Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы делегированного законотворчества 22
1.1. Делегированное законотворчество как разновидность правотворческой деятельности 22
1.2. Нормативно-правовые акты, принимаемые в порядке делегирования законодательных полномочий, как источник права 43
1.3. Способы делегирования законодательных полномочий 63
Глава 2. Особенности делегированного правотворческого процесса 101
2.1. Условия и субъекты делегирования законодательных полномочий 101
2.2. Процедура принятия актов делегированного законодательства 122
2.3. Контроль за делегированным законотворчеством: понятие, виды и формы 134
Заключение 151
Список законодательных и иных нормативных правовых актов 157
Список использованной литературы 164
- Делегированное законотворчество как разновидность правотворческой деятельности
- Нормативно-правовые акты, принимаемые в порядке делегирования законодательных полномочий, как источник права
- Условия и субъекты делегирования законодательных полномочий
- Процедура принятия актов делегированного законодательства
Введение к работе
Одним из основных принципов современного демократического государства является принцип разделения властей. Он не только получил широкое распространение в конституциях большинства государств, но и в результате различных толкований и практики его осуществления приобрел дополнительные стороны.
Принцип разделения властей - это идея построения и осуществления
единой государственной власти на основе четкого разграничения между ее
различными «ветвями» - законодательной, исполнительной и судебной в целях
предотвращения монополизации властных полномочий в руках одной ветви
власти. Каждая из трех властей занимает свое место в общей системе
государственной власти и выполняет свойственные только ей задачи и
функции. Равновесие властей поддерживается специальными
организационными мерами, которые обеспечивают не только взаимодействие, но и взаимоограничение полномочий в установленных пределах. В то же время они гарантируют независимость одной власти от другой в пределах тех же полномочий. Таким образом, с помощью разделения властей государство функционирует в правовом режиме.
В большинстве современных государств законодательная власть сосредоточивается в руках представительных органов (парламентов), наделенных достаточными полномочиями принимать обязательные для всех законы и контролировать их исполнение, исполнительная - в руках президентов, правительств, министерств и различных ведомств, призванных организовывать исполнение законов и осуществлять разностороннюю управленческую деятельность, судебная - в органах судебной власти во главе с высшим (верховным) судом.
Однако в настоящее время оказалось, что в реальной жизни функции
органов исполнительной власти не исчерпываются одним лишь исполнением законов и, как следствие, в рамках правотворчества - принятием подзаконных актов. Так, например, во Франции, действующая с 1958 г. Конституция предоставляет довольно широкие полномочия в области законотворчества Совету министров.
Аналогичная ситуация с «разделением» законодательной власти имеет место и в ряде других стран, причем в этих странах «разделение» законодательной власти чаще всего сводится именно к классическому варианту делегирования законодательных функций от парламента к правительству1.
В отечественной литературе подобный процесс перераспределения законодательной власти получил название делегирование законодательных полномочий, а само издание по уполномочию парламента нормативных актов, фактически обладающих силой закона, в порядке уступки (делегирования) парламентом правительству некоторых своих исключительных законодательных полномочий определяется как делегированное законотворчество . При этом обычно подчеркивается, что законодательные полномочия передаются от парламента правительству, хотя сложившаяся практика делегирования законодательных полномочий в современных условиях демонстрирует и другие варианты «разделения» законодательной власти.
Делегированное законотворчество в традиционном варианте, когда законодательные полномочия передавались от парламента правительству, первоначально появляется в Великобритании в XVII в., но получает свое основное развитие в конце XIX - начале XX в.в. После Первой мировой войны, когда от правительства особенно потребовалось оперативное регулирование
1 См.: Mehren A., Gordley J. The Civil Law System: An Introduction to the Coparative Study of
Law. Boston, 1977. P. 85-136.
2 См.: Большая Советская Энциклопедия. Т.8. М., 1972. С. 214; Юридический
энциклопедический словарь / гл. ред. АЛ.Сухарев; Редколл.: М.М. Богуславский и др. 2-е изд., доп.
М., 1987. С. 84; Румянцев О.Г., Додонов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. М., 1996.
С. 73.
общественных отношений, во многих странах прослеживается тенденция интенсификации его роли при осуществлении делегированных законодательных полномочий. Поэтому для английских теоретиков и практиков1 характерно схожее с отечественным понимание делегированного законотворчества.
В других случаях делегированное законотворчество ассоциируется с правотворчеством, осуществляемым «субординированными» органами на основе полномочий, переданных им не только от парламента, но и от других представительных органов. В качестве таковых называются, в частности, высшие законодательные органы субъектов федерации. В США - это легислатуры штатов, в Канаде - легислатуры провинций и т.д.2 К «субординированным» же органам могут относиться не только правительство, но и президент и некоторые другие органы и должностные лица.
Одна из основополагающих причин появления, а затем довольно быстрого развития делегированного законотворчества заключается в том, что оно является более мобильным и оперативным, чем парламентское законотворчество. Кроме того, в случае непредвиденных обстоятельств, когда требуется срочное принятие законов, акты делегированного законодательства можно использовать, не дожидаясь очередной сессии парламента и окончания полной процедуры парламентского законотворчества.
Среди других причин повышения значимости делегированного законотворчества следует назвать следующие: относительная гибкость процедуры принятия актов делегированного законотворчества, их способность значительно быстрее реагировать на изменившиеся жизненные обстоятельства, нежели это могут делать более фундаментальные парламентские законы.
Не последнюю роль в процессе расширения делегированного
1 Eddey К. The English Legal System. L., 1987. P. 120.
2 Hogg P. Constitutional Law Of Canada. Toronto, 1985. P. 284.
законодательства и усиления его воздействия на общественные отношения играют и такие факторы, как «способность» некоторых из них изменять и дополнять содержание парламентских законов исходя из требований конкретной политической, экономической ситуации в стране.
Наконец, существенным фактором в проявляющейся тенденции выступает резкое усложнение общественных отношений в современном мире. Сегодня квалификации парламентария уже не достаточно для разработки и принятия всех законов. Требуются специальные знания для того, чтобы квалифицированно разработать тот или иной законодательный акт. Парламент для решения этой проблемы вынужден не только привлекать в ходе законопроектных работ квалифицированных специалистов, экспертные организации, но и прибегать к услугам правительства, делегируя ему отдельные законодательные полномочия. Общепризнанным является то, что фактически правительства обладают в современных условиях более компетентным и профессионально подготовленным штатом сотрудников, чем парламенты.
Надо отметить, что делегированное законотворчество на первых порах выступало скорее как исключительная мера, применяемая при всякого рода социальных и иных потрясениях, при чрезвычайных обстоятельствах. Особенно бурное развитие делегированного законотворчества отмечается после Первой Мировой войны. Оно характеризовалось значительным ростом количества правительственных актов, изданных на основе делегирования законодательных полномочий парламентом, а также расширением сферы общественной жизни, охватываемой этими актами.
В юридической науке существуют различные точки зрения на причины развития делегированного законотворчества. Так, например, лейбористский деятель Г. Моррисон указывает «на невозможность в современных условиях предусмотреть в законе все детали администрации из-за широкой области современного законодательства, а также те изменения условий, которые могут
потребовать и изменения законодательства»1. Достаточно часто встречается указание на еще одну немаловажную причину: ограниченность времени у парламента и зачастую технический характер современного законодательства. Значительная часть авторов связывает развитие делегированного законодательства преимущественно с расширением, усложнением функций государства, с появлением у него социальных функций. Например, Уэйд и Филипс видят основную причину появления делегированного законодательства в «сложности управления в современном государстве и распространении функций этого последнего на экономическую и социальную сферы»2.
С течением времени делегированные полномочия, предоставлявшиеся раньше в мирное время правительству обычно только в периоды политических кризисов и только на время таких кризисов, превращаются в полномочия постоянные, в полномочия, которыми правительство может воспользоваться в любое время, как это предусмотрено, например, Актом о чрезвычайных полномочиях 1920 г. в Англии. Позднее они стали широко использоваться как обыкновенные меры управления страной. В связи с этим регулярное применение делегирования законодательных полномочий обусловило появление тенденции постепенного размывания границ между законотворческой компетенцией парламента и правотворческими полномочиями правительственных органов, что традиционно вызывает критические замечания у некоторых западных авторов, считающих, что «разрешить исполнительной власти вносить изменения в принятый парламентский закон явно опасно» . Практически это означает подмену законодательной власти в стране исполнительной властью.
1 Morrison Н. Government and Parliament. L., 1940. P. 456.1 Цит. по Буржуазное государство в
период 1918 - 1939 гг. / Ю.И.Авдеев, В.Н.Струнников. М., 1962. С. 197.
2 Конституционное право: Перевод с английского / Е.С.Уэйд, Д.Д.Филлипс, С.Б.Крылов и др..
М., 1950. С. 31, 125,389.
3 См., напр., Филлипс У. Конституционное право. М., 1950. С. 394.
В советской и российской юридической науке в целом имеется достаточно отрицательное отношение к делегированному законотворчеству. Так, например, в учебнике «Государственное право буржуазных и освободившихся стран» указывается, что «важнейшая область государственной деятельности - законодательство, которая раннее считалась исключительной привилегией парламента, - теперь разделена между ним и правительством (либо президентом). При этом парламент ущемляется в своих законодательных правах различными путями»1. Первым из них выделяется прямое делегирование.
Подобное отношение просматривается и в современной юридической литературе. Так, например, в учебнике «Общая теория государства и права. Академический курс» сказано, что «практика делегирования законодательства, как правило, умоляет роль представительных органов в области правотворчества. Она находится в явном противоречии с провозглашенными буржуазией на ранних стадиях развития капитализма демократическими принципами парламентаризма и конституционализма»2.
Подобного рода предостережения, несомненно, оказывают определенное сдерживающее воздействие на процесс развития делегированного законотворчества. Как отмечает И.Ю. Богдановская, в настоящее время проблема соотношения законов и актов правительственного правотворчества «стоит наиболее остро». Акты правительства не только выступают «наравне с актами парламента, но и зачастую подменяют их». Подобное положение является следствием общего возрастания роли правительства на современном этапе3.
Государственное право буржуазных и освободившихся стран: Учебник. 2-е изд., перераб, и доп. / Отв.ред. И.П. Ильинский и Л.М. Энтин. М., 1988. С. 345.
2 Общая теория государства и права. Академический курс. В 2-х томах. Под ред. проф.
М.Н.Марченко. Т. 1. Теория государства. М., 1998. С. 149.
3 Богдановская И. Ю. Закон в английском праве. М., 1994. С. 127.
Однако вряд ли можно согласиться с тем, что делегирование законодательных полномочий умаляет роль парламента и нарушает равновесие властей в государстве. Во-первых, прямое делегирование законодательных полномочий предполагает либо инициативу самого парламента на делегирование, либо санкционирование просьбы правительства. Как правило, делегирование - это добровольный акт самого парламента. Если же право органов исполнительной власти издавать акты, имеющие силу закона, возникает не из непосредственного действия парламента (т.е. из принятия акта о делегировании), а из конституции или законов (например, в случае чрезвычайного положения), то парламент обычно получает право санкционировать эти акты для придания им юридической силы или в определенный срок выразить свое несогласие с актом для прекращения его действия.
Во-вторых, парламент делегирует законодательные полномочия исключительно на определенный срок, по истечению которого правительство лишается права законодательствовать. Срок делегирования законодательных полномочий правительства определяется специальным законом о делегировании или длительностью существования условий, дающих право исполнительной власти на законотворчество (например, чрезвычайного положения).
В-третьих, парламент передает не все свои полномочия, а лишь их часть. В Англии процесс передачи части полномочий парламента по принятию законодательных актов другим органам считается вполне естественным и правомерным. Обосновывается он доктриной верховенства парламента. Выводится и оправдывается он также верховенством парламента, который как «суверенный институт» может или сам принять «любой акт, какой только захочет», или же поручить это сделать по его полномочию любому другому
органу1. За представительным органом остается право законодательствовать по вопросам, не делегированным правительству, а также полномочия, связанные с кадровыми назначениями, вопросы войны и мира, возможность выражения недоверия правительству и некоторые другие вопросы, относящиеся к исключительной компетенции парламента. Кроме того, парламент не лишается возможности контроля за законотворчеством исполнительной власти. При этом под контролем понимается как необходимость одобрения принятых правительством актов, так и контроль соответствия действий правительства условиям делегирования и конституции.
В-четвертых, глава государства обычно сохраняет за собой право подписания актов, принятых в рамках процедуры делегированного законотворчества. Более того, глава государства может не согласиться с разработанным правительством актом, имеющим силу закона в соответствии с делегированными исполнительной власти законодательными полномочиями, и отказаться этот акт утверждать.
В этой связи интересный пример нам дает Франция. Дело в том, что Конституция не содержит ответа на вопрос о том, правом или обязанностью Президента является подписание актов Правительства, принимаемых последним на основе делегирования ему законодательных полномочий Национальным собранием. Дискуссии в кругу ученых и практиков по данной проблеме прекратились после того, как Президент Ф.Миттеран создал следующий прецедент. В 1986 году вскоре после парламентских выборов и формирования правоцентристского Правительства, он отказался подписать правительственный ордонанс, усматривая в нем нарушение принципов приватизации государственной собственности. В том же году Президент еще дважды отказывался подписывать правительственные акты. Во всех трех случаях Правительство было вынуждено, несмотря на предоставленные
1 Wade Е., Bradley A. Constitutional Law. L., 1978. P. 44-48.
законодательные полномочия, внести подготовленные ордонансы в виде законопроектов в Национальное собрание, и те были приняты Парламентом в форме законов.
В-пятых, никто при этом не изменяет полномочий судов. Так, конституционный суд вправе рассмотреть акт делегированного законодательства на соответствие конституции. Кроме того, в некоторых государствах (например, в Испании) за судом остается право контролировать соблюдение правительством условий реализации делегированных ему законодательных полномочий.
Развитие современного информационного общества связано со стремительным изменением и общественных отношений, которые требуют законодательной регламентации. Процедура же принятия законодательных актов в абсолютном большинстве государств - очень длительный процесс. Поэтому парламенту довольно сложно улавливать все изменения в обществе и быстро на них реагировать. Кроме того, как отмечает Р.Давид, «в настоящее время во многих странах проявляется тенденция строить отношения между законами и регламентами (актами правительства) на основе совершенно новой концепции разделения властей. Зреет представление, что этот принцип применялся неправильно, и предполагаемое им равновесие властей не было реализовано. Законодательная власть, на первый взгляд, стала всемогущей, но при этом она оказалась перегруженной и плохо справлялась с задачами законотворчества»1.
В этой связи представляется, что передача законодательных полномочий есть ни что иное, как временное расширение прав исполнительной власти на правотворчество, не посягающее в целом на принцип разделения властей, но придающее ему современную интерпретацию в свете концепции взаимодействия ветвей власти. Классическая теория разделения властей
исходит из того, что исполнительная власть занимается оперативным руководством государственных задач, основываясь на законах, принятых органом законодательной власти. Однако усложнение общественных отношений приводит к некоторым отступлениям от классической теории разделения властей. В этой связи интересно, что еще в 1886 году В. Нечаев в статье "Закон" говорил о «...невозможности строгого проведения в современном государстве принципа разделения властей...»2.
Надо отметить, что в современной юридической науке существуют и несколько иные взгляды на суть концепции разделения властей. Так, датский юрист А. Росс, перерабатывая принцип разделения властей в учение о функциях государства, отмечает: «В парламентарно-демократическом государстве принцип разделения властей является выражением того положения, что существует техническая связь между органом и его функцией. Функцию при этом следует рассматривать по возможности как выполнение органом государства своего предназначения в зависимости от организации и процедуры деятельности самого органа»3. Таким образом, как замечает М.А. Исаев, «уже на терминологическом уровне власть может быть не разделена, а распределена между органами государства»4 Органы государства должны взаимодействовать, поскольку они призваны решать общие задачи в обществе. Тезис о необходимости одновременного разделения и взаимодействия властей был подчеркнут в решении Верховного суда США по делу Президента США Р. Никсона. В решении Суда говорилось: «Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновременно разделены и взаимозависимы, являясь автономными и взаимодействующими друг с
Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности: Пер. с фр. В.А.Туманова. М., 1999. С. 83.
2 Брокгауз Ф.А. и Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. Т. XII, кн. 23. С-Пб., 1886. С. 179.
3 Ross A. Dansk statsforfatningsret. Bd. 1. Kobenhavn, 1959. S. 179-180 II Цит. по Исаев М.А.
Основы конституционного строя Норвегии. М., 2001. С. 34-35.
4 Исаев М.А. Основы конституционного строя Норвегии. М., 2001. С. 35.
13 другом»1.
Десятилетие назад на опыте Европейского Союза стала складываться идея субсидиарности ветвей власти. Первоначально она формировалась в значительной мере как относящаяся к сфере межгосударственных (международных) отношений, а затем получила и конституционный аспект. Как отмечается в юридической литературе, существуют разные трактовки идеи субсидиарности властей. Наиболее полная трактовка включает следующие теоретические положения:
полномочия передаются на тот уровень публичной власти, где существуют наилучшие возможности для их реализации и где они могут быть использованы наиболее эффективно;
ветви власти, их органы оказывают содействие друг другу в осуществлении функций государства, если это разрешает конституция и если органы, которым оказывается содействие в осуществлении их полномочий, не возражают против этого2.
В русле идеи субсидиарности властей можно по-новому оценить позицию Арановского К.В., который вполне резонно отмечает, что «делегированное законотворчество не следует оценивать односторонне - включение в государственное право положений, предусматривающих передачу полномочий парламента правительству, означает не только ослабление роли законодательного органа, но и сдерживает исполнительную власть от произвольного присвоения парламентских функций»3.
Действительно, если под взаимодействием парламента и правительства не понимать борьбу, а рассматривать его как взаимовыгодное сотрудничество, то современная оценка делегированного законотворчества приобретает
1 The Living Constitution: Story. Text. Reading Supreme Court Decisions. No. 4. 1983. P.730.
2 См.: Хабриева Т.Я., Чиркин B.E. Теория современной конституции. М., 2005. С. 236.
3 Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебник для вузов. М., 1998. С.
451.
качественно иную окраску.
Становится очевидным, что существует настоятельная потребность в теоретическом осмыслении процесса делегирования законодательных полномочий с позиций теории разделения властей, в установлении юридической природы делегированного законотворчества как разновидности правотворческой деятельности, в определении объема этого понятия, в раскрытии характерных черт делегированного законотворчества, в исследовании особенностей актов делегированного законотворчества как источников права, в типологии способов делегированного законотворчества и т.д. Представляется, что все это составит теоретические основы делегированного законотворчества.
В современной юридической науке тема делегированного законотворчества не являлась объектом самостоятельного теоретического анализа. В основном описанию такого способа формирования законодательной базы государства уделялось внимание лишь в учебной литературе1. Необходимо отметить, что в последнее время появилось ряд статей2 в периодической печати. Определенному изучению подверглись конституционные и исторические основы делегированного законодательства3.
См. напр., Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х т. Тома 1-2. Отв. редактор Б.А. Страшун. М, 1995. С.С. 412, 432-433, 529-530, 692; Иностранное конституционное право / Под ред. проф. В.В. Маклакова. М., 1996. С.С. 56-58, 102, 299, 327; Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебник для вузов. М., 1998. С. 454.
2 См. напр., Суставова Е.Н. Делегированное законодательство // Журнал российского права.
1998. № 8. С. 131-144.; Акимова И.К. Делегированное законодательство в Российской Федерации //
Юрист. 1998. № 9. С. 39-43.; Толстик В.А. К вопросу о юридической силе актов, принятых в рамках
делегированных нормотворческих полномочий // Юрист. 2001. № 10. С. 31-33.; Сорокин В.В.
Делегированное законотворчество в переходный период / Реформа власти в России: состояние,
проблемы, перспективы: Материалы научн.-практ. семинара, г. Барнаул, 22-23 нояб. 2000 г. - С. 103-
106; Лихобабин В.А. Делегированное законодательство. Не посмотреть ли на старое по-новому? //
Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1. С.139-148.
3 См.: Якушева А.Ю. Делегированное законодательство в Англии: Автореф. дис. ... канд.
юрид. наук. Свердловск, 1980; Арефина СИ. Конституционные основы делегированного
законодательства: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
Однако этого явно недостаточно.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование теоретических проблем делегированного законотворчества, а также обоснование на основе проведенного анализа путей совершенствования практики делегирования законодательных полномочий и перевода ее на качественно новый уровень, соответствующий современным условиям развития человеческого общества.
В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании поставлены следующие задачи:
провести общетеоретический анализ делегированного законотворчества как разновидности правотворческой деятельности;
рассмотреть теоретические аспекты соотношения законов, подзаконных нормативных правовых актов и актов делегированного законодательства;
провести классификацию способов делегирования законодательных полномочий;
осуществить сравнительное исследование существующей конституционной практики передачи законодательных полномочий парламентом правительству;
проанализировать закрепленные законодательством процедурные аспекты реализации правительством делегированных законодательных полномочий;
охарактеризовать формы контроля за законотворческой деятельностью правительства;
изучить возможность использования зарубежного опыта делегированного законотворчества в Российской Федерации.
Объектом исследования является система общественных отношений,
складывающихся в процессе делегирования законодательных полномочий и контроля за его реализацией в современном обществе.
Предметом исследования являются специфические закономерности и тенденции, проявляющиеся в ходе делегированного законотворчества, а также складывающиеся при этом условия и порядок делегирования законодательных полномочий.
Методологическая основа исследования. В ходе проведения
диссертационного исследования автором применялись философские,
общенаучные и частные методы. Исследование базируется на комплексе
научных методов познания, в том числе конкретно-историческом, системно-
функциональном, формально-юридическом, сравнительно-правовом,
логическом и др. Диссертант, учитывая новейшие положения действующего
законодательства, широко использовал научные труды отечественных и
зарубежных ученых по теории права и государства, конституционного права,
государственного управления, в той или иной мере затрагивающие вопросы
правотворчества в целом и делегированного законотворчества в частности.
По данной проблематике диссертантом изучены работы отечественных ученых и практиков, к числу которых следует отнести С.С. Алексеева, К.В. Арановского, М.В. Баглая, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиева, В.В. Гребенникова, В.Б. Исакова, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Л.А. Окунькова, А.Н. Пилипенко, Б.А. Страшуна, Б.С. Эбзеева и др.
Диссертантом использованы труды таких зарубежных государствоведов и политологов, как: Р. Арон, Д.Д. Басу, П. Бромхед, Р. Давид, Г. Кляйн, Ф. Люшер, Т. Маунц, П. Ордешук, В. Остром, Р. Уолкер, Л. Фридмэн, Б. Шантебу и др.
В процессе работы диссертант пользовался фундаментальными
исследованиями В.М. Гессена, Ф.Ф. Кокошкина, Ш.-Л. Монтескье, М. Ориу, В. Орландо, А. де Токвиля, Г.Ф. Шершеневича и др.
Нормативно-источниковедческую базу исследования составили Конституция РФ 1993 г., Конституции СССР 1924 г., 1936 г., 1977 г., Конституции РСФСР 1918 г., 1925 г., 1937 г., 1978 г. (с последующими изменениями); нормативные правовые акты Российской Федерации, СССР, РСФСР; конституции и нормативные правовые акты зарубежных государств: Франции, Федеративной Республики Германия (далее - ФРГ), Италии, Испании, Швеции, Мексиканских Соединенных Штатов, Великобритании, Соединенных Штатов Америки, Португалии, Дании, Андорры, Бразилии, Аргентины и др.
Научная новизна исследования обоснована недостаточной
разработанностью настоящей темы и заключается в комплексном и
всестороннем исследовании теории и практики делегированного
законотворчества в современном демократическом обществе.
Исходя из анализа научных публикаций и действующего законодательства, представлена концепция делегированного законотворчества как разновидности правотворческой деятельности. Комплексному анализу подвергнуты акты делегированного законотворчества. В свете системного анализа предложено рассматривать делегированное законодательство в качестве самостоятельного источника права. На основе сравнительного анализа законодательных положений рассмотрены особенности процедуры осуществления делегированного законотворчества и определены пути совершенствования делегированного законотворческого процесса в современных условиях.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. На основе анализа литературы по теории государства и права выработано собственное определение делегированного законотворчества как
издания нормативных правовых актов, имеющих силу закона, органом, изначально не обладающим такими законодательными полномочиями (главой государства, правительством, министерством, комитетом парламента или его палаты и т.п.), на основании права, специально предоставленного парламентом или конституцией (реже законом, например, о чрезвычайном положении), но используемое всегда под контролем парламента.
2. На основе проведенного анализа обосновывается, что делегирование
законодательных полномочий не противоречит принципу разделения властей и
осуществляется с согласия парламента и под его контролем; сами же
полномочия передаются на определенный срок и по ограниченному кругу
вопросов, парламент передает не все свои полномочия, а лишь право принимать
акты, фактически равные по юридической силе законам, сохраняя право
отменить в любой момент право на делегированное законотворчество;
судебные органы сохраняют право контроля за делегированным
правотворчеством.
3. Показано соотношение актов делегированного законотворчества с
законами и подзаконными нормативными правовыми актами. При этом
обосновано, что акты делегированного законодательства, как и законы,
закладывают основы правового регулирования общественных отношений и
содержат первичные юридические нормы, обладают такой же юридической
силой, что и законы. С другой стороны, акты делегированного
законодательства схожи с подзаконными нормативными правовыми актами по
таким признакам, как субъект и процедура нормотворчества.
Определено место актов делегированного законодательства в национальной системе источников права, что позволяет выделять их как самостоятельный источник права. С комплексной позиции охарактеризован данный источник права.
Показаны недостатки в существующей классификации способов
делегирования законодательных полномочий. В связи с этим диссертант, исходя из анализа современной практики, предлагает классифицировать способы делегированного законотворчества на следующие виды: прямое и косвенное, внутреннее и внешнее делегирование; легитимное и нелегитимное делегирование; делегирование со специальным наделением полномочиями и делегирование, при котором полномочия вытекают из конституции или законов. При этом осуществлен всесторонний анализ данных способов делегированного законотворчества.
6. По-новому охарактеризованы стадии делегирования законодательных
полномочий: инициатива делегирования, определение условий делегирования,
принятие акта о делегировании полномочий, принятие акта делегированного
законодательства, его утверждение. Исследование стадий делегированного
законотворчества позволило сделать вывод о том, что подобный вид
правотворчества осуществляется с согласия парламента и под его контролем.
7. Освещены механизмы и способы контроля за делегированным
законотворчеством, в частности, парламентский контроль, судебный и
административный. В работе показано, что делегированное законотворчество
находится под постоянным контролем как парламента, так и других органов
власти. При этом исследуется действенность каждого способа контроля и его
результативность.
8. Предложены пути совершенствования российского законодательства,
связанные с введением практики делегирования законодательных полномочий
в Российской Федерации. Автором предлагается внести соответствующие
изменения и дополнения в ст.ст. 84, 105, 115 Конституции РФ и, в частности,
расширить содержание данных статей, отразив в них делегирование
законодательных полномочий Правительству РФ. Кроме этого, потребуется
внесение соответствующих поправок в Федеральный конституционный закон
от 17.12,1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в котором
предлагается регламентировать делегирование законодательных полномочий Правительству РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно содержит комплексный систематизированный сравнительно-правовой анализ норм конституций Российской Федерации, СССР, РСФСР, а также отдельных зарубежных государств, что может быть использовано органами государственной власти для оптимизации правотворческого процесса, а также в случае введения института делегированного законодательства в России.
Теоретические положения диссертации могут быть использованы при разработке курса лекций и преподавании теории права и государства, сравнительного правоведения, истории государства и права, а также конституционного права России и зарубежных стран, для подготовки учебно-методических пособий по теории права и государства, конституционному праву России и зарубежных стран.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы также для дальнейшей научной разработки данной темы.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой теории и истории государства и права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Результаты исследования использовались при подготовке сборников методических материалов по курсам «Теория государства и права» и «Проблемы теории государства и права».
Результаты исследования используются при чтении диссертантом лекций студентам Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по курсу «Конституционное право зарубежных стран». На основе проведенного исследования автором разработан спецкурс «Делегирование законодательных полномочий».
По результатам исследования автором опубликованы работы: «Делегированное законодательство» (1997, в соавторстве); «Условия и субъекты делегирования законодательных полномочий в зарубежных странах» (2001); «Способы делегирования законодательных полномочий» (2002); «Делегирование законодательных полномочий в Великобритании и странах Содружества» (2002); «Делегирование законодательных полномочий» (2002); «Место актов делегированного законотворчества в системе источников права» (2005).
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, двух глав и заключения.
Делегированное законотворчество как разновидность правотворческой деятельности
В теоретической литературе существуют различные подходы к определению понятия правотворчества: в контексте исторической типологии его форм и способов, с точки зрения его социальной обусловленности, и, наконец, как результат процесса возведения в общеобязательный ранг правящей воли. В последнем случае понятие правотворчества «перерастает» в понятие источников права.
В общем и целом подходы к данной проблеме можно обозначить как узкий и широкий. Первый из них ограничен рамками отечественной правовой системы. При этом возможно рассмотрение как истории вопроса, так и исследование его с позиций сегодняшнего дня. Второй подход предполагает выход за национальные рамки, взгляд на проблему с философско-исторических и компаративистских позиций. Естественно, что неодинаковый угол зрения предполагает и разные выводы.
С учетом объекта исследования (общественные отношения, складывающееся в сфере осуществления делегирования законодательных полномочий) именно широкий подход оказывается предпочтительным, поскольку позволяет наиболее полно охватить все аспекты исследуемой проблемы — философский, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой и т.д.
Именно на его основе правотворчество можно определить как деятельность по позитивации (конкретизации, формализации и объективизации) правовых норм1. Это завершающий этап правообразования. В ходе него субъект правотворчества посредством мыслительных операций и осознанных волевых действий производит анализ и отбор правовых норм, сложившихся в реальных общественных отношениях (дозаконотворческих отношениях), конкретизирует их применительно к той или иной ситуации (или вырабатывает новые, еще не известные практике, но необходимые, по его мнению, нормы), формулирует в виде абстрактных, формально определенных правил (моделей, образцов) поведения и придает им форму, благодаря которой они становятся доступными для внешнего восприятия, т.е. объективируют в некоторых юридических текстах (источниках права в формально-юридическом смысле) - обычаях, договорах, прецедентах, нормативных актах, доктринах.
Истинное правотворчество всегда требует должной оперативности, глубоких знаний реальной жизни и возможностей права, уважения к общечеловеческим ценностям и морально-этическим нормам, умения пользоваться средствами, приемами и формами правового регулирования, владения правотворческой техникой и т.д. Как отмечается в теоретической литературе, оно должно строиться на началах законности, профессионализма, гласности, компетентности и гуманизма.
Не вдаваясь более глубоко в исследование правотворческой деятельности, можно заметить, что все данные характеристики могут быть в полной мере отнесены к делегированному законотворчеству. Тем не менее, данная разновидность правотворчества явно обладает определенными специфическими особенностями, ибо практически все исследователи при выделении видов правотворчества называют делегированное законотворчество.
Так, В.Н. Карташов пишет, что следует различать первичную правотворческую деятельность и делегированную. По мнению автора, первичная правотворческая деятельность связана с реализацией соответствующим субъектом своих правотворческих полномочий. В случае же делегированного правотворчества правотворческая деятельность осуществляется той или иной государственной или общественной организацией по предварительному поручению компетентного государственного органа1.
Достаточно ли приводимых В.Н. Карташовым признаков для характеристики делегированного законотворчества? Думается, что нет, поскольку здесь не учитываются случаи, когда право на принятие актов, имеющих силу закона, вытекает не из прямого поручения парламента, а из конституции или закона. Например, в п.23 Конституции Королевства Дания сказано, что Король вправе в условиях чрезвычайного положения, когда Фолькетинг собраться не может, принимать временные законы, при условии, что они не будут противоречить Конституции и будут незамедлительно переданы Фолькетингу, как только он будет созван, для одобрения или отклонения. Как усматривается из данного конституционного положения, Король не уполномочивается в конкретном случае на принятие актов, имеющих силу закона, его право вытекает из Конституции и обстоятельств (чрезвычайное положение и невозможность собраться парламенту). Кроме того, монарху не определяются условия реализации законотворческих полномочий, за исключением обязательного требования о том, что принятый таким образом акт не может противоречить Конституции и должен быть передан на утверждение Фолькетинга.
Нормативно-правовые акты, принимаемые в порядке делегирования законодательных полномочий, как источник права
Одной из теоретических проблем делегированного законотворчества является установление юридической природы актов делегированного законодательства. К сожалению, в большинстве специальных исследований, посвященных источникам права, акты делегированного законотворчества вообще не упоминаются. В тех же учебных изданиях, где встречается указание на них, этот источник чаще всего относят к разряду второстепенных источников права на том основании, что они получили меньшее распространение и признание, чем прецедент и закон. Однако, как считает М.Н.Марченко, это скорее количественный, нежели качественный критерий. Ибо в реальной жизни некоторые делегированные акты по своей значимости и юридической силе не уступают обычным парламентским актам1.
В связи с этим целесообразно на основе теоретических представлений о таких источниках права, как закон и подзаконный акт, сформулировать понятие делегированного законодательства с учетом его общих и особенных черт, а затем на основе этого выяснить его место в правовой системе той или иной страны.
Понятие «нормативные правовые акты» включает широкий комплекс актов правотворчества, издаваемых органами законодательной, исполнительной, а нередко и судебной власти. «Нормативно-правовыми» они называются потому, что содержат нормы права. По существу, данное понятие является синонимом понятия «законодательство» в широком смысле. Это основной источник права в странах романо-германской правовой семьи. Немаловажную роль играют нормативные правовые акты и в странах англо-американского права. Столь важное значение нормативных правовых актов в правовом регулировании объясняется рядом их существенных преимуществ в сравнении с другими источниками права.
Как отмечают исследователи, нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии1.
Обобщая имеющиеся в юридической литературе взгляды, можно указать на признаки, характеризующие нормативный правовой акт: 1) волевое содержание, отражающее государственную волю; 2) официальный характер акта; 3) иерархическое построение системы актов и, соответственно место акта в этой системе; 4) всеобщий характер акта, рассчитанный на неопределенный круг лиц и неоднократное применение; 5) документарная природа акта; 6) установленная процедура принятия акта; 7) регулирование общественных отношений; 8) соблюдение компетенции на издание акта соответствующим органом; 9) гарантирование акта принудительной силой государства. В ряду нормативных правовых актов, издаваемых органами государства, закон занимает особое место. Ученые-юристы уже давно исследуют характерные черты данного источника права, хотя до сих пор существуют не совсем одинаковые концепции законов.
Профессор Г.Ф.Шершеневич под законом понимал норму права, исходящую непосредственно от государственной власти в установленном заранее порядке. Однако Н.М.Коркунов указывал, что такое определение слишком широко, оно не отражает всех особенностей закона как нормативного правового акта2.
Российские ученые обычно определяют закон как акт высшей юридической силы, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, принимаемый законодательным и представительным органом в особом порядке и обладающий стабильностью
Например, профессор С.С.Алексеев характеризует закон как нормативный юридический акт высшего государственного (обычно, представительного) органа или непосредственно народа, обладающий высшей юридической силой и содержащий первичные (изначальные) правовые нормы страны4.
Определение закона, сходное с определением С.С.Алексеева, дает и профессор А.Б.Венгеров. Он считает, что закон - это «нормативный акт, который принимается с соблюдением правил по установленной процедуре в соответствии с компетенцией законодательным органом или на референдуме. По содержанию закон, как правило, регулирует наиболее важные общественные отношения».
Условия и субъекты делегирования законодательных полномочий
Создание законодательных актов - разновидность правотворчества. Вместе с тем процессу законотворчества в целом и делегированного законотворчества в частности, присущ ряд особенностей, которые делают целесообразной и необходимой его специальную научную разработку. Главное состоит в том, что речь идет о специфике подготовки и принятия законодательных актов, обладающих высшей правовой силой в системе нормативных правовых актов.
Вопрос о понятии правотворческого процесса вообще и законотворческого процесса в частности, о круге охватываемых ими явлений и процессов дискуссионен. Более перспективной представляется социально-юридическая трактовка этих явлений, которая исходит из того, что законотворчество, как и иная любая разновидность правотворчества, охватывает процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и кончая ее принятием и введением в действие1. Следовательно, законотворческий процесс неизбежно складывается из его отдельных стадий, под которыми следует понимать логически и функционально последовательные ступени (этапы) развития процесса создания законодательного акта, представляющие собой относительную завершенность работ (операций), связанных с подготовкой законопроекта к изданию.
Опираясь на данную трактовку, . следует указать, что любое правотворчество для признания его правомерности должно пройти определенные стадии: 1) выявление потребности правовой регламентации; 2) определение субъекта, правомочного принять правовое решение, и вида правового акта; 3) принятие решения о подготовке правового акта; 4) разработка концепции, идеи, анализ будущего акта; 5) подготовка проекта правового акта; 6) официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом; 7) принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу.
Анализ действующего законодательства современных буржуазных государств различной политико-правовой ориентации позволяет утверждать, что несколько иначе выглядят основные стадии законотворчества правительства в рамках делегированных полномочий: 1) инициатива делегирования законодательных полномочий; 2) определение условий допустимости делегирования законодательных полномочий; 3) определение субъекта, которому делегируются законодательные полномочия; 4) принятие парламентом решения о делегировании законодательных полномочий; 5) принятие акта делегированного законодательства; 6) утверждение акта делегированного законодательства главой государства; 7) опубликование акта делегированного законодательства; 8) прекращение права правительства на делегированного законотворчества; 9) (факультативная стадия) контроль за правотворчеством правительства в рамках делегированных законодательных полномочий.
Как видим, специфика делегированной законотворческой деятельности накладывает свой отпечаток на порядок принятия актов делегированного законотворчества. Кроме этого, делегирование законодательных полномочий всегда обставлено рядом специфических юридических условий, соблюдение которых обеспечивает конституционный порядок делегирования правительству права на издание актов, имеющих силу закона. К таким условиям относится конституционное или законодательное закрепление возможности делегирования, инициатива парламента или правительства, соблюдение определенных требований к процедуре делегирования, соблюдение формы парламентского акта при прямом делегировании и т.п. Существуют определенные «табу» при делегировании законодательных полномочий1. Поэтому рассмотрение этих условий применительно к каждой стадии делегированного законотворческого процесса призвано отразить его общетеоретические особенности.
Инициатива делегирования законодательных полномочий. Прямое делегирование законодательных полномочий в государствах, допускающих делегированное законотворчество, предполагает инициативу правительства или парламента. Но конституции ни одного из этих государств не разрешают вопрос о правовом статусе правительственной или парламентской инициативы.
Однако рассмотрение вопроса о правовом статусе важно для теоретического понимания деятельности парламента при делегировании: инициирует ли он самостоятельно делегирование законодательных полномочий и, таким образом, дает поручение правительству, либо парламент санкционирует законотворческую инициативу правительства.
В п. 1 ст. 82 Конституции Испании сказано, что «Генеральные Кортесы могут делегировать Правительству право принятия норм, имеющих силу закона...». Конституция Италии в ст. 76 дает менее определенную формулировку, которая характеризует статус инициативы делегирования законодательных полномочий: «Осуществление законодательной функции может быть делегировано Правительству не иначе как с указанием руководящих принципов...». Подобная неопределенная формулировка содержится и в п. 1 ст. 80 Основного закона ФРГ.
Процедура принятия актов делегированного законодательства
Конституционная практика делегирования (передачи) некоторых законодательных полномочий исполнительным органом власти демонстрирует, что одним из достоинств делегированного законотворчества является оперативность, с которой орган, которому делегированы законодательные полномочия, может реагировать на изменение общественных отношений. Эта оперативность достигается, в первую очередь, за счет того, что конституционное законодательство не предусматривает при принятии акта, имеющего силу закона, необходимость применять другую процедуру, отличную от процедуры принятия этим органом своих обычных актов. Это правило является единым для всех государств, допускающих делегирование законодательных полномочий.
В то же время нельзя не обратить внимания на ряд организационно-правовых особенностей, соблюдение которых придает обычной правотворческой процедуре исполнительного органа более высокий статус -статус делегированного законотворческого процесса.
Так, при прямом делегировании законодательных полномочий право правительства на законотворчество возникает после вступления в силу парламентского акта о делегировании. И для того, чтобы правительственный акт, имеющий силу закона, был юридически состоятелен, правительство в законотворческой деятельности должно, в первую очередь, выполнить условия этого парламентского акта о делегировании.
Следующим условием правомерности законотворческой деятельности органа исполнительной власти является требование согласования акта делегированного законодательства с соответствующим компетентным органом.
Так, Губернатор Государства Город Ватикан перед промульгацией законов, право на издание которых ему делегировано, должен получить заключение Генерального государственного советника, являющегося в соответствии со ст. 8 Основного закона Ватикана совещательным органом Государства.
При этом Основной закон Государства Город Ватикан 1929 года не дает ответ на вопрос о том, что должен проверить Генеральный государственный советник: юридическую состоятельность законодательного акта, принятого в порядке делегирования, либо его политическую целесообразность. Кроме того, в Основном законе не определены правовые последствия получения на акт делегированного законотворчества отрицательного заключения Советника, и, следовательно, не определено, может ли в этом случае Губернатор промульгировать закон, право на издание которого ему делегировано.
Во Франции согласно ст. 38 Конституции ордонансы принимаются Советом министров после заключения Государственного совета. В соответствии с Законом «О Государственном совете» этот орган административной юстиции обязан контролировать законотворческую деятельность Совета министров на соответствие парламентскому закону о делегировании1. При этом отсутствие заключения Государственного совета, а также отрицательной заключение препятствует подписанию акта делегированного законодательства Президентом Республики.
После принятия акта делегированного законодательства органом исполнительной власти и согласования этого акта в случаях, предусмотренных конституциями, акт делегированного законодательства подлежит утверждению главой государства.
Анализ конституционных положений в различных зарубежных странах позволяет заключить, что вопрос о подписании (промульгации) акта делегированного законодательства решается неоднозначно. В этой связи государства, допускающие делегирование законодательных полномочий, можно разделить на три группы:
1) страны, в которых глава государства обязан подписать (промульгировать) акт органа исполнительной власти, имеющий силу закона, и не вправе отказаться от подписания (промульгации);
2) страны, в которых глава государства вправе наложить вето на акт делегированного законодательства, при этом такое вето будет абсолютным и не может быть преодолено правительством;
3) страны, где конституционное законодательство не устанавливает обязательности подписания (промульгирования) акта делегированного законодательства главой государства.
Вне данной классификации оказывается четвертая группа стран, где акты делегированного законодательства принимает сам глава государства.
К первой группе государств относится Испания, Конституция которой вообще не предусматривает возможности отказа Короля в подписании законодательных актов: парламентских или актов делегированного законодательства. Из этого следует, что подписание правительственных актов, имеющих силу закона, является обязанностью, а не правом Короля.
