательного проведения, преимущественно сравнительно-правовой, исследовательской работ - основы подготовки концепции законопроекта РСФСР о местном самоуправлении. И она была сделана, о чем в качестве примера уже упоминалось выше.

Итак, представляется, что все изложенное выше убедительно свидетельствует о том, что в том случае, если теоретические модели опережают текущие потребности практики законотворчества» заранее прорабатывают общественную материю, лежащую в основании законопроекта, то закон разрабатывается быстро и качественно, В противоположность же этому - в случае отставания теоретической разработки вопросов, подлежащих законодательному регулированию, закон рождается в долгих муках законотворчества, наломи-нащих скорее не столько поиск истины, сколько борьбу личных амбиций, различных пристрастий, порой помноженное на приблизительное знание предмета закона, о котором идет речь, и нередко оставляет ощущение недоработанности, непродуманности, что затем приводит к его "пробуксовке" при соприкосновении с пластами общественной жизни.

2.2. Организация научных исследований

Как уже подчеркивалось в первом параграфе настоящей главы, одной из основных задач юридической науки в области законотворчества является подготовка и своевременное проведение, преимущественно, на предпроектной стадии рождения закона ^ндамен-тально-прикладных исследований, способствующих научной обоснован-

ности законодательства. Организация этих исследований, как правило, осуществляется в рамках научно-исследовательских и учебных юридических учреждений. От совершенства системы их организационно-правовых форм зависит степень раскрытия творческого потенциала ученых-юристов, их постоянных и временных коллективов при оказании ими организующего воздействия на законодателя.

На протяжении последних десятилетий ученые-юристы - работники юридических научно-исследовательских и научно-преподавательских учреждений - Института государства и права Российской Академии наук и соответствующих академических институтов в республиках, Института законодательства, таких крупнейших юридических институтов как Свердловский, Харьковский, Саратовский, юридических факультетов Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова, Ленинградского государственного университета, Ярославского государственного университета и других, научно-исследовательских и учебных юридических учреждений, организованных при органах прокуратуры, Верховного Суда, Министерства внутренних дел принимали активное участие в подготовке и Конституции СССР 1977 года и Основ законодательства Союза ССР и союзных республик (их всего 16) и ряда других законов, издаваемых в соответствии с конституцией. Всесоюзный научно-исследовательский институт советского законодательства, работавший при Министерстве юстиции СССР, являлся единственным

в то время в нашей стране юридическим научно-исследовательским

с учреждением, непосредственно расчитанным на оказание помощи

правотворческим органам. Хотя одной из его важнейших функций согласно Уставу являлась научная разработка вопросов совершенствования законодательства, осуществление фундаментальных и

прикладных исследований в области законотворчества, изучение проблем его эффективности, выработка научных рекомендаций по этим вопросам, тем не менее институт больщую часть своего научного потенциала уделял вопросам правительственного и ведомственного правотворчества. Конечно, по другому и быть не могло - депутаты Верховного Совета СССР единогласно утверждали принятые между сессиями Указы Президиума Верховного Совета СССР, содержание немногочисленных законов выхолащивалось подзаконными актами.

С созданием новых высших законодательных органов государственной власти Союза ССР и республик в лице Съездов народных депутатов и избираемых ими из своего состава Верховных Советов или, как в большинстве республик, только Верховных Советов подготовка законопроектов по замыслу архитекторов перестройки должна была переместиться из тиши партийных кабинетов к избранникам народа - народным депутатам СССР и республик. Для чего, в целях оказания помощи им в этом нелегком труде, требующим определенных навыков и подготовки, решено было создать специализированное и в значительной мере автономное подразделение (учреждение) - Всесоюзный научно-исследовательский институт советского государственного строительства и законодательства, способное на достаточно квалифицированной основе участвовать в подготовке проектов законодательных актов. Одной из его основных целей, как и прежнего Всесоюзного ордена "Знак Почета" научно-исследовательского института Советского законодательства, работавшего при министерстве юстиции СССР, на базе которого он был создан, являлась научная разработка проблем совершенствования законодательства, правовая экспертиза, принимаемых Верховным Советом СССР и Съездом народных депутатов СССР законопроек-

тов, оценка вероятных последствий их действия, проведение фундаментальных и прикладных исследований под темы будущих законопроектов, что принципиально отличало его по этим признакам от других юридических учреждений* Впрочем, это не являлось чем-то принципиально новым для мировой практики законотворчества. Собственные исследовательские службы имел и Европарламент и Конгресс США. В частности, на ИСК (исследовательскую службу американского конгресса), являющейся основным звеном системы научного обеспечения его законодательной деятельности, возлагалась задача помощи комитетам палаты представителей и сената, а также объединенным комитетам конгресса в анализе, качественной оценке законодательных предложений и рекомендаций. Она должна была оказывать помощь ... "а) в решении вопроса о целесообразности ввода в действие конкретных предложений или рекомендаций, б) в оценке вероятных последствий, которые вызовет введение таких предложений, а также вероятных последствий альтернативных вариантов предложений и с) в оценке затрат на реализацию альтернативных вариантов достижения целей, предусмотренных обсуждаемым законом"¹. Конечно, любому вышему законодательному органу необходима своя, независимая группа экспертов, аналитиков и советников. Время энциклопедистов давно прошло. Каждый законопроект требует полной, объективной информации, специальных знаний не только в области юриспруденции. Кроме этого, любой закон, какой бы хороший по мнению отдельных депутатов или большинства населения он не был, может работать лишь в общей

системе законодательства страны, корреспондируясь с другими законодательными актами, причем не только федеральными, но и республиканскими, а в условиях перехода к рынку также и с зарубежными правовыми системами. В этих условиях наука для того, чтобы выходить на перспективу, видеть ее, изучать тенденции развития законодательства, грамотно, с использованием шещейся в ней методологии прогнозировать, а не замыкаться на решение текущих вопросов, должна больше внимания уделять прикладным сравнительно-правовым исследованиям, в первую очередь, законодательства республик, поскольку в условиях федерации республик эта сфера научных исследований выходит на первый план, что требует в свою очередь поиска принципиально новых организационных механизмов и форм. И они были найдены. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР в качестве самостоятельного научно-исследовательского учреждения при Верховном Совете РСФСР был создан Институт законодательства и сравнительного правоведения в целях научного обеспечения и углубленного обоснования разрабатываемых проектов законов РСФСР, а также определения эффективности действия принятых законодательных актов. Согласно Уставу института в перечне основных направлений его деятельности значительное место уделено сравнительным исследованиям прикладного характера в области отечественного и иностранного права по вопросам, связанным с осуществлением в Российской Федерации законопроектных работ. Это и сравнительные исследования законодательства национально-государственных образований на территории РСФСР, и сравнительные исследования законодательства РСФСР и других государств, участвувдих в политическом и экономическом Союзе, подготовке предложений о возможностях сближения юс законодательства, и разработка с этой целью проектов типовых,

модельных законопроектов, общих нормативных принципов, межреспубликанских соглашений и других актов.

Актуальность изучения опыта законотворческой деятельности государств-участников СНГ, республик в составе Российской Федерации, требутсщего глубокое сравнительное исследование отраслей, институтов, отдельных актов, их сопоставительный анализ в целях восприятия всего самого лучшего в вопросе подготовки ж принятия законодательных актов, неимоверно возрастает после подписания Федеративного Договора и соглашения о межпарламентском сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в правовой сфере от 27 марта 1992 года. Не секрет, что с подписанием Федеративного договора изменение в целом правовой системы Российской Федерации будет происходить в сторону увеличения доли республиканского законодательства в общем правовом массиве Российской Федерации. Кроме этого, появление многих своеобразных моментов и существенных особенностей в законодательстве республик и стран-членов Содружества Независимых Государств требует, в первую очередь, от Института законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Р.Ф. обратить особое внимание на углубленный сравнительный анализ законодательства различных государств по конкретным вопросам, разработать методические, методологические, организационные основы таких исследований.

Конечно и другие юридические учреждения тоже будут вносить свой весомый вклад в совершенствование законодательства Российской Федерации и обновленного Содружества Не зависимых Государств (СНГ). Но преимущество и уникальность создания института подобного рода заключается еще и в том, что он в силу свней организации споообен не только переводить основные ре-

зультаты фундаментальных научных исследований юридической науки, издающихся в виде монографий и сборников статей монографического характера различными юридическими учреждениями в конкретные тематические прикладные исследования, сравнительно-аналитические обзоры законодательства суверенных государств, или методические рекомендации, например, по подготовке законодательных актов и практике их применения, или на этой научной базе готовить проекты законов, в том числе и их концепции, но и непосредственно сам осуществлять фундаментальные исследования, связанные с тенденциями и перспективами развития законодательства, с методологией законотворчества, с соотношением системы права и системы законодательства. Таким образом, такая организационная структура позволяет не разрывать единую цепь в системе фундаментально-прикладных научных исследований и методических разработок, которая лежит в основе научной проработанности любого законопроекта.

В силу перечисленных выше организационных преимуществ на Институт законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации может быть возложена задача координации усилий юридических исследовательских и учебных заведений, направленных на совершенствование законодательства, для чего институт должен поддерживать постоянные научные связи путем заключения договоров о научном сотрудничестве по вопросам, относящимся к выполнению возложенных на него задач, с научными учреждениями академии наук, правоохранительными органами, юридическими факультетами высших учебных заведений Российской Федерации и других суверенных государств, связанных о Российской Федерацией договорными отношениями. Не секрет, например, что на юридических факультетах университетов более

развиты вопросы методологии теории государства и права и отраслевых юридических дисциплин, в институтах академии наук - политологические направления, в специализированных учреждениях правоохранительных органов (МВД, КГБ, Прокуратуры, Минюста) -криминологическая и судебно-прокурорская тематика, а в институте законодательства сильна школа цивилистов. Такое кооперирование в достижении единой цели - подготовки научно обоснованных законов, способно при соответствующей координации внести конструктивные начала в законодательную деятельность высших представительных органов государственной власти Российской Федерации, республик в ее составе, а также других стран-членов Содружества Независимых Государств.

Важной организационной мерой, способствующей повышению воздействия результатов научных исследований на законоподгото-вительную работу, является заблаговременное планирование исследовательской деятельности, координация планов научно-исследовательской работы сотрудников юридических научных учреждений с планами законопроектной работы высших законодательных органов. Указанная мера позволяет заранее задействовать кадровые реоурсы научных учреждений, повышает ответственность исполнителей научных исследований за своевременное их завершение, а главное - дает возможность проведения исследовательской работы широкого плана. Так, если подготовка и издание законодательного акта планируется заранее, то научные сотрудники получают возможность, например, при проведении сравнительно-правовых исследований, выполняемых под конкретные предметы законопроектов, основываться на функциональном исследовании объектов сравнительного правоведения. В противном случае - отсутствие плановых начал приводит научного сотрудника ввиду отсутствия необ-

ходимого времени к ограничению сравнительно-правового исследования, преимущественно, материалами нормативного уровня. Кроме этого, выбор тем научных исследований в соответствии с планами и программами законодательных работ Верховного Совета Российской Федерации, Верховных Советов республик в составе Российской Федерации, государств-участников СНГ позволяет усилить практическую ориентацию воздействия юридической науки, сблизить ее с законотворчеством, способствует научной обоснованности законодательства. Опыт законодательной деятельности бывшего Верховного Совета СССР, Верховного Совета Российской Федерации, других стран-членов Содружества Независимых Государств показал, например, что отсутствие научного обоснования планирования подготовки законопроектов, а вместе с ним и невозможность своевременного проведения необходимых научных исследований, анализа зарубежного законодательства, законодательства республик в составе Российской Федерации, действущих актов по соответствующему вопросу, приводит к тому, что темы будущих законопроектов в большинстве своем определяются сиюминутными потребностями текущего момента, механически составляются, исходя из заявок тех или иных комитетов,; ^постоянных комиссий, желающих как можно быстрее протолкнуть свой законопроект и тем самым придать большую значимость работе своего комитета или комиссии. Следствие этого - низкое качество законодательства. Наука при таком подходе неминуемо оказывается в хвосте событий, растворяется в бешеной законодательной гонке, теряет свое лицо. Конечно, ученые участвуют практически во всех готовящихся законопроектах. Помогают депутатам формулировать статьи и разделы проектов законов. Но от нее ждут другого. Ждут того, что она предложит концепцию дальнейшего

развития законодательства, программу, план законодательных работ, организует и проведет в первую очередь научные исследования, являющиеся результатом внутренней логики развития юридической науки, научного предвидения. Основываясь на результатах научных исследований именно ученые-юристы должны сказать законодателю о том, какие законопроекты надо разрабатывать и почему.

В работе по организации исследовательской деятельности в целях прогнозирования предмета будущих законов у юридической науки имеются кое-какие заделы. Так, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации проводит совместные социологические исследования с Парламентским центром Верховного Совета ЕФ_М другими социологическими структурами, концентрирует свое внимание на исследованиях, особенно сравнительно-правовых, наиболее важных "общемировых проблем": создания и обеспечения единого экономического пространства, экологии, правового статуса национальных и языковых меньшинств, прав человека и т.д. Тем не менее, результаты достигнутого не удовлетворяют. В целом юридические научные и учебные учреждения слабо осуществляют исследования, как правило, сравнительного аспекта законодательства и правовых проблем (ситуаций) республик в составе Российской Федерации, других независимых государств, в том числе и не являющихся членами Содружества Независимых Государств; еще не стало правилом для проведения крупных исследований привлекать к участию в них ученых-специалистов отраслевиков и теоретиков из числа представителей соответствующих государств и республик; не налажен должным образом обмен материалами с результатами научных исследований среди научной общественности.

Для устранения этих и других подобных им организационных недостатков научных исследований, представляется, возможным проработать предложения о создании координирушего центра -научно-консультативного (законодательного) Совета, на который могла бы быть возложена задача:

5. выработки законодательной политики (разработать предусмотренную Федеративным Договором процедуру согласования проектов законов Российской Федерации с республиками в ее составе, если они касаются вопросов их совместной компетенции);

6. координации законопроектной работы и научных исследований Сорганизовать с участием представителей республик в составе Российской Федерации, других стран Содружества Независимых Государств научные исследования, разработку научных концепций законопроектов, подготавливаемых по вопросам совместной компетенции федерации и республик);

7. подготовке предложений и разработке общих нормативных принципов.

Законодательный Совет мог бы быть непосредственно создан при комитете по законодательству Верховного Совета Российской Федерации, а еще лучше на его основе при Президиуме Верховного Совета Российской Федерации, Собственный законодательный Совет, представляется, стоит создать и научным учреждениям, В него могли бы войти представители крупнейших научных юридических учреждений, практики юристы, народные депутаты - представители юридической науки в высшем законодательном органе. Этот Совет, созданный, например, при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации или яри каком-нибудь другом крупном юридическом учреждении (Институт государства и права Российской академии

наук), взял бы на себя задачу координировать работу по разработке модельных законов, подготовке как отдельных концепций законопроектов, так и базовых концепций для взаимосвязанных законопроектов. Там, где законы готовят политики, пусть даже и профессиональные кгристы, там всегда на примере не только нашего,но и зарубежного опыта, страдает точность иридических формулировок. Профессионалы-юристы - работники правоохранительных органов и научных учреждений из соответствующих государств под эгидой этого Совета могли бы в спокойной обстановке обсуждать, готовить, в первую очередь, модельные проекты законов, которые затем могли бы быть предложены для принятия высшим представительным органам государственной власти независимых государств-членов Содружества Независимых Государств, республик в ооставе Российской Федерации; обмениваться различной информацией; проводить совместные исследования. Основа для подобного сотрудничества есть. Ее составляют значимые для общего экономического пространства государственно-правовые идеи, такие как правовое, социальное государство, разделение властей, признание права наций на самоопределение и т.д. Так, Всесоюзный научно-исследовательский институт советского государственного строительства и законодательства в свое время, в частности, подготовил модельные законы о политических партиях, о выборах высших представительных органов власти республик, модель конституции республики, входящей в состав Российской Федерации. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации разработал модель перспективного плана подготовки законодательных актов РСФСР. В итоге, проблема состоит в достижении взаимосвязанной работы большого и малого законодательного Совета, политиков и профес-

сионалов юристов в законотворчестве.

Немаловажным фактором при проведении политико-правовых фундаментальных и прикладных научных исследований является вопрос о связи форм их организации с системой источников и методов их финансирования. Различные варианты взаимосвязи между методами, источниками финансирования и формами организации юридических исследований определяют степень независимости исследовательской работы, т.е. возможности ученого самостоятельно решать, какой научной программы и точки зрения ему придерживаться. Применительно к академическим и прикладным исследованиям в мировой практике с различной модификацией известны, преимущественно, два варианта взаимосвязи ..организационных . форм и методов юс финансирования . Первый из них до недавнего времени в большей мере чем где-нибудь ни было в цивилизованных странах был распространен в нашей стране и берет свое начало от традиций администрирования в науке. Финансирование путем ежегодного покрытия текущих расходов высшей школы и исследовательских центров, при котором существование твердых ставок в отделах и секторах научно-исследовательских институтов, не создает прямых стимулов в работе, так как никак не зависит от конечного исследовательского результата работы и актуальности разрабатываемой темы, породило гигантские по своей численности (несколько десятков сотен сотрудников) институты. Отделы, сек-

¹ См. например : игсшгі№^па rt^x^Uai^w омої техігояі off fimj^ii-nrf &Л

ЖоК) I^Wu U*#,W*/) V5-IM. кож PM, Otyu^u^ fcox -totioX гищ/им , J И-: l/tAuaUMf tot -teiioX -xi-UWtC*. _? Смті-йЛр. (М#М.) iff} J3 3/?- 334.

тора и сотрудники которых замыкаются на разработке своих излюбленных тем, которые затем, в значительной мере, составляют планы научно-исследовательских работ, инстанции, окончательно утверждающие план, следят в основном за тем, чтобы исследовательские работы не дублировали друг друга. Мало что дает при такой системе финансирования даже попытка расширить координацию планов научно-исследовательских и законотворческих учреждений, подключающая к законотворчеству значительные научные силы.

Второй вариант системы взаимосвязи финансирования и форм организации научных исследований в нашей стране еще только формируется, хотя в Европе и США он существует давно. Суть его заключается в том, что финансируются разработка системы проектов, конкретных исследовательских программ, интересующих заказчика. Причем финансирование носит не постоянный характер, а ограничивается определенным временным сроком. Чтобы возобновить исследования по данной теме, от ученых требуется представление научных сообщений, оперативных докладов о ходе исследования, публикаций в печати, наличие заключений как официальных, так и неофициальных экспертов. В нашей стране по такой системе финансировался, например, Институт государства и права Академии Наук СССР в последние годы его деятельности до момента преобразования его в Институт государства и права Российской академии наук. Деньги институту выделялись под разработку конкретных комплексных целевых программ, посвященных развитию управления и самоуправления в нашей стране, возможным тенденциям изменений ее политико-правовой системы. В организационном плане при финансировании путем предоставления "директивных субЕидий" научно-исследовательские институты существуют

как генераторы идей, разработкой которые на постоянной основе занимаются 50-60 научных сотрудников* При необходимости разработки более крупных законопроектных программ институтам предоставляется право привлекать дополнительные научные силы на основе индивидуальных контрактов, заключаемых дирекцией института и научным сотрудником, не состоящим в штате данного научного учреждения.

Законодатель, иопсшьзуя такую систему финансирования в лице комитетов и постоянных комиссий высшего представительного органа государственной влаоти, Президиума Верховного Совета Российской Федерации, мог бы непосредственно сам или через посредника - Институт законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации выступать заказчиком, а в, конечном счете, может быть даже и финансировать разрабатываемые в академических и прикладных научно-исследовательских институтах конкретные политико-правовые программы исследований, под темы будущих законопроектов, исходя из текущего и перспективного плана законопроектных работ. Что ка-оаетоя финансирования: собственных научных учреждений высшего представительного органа государственной влаоти, подобных Институту законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Роооийской Федерации, и других подобных ему учреждений, расположенных на территории других государств Содружества Независимых Государств (СНГ), республик в составе Российской Федерации, деятельность которых прямо направлена на совершенствование законодательства, то оно должно осуществляться прямо за счет средств, выделяемых на содержание высшего законодательного органа по статье расходы на науку.

При создании и финансировании высшим представительным ор-

ганом государственной власти собственных исследовательских научных подразделений и служб важно не допустить монополизации каким-либо научным коллективом деятельности по его информационно-аналитическому обеспечению. И хотя все структуры, обеспечивающие деятельность законодательного органа, в принципе, стремятся к тому, чтобы координировать свои усилия и избегать дублирования, все же наличие нескольких исследовательских центров с теми же функциями, но на гораздо более узких участках, должно создать атмосферу конкурса, состязательности, от которой выигрывает конечный результат работы каждого учреждения. Типичным примером такого подхода в мировой практике являются службы Американского конгресса. Создание Управления по оценке технологии (УОТ) в 1972 году и Бюджетного управления конгресса (БУК) в 1975 году в теми же функциями, что и у исследовательской службы конгресса (ИСК) разрушило монополию ИСК на предоставление информации конгрессу, способствовало получению законодательным органом сведений из дополнительного источника, что давало более полную информацию по обсуждаемой в конгрессе проблеме и позволяло выслушать альтернативные подходы, обсудить достоинства и недостатки разных вариантов решения одной и той же проблемы. Надо отметить, что американцы во всех сферах общественной жизни предпочитают создавать структуры, которые hoght, так сказать, антимонопольный характер, препятствуя монополизации какой-либо общественной функции и создают условия для конкуренции.

Представляется, что именно с этой целью наряду с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 17 февраля 1992 года

был создан. Парламентский центр Верховного Совета ЕФ.как самостоятельная организация, входящая в структуру Верховного Совета Российской Федерации, основной задачей которой является информационно-аналитическое, библиотечно-справочное и экспертное обслуживание законодательного органа. Для выполнения возложенных на него функций в структуру Парламентского центра входят: Парламентская библиотека, Информационно-исследовательский институт, Российский политический институт. Финансирование деятельности Парламентского центра, вклвная валютное, осуществляется за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, выделяемых Верховным Советом ЕФ.на научно-исследовательские работы, и предусматриваются отдельной стройкой в оистеме расходов Верховного Совета Российской Федерации (п. 5 Устава Парламентского центра).

Информационно-исследовательский институт или информационно-аналитическая служба Парламентского центра России, используя базу данных, способна координировать усилия юридических научных учреждений, связанных с текущим законотворчеством, привлекать к анализу тех или иных вопросов в качестве независимых экспертов видных специалистов в различных областях права, т.е. о организационной точки зрения выступать в роли экспертов по экспертам. Готовя массу самых разнообразных справок, обзоров, отвечая на запросы депутатов-законодателей, проводя прикладные социологические исследования, связанные с опросами общественного мнения о готовящихся законопроектах, информационно-аналитическая служба может способствовать сосредоточению Института законодательства и сравнительного правоведения при Вер-ховном Совете Российской Федерации преимущественно на разработке перспективных вопросов законотворчества: проведения фуя-

даментальных и прикладных исследований, связанных с тенденциями и перспективами развития законодательства, разработки концепций развития системы законодательства Российской Федерации, республик, входящих в ее состав, его отраслей и институтов, участия в подготовке текущих и перспективных планов и программ законопроектных работ, сравнительных исследований Российского законодательства, законодательства республик, входящих в состав Российской Федерации, стран Содружества Независимых Государств, других членов мирового сообщества и т.д.

Описанная выше система финансирования научных исследований не имеет ничего общего с распространенными в последнее время идеями о переводе науки, в том числе и юридической, на так называемый хозрасчет. Попытки перевести юридические научные учреждения на хозрасчет, при котором им предоставляется возможность работать по заказам различных организаций, могут привести к ситуации, когда ученые в погоне за выгодными с материальной точки зрения заказами сторонних организаций, в первую очередь, занимающихся коммерческой деятельностью, могут, что и естественно, меньше времени и сил уделять своей основной работе, согласно Уставу научно-исследовательского учреждения и утвержденному плану научно-исследовательских работ. Кроме этого, в результате "хозрасчета" почти всегда страдают фундаментальные научные исследования из-за отсутствия возможности их проводить ввиду того, что денежные вложения в них невозможно быстро окупить.

Повышение престижа роли ученого, достаточное материальное обеспечение его научной деятельности, представляется, возможно осуществлять при условии предоставления права дирекции научного учреждения совместно о его научным советом самим определять численность штата своих сотрудников, исходя из суммы выделенных

под конкретные исследовательские программы денег, а значит и фонда заработной платы. Конечно, это не кардинальное решение проблемы. Это всего лишь движение к ее решению, исходя из существующих условий в финансировании научной деятельности, предполагающее использование всех возможных новых форм, но не в ущерб основной сфере деятельности научно-исследовательских учреждений. Например, ученые в рамках своих учреждений могли бы выполнять на возмездной основе заказы заинтересованных учреждений на разработку модельных законопроектов, концепций как отдельных, так и взаимосвязанных законопроектов, давать заключения о соответствии разрабатываемого проекта действущему законодательству, проводить юридическую экспертизу законопроектов, готовить аналитические обзоры зарубежного законодательства, различные справки, оказывать юридические консультации не только законодателям своей республики, а и законодателям других государств, как входящих в Содружество Независимых Государств (СНГ), так и не являющихся его членами. Интересно отметить, что работа в этом направлении уже ведется. Так, рабочие группы и отдельные ученые-юристы Института законодательства на возмездной основе участвовали в работе по подготовке концепции, а затем и проекта текста конституции независимой Белорусской республики, давали правовую экспертизу некоторым законопроектам Украины, оказывали правовую помощь законодателям Казахстана, привлекались на договорной основе к разработке законопроектов ряда независимых государств, непосредственно не включенных в планы законопроектных работ института.

Уровень организации научных исследований, затрагивающих проблемы законотворчества, а соответственно и качество их конечного результата неизмеримо повышается в том случае, если са-

ми исследования не только финансируются за счет средств и фондов законодательного органа или каких-либо иных других источников, не только проводятся по прямому заказу высшего представительного органа государственной власти, а и тогда, когда ученым-юристам, занятым практическим исследовательским поиском, обеспечивается "поле" деятельности, предоставляется необходимая для проведения исследования информация, оказывается практическая помощь, в том числе и чисто техническая, например, в машинной обработке полученных результатов исследований, со ото-роны прямо или косвенно, имеющих отношение к законотворчеству организаций или ведомств, заинтересованных в получении конечных итогов исследований. Для научного анализа совершенства действующего законодательства, всесторонних прогнозов возможных последствий действия не только каждого законодательного акта, но и каждой законодательной формулы необходима обширная информация. Не только наш отечественный, а и весь мировой опыт со всей очевидностью свидетельствует, что владение своевременной, объективной и полной социально-экономической, политико-правовой и другой информации - залог обоснованности научного прогноза, взвешенности законодательных решений. Кроме знания ситуации в стране или, по крайней мере, в достаточно крупных ее регионах при подготовке каждого законопроекта кроме общей информации необходима еще информация как о отечественном, так и о мировом правовом опыте.

К сожалению надо отметить, что до сих пор информационное обеспечение научной деятельности оставляет желать лучшего. Организационные возможности для этого у самой юридической науки да я в целом в стране довольно скромные. Для ученых закрыт доступ к источникам и итогам сбора различной социально-экономичес-

кой, политической, демографической, статистической, технической информации по нашей стране, находящийся под контролем специальных ведомств и служб. Если необходимый материал по дейотвущему законодательству до последнего времени можно было собрать, то с распадом СССР информация о новом законодательстве независимых государств в лучшем случае доходит с явным для всех ее получателей опозданием, несмотря на принятие ими всех возможных мер и задействовании для ее своевременного получения всех имеющихся в наличии организационных возможностей. Сама система обмена информации, основанная на бумажных носителях, явно отстает от быстрого темпа законотворчества различных независимых государств. На получении нового республиканского закона уходят месяцы. О получении зарубежного правового опыта в этих условиях и говорить не приходится. Многих зарубежных актов в стране просто нет, организационный механизм обоюдного сотрудничества с наиболее развитыми в правовом отношении зарубежными странами не налажен. Хотя и очевидно, что создание собственной системы типа "глаза и уши" по подобию зарубежных аналогов будет стоить очень и очень дорого. Финансовых средств, необходимых научных кадров для обеспечения ее нормального функционирования просто нет. Но тот же мировой опыт учит, что отоутотвие точного знания при принятии законодательных решений, руководство умозрительными, зачастую эмоционально-чувственными представлениями обходится в конечном итоге налогоплательщикам во много раз дороже.

Первую помощь в информационном обеспечении научной деятельности можно оказать уже сегодня. Стоит только подключить юридические научно-исследовательокие институты к информационно-вычислительной системе, что создаст для них возможность выхода

на информационные базы данных как внутренних структур законодательной власти, так и внешних источников системы - министерств, ведомств, ведущих информационных центров России и т.д., а в перспективе и на локальную сеть информационной базы данных других государств, входящих как в Содружество Независимых Государств, так и в другие мировые сообщества.

Важной мерой для организации научных исследований является ускорение работы по формированию банка данных о законодательстве Российской Федерации и банков данных о законодательстве республик в ее составе и иных субъектов федерации на основе согласования классификаторов законодательства, единых программ и электронной технологии. Кроме этого, необходимо чтобы пользование банками данных было доступным не только для народных депутатов, постоянных комиссий и комитетов Верховного Совета Российской Федерации, Верховных Советов республик в ее составе, а и для научных втридических учреждений.

В эпоху прагматизма, вызванной курсом на создание рыночных отношений, представляется, не следует забывать об организации и о направленности планов научно-исследовательской работы в том числе и на разработку проблем, посвященных как общей теории права, законодательствования, так и вопросам тенденций развития самих отраслей законодательства, следует позаботиться о внимании к разработке форм, в которых наиболее доходчиво и привлекательно могли бы быть представлены конечные результаты фун-даментальных и прикладных исследований. Надо сказать, что стало очевидным то, что в условиях быстрого темпа общественной жизни такая распространенная ранее форма представления конечных результатов научных исследований, как монография в значительной мере себя уже исчерпала. Даже самые передовые идеи,

заложенные в нее при написании, после ее выпуска в свет уже обычно устаревают. Более применимы к новым условиям статьи монографического характера, а еще лучше целые сборники статей монографического характера, подготовленные усилиями представительских авторских коллективов. Цредставляется, важно добиться, чтобы внимание соавторов было перенесено на подготовку и публикацию целых серий взаимосвязанных между собой сборников, посвященных вопросам государственно-правового строительства. Ряд из них в последнее время уже подготовлен и выпущен в овет. Это такие, например, сборники статей монографичеокого характера, как "Правовой эксперимент и совершенствование законодательства"¹, "Закон и прогноз", "Язык закона" и другие работы.

Оообую актуальность и значимость в настоящее время приобретают тематические сборники статей, изданные под конкретные законопроектные работы, характеризующие, в первую очередь, на оонове сравнительно-правового исследования гоеударствен-но-правовые проблемы и инотитуты. При этом важно, чтобы авторы в своих разработках освобождались от господствующей ранее в нашей правовой литературе идеологизированной односторонности оценки мирового правового опыта, стремились устанавливать объективное содержание и значение изучаемых государственно-пра-

' Правовой эксперимент и совершенствование законодательства. М.

Юрид. лит. 1988. ' Язык закона (под ред. А.С.Пиголкина), М. Юрид. лит. 1989. ¹ Современное конституционное право зарубежных стран: Сборник / АН СССР. ИНИ0Н, Моск. юрид. ин-т. М. 1991.

вовых явлений. Достоинством тематических сборников является то, что в них наряду с теоретическими статьями можно включить и нормы действующего законодательства по рассматриваемой в сборнике проблеме, дать их комментарии^.

Относительно новой организационной формой представления достижений юридической науки является публикация в специализированных журналах, как правило яравоведческих, коллективами авто-

р ров не только концепций законопроектов , но и инициативных

проектов законов , что позволяет в итоге своевременно довести до сведения законодателя, широкой научной общественности позицию тех или иных ученых-юристов, способствует более представительному обсуждению и проработке всех поднятых в законопроекте вопросов на страницах научной печати.

Оправдывает себя и такая форма публикаций идей ученых-юристов, как научно-публицистические очерки, подобных таким, как "Закон, стимулы, экономика" Ю.А.Тихомирова, "Правовое государство - судьба социализма", С.С.Алексеева, Советское законодательство: пути перестройки, коллектива авторов, в которых на доступном для широких народных масс языке, излагаются фундамен-

Рынок и антимонопольное законодательство России. М. Центр научно-прикладных исследований в области права. Юстицинформ М. 1992.

Концепция уголовного законодательства Российской Федерации. Концепция уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации. Советское государство и право. 1992. № 8. С. 39-55. А.С.Пиголкин, И.Ф.Казьмин, Т.Н.Рахманина. Инициативный проект Закона "О нормативно-правовых актах Российской Федерации. Советское гос-во и право. 1992. № 7. С. 76-86.

тальные проблемы юридической науки, связанные с правовой реформой, с законодательным обеспечением политики перехода к рыночным отношениям, становлением правового государства и т.д. Хотя, представляется, что злоупотреблять излишней публицизацией научных работ не следует. Публицистика как то отвлекает исследователя от скорпулезного научного анализа проблемы. Она в значительной мере более тяготеет к конъюнктуре насущного момента, стремится к критике выявленных недостатков, чем к даче конструктивных предложений и практических рекомендаций по их устранению.

Заслуживает внимание опыт некоторых стран-членов Содружества Независимых Государств по законодательной регламентации научной деятельности и ее организационных форм. Так, в Казахстане 15 января I99S года принят Закон республики Казахстан "О науке и государственной научно-технической политики Республики Казахстан". Законом определяются важнейшие принципы государственной политики и государственного регулирования в сфере науки; формирования экономического механизма повышения эффективности научных исследований: финансирование (фундаментальных, поисковых /рисковых/, прикладных) научных исследований из государственного бюджета и других источников; обеспечение социальной защищенности ученого в обществе, определение правового статуса научных работников и научных учреждений, создание условий для подготовки и переподготовки высококвалифицированных научных кадров. Б целях проведения фундаментальных научных исследований о организационной точки зрения специально ооздан Фонд науки Республики Казахстан при Государственном комитете по науке и технике Республики Казахстан (статья 7 закона). Кроме этого, организуется информационная поддержка научно-исследовательской деятельности, при которой ученые получают доступ к различной информации и

источникам ее cdopa, за исключением, конечно, информации, составлявшей государственную тайну. Законодательно закрепляются новые формы организации деятельности научных сотрудников в государственных научных организациях: конкурсная система замещения должностей, контрактная форма труда.

Необходимость и значимость воздействия юридической науки на законотворчество

Юридическая наука (правоведение) относится к группе наук, которые изучают общественные явления, принадлежащие к политико-правовой сфере жизни общества. При помощи юридической науки обеспечивается не просто теоретическое познание политико-правовых явлений, а и теоретико-прикладное овладение ими, возможность целенаправленного практического воздействия на них. В силу, этого факта предметом науки выступают не только закономерности возникновения, развития и функционирования государства и права, политического и правового сознания, а и политических и правовых отношений, законности, юридической ответственности1. В области непосредственно правовых знаний выделяются три элемента правовой действительности: "закономерности права ; нормативное юридическое содержание образующих право отраслей, законоположений (условно догма права); техника юриспруденции, т.е. средства и приемы юридической работы при выработке нормативных актов, при их толковании, применении на практике 2.

Как теоретико-прикладная отрасль специальных общественных знаний юриспруденция имеет следующие главные функщиг.теорвтико-иознавательную, политическую (идеологическую), практически-прикладную.

Теоретико-познавательная функция юридической науки предназначена для опережения обыденного правосознания, так называемого здравого смысла, направления развития практики законотворчества в соответствии с выработанной теоретической схемой. Необходимость этого вытекает из того простого факта, что сама по себе законотворческая практика, ориентируясь на область явлений -того, что прямо лежит на поверхности и составляет самый верхний пласт связей общественной жизни, способна лишь только зафиксировать уже фактически сложившиеся общественные отношения или, что еще хуже, пытаться навязать кем-то выдуманные и не вытекающие из жизни абстрактные схемы. В отличие от нее, юридическая наука, стремяоь к познанию самой сущности процесса рождения закона, т.е. к научной обоснованности необходимости его разработки и принятия, вынуждена исследовать не только массу эмпирического материала, касающегося выявления потребности в принятии закона, а и должна, отбросив все случайно приходящее, выявить и вычленить путем применения научных методов1шовых общественных отношений, к защите и развитию которых возможно будет и должен стремиться законодатель.

Практически - прикладная функция юриднчеокой науки в области законотворчества предназначена для того, чтобы обеспечить решение вопросов, связанных с текущим законотворчеством, разъяснить действуйте законодательные решения, способствовать рационализации организационных г юридико-техничееких средств законодательного регулирования.

Задача политической (идеологической) функции юриспруденции состоит в законодательной утверждении политико-правовых данностей, господствующих в общественной жизни, обеспечения эффективности политико-правовой пропаганды и политико-правового воспитания граждан.

Роль научных исследований в законотворчестве

Предмет научных исследований юридической науки един. Тем не менее, в зависимости от глубины раскрытия связей и отношений, определяющих тенденции развития правовой сферы жизни общества, от непосредственного отношения к практике, исследования можно подразделить, преимущественно, на фундаментальные и прикладные1. Действительно, любые исследования становятся значимыми и оправдывают себя только в том случае, если они проводятся исходя из потребностей решения тех или иных практических проблем, конкретного социального заказа. Прагматизма в юриспруденции, особенно в науке права (законоведении), не избежать. Но в тоже время, прежде чем появляется практическая возможность вывести из реальности ту или иную новую научную категорию, приходится проделывать длительный путь исследовательского поиска, в том числе и практического. Сами по себе теоретические идеи и конструкции, претендующие на статус фундаментальных, -это не выдумка отдельных фантазеров, мнящих себя учеными, якобы занимающихся проблемами будущего, а в конечном счете результат обобщения массы эмпирического материала, Эффективность воздействия теоретических идей и конструкций, рождающихся в головах ученых-юристов, на практику законотворчества может быть успешным и принести какую-то пользу обществу лишь в том случае, если сами по себе они гармонично сочетаются с законами возникновения, развития и функционирования изучаемого предмета исследования. В этом сила их фундаментальности. Умственно можно сконструировать сколь угодно внешне привлекательных, красивых конструкции и схем, но проверить заземляются ли эти схемы с действительностью, не страдают ли они оторванностью от жизни, можно только после попытки осуществления их на практике, в том числе, и путем ограниченного законотворческого эксперимента.

Цель научных исследований заключается в том, чтобы создавать необходимые заделы для законотворческих работ: изучать фактическое состояние законодательства, практшсу его применения, опыт решения конкретных проблем в законодательных системах разных государств, разрабатывать теоретические схемы (научные доктрины) , которые затем могли бы лечь в основу политико-правовой концептуальной доктрины законопроекта, обосновать целесообразность и возможность принятия законопроекта по социальным, экономическим, финансовым, политическим и другим причинам в данный исторический период, выявить отношения практиков и широкой общественности, всего населения к законодательным новшествам и тем самым придать законотворчеству научно обоснованный характер.

Значимость и потребность в результатах научно-исследовательской работы неимоверно возрастает при подготовке системообразующих, фундаментальных законопроектов, непосредственно направленных на глубокие преобразования экономического строя и политико-правовой сферы жизни общества. Конечно, для того чтобы оказывать организующее воздействие на законодателя в исследовательскую работу проблем законотворчества необходимо включить не только юристов, но и экономистов, социологов, философов, а также представителей других общественных наук. Цуъен сплав идей и всестороннее их обоснование. Не случайно поэтому законодатели как бывшего Союза ССР, так и ныне существующих независимых государств - России, Казахстана, Украины, Белоруссии и других уделяют большое внимание результатам научного осмысления происходящих в обществе процессов, стараются основываться в законотворческой деятельности на достижение научной мысли. Так, народные депутаты СССР товарищи Н.Н. Гриценко и Л.Н. Петрова вносили депутатский запрос президенту Академии наук СССР, председателю Государственного Комитета СССР по народному образованию и президенту Всесоюзной академии сельскохозяйственных наук имени В.И.Ленина о состоянии научной разработки соответствующих проблем экономической реформы в связи с обсуждением Верховным Советом СССР проектов законодательных актов о собственности, о единой налоговой системе, об аренде и арендных отношениях, о социалистическом предприятии, об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, об общих началах руководства экономикой и социальной сферой в союзных республиках, а также о концепции дальнейшего развития экономической реформы. Депутатов интересовало: какова оценка учеными этих процессов, какие перспективы они видят- - Вторая Сессия Верховного Совета СССР, Стенографический отчет. Часть 5,1-14 ноября 1989 года, йзд-е Верховного Совета СССР. С. 3-7.

Юридические научные исследования, как и любые другие, с точки зрения методологии научного поиска основ законотворчества подчиняются определенный требованиям: познания, в первую очередь, общих закономерностей социального процесса перевода наиболее значимых общественных интереоов и потребностей на язык юридических формул, а затем уже относительно самостоятельных законов функционирования и развития отдельных отраслей права. Принимая во внимание этот вывод, можно констатировать то, что фундаментальные исследования (общетеоретические, межотраслевые, отраслевые (составляют базу (основу) для всех остальных исследований, так как, в конечном счете, именно они затрагивают стратегические (узловые) вопросы законотворчества.

Общетеоретические фундаментальные исследования посвящены наиболее общим для развития всех отраслей права вопросам законотворчества. Например, общетеоретическое решение вопроса о соотношении системы права и системы законодательства дает научное подспорье законодателю, сообразуясь со своей волей, выбрать ориентиры для конструирования всей системы законодательства в условиях изменения (появления одних и отмирания других) общественных отношений. Так, в связи с переходом в настоящее время к рыночной модели общества, остро и злободневно перед учеными-юристами стоит вопрос об определении предмета законодательного регулирования общественных отношений, вытекакщих из предпринимательской деятельности. Как ответ на него одно практическое решение этой проблемы уже представлено на суд научной общественности Исследовательским центром частного права в виде подготовленного проекта торгового (коммерческого) кодекса, что свидетельствует о теоретическом признании рядом ученых коммерческого права. Совершенно другое решение этой проблемы обосновывается учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Eft, разработанной моделью нового Гражданского кодекса Российской Федерации, в котором отношения, вытекающие из предпринимательства, остаются в лоне гражданского права.

Участие научных учреждений в разработке прогнозов и планов законопроектных работ

По мере возрастания темпов и объемов законодательных работ в Российской Федерации, странах ближнего и далекого зарубежья все более становятся очевидными существенные изъяны современной законотворческой практики; неоправданная поспешность в подготовке и принятии законодательных решений, прямая зависимость выбора темы разрабатываемого законопроекта от нужд текущего момента, нестыковка некоторых концептуальных положений взаимосвязанных законов и т.д. Преодолеть все эти, и другие недостатки, ведущие к появлению противоречий и пробелов в законодательном регулировании, низкому качеству законодательства, в значительной мере возможно путем совершенствования механизма планирования законоподготовительной деятельности на основе составления учеными-юристами прогноза: - развития законодательства в целом (тенденций, существенных черт, общих характеристик); - появления возможных и наиболее вероятных сфер и направлений законодательного регулирования; - формирования в соответствующей отрасли правового регулирования новых институтов; - изменения сложившихся методов и средств законодательного воздействия на данный вид общественных отношений; - процесса отмены устаревших законодательных актов, либо их изменения; - модели отдельного законодательного акта (концепции, конкретных разделов, целей и механизмов их достижения).

Научное прогнозирование развития законодательства Российской Федерации, республик в ее составе, стран Содружества Независимых Государств, других государств мирового сообщества, как реальное раскрытие гносеологической функции юридической науки крайне необходимо в первую очередь для перспективного планирования законодательной деятельности высших представительных органов государственной власти. Прогнозирование позволяет создать необходимые научные заделы, т.е. заранее провести фундаментальные и прикладные исследования, а также различные организационные мероприятия, обосновывающие необходимость принятия законов будущего.

В основе научного прогноза планирования подготовки и принятия законопроектов лежит анализ проблемных ситуаций, возникапцих в сфере правового регулирования общественных отношений, тенденций развития экономических, социальных и политических процессов. Поэтому, чтобы осуществить прогноз в законотворчестве, необходимо: во-первых, выяснить закономерности, основные факторы, обуславливавдие переход современного состояния правовых общественных отношений в прогнозируемые; во-вторых, определить механизм и формы этого перехода, а также в совокупности учесть степень воздействия всех факторов, в том числе и чисто случайных, как влиящих, так и могущих повлиять в будущем на развитие и функционирование правовых явлений и процессов; в-третьих, смоделировать возможные конкретно-исторические условия, в которых будет находиться прогнозируемое состояние правовых общественных отношений и те последствия, которое оно может вызвать.

Прогнозная модель по сути своей "выдает" в преобразованном виде все те данные, которые закладывает в нее исследователь, исходя из своего субъективного восприятия политико-правовой действительности, что дает, в конечном счете, в итоге разные сценарии решения возможных проблемных правовых ситуаций. И в этом нет ничего страшного. Так и должно быть, особенно в эпоху нестабильности общественного развития, когда, например, само стремление к планированию законодательной деятельности на длительную перспективу в форме составления единого комплексного плана законопроектных работ, подобного принятому на 1986-1990 г.г., или же составление программы развития законодательства (генеральной схемы), имеющий характер долгосрочного плана, становится с научной точки зрения методологически несостоятельным. Подтверждение этому - неудачные попвтки, в частности института Советского государственного строительства и законодательства, представить в законодательные органы общую концепцию плана законопроектных работ на перспективу на базе разработки концепции развития различных отраслей законодательства1.

Утверждение планов законодательных работ в этих условиях, например, Верховным Советом Российской Федерации, в том числе пусть даже и на ближайшие 2-3 года, существенно осложнит их гибкость, поставит преграду на пути их возможной корректировки. А это так необходимо в условиях нестабильности общественного развития, ситуации "кризисного управления отравой , требующей ежедневного и ежечасного реагирования на происходящие события, и в силу этого исключающее сколько-нибудь долговременное планирование законодательной деятельности, особенно с привязкой к определенным срокам. Конечно, все изложенное выше не означает, то что сама проблема подготовки плана законодательных работ отодвигается на задний план. Просто план для законодателей будет являться рабочим документом, приспосабливащимся к реальной ситуации.

Именно по этой схеме в декабре 1990 года была подготовлена программа реформы государственной власти в РСФСР и план-пакет законодательных актов, необходимых для ее проведения в жизнь. Пакет законодательных актов, обеспечивающих реформу государственной власти России содержал в себе четыре группы актов. Первая из них состояла из актов, определящих статус субъектов государственной власти (село, поселок, город, район, область, край) и их взаимодействие с государственными структурами на уровне субъектов федерации и республик в целом (Законы о местном самоуправлении, о краевых и областных

Подготовка и участие в подготовке концепции и проектов законодательных актов

Наиболее весомой и распространенной формой взаимодействия практики законотворчества и юридической науки традиционно является подготовка и участие в подготовке концепций и проектов законодательных актов, включающие в себя предварительные работы, предшествующие составлению текста, разработку концепции законопроекта, составление первоначального варианта проекта, его обсуждение, доработку и согласование1. Необходимость воздействия юридической науки на все стадии подготовки законопроекта вызвано тем, что этап подготовки законопроекта составляет основную, самую трудную и ответственную часть законодательной деятельности. От него зависит будущий механизм работоспособности практически любого законопроекта. Допущенные на этой стадии просчеты и ошибки не очень-то легко учесть, а порой и вовсе в принципе невозможно исправить, на более поздних этапах законотворчества. Так, на стадии прохождения законопроекта в стенах высшего представительного органа государственной власти можно доработать законопроект с точки зрения уточнения его отдельных формулировок (хотя это не просто, так как баланс интере сов различных сил парламента, участвувдих в разработке законопроекта, как правило, уже найден на более ранних стадиях законотворчества),можно учесть в нем требования законодательной техники в части внешнего оформления законопроекта, А что остается делать в том случае, если во время законотворческого процесса (внесение, первое и второе чтение законопроекта) вскрываются существенные изъяны в финансово-экономическом обооноватш законопроекта, в его концептуальной проработке. Вывод один -отправить законопроект на доработку, признать напрасной затрату многих сил и энергии, ушедших на его разработку, а главное, расписаться в собственном бессилии своевременно подготовить законодательную основу для регулирования тех или иных общественных отношений, что, собственно, приводит к кризису парламентаризма.

Воздействие научных работников юридических учреждений на законодательную деятельность высших представительных органов государственной власти на этапе подготовки законопроекта осуществляется, как правило, по двум каналам. Первый из них носит сугубо официальный характер и подразумевает работу ученых-юристов в составе подготовительных комиссий по разработке законопроекта, создаваемых комитетами законодательного органа, комиссиями его палат, а также органами и организациями, которым непосредственно поручена разработка проекта закона. Бывает и так, что законотворческие органы поручают подготовку всего первоначального проекта каким-либо крупным юридическим научным учреждениям. Второй канал научного воздействия на законодателя в противоположность первому, носит скорее неофициальный характер и обычно используется научными учреждениями, коллективами научных работников, крупными учеными для отстаивания своей собственной позиции по вопросу необходимости и детализации регулирования общественных отношений соответствующим инициативным законопроектом. В этом случае, подготовленный по собственной инициативе законопроект представляется прямо в рабочую группу, сформированную комитетами и комиссиями законодательного органа для подготовки данного законопроекта, или же в соответствущие предмету инициативного законопроекта комитеты и постоянные комиссии высшего представительного органа государственной власти в том случае, если подобная группа еще не создана.

Преимущество способа разработки учеными-юристами инициативных проектов как с научной, так и с практической точек зрения заключается в том, что он позволяет ставить вопрос не только о принятии тех или иных новых законопроектов, приводить аргументацию в их пользу, предлагать структуру или обосновывать основные положения, нередко рекомендовать и конкретные формулировки отдельных, наиболее принципиальных статей, а по существу разработать проект законодательного акта целиком, начиная с предварительных работ (исследований) и кончая представлением готового текста проекта закона. Указанный способ кроме этого, позволяет наиболее полно использовать комплексные научные исследования, проводимые в данном научном коллективе, широко привлекать всех сотрудников к обсуждению массы разнообразных вопросов, возникающих в связи с разработкой проекта, дает возможность объединить усилия специалистов различных отраслей знания, наконец - способствует написанию текста законопроекта, лишенного следов долгой и упорной политической борьбы между фракциями законодательного органа.

На стадии проведения предварительных работ по теме проек-та закона независимо от способа воздействия ученые-юристы в первую очередь должны подготовить обзоры и доклады, отражаю-щие уровень разработки проблемы, подлежащей законодательному регулированию, соответствующими правовыми дисциплинами. Обобщению подлежат: результаты фундаментальных и прикладных исследований по теме проекта закона, предложения широкой общественности и научных коллективов, различные справки о практике отечественного и зарубежного регулирования общественных отношений, составляющих предмет разрабатываемого законопроекта, в том числе исторические обзоры, соответствующие методические рекомендации и т.п. В том случае, если в результате проведения указанной выше работы обнаружится, что для подготовки законопроекта научных заделов явно не хватает, то ученые-юристы должны провести и все необходимые предварительные работы, в том числе и научные исследования по теме разрабатываемого законопроекта.

Подобный способ участия представителей юридической науки в предварительной работе по подготовке законопроекта очень важен. Он помогает вьгработке доказательной аргументации у основных разработчиков проекта при обмене мнениями и идеями, позволяющими сформулировать основные исходные теоретические посылки, являщиеся, в конечном счете, несущим каркасом законопроекта.

Похожие диссертации на Формы воздействия юридической науки на законотворчество

Политический фактор в законотворчествеКазаков Дмитрий Владимирович

Техника законотворчества проблемы совершенствования и развития на современном этапе : по материалам законотворчества Сахалинской областиКаратеев Павел Юрьевич

Концепция закона в законотворчестве Российской ФедерацииЦарев Алексей Юрьевич

Социальные основы законотворчества в современной РоссииЗяблова Татьяна Евгеньевна

Законотворчество: теоретико-правовые аспекты Орехова Наталья Леонидовна

Делегированное законотворчество: теория и практикаТроицкий Валерий Сергеевич

Правовая политика и законотворчество субъектов Российской Федерации теоретико-правовой аспектИсаков, Игорь Николаевич

Права человека в либеральной правовой мысли и законотворчестве Российской империи в конце XIX - начале XX вековКиселев Роман Валерьевич

Законотворчество как особый вид деятельности представительного органа государственной властиПетров Альберт Иванович

Законотворчество в современном федеративном государстве : проблемы теории на опыте Российской ФедерацииБорсова Жанета Пшимафовна